Sala Segunda. Sentencia 369/2024
EXP. N.° 03812-2023-PC/TC
PASCO
MANUEL ROBERTO NAVARRO ROMÁN
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Manuel Roberto Navarro Román contra la sentencia de fojas 103, de fecha 16 de agosto de 2023, expedida por la Sala Mixta de la Corte Superior de Justicia del Pasco, que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 7 de marzo de 2023, el recurrente interpuso demanda de cumplimiento contra la Unidad de Gestión Educativa Local de Pasco, con el objeto de que se cumpla lo dispuesto en la Resolución Directoral 2732 UGEL-PASCO, de fecha 14 de octubre de 2015, que ordenó el pago de la bonificación continua a favor de los trabajadores administrativos del sector educación, SITADE PASCO, comprendidos en el régimen 276, por desempeño de cargo y función equivalente al 35 % de la remuneración total para funciones y profesionales; y 30 % de la remuneración total para técnicos y auxiliares, a partir de la vigencia de la Resolución Ministerial 1445-90-ED, de fecha 24 de agosto de 1990. Refiere que fue nombrado bajo los alcances del Decreto Legislativo 276 en el grupo ocupacional servidor auxiliar “A” - SAA[1].
El Segundo Juzgado Civil de la Corte Superior de Justicia de Pasco, mediante Resolución 1, de fecha 16 de marzo de 2023, admite a trámite la demanda de cumplimiento[2].
La procuradora pública del Gobierno Regional de Pasco contesta la demanda. Manifiesta que el demandante no ha probado que se realizó la actividad de preparación de clases y evaluación desde su nombramiento, ni la preparación de documentos de gestión y desempeño de cargo. Además, afirma que no se acredita que la demandante tiene el cargo administrativo, ya que en su nombramiento se indica que ejerce el cargo de trabajador de servicios, por lo que no ocupa un cargo con la calidad de responsabilidad directiva o trabajo excepcional que exige la ley para que se le otorgue la bonificación que reclama. De igual manera refiere que están prohibidos legalmente los incrementos de remuneraciones, bonificaciones y su aprobación en el sector público[3].
El director de la UGEL Pasco contesta la demanda. Explica que, si bien la resolución administrativa cuyo cumplimiento se solicita reconoce la bonificación continua y el pago de 30 % y 35 % por desempeño de cargo y función, no reconoce el pago de los devengados dejados de percibir desde la fecha en que se emitió la Resolución Ministerial 1445-90-ED, de fecha 24 de agosto 1990[4]. Asimismo, reitera los argumentos expuestos por la procuradora.
El a quo, mediante Resolución 4, de fecha 31 de mayo de 2023, declaró fundada la demanda, por estimar que no cumplir el pago con la excusa de falta de presupuesto constituye un acto arbitrario que lesiona los derechos adquiridos por el demandante, y recuerda que ello no es un obstáculo ni una condicionalidad en los términos de la sentencia del Tribunal Constitucional 168-2005-PC, máxime si desde la expedición de la resolución materia de cumplimiento hasta la fecha de la emisión de la presente sentencia han transcurrido más de siete años sin que se haga efectivo el pago reclamado[5].
La Sala Superior revisora revocó la apelada y declaró improcedente la demanda. Considera que la resolución cuyo cumplimiento se solicita no cumple los requisitos establecidos en el precedente sentado en la STC 00168-2005-PC, pues no contiene un mandato claro y este está sujeto a controversia completa. El ad quem explica que no es un mandato claro porque hace referencia a dos bonificaciones distintas: la bonificación especial y la bonificación diferencial; que el otorgamiento de la primera responde a la mera sujeción del trabajador al régimen regulado por el Decreto Legislativo 276; mientras que el otorgamiento de la segunda obedece al ejercicio de un cargo de responsabilidad directiva o a la existencia de condiciones de trabajo distintas de las del servicio común, los cuales deben ser probados en su oportunidad. Precisa que el mandato está sujeto a controversia compleja pues la norma que otorga la bonificación especial prescribe expresamente que esta se otorga sobre la base de la remuneración total permanente, según se dispone en los artículos 9 y 12 del Decreto Supremo 051-91-PCM, y que la resolución administrativa señala que la bonificación especial o diferencial debe pagarse con base en la remuneración total[6].
FUNDAMENTOS
Delimitación del
petitorio
Requisito especial de la demanda
2. Con el documento de fecha cierta que obra en autos[7] se acredita que el recurrente ha cumplido con el requisito especial de la demanda de cumplimiento previsto en el artículo 69 del Nuevo Código Procesal Constitucional.
Análisis
del caso concreto
3. El artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política establece que la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el artículo 65, inciso 1, del Nuevo Código Procesal Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.
4. La Resolución Directoral 2732 UGEL-PASCO, de fecha 14 de octubre de 2015[8], cuyo cumplimiento se solicita, establece lo siguiente en su parte resolutiva:
ARTÍCULO PRIMERO. - DECLARAR FUNDADA la solicitud del Representante de los
Trabajadores Administrativos del Sector Educación SITADE PASCO comprendidos en
el régimen 278, Ley de Bases de la Carrera Administrativa, respecto al pago de
la bonificación continua, por desempeño de cargo y función equivalente al 35%
de la remuneración total para FUNCIONARIOS Y PROFESIONALES y el 30% de la
remuneración total para TÉCNICOS Y AUXILIARES: por los fundamentos expuestos en
la presente resolución.
ARTÍCULO SEGUNDO. - DISPONGASE el pago de la bonificación continua, a
favor de los Trabajadores Administrativos del Sector Educación – SITADE PASCO,
comprendidos en el régimen 276, por desempeño de cargo y función equivalente al
35% de la remuneración total para FUNCIONARIOS, PROFESIONALES y 30% de la
remuneración total para TÉCNICOS Y AUXILIARES, de acuerdo al Anexo N° 01 adjunto, documento que forma parte de la presente
resolución, a partir de la vigencia de la Resolución Ministerial N° 1445-90-ED, de fecha 24 de agosto de 1990.
ARTÍCULO TERCERO. – ESTABLECER, que el pago se hará efectivo de manera
progresiva de acuerdo a la transferencia presupuestal del Ministerio de
Economía y Finanzas a través del pliego 456 del Gobierno Regional de Pasco.
NOTIFÍQUESE, a los Administrados, Áreas estructuradas de la Institución para su
conocimiento y fines correspondientes, de conformidad a lo dispuesto en la Ley
del Procedimiento Administrativo General N° 27444”.
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N° |
APELLIDO PATERNO |
APELLIDO MATERNO |
NOMBRES |
BONIFICACIÓN ESPECIAL
30% 35% A PERCIBIR (ACTUAL) |
MONTO TOTAL ANUAL |
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146 |
NAVARRO |
ROMÁN |
MANUEL ROBERTO |
171.31 |
3,187.67 |
|
|
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|
5.
En el caso de autos, esta
Sala del Tribunal advierte que la pretensión de la parte demandante no puede
ser atendida en esta sede constitucional, porque el mandato cuyo cumplimiento
se exige no le reconoce un derecho incuestionable. En efecto, de los considerandos
y de la parte resolutiva de la Resolución Directoral 0735-2021, de fecha 30 de
noviembre de 2021, se verifica que en ella se hace referencia indistintamente a
la bonificación diferencial (Decreto Legislativo 276) y a la bonificación
especial (Decreto Legislativo 608), lo cual constituye una incongruencia.
En efecto, se advierte una incongruencia en los considerandos de
las citadas resoluciones, pues invocan el artículo 53 del Decreto Legislativo
276, que alude a la bonificación diferencial, y también citan el artículo 12
del Decreto Supremo 051-91-PCM y el artículo 28 del Decreto Legislativo 608,
que hacen referencia a la bonificación especial. En tal sentido, no resulta
evidente si la bonificación diferencial y la bonificación especial de una y
otra norma son idénticas para la entidad emisora, ni puede determinarse cuál es
la bonificación que le ha sido reconocida al demandante ni en virtud de qué
norma.
6. Por otro lado, de los considerandos de ambas resoluciones se verifica que el ente emisor ha realizado el cálculo de la bonificación solicitada sobre la base de la remuneración total; sin embargo, esto habría ocurrido en contravención de lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM —vigente al momento de la emisión de la Resolución Directoral 2732-UGEL-PASCO, de fecha 14 de octubre de 2015—, pues para todo cálculo de bonificaciones se debe aplicar la remuneración total permanente, salvo para las excepciones establecidas en dicho artículo y para los supuestos señalados en la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC (véase la sentencia emitida en el Expediente 01401-2013-PC/TC).
7.
Por consiguiente, dado que el
mandato contenido en la Resolución Directoral 2732 UGEL-PASCO, cuyo
cumplimiento se reclama en el presente proceso, no permite el reconocimiento de
un derecho incuestionable de la parte recurrente, corresponde declarar improcedente
la demanda.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del
Perú,
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ
TICSE
DOMÍNGUEZ
HARO
OCHOA CARDICH
PONENTE GUTIÉRREZ TICSE
FUNDAMENTO DE VOTO
DEL MAGISTRADO
OCHOA CARDICH
Emito el presente
voto a favor del sentido resolutorio de la ponencia y por el cual se declara improcedente
la demanda; no obstante, no coincido y me aparto del fundamento jurídico 6 de
tal decisión por las consideraciones que paso a señalar.
1. Conforme aparece del petitorio de la demanda, el objeto de la demanda es
que se ejecute lo dispuesto en la Resolución Directoral 2732 UGEL-PASCO, de
fecha 14 de octubre de 2015, que ordenó el pago de la bonificación continua a
favor de los trabajadores administrativos del sector educación, SITADE PASCO,
comprendidos en el régimen 276, por desempeño de cargo y función equivalente al
35 % de la remuneración total para funcionarios y profesionales, y
30 % de la remuneración total para técnicos y auxiliares, a partir de la
vigencia de la Resolución Ministerial 1445-90-ED, de fecha 24 de agosto de
1990.
2. Considero que las razones relevantes para desestimar dicha demanda se
encuentran en el fundamento jurídico 5 de la ponencia referido a la
incongruencia en el contenido de la Resolución Directoral antes mencionada, con
lo cual, no se reconoce un derecho incuestionable. Así, en dicho fundamento
jurídico se sostiene:
5. En el caso de autos, esta Sala del Tribunal advierte que la pretensión
de la parte demandante no puede ser atendida en esta sede constitucional,
porque el mandato cuyo cumplimiento se exige no le reconoce un derecho
incuestionable. En efecto, de los considerandos y de la parte resolutiva de la
Resolución Directoral 0735-2021, de fecha 30 de noviembre de 2021, se verifica
que en ella se hace referencia indistintamente a la bonificación diferencial
(Decreto Legislativo 276) y a la bonificación especial (Decreto Legislativo
608), lo cual constituye una incongruencia.
En efecto, se advierte una incongruencia en los considerandos de las
citadas resoluciones, pues invocan el artículo 53 del Decreto Legislativo 276,
que alude a la bonificación diferencial, y también citan el artículo 12 del
Decreto Supremo 051-91-PCM y el artículo 28 del Decreto Legislativo 608, que
hacen referencia a la bonificación especial. En tal sentido, no resulta
evidente si la bonificación diferencial y la bonificación especial de una y
otra norma son idénticas para la entidad emisora, ni puede determinarse cuál es
la bonificación que le ha sido reconocida al demandante ni en virtud de qué
norma.
3. No obstante, la ponencia incluye un argumento adicional expresado en el fundamento jurídico 6
relacionado al hecho de considerar a la remuneración total permanente como base
de cálculo de las bonificaciones y no a la remuneración total; planteamiento
que estimo innecesario y prescindible al no ser determinante para resolver el
presente caso y con el cual discrepo por las siguientes razones:
3.1 Con base en los artículos 8[9] y 9[10] del Decreto Supremo 051-91-PCM, publicado el 4 de marzo de 1991, y la
Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC emitida por el Tribunal del
Servicio Civil con fecha 14 de junio de 2011 (precedente administrativo de
observancia obligatoria) este Tribunal Constitucional venía resolviendo que a
las bonificaciones “especial por preparación de clases y evaluación” y
“adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión”
les resultaba de aplicación la “remuneración total permanente” (y no la llamada
“remuneración total”). Por su parte los demandantes, en casos como este, suelen
invocar el artículo 48[11] de la Ley 24029, “Ley del Profesorado”, modificado por la Ley 25212,
publicada el 20 de mayo de 1990, e interpretan que el monto de la bonificación
que les corresponde equivale al 30 % de la “remuneración total”. Este
último, precisamente, ha sido el criterio adoptado en las resoluciones
directorales cuyo cumplimiento se reclama ahora.
3.2 Al respecto, al margen de los criterios empleados previamente a diferente
nivel y por diferentes organismos, lo cierto es que actualmente se encuentra
vigente la Ley 31495, “Ley que reconoce el derecho y dispone el pago de la
bonificación especial por preparación de clases y evaluación, bonificación
adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión,
sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada”, de
fecha 16 de junio de 2022. Esta legislación busca que se le pague a los
docentes o exdocentes lo que se les viene adeudando en mérito a las mencionadas
bonificaciones y se precisa que su cálculo debe hacerse con base en la
“remuneración total”[12].
3.3 Según la mencionada ley, el reconocimiento y pago debe hacerse al margen
de que exista una sentencia judicial que así lo disponga[13], aplica incluso para los procesos judiciales en trámite[14] y, como corresponde, tan solo alcanza al periodo en que estuvo vigente
dicha bonificación (desde el 21 de mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre de
2012).
3.4 En este contexto, corresponde analizar si, debido a que la mencionada Ley
31495 fue publicada el 16 de junio de 2022, el cálculo del pago de estas
bonificaciones con base en la “remuneración total”, previsto por esta
legislación, en los términos antes indicados, solo regiría a partir del 17 de
junio de 2022 y, por tanto, si no resulta de aplicación a las resoluciones
administrativas que fueron emitidas antes de su vigencia. De modo más
específico, debe dilucidarse si cabe entender que dichas resoluciones, al haber
sido emitidas antes del 17 de junio de 2022, “carecen de la virtualidad
necesaria”, se “encuentran sujetas a controversia compleja”, “no permiten
reconocer un derecho incuestionable de la reclamante” o argumentos equivalentes
conforme a los cuales corresponde declarar improcedentes demandas de
cumplimiento como la presente.
3.5 Al respecto, se observa que la Ley 31495, que reconoce y dispone el pago de
la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, bonificación
adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión,
se encuentra actualmente vigente y es de aplicación inmediata a los procesos
en trámite, como lo indica de modo expreso la mencionada legislación, y que
ello sin duda comprende a los procesos de cumplimiento, inclusive los que se
encuentran en sede del Tribunal Constitucional. Esto es así, aunque no se
haya emitido aun la reglamentación que dispone la ley, pues se trata de un
ámbito autoejecutivo o autoaplicativo de la indicada
legislación, cuya entrada en vigor y efectos no dependen de su desarrollo
ulterior.
3.6 La ley precisa de modo indubitable que el criterio aplicable a tales
bonificaciones es el de la “remuneración total”, añade que la administración
pública debe allanarse en los procesos que se encuentren en trámite (bajo
responsabilidad) e incluso dispone que la administración debe emitir las
resoluciones administrativas que correspondan reconociendo estos derechos[15].
3.7 Esto último, desde luego, debe entenderse como referido a los casos en los
que aún no se ha emitido una resolución en tal sentido, pues sería contrario a
la finalidad de la ley, así como al principio pro
persona, interpretar que, en los supuestos en los que ya exista una
resolución en la que haya calculado una deuda con base en la “remuneración
total”, lo que correspondería sería emitir una nueva resolución en un idéntico
sentido, con la finalidad de que recién se viabilice un pago que ya se venía
adeudando desde hace varios años.
3.8 Al respecto, si bien es cierto que la previa jurisprudencia del Tribunal
Constitucional sobre esta materia tenía sentido antes de la emisión de la
mencionada Ley 31495 (cfr. Sentencia 02023-2012-PC/TC), también es verdad que a
partir de la vigencia de esta ley ya no hay disputa interpretativa posible,
pues la norma es clara y categórica en lo que dispone (a menos, ciertamente,
que se sostenga que dicha ley es inconstitucional y, por ende, deba ser objeto
de inaplicación).
3.9 Respecto de la aplicación de esta regulación en el tiempo, es necesario
precisar que, aunque la ley no lo indique así –quizá por problemas de técnica
legislativa– en el fondo ella constituye una “ley interpretativa”: en efecto,
ella no busca tener eficacia desde su publicación en el diario oficial –la
propia regulación establece que su objeto de regulación son bonificaciones que
estuvieron vigentes entre el 21 de mayo de 1990 y el 25 de noviembre de 2012–,
sino que pretende esclarecer en qué sentido debe entenderse aquella regulación
que resultaba prima facie antinómica (pues, como indicamos antes, había una
disputa interpretativa respecto a si era de aplicación el Decreto Supremo
051-91-PCM o la Ley 24029, “Ley del Profesorado”), lo cual generaba la tensión
entre la tesis interpretativas del cálculo con base en la “remuneración total”
o en la “remuneración total permanente”. En este orden de ideas, lo que la ley
hace es prescribir que la tesis a tomar en cuenta es la de la “remuneración
total” y no solo para las solicitudes a futuro (por ello es de aplicación a los
casos ya en trámite).
3.10 Con base en lo anterior, considero que las demandas de cumplimiento que
contengan mandamus en los que se haya
calculado las bonificaciones docentes de conformidad con la Ley 31495, y
siempre y cuando que se respete lo regulado en el Nuevo Código Procesal
Constitucional y lo previsto en el precedente Villanueva Valverde, deben
declararse fundadas.
3.11 Finalmente, estimo pertinente precisar que, mutatis mutandis, lo
antes explicado también resulta de aplicación a los supuestos en los que las
resoluciones administrativas cuyo cumplimiento se solicita fueron emitidas como
consecuencia de mandatos judiciales, supuestos en los que también considero que
corresponde declarar fundada la demanda. Por una parte, estamos de todos modos
ante resoluciones administrativas basadas en Derecho que, en caso contengan
mandatos claros y líquidos, deberían poder exigirse a través del proceso
cumplimiento. Además, debe tomarse en cuenta que lo que estaría pidiéndose
acatar es un mandato distinto a la sentencia, derivado de la propia legislación
que estableció el derecho a las bonificaciones, y que por una situación de
bloqueo institucional finalmente ha sido necesaria su judicialización, por lo
que, en tal contexto, lo que cabría más bien es ofrecer la tutela más célere
posible (que, nuevamente, parece ser la finalidad de la Ley 31495 y es lo más
favorable para los justiciables).
Por las razones expuestas, mi voto es por declarar IMPROCEDENTE
la presente demanda de cumplimiento, apartándome del
fundamento jurídico 6 con cuyo contenido no estoy de
acuerdo.
S.
OCHOA CARDICH
[1] F. 24.
[2] F. 29.
[3] F. 40.
[4] F. 53.
[5] F. 63.
[6] F. 103.
[7] F. 8.
[8] F. 2.
[9] Artículo 8.- Para
efectos remunerativos se considera:
a) Remuneración Total Permanente. - Aquella cuya percepción es regular en su monto, permanente en el tiempo y se otorga con carácter general para todos los funcionarios, directivos y servidores de la Administración Pública; y está constituida por la Remuneración Principal, Bonificación Personal, Bonificación Familiar, Remuneración Transitoria para Homologación y la Bonificación por Refrigerio y Movilidad.
b) Remuneración
Total. - Es aquella que está constituida por la Remuneración Total
Permanente y los conceptos remunerativos adicionales otorgados por Ley expresa,
los mismos que se dan por el desempeño de cargos que implican exigencias y/o
condiciones distintas al común.
[10] Artículo 9.- “Las Bonificaciones, beneficios y demás conceptos remunerativos que perciben los funcionarios, directivos y servidores otorgado en base al sueldo, remuneración o ingreso total serán calculados en función a la Remuneración Total Permanente, con excepción de los casos siguientes:
a) Compensación por Tiempo de Servicios que se continuarán percibiendo en base a la remuneración principal que establece el presente Decreto Supremo.
b) La Bonificación Diferencial a que se refieren los Decretos Supremos Nºs. 235-85EF.
c) La Bonificación Personal y el Beneficio Vacacional se continuarán otorgando tomando como base de cálculo la Remuneración Básica establecida por el D.S. Nº 028-89PCM.
[11] Artículo 48.- El profesor tiene derecho a percibir una
bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación
equivalente al 30% de su remuneración total.
[12] “Artículo 2. Pago de bonificación.
- Los docentes, activos, cesantes y contratados, beneficiarios de las
bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del
Profesorado, modificado por la Ley 25212, reciben el pago de dicho beneficio
en base a su Remuneración Total.
La Remuneración Total es aquella que está
constituida por la Remuneración Total Permanente y los conceptos remunerativos
adicionales
otorgados por ley expresa, los mismos que se dan por el desempeño de cargos que
implican exigencias y/o condiciones distintas al común.” (resaltado agregado)
La ley busca satisfacer una deuda social que, al parecer, no venía siendo atendida y que por lo general requería ser judicializada. Al respecto, el Equipo Técnico Institucional de Implementación de la Ley 29497- Nueva Ley Procesal del Trabajo (del Poder Judicial), en su momento sacó la siguiente nota, saludando la dación de la ley: https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/etiinlpt/s_etii_nlpt/as_noticias/cs_n_ley31495160622#:~:text=LEY%20N%C2%BA31495%20%E2%80%9CLey%20que%20reconoce,en%20calidad%20de%20cosa%20juzgada%E2%80%9D.
[13] “Artículo 1. Objeto de la Ley. - La presente ley tiene por objeto reconocer el derecho de los docentes, activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, a percibir las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, tomando como base su Remuneración Total, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada.” (resaltado agregado)
[14] “Artículo 4. Sobre los procesos judiciales en trámite.- En los procesos judiciales en trámite iniciados por los docentes, activos, cesantes y contratados, cuya pretensión se base en el reconocimiento de bonificaciones tomando como base su Remuneración Total, dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, la administración, en cumplimiento de la presente ley, se allana a la pretensión, en el extremo referido a tomar como base la Remuneración Total para el cálculo de la bonificación, bajo responsabilidad (…)” (resaltado agregado)
[15] “Artículo 5. Del reconocimiento del derecho y la responsabilidad funcional. - El Ministerio de Educación, los gobiernos regionales, las direcciones y gerencias regionales y las unidades de gestión educativa o las que hagan sus veces emitirán los actos administrativos correspondientes reconociendo el derecho de percibir las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, a favor de los docentes beneficiarios, en base a su Remuneración Total.
Los
funcionarios y servidores públicos a cargo de la ejecución de lo dispuesto en
la presente ley incurrirán en falta administrativa, en caso de incumplimiento
de sus funciones; ello sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales
que correspondan.”