SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 27 días del mes de agosto de 2024, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse y Domínguez Haro, con la participación del magistrado Hernández Chávez, convocado para dirimir la discordia suscitada en autos, ha emitido la presente sentencia. El magistrado Ochoa Cardich emitió voto singular, el cual se agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Salo Langberg Pinzas contra la Resolución 8, de fecha 26 de noviembre de 2021¹, expedida por la Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró infundada la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Demanda

Con fecha 6 de agosto de 2012, don Salo Langberg Pinzas interpuso demanda de amparo² contra la Municipalidad Metropolitana de Lima (en adelante MML) y la Municipalidad Distrital de La Molina, representadas por su procurador público. Solicitó que se declare inaplicable a su caso la Ordenanza 1609-2012-MML, publicada el 18 de junio de 2012. Accesoriamente solicitó lo siguiente: a) que se ordene al Instituto Metropolitano de Planificación de la MML que las modificaciones del Plano del Sistema Vial Metropolitano y de las Secciones Viales Normativas, indicadas en el artículo tercero de la ordenanza cuestionada, no afecten a su inmueble ubicado en el lote 5 de la Av. La Molina; y b) que se declare que las demandadas no podrán ejecutar el control urbano destinado al cumplimiento de la referida ordenanza, ni denegar las solicitudes que pueda presentar respecto de su inmueble. Alegó la vulneración de sus derechos a la propiedad y al debido proceso, como garantía de no ser sometido a procedimiento distinto del previamente establecido.

Refirió ser propietario del lote 5 de la Av. La Molina, ubicado en el distrito de La Molina y que tiene su derecho inscrito en el Asiento C00002 de la Partida Electrónica 12146321 del Registro de la propiedad inmueble. Indicó que con la ordenanza cuestionada se ha dispuesto la ampliación del derecho de vía y que para ello se aprobó el ajuste del sistema vial metropolitano modificando la Ordenanza 341, mediante la cual la MML había aprobado el Plano del Sistema Vial Metropolitano en el año 2001. Sostuvo que, antes de la modificación, la Ordenanza 341 contemplaba un ancho de vía de 40 ml, y que con la modificación de la nueva ordenanza se ha incrementado a 54 ml, con lo que se afecta el 87.87 % de su propiedad (2,328.75 metros cuadrados). Señaló que el objeto de la ordenanza cuestionada no es ampliar pistas ni veredas, sino los senderos, central y laterales ya existentes, y que es precisamente esta ampliación la que afecta su inmueble.

Asimismo, indicó que la afectación de su inmueble no proviene de un procedimiento de expropiación ni de ninguna clase de procedimiento previo del cual se le haya notificado, pues tomó conocimiento de que su propiedad había sido recortada de manera arbitraria e intempestiva con la publicación de la Ordenanza 1609-2012-MML el 18 de junio de 2012 y que recién se enteró de que su propiedad formaba parte del sistema vial metropolitano; además de ello, ha sido despojado de casi la totalidad de su inmueble sin procedimiento previo, sin justificación de necesidad pública y sin indemnización justipreciada.

Admisión a trámite

El Décimo Juzgado Constitucional de Lima, a través de la Resolución 1, de fecha 27 de agosto de 2012³, admitió a trámite la demanda.

Contestación

El procurador público de la Municipalidad Metropolitana de Lima, con fecha 11 de octubre de 2012⁴, se apersonó al proceso y contestó la demanda solicitando que sea declarada infundada. Señaló que con Resolución Suprema 293-71-VI-DU, de fecha 6 de julio de 1971, se aprobó el Plan Vial Lima-Huarochirí con una sección vial normativa de 54 ml (ancho normativo) y con Ordenanza 341-MML, de fecha 6 de diciembre de 2001, se actualizó un tramo a 50 ml de ancho normativo, luego con Ordenanza 943-MML, de fecha 7 de mayo de 2006, se actualizó otro tramo con un ancho normativo de 40 a 43 ml; y finalmente con Ordenanza 1609-MML, de fecha 18 de junio de 2012, se actualizó otro tramo más a 54 ml de ancho normativo. Indicó que por la habilitación urbana se aprueban las áreas públicas, privadas, secciones viales, pistas, calzadas, veredas, etc., que, sin embargo, el lote 5 de la Av. La Molina no cuenta con habilitación urbana teniendo la calidad de predio rústico. Añadió que la Municipalidad de La Molina inició la adecuación del derecho de vía y trazado de la Av. La Molina buscando recuperar las secciones viales normativas a fin de que pueda funcionar como vía arterial con dos calzadas principales, dos auxiliares, veredas y separadores, etc. En esa línea, la municipalidad distrital propuso a la MML diversos anchos normativos. Afirmó que ésta aceptó la propuesta de la Municipalidad de La Molina y puso en conocimiento del Instituto Metropolitano de Planificación para su evaluación y consideración, posteriormente la División de Control de Obras concluyó que la Av. La Molina pertenece al Sistema Vial Metropolitano y que ésta varió su sección normativa a lo largo de los años. Agregó que la Municipalidad Distrital de La Molina propuso establecer secciones normativas por tramos, de acuerdo a las habilitaciones urbanas existentes, porque conforme a la Ordenanza 341-MML, de fecha 6 de diciembre de 2001, las secciones viales son referenciales y la determinación definitiva se realiza mediante la habilitación urbana. Así, los tramos existentes son como sigue:

• Tramo Av. Melgarejo – Av. 7: 40 ml

• Tramo Av. 7 - Av. Elías Aparicio: 40 - 48 ml

• Tramo Av. Elías Aparicio – PJ NN 376: 48 ml

• Tramo PJ NN 376 – Rinconada del Lago I Etapa (Manzana J): 48 a 54 ml

• Tramo Rinconada del Lago I Etapa (Manzana J) - Jr. Michigan: 54 ml

• Tramo Jr. Michigan – El Mástil de la Laguna: 50 ml

• Tramo El Mástil de la Laguna - Jr. La Chalana: 50 – 40 ml

• Tramo Jr. La Chalana – Inicio Colegio Marello: 40 ml

• Tramo Inicio Colegio Marello – Jr. Madreselva: 40 – 43 ml

• Tramo Jr. Madreselva – Límite distrital de Pachacámac: 43 ml

Afirmó que el Instituto Metropolitano verificó la propuesta realizada por la Municipalidad Distrital de La Molina y coincidió con su propuesta. Luego de ello, el área de Asesoría Jurídica de su representada analizó la propuesta respecto a la situación jurídica de los inmuebles y concluyó que existen habilitaciones urbanas y predios rústicos que no tienen procesos de consolidación de la sección vial, y que las referidas secciones viales son elementos referenciales para la determinación definitiva de los derechos de vía que resulten de los procesos de habilitación urbana, razón por la cual la aprobación de las secciones viales no constituye derecho de vía propiamente dicho. Además, aclaró que solo con la habilitación urbana los propietarios pueden cambiar el estatus de sus inmuebles y que a partir de ello la autoridad podrá definir el derecho de vía final. Asimismo, indicó que, con fecha 4 de junio de 2012, el Concejo Metropolitano aprobó, por unanimidad, la propuesta de reajuste de la sección vial normativa de la Av. La Molina, remitida por el Instituto Metropolitano de Planificación en concordancia con lo propuesto por la Municipalidad Distrital de La Molina, razón por la cual con Ordenanza 1609-MML se modificó el plano del Sistema Vial Metropolitano y el anexo 2 de la Ordenanza 341-MML, de fecha 6 de diciembre de 2001. Añadió que el demandante ofreció como medio probatorio copia literal de su inmueble, inscrito en la Partida Electrónica (PE) 12146321, Asientos D00002 y D00003, en el que se acredita que sobre el lote 5 pesa la inscripción de una carga que señala que el referido lote será destinado a la ampliación de la Av. La Molina comprometiéndose a no realizar obra alguna, entre otras obligaciones; en ese sentido, refirió que el demandante conocía la situación legal del inmueble, por lo que su pretensión carece de asidero legal.

El procurador público de la Municipalidad Distrital de La Molina, con fecha 17 de octubre de 2012⁵, dedujo las excepciones de incompetencia por razón de la materia y de falta de legitimidad para obrar del demandante. Asimismo, contestó la demanda solicitando que sea declarada improcedente o infundada, por considerar que la ordenanza no amplía el ancho de vía, sino que ha hecho un reajuste del ancho de vía en algunos tramos de la Av. La Molina, tomando en cuenta la consolidación que se ha producido respecto a las habilitaciones urbanas que se ejecutaron con anterioridad a la vigencia de la Ordenanza, como en el caso del predio del demandante. Refirió que no es verdad que de manera intempestiva el demandante haya tomado conocimiento de que su predio formaba parte del plan vial, porque conforme a sus propios medios probatorios, con la copia literal de la PE 12146321 se acredita que en los Asientos D00002 y D00003 existe una carga sobre el lote 5 que señala que el inmueble será usado para la ampliación de la Av. La Molina. Argumentó también que la propietaria anterior del inmueble había solicitado la habilitación urbana y que, por ello, se demarcó el ancho de vía, pero que el recurrente la dejó de lado, por lo que es falso que se haya expropiado el inmueble, pues existía en trámite la habilitación referida. Agregó que, si se trata de disponer de la propiedad de una persona, el camino correcto es la expropiación, pero que respecto al inmueble del demandante existe la obligación de realizar los aportes que derivan de la habilitación urbana que el demandante se niega a realizar, y que incluso ello se refleja en el compromiso de venta celebrado con la propietaria anterior, en el sentido de conservar el área que ha sido destinada para zona vial.

Resoluciones previas

Con Resolución 8, de fecha 19 de mayo de 2014⁶, el a quo declaró infundadas las excepciones propuestas y saneado el proceso, y a través de la Resolución 15, de fecha 19 de diciembre de 2014⁷, declaró infundada la demanda de amparo, por considerar que el artículo 161 de la Ley Orgánica de Municipalidades les otorga la facultad de mantener y ampliar la infraestructura metropolitana, controlar el uso del suelo y determinar las zonas de expansión urbana; además, la normativa anterior a la Ordenanza 1609-MML, de fecha 18 de junio de 2012, ya había determinado el ancho vial que incluye el lote 5, máxime si dicha normativa resulta anterior a la fecha de adquisición de su inmueble y que prueba de ello es la carga/gravamen que aparece registrada en los Asientos D00002 y D00003 de la PE 12146321.

Con resolución de fecha 17 de octubre de 2016⁸, la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima declaró nula la Resolución 15, de fecha 19 de diciembre de 2014, por indebida motivación, y remitió el expediente para la renovación del acto procesal.

Resolución de primer grado

Mediante Resolución 28, de fecha 20 de junio de 2019⁹, el Décimo Juzgado Constitucional de Lima declaró fundada la demanda, por considerar que el demandante obtuvo la propiedad el 17 de julio de 2011 y la confirmó el 12 de enero de 2012, y que la Ordenanza 1649-MML, publicada el 18 de junio de 2012, que modificó el ancho de vía de 40 a 50 ml, fue posterior a dicha adquisición, por lo que su propiedad se ha visto afectada. Agregó que en las cargas y gravámenes que aparecen en los Asientos D00002 y D00003 de la PE 12146321 se vulneró el debido proceso y la propiedad, por lo que se deben suspender los efectos de la ordenanza hasta que se realice la habilitación urbana. Dispuso, además, que la demandada no deniegue ninguna solicitud del recurrente.

Resolución de segundo grado

A su turno, la Primera Sala Constitucional de Lima, mediante Resolución 8, de fecha 26 de noviembre de 2021¹⁰, revocó la apelada y declaró infundada la demanda, por considerar que la Ordenanza 1649-MML solo aprueba las correcciones gráficas del Plano del Sistema Vial Metropolitano y el anexo 2 de la Ordenanza 341-MML de las secciones viales normativas de la Av. La Molina. Agregó que la construcción semántica de los artículos cuestionados no tiene el efecto de intervenir, restringir o menoscabar el ejercicio y goce de los derechos de propiedad. Indicó que las normas cuestionadas protegen las áreas reservadas y que, además, ya existía un pacto convencional entre comprador y vendedora sobre dicha reserva a tal punto que las cargas y gravámenes se inscribieron en el Registro Público, Asientos D00002 y D00003 de la PE 12146321. Finalmente, agregó que la facultad de planificar el desarrollo urbano vial, zonificación y otros es competencia municipal conferida por ley.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. En el caso de autos, el recurrente solicita que

1. Se declare inaplicable, a su caso, la Ordenanza 1609-2012-MML, que aprobó el ajuste del Sistema Vial Metropolitano y modificó el Plano del Sistema Vial Metropolitano y el Anexo 2 de la Ordenanza 341- MML, específicamente los artículos del primero al cuarto;

2. Se ordene al Instituto Metropolitano de Planificación de la Municipalidad Metropolitana de Lima que las modificaciones del Plano del Sistema Vial Metropolitano y de las Secciones Viales Normativas, del artículo tercero de la ordenanza cuestionada, no afecten a su inmueble ubicado en el lote 5 de la Av. La Molina.

3. Se ordene a las demandadas no ejecutar control urbano destinado al cumplimiento de la Ordenanza, ni denegar las solicitudes que pueda presentar respecto de su inmueble.

Alega la vulneración de sus derechos a la propiedad y al debido proceso, como garantía de no ser sometido a procedimiento distinto del previamente establecido.

Procedencia de la demanda

2. Si bien es cierto que en el presente caso se señala que la ordenanza municipal estaría amenazando indirectamente el derecho de propiedad del actor, también es cierto que al modificar el ancho de vía de 40 ml a 50 ml¹¹, se le estaría recortando el área de su propiedad con lo que se habría concretado dicha vulneración, razón por la cual nos encontramos frente a una norma autoaplicativa que tendría efectos inmediatos sobre el derecho invocado. Por ello, el proceso de amparo resulta idóneo para la evaluación de la pretensión demandada.

Sobre el derecho de propiedad

3. La Constitución Política del Perú en su artículo 70, en cuanto a la propiedad, ha previsto que

El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de ley. A nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio. Hay acción ante el Poder Judicial para contestar el valor de la propiedad que el Estado haya señalado en el procedimiento expropiatorio.

4. Por su parte el Código Civil ha definido la propiedad como

Noción de propiedad

Artículo 923.- La propiedad es el poder jurídico que permite usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien. Debe ejercerse en armonía con el interés social y dentro de los límites de la ley.

Límites constitucionalmente admitidos para el derecho a la propiedad

5. En reiterada jurisprudencia¹² este Tribunal ha precisado que los derechos fundamentales pueden ser limitados, restringidos o intervenidos en alguna medida cuando dicha limitación, restricción o intervención resulten justificadas en la protección proporcional y razonable de otros derechos fundamentales o bienes de relevancia constitucional. Por ello se afirma que los derechos fundamentales no son absolutos, sino relativos, es decir, que el contenido de cada derecho fundamental no es definitivo, sino que en cada caso concreto se va a definir en función de las circunstancias específicas y de los grados de restricción y satisfacción de los derechos o bienes constitucionales que se encuentren en conflicto. En esa línea, las restricciones se basan en causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio.

6. En tal sentido, la limitación del derecho de propiedad constitucionalmente admitida se efectúa mediante la expropiación, la cual implica la privación forzosa de la propiedad de un bien (mueble o inmueble). En ese sentido, para que este acto de expropiación sea válido, es necesario que se cumplan los siguientes requisitos (artículo 70 de la Constitución):

i. Que existan motivos de seguridad nacional o de necesidad pública declarados por el Congreso de la República mediante una ley especial.

ii. Que se pague previamente en efectivo la indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio.

7. En incumplimiento de tales exigencias, este Tribunal Constitucional, en constante jurisprudencia¹³, ha establecido los supuestos donde la privación del derecho de propiedad es inconstitucional:

   1. No exista la ley del Congreso de la República que declare la expropiación, sino otra norma con rango de ley.

   2. Exista ley del Congreso de la República que declare la expropiación, pero no exprese o señale alguno de los motivos contemplados en la Constitución para que proceda la expropiación o se fundamente en motivos distintos.

   3. Exista ley del Congreso de la República que señale alguno de los motivos de expropiación contemplados en la Constitución, pero esta se produce sin indemnización o pago de justiprecio.

8. Sin embargo, las restricciones al derecho de propiedad no solo incluyen el ámbito constitucional, sino también el legal y el privado (convencional).

9. En cuanto a los límites legales y convencionales de la propiedad, su desarrollo legal lo encontramos a partir del Código Civil y en otras leyes.

10. Así, el artículo 925 del Código Civil dispone lo siguiente:

Artículo 925.-   Las restricciones legales de la propiedad establecidas por causa de necesidad y utilidad públicas o de interés social no pueden modificarse ni suprimirse por acto jurídico.

La Habilitación Urbana y los aportes reglamentarios

11. En consonancia con dicho artículo, encontramos la Ley 29090, Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones, como una limitante del ejercicio del derecho de propiedad, que dispone que la habilitación urbana es el reconocimiento jurídico que otorga la capacidad a un propietario para realizar determinadas actividades que le permitan garantizar la seguridad, funcionalidad, habitabilidad, adecuación al entorno y protección del medio ambiente.

12. El numeral 1 del artículo 3 de la Ley define a la habilitación urbana como

1.Habilitación Urbana

El proceso de convertir un terreno rústico o eriazo en urbano, mediante la ejecución de obras de accesibilidad, de distribución de agua y recolección de desagüe, de distribución de energía e iluminación pública. Adicionalmente, el terreno puede contar con redes para la distribución de gas y redes de comunicaciones. Este proceso requiere de aportes gratuitos y obligatorios para fines de recreación pública, que son áreas de uso público irrestricto; así como para servicios públicos complementarios, para educación, salud y otros fines, en lotes regulares edificables que constituyen bienes de dominio público del Estado, susceptibles de inscripción en el Registro de Predios de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos.

13. En este punto es importante extraer un elemento de este artículo: “Los aportes reglamentarios” ¹⁴; estos constituyen un porcentaje del área total que deben ser cedidos por el propietario para vías expresas arteriales, áreas de reserva para proyectos de carácter provincial o regional, etc. La Ley, su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo 008-2013-VIVIENDA, el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano aprobado por Decreto Supremo 004-2011-VIVIENDA y el Reglamento Nacional de Edificaciones (RNE) aprobado por Decreto Supremo 011-2006-VIVIENDA determinan el porcentaje, la forma en que dichos aportes deben ser transferidos, la unidad receptora, su inscripción registral y el pago que debe recibir el propietario, de ser el caso.

14. Mediante el Decreto Supremo 006-2011-VIVIENDA (publicado el 16 de julio de 2011), se modificaron las normas técnicas del Reglamento Nacional de Edificaciones (que fueran aprobadas por Decreto Supremo 011-2006-vivienda, publicado el 8 de mayo de 2006), una de ellas, es la norma GH. 020, que dispone en su artículo 48 que, en el caso de que, dentro del área por habilitar, el Plan de Desarrollo Urbano haya previsto obras de carácter regional o provincial, tales como vías expresas, arteriales, intercambios viales o equipamientos urbanos, los propietarios de los terrenos están obligados a reservar las áreas necesarias para dichos fines.

15. Por su parte, el artículo 49 de la referida norma GH. 020 dispone que

Cuando una vía de nivel metropolitano, expresa, arterial, o un intercambio vial, afecte un área por habilitar de propiedad privada, el propietario podrá formular una solución vial alternativa que sea eficiente o, en su defecto, deberá ejecutar únicamente las obras correspondientes a la parte de vía destinada al servicio de la habilitación de su propiedad, dejando reservadas las áreas para la ejecución de las vías principales o de tránsito rápido (calzadas, separador central, alumbrado y otras), las que constituyen obras viales de carácter regional o provincial.

La entidad ejecutora de las obras viales o de equipamiento urbano deberá abonar el justiprecio del valor del terreno reservado, según lo determinado por el Consejo Nacional de Tasaciones, previamente a su ejecución.

16. Teniendo en cuenta la referida normativa cabe preguntar si será posible transferir una propiedad afectada por el sistema vial. Según la normativa, no existe prohibición para la transferencia de la propiedad que ha sido afectada por el sistema vial; nos referimos, por ejemplo, a aquellas situaciones en las que un propietario inició un proceso de habilitación urbana y en ésta ofreció su cuadro de aportes reglamentarios, y sin que esta haya concluido con la respectiva licencia de habilitación decida vender su propiedad.

17. La ley ha previsto, en estos casos, que pueden establecerse restricciones convencionales que pueden derivar de las restricciones legales, lo que resulta compatible con el artículo 70 de la Constitución, que establece que la propiedad se ejerce dentro de los límites de la ley, y de este modo se puede transferir la propiedad a habilitar, con las cargas asumidas por su anterior propietario (aportes). Tal situación encuentra cobertura en el Código Civil cuando establece en su artículo 926 lo siguiente:

Restricciones convencionales

Artículo 926.-   Las restricciones de la propiedad establecidas por pacto para que surtan efecto respecto a terceros, deben inscribirse en el registro respectivo.

Sobre el derecho al debido proceso en sede administrativa

18. En anterior jurisprudencia¹⁵, este Tribunal dejó sentado lo siguiente: [...] el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal.

El Sistema Vial Metropolitano

19. Lima, la denominada “Ciudad de los Reyes”, fue una ciudad amurallada, por casi doscientos años para protegerse de los ataques piratas y corsarios¹⁶. Durante la independencia y con la expansión urbana la ciudad empezó a crecer casi sin control urbano y fue en el gobierno del presidente Balta que empezó su demolición entre 1868 y 1872.

20. Con la vigencia de la Constitución Política de 1933 se estableció en su artículo 47 que “El Estado favorecerá la conservación y difusión de la mediana y la pequeña propiedad rural; y podrá, mediante una ley, y previa indemnización, expropiar tierras de dominio privado […]”. Con la Resolución Suprema 258, de setiembre del año 1949, del Ministerio de Fomento y Obras Públicas, se aprobó el Plan Piloto de Lima¹⁷, que luego pasó a llamarse el Plan Regulador de Lima¹⁸, que se erigió como los primeros planes urbanos de Lima.

21. Entre 1965 y 1968 se desarrolló la propuesta llamada “Plan de Desarrollo Metropolitano Lima-Callao 1968-1980” (PLANDEMET) y fue formulada por la Oficina Nacional de Planeamiento y Urbanismo (ONPU), en convenio con la Municipalidad de Lima, durante la administración del alcalde Luis Bedoya Reyes. El mismo año que se concluyó el estudio¹⁹. El 3 de octubre de 1968, el General Velasco Alvarado se hizo del gobierno mediante un golpe de Estado con el cual cerró el Congreso de la República y emitió el documento llamado “Estatuto del Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas”. Ya investido de poder, con fecha 6 de julio de 1971, emitió la Resolución Suprema 293-71-VI-DU y aprobó la propuesta del PLANDEMET. La resolución señala textualmente, en el primer artículo de su parte resolutiva, “[…]Apruébese el estudio denominado Transporte y Sistema Vial Metropolitano con Proyección hasta 1980, contenida en el volumen seis del Plan de Desarrollo Metropolitano Lima-Callao y en planos signados correlativamente del N.° 7-1506-860F6-001 al N.° 7-1506-860F6-016²⁰.

22. Entre sus considerandos, la aludida resolución suprema señaló que “el crecimiento de la Metrópoli impone la necesidad de que su sistema vial esté normado por un plan vial integral y coherente que conecte eficientemente todas las zonas de la ciudad actual y las de desarrollo futuro”. Este considerando se condice con el que indica que “se han analizado las características de los problemas que en los aspectos vial y de transporte se presentan proponiéndose las bases de su solución”. Puede apreciarse que esta norma, que estuvo vigente en su momento, declaró de necesidad pública el sistema vial afectando diversos predios; sin embargo, no autorizó el pago de la indemnización justipreciada. Pese a ello, este derecho fue reconocido posteriormente con la Constitución de 1979 y otras normas, como veremos más adelante.

23. Dicho plan fue renovado continuamente, como, por ejemplo, con el Plan de Desarrollo Metropolitano Lima-Callao 1990-2010 (PLANMET)²¹, que fue formulado entre 1987 y 1989 por el Proyecto Especial PLANMET de la Municipalidad de Lima, y aprobado en 1989 mediante el Acuerdo de Concejo N.° 287-1989. Una de sus mejoras fue la creación del Instituto Metropolitano de Planificación (IMP), como organismo permanente de la Municipalidad de Lima Metropolitana, para que se encargue de la planificación del desarrollo local en la provincia de Lima; así como del seguimiento, evaluación, retroalimentación y actualización del PLANMET.

24. El artículo 1 del Reglamento de Organización y Funciones del Instituto Metropolitano de Planificación (IMP), aprobado por el Consejo Directivo del IMP, según lo autorizado en el literal b) del artículo 17 del Acuerdo de Concejo 89, de fecha 17 de julio de 1998, dispone que

El Instituto Metropolitano de Planificación (IMP) es un organismo público descentralizado de la Municipalidad Metropolitana de Lima, con personería jurídica de Derecho Público Interno, y con autonomía administrativa, económica y técnica. El IMP se rige por su Estatuto aprobado por Acuerdo de Concejo 032, por su Estatuto aprobado por Acuerdo del Concejo 089, por el Reglamento de Organización y Funciones y por las demás disposiciones legales reglamentarias”. Concordante con ello el artículo 4 señala que “Para el cumplimiento de su objetivo institucional tiene las siguientes funciones, que tienen carácter enunciativo, mas no limitativo: a) Formular y evaluar los distintos planes de desarrollo establecidos en la Ley Orgánica de Municipalidades, el Reglamento de Acondicionamiento Territorial, Desarrollo Urbano y Medio Ambiente, en coordinación con la Municipalidad Provincial del Callao, las Municipalidades Distritales, los Organismos pertinentes de la Administración Pública y las Organizaciones de la Sociedad Civil […]”.

25. En su portal web²² el IMP define el Sistema Vial como

un conjunto de vías debidamente jerarquizadas que definen la estructura vial de la ciudad y posibilitan la interrelación entre las grandes áreas urbanas, sirviendo fundamentalmente al transporte urbano metropolitano, sea éste público o privado, canalizando los flujos vehiculares y peatonales, tanto los que involucran al tránsito de paso como al de acceso, buscando el desarrollo de una infraestructura vial que procure atender los numerosos viajes en transporte motorizado y no motorizado que se realizan en la Ciudad Capital. Las Secciones Viales Normativas son la representación gráfica de la sección típica de las vías vistas por un plano vertical y transversal a la proyección horizontal del eje vial. Se establecen con criterio de Planeamiento Urbano, por lo que constituyen elementos referenciales para la determinación definitiva de los Derechos de Vía correspondientes en los procesos de habilitación urbana, estudios y proyectos viales u otros previstos en la reglamentación urbanística. Está conformada por los módulos viales, tales como: veredas, ciclovías, calzadas, separadores, bermas, taludes, sistema de drenaje (cuando se requiera) u otros elementos complementarios. Las Reservas Viales del Sistema Vial Metropolitano incluyen tanto la franja de terreno conformada por los trazos viales y anchos normativos, como por las áreas de reserva de las intersecciones viales a desnivel y/o sujetas a estudios especiales, identificadas en el Plano del Sistema Vial Metropolitano, comprendiendo el suelo, el subsuelo y el sobresuelo.

26. Siendo esto así, el proceso de elaboración del Plano Vial incluye una serie de procedimientos (Planeamiento Urbano, determinación definitiva de los derechos de vía y habilitaciones urbanas) en los que participan autoridades designadas por ley.

Autoridades competentes en el acondicionamiento territorial

27. La Constitución Política ha regulado, en el numeral 6 del artículo 195, que los Gobiernos Locales planifican el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificación, urbanismo y el acondicionamiento territorial. Concordante con la norma suprema, el literal a) del artículo 1 del Decreto Supremo 034-2008-MTC, Reglamento Nacional de Gestión de Infraestructura Vial, establece que para definir las pautas para las normas técnicas de diseño, construcción y mantenimiento de carreteras, caminos y vías urbanas las autoridades competentes son el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, en su calidad de órgano rector a nivel nacional en materia de transporte y tránsito terrestre, a través de la Dirección General de Caminos y Ferrocarriles, y los Gobiernos locales a través de las municipalidades provinciales, a cargo de la gestión de la infraestructura de la Red Vial Vecinal o Rural (artículo 4, numerales 4.1 y 4.2, literal c). En consonancia con esta norma, el artículo 9 de la Ley Orgánica de Municipalidades ha previsto que

Artículo 9.- Corresponde al concejo municipal:

(…)

4. Aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel provincial, que identifique las áreas urbanas y de expansión urbana; las áreas de protección o de seguridad por riesgos naturales; las áreas agrícolas y las áreas de conservación ambiental declaradas conforme a ley.

5. Aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural, el Esquema de Zonificación de áreas urbanas, el Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos y demás planes específicos sobre la base del Plan de Acondicionamiento Territorial.

Análisis del caso concreto

Sobre el procedimiento administrativo para la aprobación del plano

28. El recurrente sostiene que se le debió haber notificado el procedimiento administrativo de aprobación del plano, para poder realizar los actos correspondientes en defensa de su propiedad. Por ello, sostiene que al no haber sido notificado se habría vulnerado el referido procedimiento administrativo.

29. Al respecto, conforme se ha precisado supra, el Sistema Vial Metropolitano y las Secciones Viales Normativas son aprobados únicamente por las autoridades competentes sin intervención de los ciudadanos. De allí que en autos obra la memoria descriptiva del estudio “Adecuación del derecho de vía y propuesta de trazado preliminar de la Av. La Molina” ²³, realizado por la Subgerencia de Planeamiento Urbano y Catastro de la Gerencia de Desarrollo Urbano de la Municipalidad Distrital de La Molina, en el que se aprecia las propuestas de planos. Dicha propuesta de adecuación fue remitida al Instituto Metropolitano de Planificación²⁴, mediante Oficios 018 y 024-2012MDLM/GDUPC, de fechas 12 de marzo de 2012 y 26 de marzo de 2012, respectivamente; asimismo fue remitido a la Municipalidad Metropolitana de Lima con Oficio 005-2012-MDLM/GDUPC ²⁵, de fecha 20 de enero de 2012.

30. Obran también los Informes 036-2012-CSCH²⁶ y 117-2012-MML-GDU-SPHU-DCO²⁷, ambos de fecha 30 de marzo de 2012, en los que se señala que los tramos viales propuestos están de acuerdo a las habilitaciones urbanas y semirrústicas existentes. Posteriormente, el 18 de junio de 2012, se publicó en el diario El Peruano la Ordenanza 1609-MML²⁸, que aprobó el ajuste del sistema vial metropolitano correspondiente al distrito de La Molina, y, en consecuencia, modificó la Ordenanza 341-MML y su anexo 2.

31. De lo expuesto se evidencia que el procedimiento administrativo fue realizado por las unidades de planeamiento urbano, desarrollo urbano y catastro de la Municipalidad Distrital de La Molina. Dichos actos han sido derivados a la MML y al IMP para su aprobación, y se han realizado siguiendo los procedimientos regulados por las leyes de la materia, por lo que no se aprecia vulneración concreta al debido procedimiento o al derecho a la propiedad. Asimismo, los actos administrativos han sido efectuados por las autoridades competentes aludidas en los artículos 1 y 4 del Decreto Supremo 034-2008-MTC, Reglamento Nacional de Gestión de Infraestructura Vial, y han sido emitidos conforme a las funciones asignadas en la Constitución y la ley, la cual no ha regulado la intervención del administrado en la aprobación de las secciones viales o en la aprobación de los planos del sistema vial.

Sobre la presunta expropiación

32. La Resolución Suprema 293-71-VI-DU, emitida con fecha 6 de julio de 1971²⁹, “Aprueba el estudio denominado Transporte Vial Metropolitano con Proyección hasta 1980”, que se plasmó en planos signados con el N° 7-1506-860F6-001 al N° 7-1506-860F6-016, aprobó un ancho vial de 54 ml³⁰ y declaró la necesidad pública de un sistema vial. Son la Ley 29090 y su reglamento los que imponen la obligación de la entrega de los aportes al Estado bajo el concepto de utilidad pública, mientras que por Decreto Supremo 006-2011-VIVIENDA (publicado el 16 de julio de 2011) se aprobó la modificación de la norma técnica del Reglamento Nacional de Edificaciones GH. 020, que dispone en sus artículos 48 y 49 el mecanismo del pago de la indemnización justipreciada en los predios por habilitar, como en el caso del recurrente.

33. Hay que agregar que en nuestro sistema urbano existen inconsistencias entre la realidad física de un inmueble, su registro catastral y su inscripción registral, a lo que se agregan las inconsistencias en la declaratoria de fábrica y la invasión de terrenos que forman parte del sistema vial. El procedimiento que aprobó el plano trata de recuperar el total de la vía arterial, toda vez que con el transcurso del tiempo construcciones formales (habilitaciones urbanas) e informales han ocupado parte del proyecto inicial, de allí que, conforme a la normativa, las autoridades competentes han levantado un gráfico basado en la realidad física con la finalidad de actualizar el plano del sistema vial, realizando lo que se conoce como consolidación y, en este caso, de lo construido sobre la vía.

34. El recurrente afirma que la Ordenanza 341-MML estableció un ancho de 40 a 43 ml y que la Ordenanza 1609-2012-MML, que aprobó el ajuste del Sistema Vial Metropolitano y modificó el Plano del Sistema Vial Metropolitano, amplió a 54 ml dicha sección vial, recortando su propiedad, que se encontraría ubicada en el tramo comprendido entre Rinconada del Lago I Etapa (Mz J) - Jr. Michigan³¹; sin embargo, como quedó dicho supra, la ordenanza ha realizado la consolidación acreditándose que su predio tiene la calidad de rústico y que sobre él no se ha levantado edificación alguna.

35. Por su parte, tras la consolidación, la ordenanza cuestionada ha aprobado las Secciones Viales Normativas y éstas se representan en gráficos denominados planos, lo que se efectúa con criterio de Planeamiento Urbano; no obstante, estos son elementos referenciales que conducirán a la determinación definitiva de los Derechos de Vía siempre que se haga la habilitación urbana. Esta aprobación actualizó el saneamiento físico de los inmuebles y sus fábricas existentes.

36. Si bien es cierto que la Ordenanza 341-MML estableció un ancho de 40 a 43 ml, también es verdad que en su artículo duodécimo señaló que “[…] en zonas antiguas y consolidadas se respetará el alineamiento del derecho de vía existente […]”. En ese sentido se acredita que sobre el inmueble del recurrente no existe fábrica, sino que se encuentra como terreno rústico y con habilitación urbana pendiente, y que la Ordenanza 1609-2012-MML, que aprobó el ajuste del Sistema Vial Metropolitano y modificó el Plano del Sistema Vial Metropolitano y el Anexo 2 de la Ordenanza 341- MML, se basa en la realidad física y en las consolidaciones ya existentes señalando que en el tramo donde se encuentra ubicado el predio del recurrente mantiene un ancho de 54 ml (tal como lo había señalado la mencionada Resolución Suprema 293-71-VI-DU, de fecha 6 de julio de 1971).

37. En resumen, la Resolución Suprema 293-71-VI-DU, aprobó en 1971 un ancho de vía normativa de 54 ml, en tanto que la Ordenanza 1609-MML aprobó ancho de vía según tramos que van desde 40 a 54 ml, manteniendo los 54 ml del tramo donde se ubica el predio del recurrente. En ese sentido, se ha aprobado el plano sin existir orden de posesión, desalojo u otra que impida el ejercicio del derecho de propiedad del demandante.

Restricción convencional - habilitación urbana inconclusa

38. En autos se acredita que, inicialmente, el lote 5 en cuestión pertenecía a la Partida Matriz 11057989³², la cual era rústica. De dicha matriz salieron cinco lotes, de los cuales cuatro cuentan con habilitación urbana. Sin embargo, el lote 5 fue independizado y se le abrió la PE 12146321³³, pero continuó en la condición de predio rústico. Parte de este inmueble tiene como frente la Av. La Molina.

39. En la referida PE 12146321 se verifica que la Inmobiliaria y Constructora Manco Cápac SAC adquirió la propiedad de sus antecesores el 28 de abril de 2008. El Asiento B00002³⁴, de fecha 18 de junio de 2009, de la partida en mención, precisa que la inmobiliaria promovió el proyecto de habilitación urbana dividiéndolo en dos lotes, conforme a la Ley 29090, y para ello solicitó la factibilidad de la red de agua potable y alcantarillado, lo cual fue aprobado e inscrito. Dicho asiento señala que quedó a la espera de la recepción de las obras a ejecutar.

40. De la inscripción registral en los Asientos D00002³⁵ y D00003³⁶, de fechas 2 de marzo de 2009 y 28 de setiembre de 2009, respectivamente, se aprecia que sobre el lote 5 existen cargas inmobiliarias (habilitación) que señalan que éste forma parte de la ampliación de la Av. La Molina.

41. Por otro lado, del Asiento C00002³⁷ se desprende que el demandante Salo Langberg adquirió el inmueble de la Inmobiliaria y Constructora Manco Cápac SAC, y que su inscripción registral se produjo el 22 de junio de 2011, con una habilitación urbana en trámite. Tal hecho evidencia que la compraventa del inmueble a favor del recurrente la hizo asumiendo la carga inmobiliaria (dicha carga se asumió con restricción convencional prevista en el artículo 926 del Código Civil), que surtió efecto desde que se inscribió en el registro respectivo; esto por efecto del principio de publicidad registral, que señala que cualquier persona conoce la información contenida en los Registros Públicos. Por tal razón, no resulta amparable el extremo referido a que las emplazadas estarían expropiando de manera abrupta e intempestiva su propiedad, más aún cuando no se ha acreditado ejecución de obras viales sobre su predio.

Sobre los efectos de la Ordenanza 1609 sobre el predio del demandante

42. Al respecto, si bien es cierto que la aprobación de los gráficos (planos) de las secciones viales no constituye una expropiación propiamente dicha en los términos expresados por la Ley 27117, invocada por el actor (derogada por la única Disposición Complementaria del Decreto Legislativo 1192³⁸), la normativa legal sobre la que se fundamenta dicha aprobación sí constituye una restricción del derecho fundamental del derecho de propiedad: legal y convencional (esta última aceptada por el recurrente al momento de adquirir la propiedad), mas esta resulta legítima, en tanto se sustenta en el bien común, para efectos de la realización de obras públicas viales en favor de la comunidad.

43. Así, se advierte que con Decreto Supremo 006-2011-VIVIENDA (publicado el 16 de julio de 2011) se modificaron las normas técnicas del Reglamento Nacional de Edificaciones (que fueran aprobadas por Decreto Supremo 011-2006-vivienda, publicado el 8 de mayo de 2006), una de ellas, la norma GH. 020, dispone en su artículo 48 que en el caso de que dentro del área por habilitar el Plan de Desarrollo Urbano haya previsto obras de carácter regional o provincial, tales como vías expresas, arteriales, intercambios viales o equipamientos urbanos, los propietarios de los terrenos están obligados a reservar las áreas necesarias para dichos fines.

44. Por su parte, el artículo 49 de la referida norma GH. 020 dispone que

Artículo 49

Cuando una vía de nivel metropolitano, expresa, arterial, o un intercambio vial, afecte un área por habilitar de propiedad privada, el propietario podrá formular una solución vial alternativa que sea eficiente o, en su defecto, deberá ejecutar únicamente las obras correspondientes a la parte de vía destinada al servicio de la habilitación de su propiedad, dejando reservadas las áreas para la ejecución de las vías principales o de tránsito rápido (calzadas, separador central, alumbrado y otras), las que constituyen obras viales de carácter regional o provincial.

La entidad ejecutora de las obras viales o de equipamiento urbano deberá abonar el justiprecio del valor del terreno reservado, según lo determinado por el Consejo Nacional de Tasaciones, previamente a su ejecución.

45. Según se evidencia, la Av. La Molina o Huarochirí ha sido declarada vía arterial y por mandato de la ordenanza cuestionada. Por ello, al existir una restricción legítima de su derecho de propiedad, corresponde al demandante proponer una solución vial alternativa o edificar en su propiedad dejando libres las áreas destinadas al sistema vial. Por su parte, al momento de realizar las obras viales respectivas, corresponderá a la entidad encargada abonar el pago del justiprecio tasado por el Consejo Nacional de Tasaciones, antes de que ejecuten tales obras, tal y como lo advirtió la MML, a través del Memorándum n.° 981-2014-MML-SPHU, de fecha 2 de octubre de 2014³⁹, que toma los fundamentos del Informe n.° 044-2014-MML-GDU-SPHU-AS, de fecha 1 de octubre de 2014⁴⁰, y reconoce que se deberá abonar el pago de justiprecio, además de afirmar que no existe proceso de expropiación en trámite.

46. Estando a lo antes expuesto, y teniendo en cuenta que la restricción impuesta al predio del recurrente resulta legítima, corresponde desestimar la demanda en este extremo y dejar a salvo su derecho de solicitar el pago del justiprecio en la oportunidad que considere pertinente.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

Declarar INFUNDADA la demanda.

Publíquese y notifíquese.

SS.

GUTIÉRREZ TICSE

DOMÍNGUEZ HARO

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

PONENTE DOMÍNGUEZ HARO

VOTO DEL MAGISTRADO HERNÁNDEZ CHÁVEZ

Habiendo sido llamado a dirimir la presente discordia, me adhiero al sentido de la ponencia, que resuelve: Declarar INFUNDADA la demanda.

S.

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO OCHOA CARDICH

Con el debido respeto por la posición de mis distinguidos colegas, emito el siguiente voto singular pues discrepo del fallo adoptado, en la medida que declara infundada la demanda. En mi caso, por el contrario, considero que la demanda debe ser declarada improcedente, conforme pasaré a precisar a continuación.

En efecto, como se señala en la propia ponencia, la supuesta amenaza o vulneración alegada se relaciona, básicamente, con la aprobación del Plano del Sistema Vial Metropolitano (y el Anexo 2 de la Ordenanza 341- MML) y la consecuente generación de una carga perfectamente legal, sin que se haya verificado en autos la existencia de alguna medida específica de expropiación en curso, ni de una orden de desalojo, que incida efectivamente en el ejercicio del derecho de propiedad del demandante. Asimismo, en el proyecto de sentencia se menciona, correctamente, que con base en el principio de publicidad registral la parte demandante realizó la compraventa del inmueble con conocimiento de la carga inmobiliaria existente.

Siendo así, es claro, entonces, que en el caso de autos no se verifica la existencia de una amenaza cierta y de inminente realización ni, de manera más amplia, que lo alegado por la parte recurrente incida en el contenido constitucionalmente protegido de los derechos invocados.

De manera complementaria, sí serían hechos que incidirían negativamente en el contenido protegido del derecho invocado, por ejemplo, la ejecución arbitraria de obras públicas viales sin haberse seguido el procedimiento correspondiente y sin mediar el correspondiente pago del justiprecio.

No obstante, al no haber ocurrido nada de esto último en el presente caso, y con base en todo lo anteriormente expuesto, mi voto es a favor de que se declare improcedente la demanda conforme a lo establecido en el artículo 7, inciso 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional.

S.

OCHOA CARDICH