Sala Segunda. Sentencia 693/2024
EXP. N.° 04181-2023-PC/TC
ANCASH
VÍCTORÍA ARMIDA PAJUELO TORRES
VDA. DE DÁVILA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Victoria Armida Pajuelo Torres Vda. de Dávila contra la sentencia de fojas 88, de fecha 18 de setiembre de 2023, expedida por la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Áncash, que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 27 de junio de 2022, la recurrente interpone demanda de cumplimiento contra la Unidad de Gestión Educativa Local de Huaylas, a fin de que se ejecute la Resolución Directoral 01164-2019, de fecha 6 de mayo de 2019, que dispone que se pague a la recurrente la suma de S/.39,955.76 (treinta y nueve mil novecientos cincuenta y cinco soles con setenta y seis céntimos), por concepto de reintegro de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación equivalente al 30 % de la remuneración total íntegra desde el mes de mayo de 1990 hasta el mes de octubre de 2008. Asimismo, solicita el pago de los costos del proceso[1].
El Juzgado Civil de Caraz, mediante Resolución 1, de fecha 4 de julio de 2022, admite a trámite la demanda de cumplimiento [2].
El procurador público
del Gobierno Regional de Áncash contesta la demanda y solicita que se la declare
infundada. Alega que la resolución administrativa materia del reclamo se
encuentra condicionada a la aprobación del presupuesto respectivo por parte del
Ministerio de Economía y Finanzas, conforme se puede apreciar de la propia
resolución; y que, en consecuencia, este acto administrativo no posee
naturaleza o carácter autoaplicativo, por lo que para la ejecución del pago se
requiere de un procedimiento previo ante las instancias correspondientes del
Ministerio de Economía y Finanzas[3].
El a quo, mediante Resolución 4, de fecha 23 de diciembre de 2022, declaró improcedente la demanda, por considerar que el acto administrativo que reconoce en favor de la accionante la bonificación por concepto de preparación de clases y evaluación equivalente al 30 % no contiene un mandato cierto y claro; y que, por ende, no resulta de ineludible y obligatorio cumplimiento al estar sujeto a probanza, por lo que es susceptible de ser ventilado en la vía ordinaria[4].
La Sala Superior revisora confirmó la apelada, por estimar que la resolución administrativa cuyo cumplimiento se exige no cumple todos los requisitos previstos en la sentencia emitida en el Expediente 00168-2005-PC/TC[5].
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1.
La demanda tiene como objeto que se dé cumplimiento
al acto administrativo contenido en la Resolución Directoral 01164-2019, de fecha 6 de mayo de 2019,
que dispone se pague a la recurrente la suma de S/.39,955.76 (treinta y nueve
mil novecientos cincuenta y cinco soles con setenta y seis céntimos), por
concepto de reintegro de la bonificación especial por preparación de clases y
evaluación equivalente al 30 % de la remuneración total íntegra desde el
mes de mayo de 1990 hasta el mes de octubre de 2008.
Requisito especial de la demanda
2.
Con el documento de fecha cierta
que obra en autos[6] se
acredita que la parte demandante ha cumplido el requisito especial de la demanda de cumplimiento previsto en
el artículo 69 del Nuevo Código Procesal Constitucional.
La tutela de los Derechos sociales en un Estado
Constitucional
3. Afirmar
un Estado Constitucional en donde prime la posición preferente de los derechos
fundamentales es un imperativo para los operadores jurídicos. El Tribunal
Constitucional así lo ha reconocido en su propia jurisprudencia, cuando enfatiza
en que “los derechos sociales deben interpretarse como verdaderas garantías del
ciudadano frente al Estado dentro de una visión que busca revalorar la eficacia
jurídica de los mandatos constitucionales y, por ende, la vigencia de la
Constitución.” (STC 02945-2003-AA/TC, f.j. 13)
4. En efecto, un Estado Constitucional no solo
ampara las libertades, sino también -y de igual manera- los derechos sociales, además
de estar intrínsecamente ligados. Como aseveran Viciano y Gonzales, “los
derechos de libertad son únicamente efectivos en la medida en que son
sostenidos por la garantía de los derechos sociales a prestaciones positivas.
El incumplimiento de los derechos sociales conlleva que tanto los derechos
políticos como los de la libertad estén destinados a quedarse en el papel
(FERRAJOLI, 2011). No podemos entender los derechos como compartimentos
estancos. La efectividad de un derecho está coaligada a la efectividad del
resto; que se incumpla un derecho tiene repercusiones directas sobre las
condiciones de ejercicio del resto. (APARICIO, 2011)” ([7]).
5. Es, en ese orden de ideas, que el sistema
constitucional no puede ser adverso a estas demandas sobre los derechos
sociales, eludir el rol de pacificación del orden jurídico y deslindar la
tutela por ausencia de normativa o por disposiciones lesivas de los derechos.
Todo lo contrario, al órgano de control de la Constitución le corresponde
establecer disposiciones jurisdiccionales que, en perspectiva tuitiva
materialicen la plena vigencia de los derechos sociales y de su núcleo
esencial, prisma de todo el modelo constitucional, la dignidad humana.
El derecho a la remuneración de los
profesores, personal administrativo en el sector educación y las denominadas “Bonificación Especial Mensual por Preparación de Clases y Evaluación” y
“Bonificación Especial adicional
por Desempeño de Cargo y elaboración de documentos”
6.
El
derecho a una remuneración que, además sea equitativa y suficiente, no
solamente es un derecho constitucional de carácter social reconocido por la
Constitución de 1993 (Artículo 24), sino también por la de 1979 (Artículo 43).
7.
Sin
embargo, profesores y personal administrativo del sector educación; durante la
vigencia de la Constitución de 1979, percibieron sueldos paupérrimos que los condenó
a ubicarse en los grupos de pobreza, careciendo de ingresos equitativos y
suficientes, pese a que son de vital importancia para la
sociedad.
8.
Es así
como no solo soportaron el oprobio de los bajos sueldos, sino inclusive sus
derechos y compensaciones, reconocidas por la Ley, fueron burladas bajo la
aprobación de normas extraordinarias orientadas únicamente a cubrir al Estado
de un manto de impunidad con sus deberes presupuestales, legalizando el
incumplimiento de los pagos de los derechos remunerativos que por ley les correspondía,
generando una deuda interna que ha venido creciendo precisamente por la falta
de compromiso de los poderes públicos con saldar estas obligaciones entre
otros, precisamente, con los profesores y administrativos del sector
educación.
9.
Es lo que
ha ocurrido con la denominada Bonificación Especial Mensual por Preparación
de Clases y Evaluación, y
Bonificación Especial adicional
por Desempeño de Cargo y elaboración de documentos; la cual
reconocida desde los inicios de los años noventa no ha sido pagada
oportunamente, y hoy forma parte
del pago de la deuda social del Estado a la que hemos hecho referencia,
con respecto de los profesores y personal administrativo, cuya función resulta
de vital importancia para el desarrollo de todo nivel educativo, al sentar las
bases y los principios del desarrollo humano, social y económico de nuestra
nación([8]).
10.
Cabe indicar además que, durante todos estos años los
profesores y personal administrativo en el sector educación han venido
reclamando legítimamente el cumplimiento de sus derechos remunerativos,
habiendo obtenido sendos reconocimientos de las propias entidades del Estado,
pero únicamente en el papel.
11.
Debido a esa renuencia, los beneficiaros han
recurrido a la justicia constitucional para demandar su ejecución. Sin embargo,
el sistema judicial ahora deniega dicha tutela cuestionando los actos
administrativos por supuestamente estar sujeto a controversia compleja y
condicionalidad presupuestal.
12.
Desnaturaliza
además el sentido del proceso de cumplimiento, sobre todo, al no observar los
criterios que el nuevo Código Procesal Constitucional para la estimación de las
pretensiones en estos procesos.
Sobre la falta de disponibilidad económica
14. Asimismo, el Tribunal Constitucional ha
expresado que las falencias económicas del estado no pueden ser justificativos
de una omisión de pago tan evidente y que no es indiferente a la situación que
puede generarse tras la exigibilidad de una resolución administrativa que
implica el otorgamiento de un monto dinerario. Tampoco es razonable que las
entidades administrativas pretendan hacer de sus obligaciones económicas una
opción de cumplimiento absolutamente discrecional, entendiendo que una entidad
administrativa no puede ampararse en sus propias deficiencias para oponerlas
como pretexto frente a lo que representa el mandato imperativo derivado de sus
obligaciones (STC 02435-2005-PC/TC, f.2).
15.
En ese
sentido, si bien es verdad que la ejecución de estas demandas que contienen un mandamus
presupuestal no pueden cumplirse en lo inmediato de forma absoluta, no es menos
cierto que se deben procurar fórmulas adecuadas que, por un lado, generen un
pago razonable y, de otro, no generen una negación sistemática del cumplimiento
de estos pagos condenando a los beneficiarios a litigar hasta la vejez,
afectando así no solo el núcleo esencial de la Constitución sino además los
tratados internacionales en materia de derechos humanos suscritos por nuestro
país.
La Ley Nº 31495 “Ley que reconoce el derecho y dispone el pago de la bonificación
especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por
desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión, sin la
exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada”
16. Precisamente, en atención a este deber
estatal, con fecha 16 de junio de 2022, fue publicada la Ley que reconoce el
derecho y dispone el pago de la bonificación especial por preparación de clase
y evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación
de documentos de gestión, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en
calidad de cosa juzgada, reconociendo el derecho de los profesores, activos,
cesantes y contratados, en sede administrativa
a percibir las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la ley del
profesorado, modificada por la Ley 25212, tomando como base su Remuneración
Total.
17. En ese sentido, en su artículo 2 se establece que:
Artículo 2. Pago de
bonificación
Los docentes, activos,
cesantes y contratados, beneficiarios de las bonificaciones dispuestas en el
artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, reciben
el pago de dicho beneficio en base a su Remuneración Total.
La Remuneración Total es
aquella que está constituida por la Remuneración Total Permanente y los
conceptos remunerativos adicionales otorgados por ley expresa, los mismos que se dan por el desempeño de
cargos que implican exigencias y/o condiciones distintas al común [resaltado
agregado].
18. Asimismo, según la mencionada ley, el reconocimiento y pago debe
realizarse al margen de que exista una sentencia judicial que así lo disponga,
aplica incluso para los procesos judiciales en trámite y, como corresponde, tan
solo alcanza al periodo en que estuvo vigente dicha bonificación (desde el 21
de mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre de 2012). Así lo dispone los artículos
1 y 4 de la Ley 31495 que señalan lo siguiente:
Artículo 1. Objeto de la
Ley
La presente ley tiene por
objeto reconocer el derecho de los docentes, activos, cesantes y contratados,
en sede administrativa, a percibir las bonificaciones dispuestas en el artículo
48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, tomando
como base su Remuneración Total, sin la exigencia de sentencia judicial y
menos en calidad de cosa juzgada.”
Artículo 4. Sobre los
procesos judiciales en trámite.
En los procesos judiciales
en trámite iniciados por los docentes, activos, cesantes y contratados, cuya
pretensión se base en el reconocimiento de bonificaciones tomando como base su
Remuneración Total, dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del
Profesorado, modificado por la Ley 25212, la administración, en cumplimiento
de la presente ley, se allana a la pretensión, en el extremo referido a tomar
como base la Remuneración Total para el cálculo de la bonificación, bajo
responsabilidad […]” [resaltado agregado]
19. Por tanto, se observa que la Ley 31495, que reconoce y dispone el pago
de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación,
bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos
de gestión, se encuentra actualmente vigente y es de aplicación inmediata a los
procesos en trámite, como lo indica de modo expreso la mencionada legislación,
y ello comprende a los procesos de cumplimiento, inclusive los que se
encuentran en sede del Tribunal Constitucional. Siendo así, su eficacia no se
limita para las solicitudes a futuro a partir de la publicación de dicha ley,
sino que también se aplica a los casos ya en trámite. Esto es así, aunque no se
haya emitido aun la reglamentación que dispone la ley, pues se trata de un
ámbito autoejecutivo o autoaplicativo de la indicada legislación, cuya entrada
en vigor y efectos no dependen de su desarrollo ulterior.
20. La ley precisa además que la
administración pública debe allanarse en los procesos que se encuentren en
trámite (bajo responsabilidad) e incluso dispone que la administración debe
emitir las resoluciones administrativas que correspondan reconociendo estos
derechos. Esto último, desde luego, debe entenderse como referido a los casos
en los que aún no se ha emitido una resolución en tal sentido.
21. Finalmente, lo antes expuesto también resulta aplicable a los supuestos
en los que las resoluciones administrativas (que contengan mandatos claros y
determinados) cuyo cumplimiento se solicita fueron emitidas como consecuencia
de mandatos judiciales, precisándose que lo que estaría planteando acatar es un
mandato distinto a la sentencia.
Análisis del
caso concreto
22. El artículo 200, inciso 6, de
la Constitución Política establece que la acción de cumplimiento procede contra
cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un
acto administrativo. Por su parte, el artículo 65, inciso 1, del Nuevo
Código Procesal Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por
objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma
legal o ejecute un acto administrativo firme.
23. La Resolución
Directoral 01164-2019, de fecha 6 de mayo de 2019,[9]
establece lo siguiente:
ARTÍCULO PRIMERO.-
DECLARAR PROCEDENTE, la solicitud
presentada por doña Victoria Armida PAJUELO TORRES VDA. DE DÁVILA, con
D.N.I. N°. 32385053, Viuda de don Hugo Alberto Dávila Aciego, docente, cesante pensionista
de la Unidad de Gestión Educativa Local de Huaylas, sobre el reintegro de la
bonificación especial por preparación de clases y evaluación equivalente al 30%
de la remuneración total integra, de acuerdo a lo expuesto en la parte
considerativa de la presente resolución
ARTÍCULO SEGUNDO.- RECONOCER, a favor de la Profesora Victoria Armida
PAJUELO TORRES VDA. DE DÁVILA, la suma de Treinta y Nueve Mil
Novecientos Cincuenta y Cinco con 76/100 soles (S/.39,955.76), correspondiente
al mes de mayo del año 1990 hasta el mes de octubre del año 2008, según talones
de cheque que adjunta, por concepto del reintegro de la bonificación del 30%
por preparación de clases y evaluación, según el Informe N°
0119-2019-ME/DREJl/UGELHy-AGA-PLLA.
24.
De
lo expuesto se aprecia que el mandato contenido en la resolución precitada está
vigente, es un mandato cierto y claro, que consiste en dar una suma de dinero
por concepto de “bonificación especial por preparación de clases y evaluación”
ascendente a S/.39, 955.76 (Treinta y Nueve Mil Novecientos Cincuenta y
Cinco con 76/100 soles).
25.
En consecuencia,
en la medida en que se ha verificado que la Resolución Directoral 01164-2019,
de fecha 6 de mayo de 2019, que reconoce a favor del
actor el pago por concepto bonificación por preparación de clases y evaluación
por monto ascendente a la suma de S/.39, 955.76 (Treinta y Nueve Mil
Novecientos Cincuenta y Cinco con 76/100 soles), reúne
los requisitos mínimos para ordenar su cumplimiento, corresponde estimar la
demanda.
26. Así, la pretensión -con el mínimo de actuación interpretativa y probatoria de acuerdo con la nueva norma procesal constitucional y al movimiento jurisprudencial- deviene en tutelable; más aún, si de lo que hemos podido advertir, ya se viene implementando el Fondo de Bonificaciones Magisteriales, orientado al pago de estas deudas, correspondiendo a la Dirección Nacional del Tesoro Público asignar el monto que determine al citado fondo
27. Finalmente, habiéndose acreditado que la parte emplazada ha sido renuente al cumplimiento del acto administrativo reclamado en autos, de conformidad con el artículo 28 del Nuevo Código Procesal Constitucional, debe asumir los costos procesales, los cuales deberán ser liquidados en la etapa de ejecución de la presente sentencia.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
2. ORDENAR a la Unidad de Gestión Educativa Local de Huaylas de cumplimiento al mandato contenido en la que Resolución Directoral 01164-2019, de fecha 6 de mayo de 2019, que dispone que se pague a la recurrente la suma de S/.39,955.76 (treinta y nueve mil novecientos cincuenta y cinco soles con setenta y seis céntimos), bajo apercibimiento de aplicarse las medidas coercitivas previstas en el artículo 27 del Nuevo Código Procesal Constitucional, más el pago de los costos procesales conforme al artículo 28 del citado Código.
Publíquese y notifíquese.
SS.
OCHOA CARDICH
HERNÁNDEZ CHÁVEZ
PONENTE GUTIÉRREZ TICSE
VOTO DEL MAGISTRADO HERNÁNDEZ CHÁVEZ
Habiendo sido
llamado a dirimir la presente discordia, me adhiero al sentido de la ponencia
que resuelve declarar FUNDADA la demanda interpuesta; no obstante, discrepo de la fundamentación que allí
aparece. Las razones que sustentan mi posición se resumen en lo siguiente:
1.
La recurrente, con fecha 27 de junio de 2022, interpone demanda
de cumplimiento contra la Unidad de Gestión Educativa Local de Huaylas, a fin
de que se ejecute la Resolución Directoral 01164-2019, de fecha 6 de mayo de
2019, que dispone que se pague a la recurrente la suma de S/.39,955.76 (treinta
y nueve mil novecientos cincuenta y cinco soles con setenta y seis céntimos),
por concepto de reintegro de la bonificación especial por preparación de clases
y evaluación equivalente al 30% de la remuneración total íntegra desde el mes
de mayo de 1990 hasta el mes de octubre de 2008. Asimismo, solicita el pago de
los costos del proceso.
2.
Con base en los artículos 8
y 9 del Decreto Supremo
051-91-PCM, publicado el 4 de marzo de 1991, y la Resolución de Sala Plena
001-2011-SERVIR/TSC emitida por el Tribunal del Servicio Civil con fecha 14 de
junio de 2011 (precedente administrativo de observancia obligatoria) este
Tribunal Constitucional venía resolviendo que a las bonificaciones “especial
por preparación de clases y evaluación” y “adicional por desempeño del cargo y
por preparación de documentos de gestión” les resultaba de aplicación la
“remuneración total permanente” (y no la llamada “remuneración total”). En
estos casos, se advierte que los demandantes suelen invocar el artículo 48 de la Ley 24029, “Ley del Profesorado”,
modificado por la Ley 25212, publicada el 20 de mayo de 1990, e interpretan que
el monto de la bonificación que les corresponde equivale al 30 % de la
“remuneración total”. Este último, precisamente, ha sido el criterio adoptado
en las resoluciones directorales cuyo cumplimiento se reclama en este tipo de
procesos.
3.
Dicho criterio sigue en la línea jurisprudencial según el
cual a las bonificaciones “especial por preparación
de clases y evaluación” y “adicional por desempeño del cargo y por preparación
de documentos de gestión” les resultaba de aplicación la “remuneración total
permanente”. El sustento de la aplicación del concepto de “remuneración total
permanente” en lugar del concepto de “remuneración total” es en base a la
interpretación conjunta del Decreto Supremo 051-91-PC, y la Resolución de Sala
Plena 001-2011-SERVIR/TSC.
4.
Toda duda interpretativa ha quedado resuelta con la entrada
en vigencia de la Ley 31495 – “Ley que reconoce el
derecho y dispone el pago de la bonificación especial por preparación de clases
y evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación
de documentos de gestión, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en
calidad de cosa juzgada” tras su
publicación el 16 de junio del 2022. Esta norma culminó con el debate respecto a qué concepto utilizar
para el pago de las bonificaciones, precisando que esto debe hacerse en base a
la “remuneración total”, así como también precisó que la bonificación
sólo alcanza al periodo en que estuvo vigente la misma, es decir, desde el 21
de mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre de 2012.
5.
Finalmente, en cuanto a la aplicación de esta regulación en
el tiempo, debemos de precisar que la Ley 31495 es una “Ley interpretativa”. La
entrada en vigencia de esta norma no pretende desconocer
la disyuntiva respecto a qué concepto utilizar como base para el cálculo de la bonificación, sino que pretende esclarecer respecto
a qué concepto ha debido emplearse y se debe emplear en casos futuros. He ahí
porqué la norma incluye a aquellos procesos que aún se encuentran en estado de trámite.
Por
las razones expuestas aquí, mi voto es por declarar FUNDADA la presente demanda de cumplimiento.
S.
HERNÁNDEZ CHÁVEZ
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO DOMÍNGUEZ HARO
Con el debido respeto por la opinión de mis
honorables colegas, emito el presente voto singular, pues, a mi juicio, la
demanda resulta improcedente.
Sustento mi posición en las siguientes consideraciones:
1. La demandante pretende que se dé cumplimiento a la Resolución Directoral 01164-2019, de fecha 6 de mayo de 2019, que dispuso que se pague a la recurrente la suma de S/ 39,955.76 soles, por concepto de reintegro de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación equivalente al 30 % de la remuneración total íntegra desde el mes de mayo de 1990 hasta el mes de octubre de 2008. Y, asimismo, solicita el pago de los costos del proceso
2.
Al
respecto, advierto que dicha cifra ha sido calculada tomando en cuenta la
remuneración total y no la remuneración total permanente. Precisamente por
ello, no considero que se le esté reconociendo un derecho incuestionable.
En consecuencia, mi VOTO
es porque se declara IMPROCEDENTE la demanda.
S.
DOMÍNGUEZ HARO
[1] Fojas 16.
[2] Fojas 24.
[3] Fojas 34.
[4] Fojas 51.
[5] Fojas 88.
[6] Fojas 14.
[7] Viciano, Roberto y Gonzales, Diego. Estado social y derechos sociales en América Latina. En AAVV: Lecciones sobre el estado social y derechos sociales, Valencia: Tirant lo blanch, 2014, p. 109.
[8] Jiménez, E. P. (2008). El papel del profesorado en la actualidad. Su función docente y social. Foro de educación, (10), 325-345. (p.326).
[9] Fojas 2.