EXP. N.° 04845-2022-PA/TC
LIMA
INSTITUTO SUPERIOR TECNOLÓGICO IDAT Y OTROS

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 21 días del mes de agosto de 2024, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional1 interpuesto por don Fernando Meléndez Fernández, abogado del Instituto Superior Tecnológico IDAT y otros, contra la Resolución 3, de fecha 6 de setiembre de 20222, expedida por la Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 9 de febrero de 2021, el representante del Instituto Superior Tecnológico IDAT, Servicio Educativo Empresarial S.A.C. Zegel IPAE, Instituto de Educación Privado De Emprendedores S.A., Instituto de Educación Superior Tecnológico Privado del Sur, Instituto de Educación Superior Privado Cibertec S.A.C., Consorcio CYBER Sociedad Anónima Cerrada (La Pontificia), Instituciones Toulouse Lautrec de Educación Superior S.A.C., Desarrollo Educativo S.A. (CERTUS), Corporación APEC S.A.C. Instituto Superior Continental (Continental), Promotora Miraflores S.A.C. (Le Cordon Blue), Instituto de Educación Superior Tecnológico Privado - Instituto Peruano de Publicidad (IPP), Sociedad Cultural Latinoamericana S.A.C. - Instituto de Educación Superior Tecnológico Privado Peruano de Sistemas (SISE), Escuela Superior de Formación Artística no Estatal Corriente Alterna S.A.C. (Corriente Alterna), Centro de la Fotografía S.A. y el Instituto Superior San Ignacio de Loyola S.A. interpusieron demanda de amparo3 contra el Ministerio de Educación (en adelante Minedu) y la Presidencia del Consejo de Ministros (en adelante PCM). Solicitaron que se declare inaplicable a sus representadas el Decreto de Urgencia 017-2020, que “Establece Medidas para el Fortalecimiento de la Gestión y el Licenciamiento de los Institutos y Escuelas de Educación Superior en el Marco de la Ley 30512”; que, en consecuencia, se repongan las cosas al estado anterior y se deje sin efecto la suspensión de solicitudes de licenciamiento y la modificatoria de los artículos 25 y 26 de la Ley 30512, Ley de Institutos y Escuelas de Educación Superior y Escuelas Públicas de sus Docentes.

Alegaron que se trata de una norma autoaplicativa y que, como tal, sus consecuencias jurídicas son inmediatas y de afectación continuada. Asimismo, afirmaron que la norma fue dictada rebasando los límites del carácter extraordinario otorgado para los decretos de urgencia regulados en la Constitución, ya que, conforme al numeral 19 del artículo 118, solo se pueden dictar como medidas extraordinarias en materia económica y financiera cuando así lo requiere el interés nacional con cargo a dar cuenta al Congreso. Sin embargo, luego de la disolución del Congreso dispuesta mediante el Decreto Supremo 165-2019-PCM, el 30 de setiembre de 2019, el Poder Ejecutivo emitió la disposición cuestionada, cuyos fundamentos están referidos a políticas en materia de educación, a efectos de que el Minedu pueda formular normas de alcance nacional como ente rector de las políticas nacionales de educación superior, infraestructura, materiales técnico-pedagógicos y la necesidad de ampliar el plazo de tramitación del procedimiento de licenciamiento, materias que son total y absolutamente ajenas al ámbito competencial excepcional del contenido que debe corresponder a los decretos de urgencia. Adujeron la vulneración de los derechos a la educación, seguridad jurídica, a la libre iniciativa privada y a promover y conducir instituciones privadas.

El Sexto Juzgado Constitucional de Lima, a través de la Resolución 1, de fecha 23 de febrero de 20214, admitió a trámite la demanda.

El procurador público de la PCM, con fecha 26 de abril de 20215, se apersonó al proceso y dedujo las excepciones de a) falta de legitimidad para obrar pasiva del demandado, en tanto el premier no forma parte de la relación jurídica material, por cuanto él solo la refrendó, mientras que su aplicación corresponde exclusivamente al Minedu; b) incompetencia por razón de la materia, en la medida en que solicita la inconstitucionalidad de una norma, la cual es tramitada en el proceso de inconstitucionalidad; y c) agotamiento de la vía previa, al considerar que el control difuso se puede ventilar en un proceso contencioso administrativo y que, además de ello, no se ha acreditado la tutela de urgencia ni la irreparabilidad. Asimismo, contestó la demanda y solicitó que sea declarada improcedente, por considerar que los artículos 25 y 26 del Decreto de Urgencia 017-2020 no son normas autoaplicativas, ni de eficacia inmediata, porque precisan de la emisión de un reglamento y futuros actos de implementación. Agregó que el decreto de urgencia cuestionado se emitió según los artículos 134 y 135 de la Constitución; por ello, el Minedu propuso las políticas nacionales en la materia de su especialidad, las cuales se plasmaron en el cuestionado decreto de urgencia.

Añadió que el decreto impugnado ha modificado y ampliado plazos para la verificación de documentos y realización de inspecciones in situ que se realizan a nivel nacional, y que se ha cambiado de silencio positivo a negativo para tutelar con eficacia el interés público y el derecho a la educación. Finalmente, sobre la suspensión de presentación de solicitudes de licenciamiento señaló que ello es temporal y que corresponde a la modificación que debe hacerse en el reglamento por cuanto se ha modificado la Ley; no obstante, la norma permite que todas las instituciones educativas continúen brindando sus servicios educativos aun cuando estén vencidos sus licenciamientos.

La Procuraduría Pública del Ministerio de Educación, con fecha 27 de abril de 20216, se apersonó al proceso, dedujo la excepción de incompetencia por razón de la materia y contestó la demanda solicitando que sea declarada improcedente o infundada. Argumentó que la norma cuestionada no es autoaplicativa, en tanto requiere de la modificación del reglamento con lo que recién surtirá efectos, puesto que a partir de allí se elaborará la norma técnica pertinente. Además de ello, la norma se ha emitido respetando los parámetros imperativos dentro del interregno parlamentario, pues asume dicho papel a fin de que el desenvolvimiento del Estado siga su curso hasta la instalación del nuevo Congreso. También indicó que todos los recurrentes tienen licenciamiento por un periodo de cinco años y que no se ha suspendido sus servicios.

Con Resolución 5, de fecha 13 de setiembre de 20217, el a quo declaró infundadas las excepciones y saneado el proceso, y a través de la Resolución 12, de fecha 9 de junio de 20228, declaró infundada la demanda de amparo, por considerar que el decreto de urgencia cuestionado no tiene calidad autoaplicativa, ya que incluye una disposición complementaria final que regula que el Poder Ejecutivo tiene un plazo no mayor de 30 días calendario, contados desde el día siguiente a su publicación, para modificar el reglamento y adecuarlo al Decreto de Urgencia 017-2020. Agregó que no se ha acreditado amenaza cierta e inminente de la posible vulneración de los derechos fundamentales invocados.

A su turno, la Sala Superior revisora, mediante Resolución 3, de fecha 6 de setiembre de 20229, revocó la apelada y declaró improcedente la demanda, por considerar que la parte demandante está constituida por varias personas jurídicas y que cada una de ellas no ha adjuntado medios probatorios que especifiquen hechos concretos, a partir de los cuales se advierta la vulneración de sus derechos fundamentales. Agregó que los demandantes cuestionan el contenido del decreto de urgencia de manera general y abstracta.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

  1. En el caso de autos, los recurrentes solicitan que se declare inaplicable el Decreto de Urgencia 017-2020, que “Establece Medidas para el Fortalecimiento de la Gestión y el Licenciamiento de los Institutos y Escuelas de Educación Superior en el Marco de la Ley 30512”, y que, reponiendo las cosas al estado anterior, se deje sin efecto la suspensión de solicitudes de licenciamiento y la modificatoria de los artículos 25 y 26 de la Ley 30512, Ley de Institutos y Escuelas de Educación Superior y Escuelas Públicas de sus Docentes.

Análisis de caso concreto

  1. El inciso 2 del artículo 200 la Constitución Política del Perú establece expresamente que el amparo procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los derechos reconocidos por la Constitución, con excepción del habeas corpus, habeas data y cumplimiento.

  2. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional precisa que no cualquier reclamo que alegue la presunta afectación del derecho constitucional puede dar lugar al análisis del fondo de la materia cuestionada mediante el amparo, pues para ello debe examinarse previamente si los hechos cuya inconstitucionalidad se denuncia, aparejados de medios probatorios, revisten relevancia constitucional y, luego, si agravian el contenido de los derechos constitucionalmente protegidos por el amparo.

  3. De manera más específica, en el caso del amparo contra normas legales, es necesario evaluar previamente si en este caso la demanda de amparo fue interpuesta contra una norma legal que tiene el carácter de autoaplicativa o autoejecutiva, tal como lo establece la reiterada jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, pues de lo contrario debería rechazarse la demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 200, inciso 2 de la Constitución.

  4. Al respecto, este Colegiado recuerda que las normas autoaplicativas (también autoejecutivas, operativas o de eficacia inmediata) son aquellas cuya aplicabilidad, una vez que han entrado en vigencia, resulta inmediata e incondicionada [cfr. sentencia recaída en el Expediente 04677-2004-PA/TC, fundamento 4].

  5. En esa línea, en el marco de lo previsto en el artículo 8 del nuevo Código Procesal Constitucional y en la jurisprudencia de este Tribunal (entre otros: Auto 01547-2014-PA/TC, fundamento 18; Sentencia 02327-2013-PA/TC, fundamento 5; Sentencia 01828-2012-PA/TC, fundamento 5, etc.), se ha precisado que una norma puede ser calificada como autoaplicativa o autoejecutiva y, por ende, ser pasible de cuestionamiento mediante amparo (Sentencias 03754-2021-PA/TC, fundamento 6, 03902-2019-PA, fundamento 11, y 00175-2017-PA/TC, fundamento 19), cuando la prescripción cuestionada cumpla con ser:

  1. Vigente, o cuya entrada en vigencia sea cierta e inminente para el caso de las amenazas.

  2. De eficacia inmediata, o cuya eficacia sea cierta e inminente para el caso de las amenazas.

  3. Autosuficiente, en la medida no requiere de reglamentación posterior, pues tal cual se encuentra regulada ya tiene o puede tener efectos perniciosos sobre los derechos invocados.

  4. Autoejecutiva, lo cual puede ser en dos sentidos:

(4.1) Cuando se trata de una norma de aplicación incondicionada, en la medida que no se requiere verificar ningún requisito o condición adicional para que la regulación despliegue sus efectos, y cuya aplicación tan solo sería la consumación de una afectación o amenaza que ha surgido ya con la propia norma.

(4.2) Cuando se trata de una norma autoaplicativa stricto sensu: es decir, si nos encontramos ante una auténtica norma-acto, la cual no requiere de ningún acto de aplicación para desplegar, e incluso agotar, sus efectos lesivos. Así considerado, una norma se considerará autoejecutiva si, a la vez, se trata de una disposición vigente, con eficacia inmediata, autosuficiente y autoejecutiva (en alguno de los dos sentidos indicados).

  1. En el presente caso, el cuestionado decreto de urgencia básicamente modifica diversos artículos de la Ley 30512, Ley de Institutos y Escuelas de Educación Superior y de la Carrera Pública de sus Docentes y, en su única disposición complementaria final, establece un plazo de 30 días para que el Ejecutivo modifique el reglamento de la referida ley. En este sentido, es claro entonces que estamos ante una norma de rango legal cuya eficacia operativa requiere, necesariamente, de una reglamentación, por lo que, con base en lo explicado supra (4.1), la disposición legal cuestionada carece de naturaleza autoaplicativa.

  2. Ahora bien, es cierto que regulación complementaria requerida fue realizada a través del Decreto Supremo 016-2021-MINEDU, publicado el 31 de octubre de 2021, que adecuó el reglamento a los términos del Decreto de Urgencia 017-2020, ahora impugnado. A este respecto, debido a que la norma legal que se cuestiona es heteroaplicativa (es decir, carece de carácter autoejecutivo o de eficacia inmediata), en caso los recurrentes consideren que existe alguna vulneración o amenaza a sus derechos fundamentales, deberían haber dirigido su demanda contra aquellos hechos concretos que, a su parecer, lesionan o pongan en riesgo los derechos que invocan.

  3. A este respecto, en el caso de autos se verifica que la parte demandante está compuesta por diversas instituciones superiores educativas privadas. Ellas, a lo largo del presente proceso, no han cumplido con presentar medios probatorios específicos que, respecto del caso concreto de cada institución, permitan evaluar la presunta vulneración que, supuestamente, se habría producido respecto de ellas.

  4. En efecto, los recurrentes han argumentado la lesión de sus derechos a promover y conducir instituciones privadas, a la educación, libre iniciativa privada y a la seguridad jurídica10, pero en sus anexos11 no presentan ningún documento que evidencie la agresión o amenaza que se señala respecto de cada institución, por lo que debe desestimarse la demanda de amparo interpuesta.

  5. Por lo expuesto, corresponde desestimar la demanda en aplicación del artículo 7, inciso 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional, toda vez que los hechos y el petitorio de la demanda no están referidos en forma directa al contenido constitucionalmente protegido de los derechos invocados.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

 

Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo.

Publíquese y notifíquese.

 

SS.

GUTIÉRREZ TICSE

DOMÍNGUEZ HARO

OCHOA CARDICH

PONENTE OCHOA CARDICH

  1. Cfr. Foja 665.↩︎

  2. Cfr. Foja 537.↩︎

  3. Cfr. Foja 115.↩︎

  4. Cfr. Foja 161.↩︎

  5. Cfr. Foja 196.↩︎

  6. Cfr. Foja 266.↩︎

  7. Cfr. Foja 372.↩︎

  8. Cfr. Foja 463.↩︎

  9. Cfr. Foja 537.↩︎

  10. Cfr. Foja 118.↩︎

  11. Cfr. Fojas 1-114.↩︎