Sala
Segunda. Sentencia 508/2024
EXP.
N.° 04995-2022-PC/TC
JUNÍN
TOMÁS SANTOS
MANRIQUE ARROYO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 14 días del mes de abril de 2023, la Sala
Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Morales
Saravia y Domínguez Haro, con la participación de la magistrada Pacheco Zerga, convocada para dirimir la discordia
suscitada en autos, toda vez que esta no fue resuelta con el voto del
magistrado Ochoa Cardich, ha dictado la presente sentencia. El magistrado
Gutiérrez Ticse emitió voto singular, el cual se agrega. Los magistrados
intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Tomás Santos
Manrique Arroyo contra la sentencia de fojas 123, de fecha 26 de setiembre de
2022, expedida por la Sala Civil de Huancayo de la Corte Superior de Justicia
de Junín, que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Mediante escrito de
fecha 30 de diciembre de 2021, el recurrente interpone demanda de cumplimiento
contra la Unidad de Gestión Educativa Local de Huancayo, con el objeto de que se cumpla con lo dispuesto en la
Resolución Directoral 2895 UGEL-H del 17 de mayo de 2012 (f. 6), que le
otorga la bonificación por desempeño del cargo de conformidad con lo dispuesto
por la Resolución Ministerial 1445-ED. Manifiesta que es trabajador
administrativo de la I.E. 31593 – Javier Heraud de la Ugel
Huancayo, por lo que le corresponde el
pago de la bonificación en el porcentaje de 30% de su remuneración total
conforme al artículo 48 de la Ley 24029, con el abono de los intereses legales (f. 2).
El Segundo Juzgado Civil de Huancayo, mediante
Resolución 1, de fecha 21 de enero de 2022, admite a trámite la demanda de
cumplimiento (f. 11 y 24).
El procurador público del Gobierno regional de Junín contesta la demanda, aduciendo que el pago del 30% por trabajador en zona urbano marginal carece de sustento normativo debido a que el artículo 184 de la Ley 25303 fue derogado; sin embargo, a la fecha se sigue pagando, lo cual es un error de la administración. Asimismo, alega que la citada bonificación se otorga únicamente para aquellos servidores que a la fecha de la dación de la citada Ley (17 de enero de 1991) prestaban servicios en las zonas marginales o en zonas de emergencia, y que no siendo este el caso del demandante no le correspondía percibir la bonificación diferencial ni los reintegros (f. 26)
El director de la Unidad de Gestión Educativa Local de Huancayo contesta la demanda alegando que el mandato no resulta obligatorio y de ineludible cumplimiento, en tanto no reconoce un derecho incuestionable de la parte reclamante. Asimismo, sostiene que el artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM, norma con rango de Ley, al haber sido expedida al amparo del inciso 20) del artículo 211 de la Constitución Política del Estado de 1979, vigente a la fecha de promulgación de la norma invocada, establece que las "bonificaciones, beneficios y demás conceptos remunerativos que perciben los funcionarios, directivos y servidores otorgados en base al suelto, remuneración o ingreso total serán calculados en función a la Remuneración Total Permanente". Asimismo, argumenta que la mencionada bonificación no se encuentra entre las excepciones, por lo que debe de ser calculada en función de la remuneración total permanente y no con base en la remuneración total, como lo dispone la resolución materia de cumplimiento; por lo que el mandato previsto en la referida resolución contradice los supuestos de procedencia establecidos en la sentencia recaída en el Expediente 00168-2005-PC/TC (f. 45).
El Segundo Juzgado Civil de Huancayo, mediante
Resolución 5, de fecha 12 de abril de 2022, declaró improcedente la demanda,
por considerar que para gozar del beneficio reclamado el actor debe cumplir los
requisitos que exigen los artículos 53 del Decreto Legislativo 276 y 124 del
Decreto Supremo 005-90-PCM, normas que
determinan que para percibir la bonificación demandada se requiere el
desarrollo de labores de dirección, lo cual no ocurre con el demandante pues ostenta
el cargo de "Trabajador de Servicio III", esto es, que no realiza labor
de dirección o confianza.(f. 102)
La Sala superior competente, confirmando la apelada, declaró improcedente la demanda por considerar que el demandante viene percibiendo la bonificación que es materia del proceso; empero sostiene que el abono es por una proporción menor que la que corresponde conforme al mandato administrativo, lo cual definitivamente ratifica el hecho de que el tema es discutible o controversial y que por ello debe dilucidarse en otra vía procedimental (f. 123)
El recurrente
interpone recurso de agravio constitucional reiterando, en esencia, los
argumentos vertidos en la demanda (f. 132).
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. El objeto de la demanda es que, en cumplimiento de la Resolución Directoral 2895 UGEL-H, del 17 de mayo de 2012, se ordene el pago del 30 % de la remuneración total íntegra por concepto de desempeño de cargo, conforme a lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 24029, más el abono de los intereses desde la fecha de interposición de la demanda.
Requisito especial de la demanda
2.
Con el documento de fecha
cierta obrante a fojas 7 se acredita que el recurrente ha cumplido el requisito especial de la demanda de cumplimiento
previsto en el artículo 69 del Nuevo Código Procesal
Constitucional.
Consideraciones
del Tribunal Constitucional
3. El
artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política establece que la acción de
cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar
una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el artículo 65, inciso
1, del Nuevo Código Procesal Constitucional señala que el proceso de
cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé
cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.
4. En el presente
caso, el demandante solicita el cumplimiento de la Resolución Directoral 2895 UGEL-H, del 17 de mayo de 2012, expedida por la UGEL de Huancayo, que
resuelve:
1° DECLARAR PROCEDENTE, la solicitud del administrado
Tomas Santos MANRIQUE ARROYO, sobre el pago de la bonificación por desempeño de
cargo de conformidad a lo dispuesto por la Resolución Ministerial N°
1445-90-ED, de fecha 24 de agosto de 1990, como trabajadores administrativos de
la UGEL HUANCAYO, por los fundamentos expuestos en la parte considerativa,
otorgándoles el 30% de su remuneración total, con retroactividad al 24 de
agosto de 1990, fecha de expedición de la R.M. N° 1445-90-ED.
2° OTORGAR, a partir de la
fecha, dentro de la remuneración, el concepto remunerativo denominado pago de
bonificación especial, mensual por compensación del 30% de la remuneración
total, de conformidad con la Resolución Ministerial N° 1445-90-ED, al administrado
Tomas Santos MANRIQUE ARROYO, por los motivos expuestos en los considerandos de
la presente resolución y de conformidad con la Opinión Legal N°
623-2012-OAJ-UGEL.H."
(...)
5. Lo
dispuesto en la Resolución Directoral 2895 UGEL-H,
del 17 de mayo de 2012 (f. 6), cuyo
cumplimiento exige la parte demandante, se sustenta, entre otros extremos, en
el artículo 8, inciso b, del Decreto Supremo 051-91-PCM, que señala que la
remuneración total es aquella que está constituida por la remuneración total y
los conceptos remunerativos adicionales otorgados por ley expresa.
6. Así, esta Sala del Tribunal Constitucional advierte que
la pretensión del demandante no puede ser atendida en esta sede constitucional,
porque el mandato cuyo cumplimiento se exige no le reconoce un derecho
incuestionable. En efecto, de dicha resolución se verifica que el ente emisor
ha realizado el cálculo de la bonificación solicitada sobre la base de la
remuneración total; sin embargo, esto habría ocurrido en contravención de lo
dispuesto en el artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM —vigente al
momento de la emisión de la Resolución materia de cumplimiento—, pues para todo cálculo de bonificaciones debía usarse la
remuneración total permanente, salvo para las excepciones establecidas en dicho
artículo y para los supuestos señalados en la Resolución de Sala Plena
001-2011-SERVIR/TSC (ver la sentencia emitida en el expediente
01401-2013-PC/TC).
7. Por consiguiente, dado que el mandato contenido en Resolución Directoral 2895 UGEL-H, del 17 de mayo de 2012, cuyo cumplimiento se reclama en el presente
proceso, no permite el reconocimiento de un derecho incuestionable del
recurrente, corresponde declarar improcedente la demanda.
8. Sin perjuicio de lo
expuesto, es pertinente señalar que la Ley 31495 —que reconoce el derecho de
los docentes, activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, de
percibir las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley
del Profesorado, modificado por la Ley 25212, tomando como base su remuneración
total, sin la exigencia de sentencia judicial y menos aún en calidad de cosa
juzgada, y deja sin efecto los artículos 8, 9 y 10 del Decreto Supremo
051-91-PCM— fue publicada en el diario oficial El Peruano el
16 de junio de 2022 y que, por lo tanto, sus alcances rigen a partir del 17 de
junio de 2022, por lo que no es aplicable para el caso concreto, dado que la
resolución administrativa cuyo cumplimiento se exige data del 17 de mayo de 2012.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del
Perú,
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la
demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
DOMÍNGUEZ HARO
PACHECO ZERGA
PONENTE MORALES SARAVIA
VOTO DE LA MAGISTRADA PACHECO ZERGA
Con el mayor respeto por la opinión de mis colegas
magistrados, me adhiero a la ponencia del magistrado Morales Saravia que
declara improcedente la demanda, por las razones que allí se indican.
Sin perjuicio de
ello, debo mencionar que la resolución administrativa cuyo cumplimiento se pide
en el presente proceso de cumplimiento fue emitida en 2012, esto es antes de la
entrada en vigencia de la Ley 31495 de 2022. Por tanto, si el recurrente considera
encontrarse bajo los alcances de esta Ley, queda a salvo su derecho para
hacerlo valer en la vía correspondiente.
En consecuencia, mi voto es por declarar IMPROCEDENTE la
demanda.
S.
PACHECO ZERGA
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO GUTIÉRREZ TICSE
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas, emito el presente voto singular por considerar que la pretensión constituye parte de los derechos constitucionales sociales de los profesores y personal administrativo en el sector educación del Perú, postergados injustamente por décadas. En ese sentido, la pretensión debió ser declarada fundada, conforme con los fundamentos que paso a exponer:
La tutela de los derechos sociales en el estado Constitucional
2.
En efecto, un Estado Constitucional no
solo ampara las libertades, sino también -y de igual manera- los derechos
sociales. Como aseveran Viciano y Gonzales, “los
derechos de libertad son únicamente efectivos en la medida en que son
sostenidos por la garantía de los derechos sociales a prestaciones positivas.
El incumplimiento de los derechos sociales conlleva que tanto los derechos
políticos como los de la libertad estén destinados a quedarse en el papel
(FERRAJOLI, 2011). No podemos entender los derechos como compartimentos
estancos. La efectividad de un derecho está coaligada a la efectividad del
resto; que se incumpla un derecho tiene repercusiones directas sobre las
condiciones de ejercicio del resto. (APARICIO, 2011)” ([1]).
El derecho a la remuneración de los
profesores, personal administrativo en el sector educación y las denominadas “Bonificación
Especial Mensual por Preparación de Clases y Evaluación” y “Bonificación Especial adicional por Desempeño de Cargo y elaboración de
documentos”
3.
El derecho a una remuneración que, además
sea equitativa y suficiente, no solamente es un derecho constitucional de
carácter social reconocido por la Constitución de 1993 (Artículo 24), sino
también por la de 1979 (Artículo 43).
4.
Sin embargo, profesores y personal
administrativo del sector educación, durante la vigencia de la Constitución de
1979, como también durante los años noventa, percibieron sueldos paupérrimos
que los condenó a ubicarse en los grupos de pobreza, careciendo de sueldos
equitativos y suficientes pese a que la docencia es una profesión de vital
importancia para la sociedad.
5.
Es así que los profesores y el personal
administrativo en el sector educación, no solo soportaron el oprobio de tener
bajos sueldos, sino inclusive sus derechos y compensaciones, reconocidas por la
Ley, han sido burladas bajo la aprobación de normas extraordinarias orientadas
únicamente a cubrir al Estado de un manto de impunidad con sus deberes
presupuestales.
6.
Ello ha ocurrido con el reconocimiento de
la Bonificación
Especial Mensual por Preparación de Clases y Evaluación, y Bonificación Especial adicional por Desempeño de Cargo y
elaboración de documentos; la cual forma
parte del pago de la deuda social que el Estado y la sociedad tienen con
respecto de los profesores y personal administrativo, cuya función resulta de
vital importancia para el desarrollo de todo nivel educativo, al sentar las
bases y los principios del desarrollo humano, social y económico de nuestra
nación ([2]); por lo
que cualquier demora en el referido reconocimiento evidencia la escasa
valoración del trabajo de los docentes y que este Tribunal no puede admitir.
7.
Es por ello que,
legítimamente los profesores y personal administrativo en el sector educación,
han venido reclamando el cumplimiento de sus derechos remunerativos, habiendo
obtenido sendos reconocimientos de las propias entidades del Estado, sin ser
lamentablemente honradas en gran parte hasta la actualidad.
8.
Debido a esa renuencia, los
beneficiaros han recurrido a la justicia constitucional para demandar su
ejecución. Sin embargo, el sistema judicial ahora deniega dicha tutela
cuestionando los actos administrativos por supuestamente estar sujeto a
controversia compleja y condicionalidad presupuestal.
9.
Lamentablemente, y con el debido respeto a
mis colegas, considero que este argumento solamente posterga el derecho de los
profesores y al
personal administrativo en el sector educación a obtener
lo que les corresponde, bajo el temor del excesivo gasto presupuestal, cuando
lo que debe hacer un juez constitucional es imponer un mandato ineludible a la
Administración cuanto se trata de remuneraciones o de compensaciones sociales,
como ocurre en el presente caso.
El caso concreto: el mandamus
contiene un mandato cierto
10.
En el presente caso, el demandante solicita el cumplimiento de la
Resolución Directoral
2895 UGEL-H, del 17 de mayo de 2012, expedida por la UGEL de
Huancayo, que resuelve:
1°
DECLARAR PROCEDENTE, la solicitud del administrado Tomas Santos MANRIQUE
ARROYO, sobre el pago de la bonificación por desempeño de cargo de conformidad
a lo dispuesto por la Resolución Ministerial N°
1445-90-ED, de fecha 24 de agosto de 1990, como trabajadores administrativos de
la UGEL HUANCAYO, por los fundamentos expuestos en la parte considerativa,
otorgándoles el 30% de su remuneración total, con retroactividad al 24 de
agosto de 1990, fecha de expedición de la R.M. N°
1445-90-ED.
2°
OTORGAR, a partir de la fecha, dentro de la remuneración, el concepto
remunerativo denominado pago de bonificación especial, mensual por compensación
del 30% de la remuneración total, de conformidad con la Resolución Ministerial N° 1445-90-ED, al administrado Tomas Santos MANRIQUE
ARROYO, por los motivos expuestos en los considerandos de la presente
resolución y de conformidad con la Opinión Legal N°
623-2012-OAJ-UGEL.H."
(...)
11.
Dicha
antinomia ha sido superada. En efecto, entre normas del mismo orden
aplicables a un supuesto de hecho, el criterio de especialidad supone la
preferencia aplicativa de la norma reguladora de una especie de cierto
género, en lugar de la norma reguladora de dicho género en su totalidad;
en estos casos, se aplica para un supuesto mejor se adapte a un supuesto de
hecho planteado ([3]).
12.
Ello implica que, las consecuencias
jurídicas contenidas en el artículo 48 de la Ley
24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, son las
preferentemente aplicables al caso concreto en la medida que se adaptan al
supuesto de hecho presentado en el caso de los servidores y funcionarios que
han adquirido el derecho de acceder a los beneficios económicos involucrados,
precisamente por tratarse de disposiciones legales que regulan la carrera
administrativa y las remuneraciones del Sector Público; y -por el contrario- no
constituyen normas jurídicas que regulan -en forma transitoria- una situación
general orientada a determinar niveles remunerativos de los funcionarios,
directivos, servidores y pensionistas del Estado.
El nuevo marco procesal del proceso de cumplimiento
13.
Como se observa, a pesar de que el acto
administrativo en mención contiene un mandamus
cierto, se alega por otro lado que no se adecúa a lo previsto en el Precedente
Vinculante Villanueva (STC 00168-2005-PC/TC); no obstante que dicho precedente,
si bien no ha sido revocado formalmente, lo cierto es que el nuevo régimen del
proceso de cumplimiento consagrado por el nuevo Código Procesal Constitucional
(Artículo 66) impone una lectura concordada con las siguientes reglas:
1.1)
Para la
interpretación de la norma legal, el juez utiliza los métodos clásicos de
interpretación jurídica; debiendo su resultado respetar lo que establecen las
leyes de la materia y la propia Constitución.
1.2)
El juez
aplica una mínima actividad interpretativa para superar la controversia,
atendiendo a los métodos clásicos de interpretación jurídica, y aplicando los
criterios de especialidad, cronológico y jerárquico.
(…)
2.2.
Asimismo, y de ser necesario, el juez aplica
una mínima actividad probatoria que, sin comprometer la finalidad urgente y
perentoria del proceso de cumplimiento, permita confirmar la veracidad del
mandato.
14.
En esa línea, la Primera Sala de
Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia
mediante Casación Nº 7019-2013-Callao ([4]) señaló el
criterio de cálculo de la bonificación y además de ello lo declaró precedente
judicial vinculante en su considerando décimo tercero de forma
siguiente:
“(…) este tribunal supremo ha forjado en el devenir
del tiempo como criterio uniforme que el cálculo de la bonificación por
preparación de clase y evaluación, debe realizarse teniendo como referencia
la remuneración total integra de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 48 de la
Ley Nº 24029 – Ley del Profesorado, modificado
por la Ley Nº 25212, concordado a su vez con el
artículo 210º del Decreto Supremo Nº 019-90-ED del
reglamento de la Ley del Profesorado, constituyendo de esta forma lo
preceptuado, un principio jurisprudencial.”(cursiva y subrayado es nuestro)
15.
Como puede
advertirse, se trata ya no solamente de un mandamus cierto, sino además de un criterio pacífico ya
asumido por la judicatura ordinaria.
Sobre la falta de
disponibilidad económica
16.
Por otro lado, la Constitución Política
del Perú de 1993 ha establecido en su artículo 24, segundo párrafo, que el pago
de la remuneración y de los beneficios sociales del trabajador, tiene prioridad
sobre cualquiera otra obligación del empleador” (el subrayado es nuestro).
El reciente
reconocimiento legal a través de la Ley N° 31495
20.
En dicha normativa, en su artículo 4 establece que aplica también para
los procesos judiciales en trámite:
Artículo 4. Sobre los procesos judiciales en
trámite
En los procesos judiciales en trámite iniciados por los docentes,
activos, cesantes y contratados, cuya pretensión se base en el reconocimiento
de bonificaciones tomando como base su Remuneración Total, dispuestas en el
artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212,
la administración, en cumplimiento de la presente ley, se allana a la
pretensión, en el extremo referido a tomar como base la Remuneración Total para
el cálculo de la bonificación, bajo responsabilidad.
Los procesos judiciales en trámite señalados en el primer párrafo del
presente artículo no son impedimento para el cumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 2 de la presente ley.(subrayado y cursiva es nuestro)
Artículo 2. Pago de bonificación
Los docentes, activos, cesantes y contratados, beneficiarios de las
bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del
Profesorado, modificado por la Ley 25212, reciben el pago de dicho beneficio en
base a su Remuneración Total. (…)
21.
Es así como en el presente proceso se
aprecia que la resolución administrativa fue emitida el 22 de febrero de 2019.
Sin embargo, al momento que este Tribunal Constitucional conoce el Recurso de
Agravio Constitucional ya se encontraba vigente la Ley N° 31495, motivo por el
cual se ha reiterado legislativamente la base de la Remuneración Total para el
cálculo de la bonificación.
22.
En definitiva, la pretensión -con el
mínimo de actuación interpretativa y probatoria de acuerdo con la norma
procesal constitucional y al movimiento jurisprudencial- deviene en tutelable;
más aún, si de lo que hemos podido advertir, ya se viene implementando el Fondo
de Bonificaciones Magisteriales, orientado al pago de estas deudas,
correspondiendo a la Dirección Nacional del Tesoro Público asignar el
monto que determine al citado fondo y que a la fecha ya se viene
implementando.
Por las consideraciones expuestas, en el presente caso mi voto es porque se declare FUNDADA la demanda en todos sus extremos.
S.
GUTIÉRREZ TICSE
VOTO DEL
MAGISTRADO OCHOA CARDICH
En tanto he sido llamado para resolver la discordia surgida entre los magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, emito el presente voto apartándome de la ponencia presentada en el presente caso pues desde mi punto de vista existen razones atendibles para declarar fundada la demanda interpuesta. Las razones que sustentan mi posición se resumen en lo siguiente:
1.
Con base en los
artículos 8[5]
y 9[6]
del Decreto Supremo 051-91-PCM, publicado el 4 de marzo de 1991, y la Resolución de Sala
Plena 001-2011-SERVIR/TSC emitida por el Tribunal del Servicio Civil con fecha
14 de junio de 2011 (precedente administrativo de observancia obligatoria) este Tribunal Constitucional venía resolviendo que a las
bonificaciones “especial por preparación de clases y evaluación” y “adicional
por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión” les
resultaba de aplicación la “remuneración total permanente” (y no la llamada
“remuneración total”). Por su parte los demandantes, en casos como este, suelen
invocar el artículo 48[7] de la Ley
24029, “Ley del Profesorado”, modificado por la Ley 25212, publicada el 20 de
mayo de 1990, e interpretan que el monto de la bonificación que les corresponde
equivale al 30 % de la “remuneración total”. Este último, precisamente,
ha sido el criterio adoptado en las resoluciones directorales cuyo cumplimiento
se reclama ahora.
2.
Al respecto, al
margen de los criterios empleados previamente a diferente nivel y por
diferentes organismos, lo cierto es que actualmente se encuentra vigente
la Ley 31495, “Ley que reconoce el derecho y dispone el pago de la bonificación
especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por
desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión, sin la
exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada”, de fecha
16 de junio de 2022. Esta legislación busca que se le pague a los docentes o
exdocentes lo que se les viene adeudando en mérito a las mencionadas
bonificaciones y se precisa que su cálculo debe hacerse con base en la
“remuneración total”[8].
3.
Según la
mencionada ley, el reconocimiento y pago debe hacerse al margen de que
exista una sentencia judicial que así lo disponga[9],
aplica incluso para los procesos judiciales en trámite[10]
y, como corresponde, tan solo alcanza al periodo en que estuvo vigente dicha
bonificación (desde el 21 de mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre de
2012).
4.
En este contexto, corresponde analizar si,
debido a que la mencionada Ley 31495 fue
publicada el 16 de junio de 2022, el cálculo del pago de estas bonificaciones
con base en la “remuneración total”, previsto por esta legislación, en los
términos antes indicados, solo regiría a partir del 17 de junio de 2022 y, por
tanto, si no resulta de aplicación a las resoluciones administrativas que
fueron emitidas antes de su vigencia. De modo más específico, debe dilucidarse
si cabe entender que dichas resoluciones, al haber sido emitidas antes del 17
de junio de 2022, “carecen de la virtualidad necesaria”, se “encuentran sujetas
a controversia compleja”, “no permiten reconocer un derecho incuestionable de
la reclamante” o argumentos equivalentes conforme a los cuales corresponde
declarar improcedentes demandas de cumplimiento como la presente.
5.
Al respecto, se
observa que la Ley 31495, que reconoce y dispone el pago de la bonificación
especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por
preparación de documentos de gestión, se encuentra actualmente vigente y es
de aplicación inmediata a los procesos en trámite, como lo indica de modo
expreso la mencionada legislación, y que ello sin duda comprende a los
procesos de cumplimiento, inclusive los que se encuentran en sede del Tribunal
Constitucional. Esto es así, aunque no se haya emitido aun la
reglamentación que dispone la ley, pues se trata de un ámbito autoejecutivo o autoaplicativo de la indicada legislación,
cuya entrada en vigor y efectos no dependen de su desarrollo ulterior.
6.
La ley precisa
de modo indubitable que el criterio aplicable a tales bonificaciones es el de
la “remuneración total”, añade que la administración pública debe allanarse en
los procesos que se encuentren en trámite (bajo responsabilidad) e incluso
dispone que la administración debe emitir las resoluciones administrativas que
correspondan reconociendo estos derechos[11].
7.
Esto último,
desde luego, debe entenderse como referido a los casos en los que aún no se ha
emitido una resolución en tal sentido, pues sería contrario a la finalidad de
la ley, así como al principio pro persona,
interpretar que, en los supuestos en los que ya exista una resolución en la que
haya calculado una deuda con base en la “remuneración total”, lo que
correspondería sería emitir una nueva resolución en un idéntico sentido, con la
finalidad de que recién se viabilice un pago que ya se venía adeudando desde
hace varios años.
8.
Al respecto, si
bien es cierto que la previa jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre
esta materia tenía sentido antes de la emisión de la mencionada Ley 31495 (cfr.
Sentencia 02023-2012-PC/TC), también es verdad que a partir de la vigencia de
esta ley ya no hay disputa interpretativa posible, pues la norma es clara y
categórica en lo que dispone (a menos, ciertamente, que se sostenga que dicha
ley es inconstitucional y, por ende, deba ser objeto de inaplicación).
9.
Respecto de la
aplicación de esta regulación en el tiempo, es necesario precisar que, aunque
la ley no lo indique así –quizá por problemas de técnica legislativa– en el
fondo ella constituye una “ley interpretativa”: en efecto, ella no busca tener
eficacia desde su publicación en el diario oficial –la propia regulación
establece que su objeto de regulación son bonificaciones que estuvieron
vigentes entre el 21 de mayo de 1990 y el 25 de noviembre de 2012–, sino que
pretende esclarecer en qué sentido debe entenderse aquella regulación que
resultaba prima facie antinómica (pues, como indicamos antes, había una disputa
interpretativa respecto a si era de aplicación el Decreto Supremo
051-91-PCM o la Ley 24029, “Ley del Profesorado”), lo cual generaba la tensión entre la tesis interpretativas del
cálculo con base en la “remuneración total” o en la “remuneración total
permanente”. En este orden de ideas, lo que la ley hace es prescribir que la
tesis a tomar en cuenta es la de la “remuneración total” y no solo para las
solicitudes a futuro (por ello es de aplicación a los casos ya en trámite).
10. Con base en lo anterior, considero que las demandas
de cumplimiento que contengan mandamus en los
que se haya calculado las bonificaciones docentes de conformidad con la Ley
31495, y siempre y cuando que se respete lo regulado en el Nuevo Código
Procesal Constitucional y lo previsto en el precedente Villanueva Valverde,
deben declararse fundadas.
11. Finalmente, estimo pertinente precisar que, mutatis
mutandis, lo antes explicado también resulta de aplicación a los supuestos
en los que las resoluciones administrativas cuyo cumplimiento se solicita
fueron emitidas como consecuencia de mandatos judiciales, supuestos en los que
también considero que corresponde declarar fundada la demanda. Por una parte,
estamos de todos modos ante resoluciones administrativas basadas en Derecho
que, en caso contengan mandatos claros y líquidos, deberían poder exigirse a
través del proceso cumplimiento. Además, debe tomarse en cuenta que lo que
estaría pidiéndose acatar es un mandato distinto a la sentencia, derivado de la
propia legislación que estableció el derecho a las bonificaciones, y que por
una situación de bloqueo institucional finalmente ha sido necesaria su
judicialización, por lo que, en tal contexto, lo que cabría más bien es ofrecer
la tutela más célere posible (que, nuevamente, parece ser la finalidad de la
Ley 31495 y es lo más favorable para los justiciables).
Por las razones expuestas aquí, mi voto es por declarar FUNDADA la presente demanda de cumplimiento.
S.
OCHOA CARDICH
[1] Viciano, Roberto y Gonzales, Diego.
Estado social y derechos sociales en América Latina. En AAVV: Lecciones
sobre el estado social y derechos sociales, Valencia: Tirant lo blanch, 2014, p. 109.
[2] Jiménez, E. P.
(2008). El papel del profesorado en la actualidad. Su función docente y
social. Foro de educación, (10), 325-345. (p.326).
[3] Tardío Pato, José. El principio de
especialidad normativa (lex especialis) y sus
aplicaciones jurisprudenciales. En: Revista de Administración Pública.
Nro. 162. Septiembre-Diciembre 2003. pp. 191 y 192
[4] Jurisprudencia reiterativa:
(Casación Nº 9271-2009-Puno, Casación Nº 288-2012-Ica, Casación N°
5195-2013-Junín, Casación Nº 6871-2013-Lambayeque,
Casación Nº 2041-2013-Piura, Casación N° 7878-2013-Lima Norte, Casación N°
14316-2015-La Libertad, Casación N°
18621-2015-Callao, Casación N° 19705-2015-Callao,
Casación N° 3210-2016-La Libertad, Casación N° 6229-2018-San Martin, Casación N°
12878-2017-Tumbes, entre otras); en todas estas decisiones, se ha determinado
que el cómputo de la referida bonificación se debe hacer en base a la
remuneración total o íntegra.
[5] Artículo 8.- Para efectos
remunerativos se considera:
a) Remuneración Total
Permanente. - Aquella cuya percepción es regular en su monto, permanente en
el tiempo y se otorga con carácter general para todos los funcionarios,
directivos y servidores de la Administración Pública; y está constituida por la
Remuneración Principal, Bonificación Personal, Bonificación Familiar,
Remuneración Transitoria para Homologación y la Bonificación por Refrigerio y
Movilidad.
b) Remuneración Total.
- Es aquella que está constituida por la Remuneración Total Permanente y los
conceptos remunerativos adicionales otorgados por Ley expresa, los mismos que
se dan por el desempeño de cargos que implican exigencias y/o condiciones
distintas al común.
[6] Artículo 9.- “Las
Bonificaciones, beneficios y demás conceptos remunerativos que perciben los
funcionarios, directivos y servidores otorgado en base al sueldo, remuneración
o ingreso total serán calculados en función a la Remuneración Total Permanente,
con excepción de los casos siguientes:
a) Compensación por Tiempo
de Servicios que se continuarán percibiendo en base a la remuneración principal
que establece el presente Decreto Supremo.
b) La Bonificación
Diferencial a que se refieren los Decretos Supremos Nºs.
235-85EF.
c) La Bonificación Personal
y el Beneficio Vacacional se continuarán otorgando tomando como base de cálculo
la Remuneración Básica establecida por el D.S. Nº
028-89PCM.
[7] Artículo 48.- El
profesor tiene derecho a percibir una bonificación especial mensual por
preparación de clases y evaluación equivalente al 30% de su remuneración total.
[8]
“Artículo 2. Pago de bonificación. - Los docentes, activos, cesantes y
contratados, beneficiarios de las bonificaciones dispuestas en el artículo 48
de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, reciben
el pago de dicho beneficio en base a su Remuneración Total.
La
Remuneración Total es aquella que está constituida por la Remuneración Total
Permanente y los conceptos remunerativos adicionales
otorgados por ley expresa, los mismos que se dan por el desempeño de cargos que
implican exigencias y/o condiciones distintas al común.” (resaltado agregado)
La
ley busca satisfacer una deuda social que, al parecer, no venía siendo atendida
y que por lo general requería ser judicializada. Al respecto, el Equipo Técnico
Institucional de Implementación de la Ley 29497- Nueva Ley Procesal del Trabajo
(del Poder Judicial), en su momento sacó la siguiente nota, saludando la dación
de la ley: https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/etiinlpt/s_etii_nlpt/as_noticias/cs_n_ley31495160622#:~:text=LEY%20N%C2%BA31495%20%E2%80%9CLey%20que%20reconoce,en%20calidad%20de%20cosa%20juzgada%E2%80%9D.
[9] “Artículo 1. Objeto de la
Ley. - La presente ley tiene por objeto reconocer el derecho de los docentes,
activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, a percibir las
bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado,
modificado por la Ley 25212, tomando como base su Remuneración Total, sin la
exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada.”
(resaltado agregado)
[10] “Artículo 4. Sobre los
procesos judiciales en trámite.- En los procesos judiciales en trámite
iniciados por los docentes, activos, cesantes y contratados, cuya pretensión se
base en el reconocimiento de bonificaciones tomando como base su Remuneración Total,
dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado
por la Ley 25212, la administración, en cumplimiento de la presente ley, se
allana a la pretensión, en el extremo referido a tomar como base la
Remuneración Total para el cálculo de la bonificación, bajo responsabilidad
(…)” (resaltado agregado)
[11] “Artículo 5. Del
reconocimiento del derecho y la responsabilidad funcional. - El Ministerio de
Educación, los gobiernos regionales, las direcciones y gerencias regionales y
las unidades de gestión educativa o las que hagan sus veces emitirán los actos
administrativos correspondientes reconociendo el derecho de percibir las
bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del
Profesorado, modificado por la Ley 25212, a favor de los docentes
beneficiarios, en base a su Remuneración Total.
Los funcionarios y
servidores públicos a cargo de la ejecución de lo dispuesto en la presente ley
incurrirán en falta administrativa, en caso de incumplimiento de sus funciones;
ello sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que correspondan.”