Sala Segunda. Sentencia 368/2024

 

EXP. N.° 03707-2023-PC/TC

ICA

EVA SOLANGE HERNÁNDEZ VIZARRETA

 

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

 

En Lima, a los 18 días del mes de marzo de 2024, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. El magistrado Ochoa Cardich emitió fundamento de voto, el cual se agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

 

ASUNTO

 

Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Eva Solange Hernández Vizarreta contra la resolución de fojas 221, de fecha 18 de agosto de 2023, expedida por la Sala Civil Descentralizada Permanente de la Corte Superior de Justicia de Ica, que declaró improcedente la demanda de autos.

 

ANTECEDENTES

 

La parte demandante, con fecha 20 de abril de 2023, interpuso demanda de cumplimiento contra la directora de la Unidad de Gestión Educativa Local de Pisco (Ugel)[1], con el objeto de que se cumpla con el artículo 1 de la Resolución Directoral 002060-2022-UGEL-P, de fecha 16 de setiembre de 2022, que dispone el reconocimiento y pago de la bonificación diferencial, en aplicación del literal b) del artículo 53 del Decreto Legislativo 276, por la suma de S/. 87,406.80, más los intereses y costos del proceso.

 

El Juzgado Civil de Pisco, con Resolución 1, de fecha 3 de mayo de 2023, admitió a trámite la demanda[2].

 

El procurador público del Gobierno Regional de Ica contesta la demanda[3] alegando que no es objeto del proceso de cumplimiento el acto administrativo que contenga el reconocimiento o pago de devengados y que no está acreditada la existencia de un mandato cierto, expreso e incondicional.

 

La directora de la Ugel de Pisco contesta la demanda aduciendo que la actora no desempeña funciones o labores bajo “condiciones excepcionales”, ni tampoco un cargo de responsabilidad directiva. Explica que la bonificación diferencial, que hace referencia a la compensación económica por la asunción de un cargo de responsabilidad directiva o por condiciones de trabajo excepcionales, y la bonificación especial, regulada en el artículo 12 del DS 051-91-PCM, son distintas por la finalidad que persiguen y su forma de cálculo[4]. Recuerda también que la Ordenanza Regional 0014-2021-GORE-ICA dispone que las liquidaciones a favor del personal administrativo del sector educación deben otorgarse con base en la remuneración total, pero que la actora no se encuentra dentro de los alcances de la citada ordenanza, pues no ejerce un cargo directivo y no trabajó en condiciones excepcionales.

 

El Juzgado Civil de Pisco expidió la Resolución 3, de fecha 12 de junio de 2023, declarando fundada la demanda[5], por considerar que el mandato cumple los requisitos establecidos en la sentencia dictada en el Expediente 00168-2005-PC/TC.

 

La Sala superior revisora revocó la resolución apelada y declaró improcedente la demanda. Estima que el mandato cuyo cumplimiento se exige no contiene un derecho incuestionable del actor, pues no establece de manera certera la bonificación que lo reconoce, ya que la bonificación diferencial y la bonificación especial son diferentes[6].

 

La parte demandante interpuso recurso de agravio constitucional. Precisó que la Ordenanza Regional 014-2021-GORE-ICA aclara que la bonificación diferencial que se expresa en el artículo 53, inciso b, del DL 276 está prevista por el artículo 12 del DS 051-91-PCM, que refiere que a partir del 1 de febrero de 1991 se extienden los alcances del artículo 28 del DL 608 a los servidores, directivos y funcionarios comprendidos en el DL 276 como bonificación especial[7].

 

FUNDAMENTOS

 

Delimitación del petitorio

 

1.        El objeto de la demanda es que se cumpla con el artículo 1 de la Resolución Directoral 002060-2022-UGEL-P, de fecha 16 de setiembre de 2022, que dispone el reconocimiento y pago de la bonificación diferencial, en aplicación del literal b) del artículo 53 del Decreto Legislativo 276, por la suma de S/. 87,406.80, más los intereses y costos del proceso.

 

Requisito especial de la demanda

 

2.        Con el documento que obra en autos[8] se acredita que la actora cumplió con el requisito especial para los procesos de cumplimiento, de conformidad con el artículo 69 del Nuevo Código Procesal Constitucional.

 

Análisis de la controversia

 

3.        El artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política establece que la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el artículo 65, inciso 1, del Nuevo Código Procesal Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.

 

4.        En el presente caso, la Resolución Directoral 002060-2022-UGEL-P, de fecha 18 de setiembre de 2022[9], cuyo cumplimiento solicita la parte demandante, establece lo siguiente en su parte resolutiva:

 

ARTÍCULO PRIMERO.- DAR CUMPLIMIENTO AL MANDATO SUPERIOR, disponiendo el reconocimiento y pago de la bonificación Diferencial, en aplicación del literal b) del artículo 53° del Decreto Legislativo N° 276, en base a la remuneración total, a doña Eva Solange HERNANDEZ VIZARRERA, C.M.N.° 1022251289, Especialista Administrativa I, del Área de Administración, de la Unidad de Gestión Educativa Local de Pisco, por la suma de S/. 87,406.60 (…) por concepto de Bonificación Diferencial por desempeño de cargo del 30% al personal administrativo del sector educación, sujeto al régimen laboral del Decreto Legislativo N° 276, deducidos los montos abonados con la remuneración total permanente […].

 

5.        Consta de la antedicha Resolución Directoral 002060-2022-UGEL-P, de fecha 18 de setiembre de 2022, que “mediante Ordenanza Regional 0014-2021-GORE-ICA, el Gobierno regional de Ica, dispone en su artículo primero, a las instancias correspondientes, que las liquidaciones para el reconocimiento y pago de la bonificación diferencial por desempeño de cargo del 30 % y 35 % al personal administrativo del sector educación, sujeto al régimen laboral del Decreto Legislativo 276, deben otorgarse en base a la remuneración total”.

 

6.        Asimismo, conforme se señaló en el fundamento 4 supra, en la referida resolución administrativa se dispone el reconocimiento y pago de la bonificación diferencial, “en aplicación del literal b) del artículo 53 del Decreto Legislativo 276, en base a la remuneración total”. Ocurre lo mismo con el anexo 1 de la citada resolución, pues en esta se hace referencia a la “remuneración total íntegra para el cálculo de bonificación diferencial por desempeño de cargo del 30 %.

 

7.        Cabe precisar que el artículo 53 del Decreto Legislativo 276 establece que

 

La bonificación diferencial tiene por objeto:

 

a) Compensar a un servidor de carrera por el desempeño de un cargo que implique responsabilidad directiva; y

b) Compensar condiciones de trabajo excepcionales respecto del servicio común.

Esta bonificación no es aplicable a funcionarios.

 

8.        De lo expuesto y conforme a lo resuelto en la sentencia recaída en el Expediente 03082-2022-PC/TC, la pretensión de la actora no puede ser atendida en esta sede constitucional, pues la resolución cuyo cumplimiento se exige no reconoce un derecho incuestionable a la recurrente. En efecto, se advierte una incongruencia en la citada resolución, conforme lo advirtió la Sala superior revisora-, ya que en ella se hace referencia a que a la actora le correspondería la bonificación prevista en el “literal b) del artículo 53 del Decreto Legislativo 276”, pero señala que la bonificación se le otorgaría “por desempeño de cargo”; con lo cual se evidencia una contradicción en lo expresado en dicha resolución, pues por lo menos, genera incertidumbre respecto a cuál de las dos bonificaciones le podría haber correspondido a la parte demandante, si la administración verificó correctamente o no que la actora haya cumplido con los requisitos para su obtención[10], el monto que o saldo que podría adeudársele, entre otros aspectos. Asimismo, de la propia resolución administrativa se puede verificar que en ella se hace referencia indistintamente a la bonificación diferencial (Decreto Legislativo 276) y a la bonificación especial (Decreto Legislativo 608), lo cual también constituye una incongruencia.

 

9.        Además de ello, es preciso mencionar que la Ordenanza 0014-2021-GORE-ICA[11], de fecha 24 de noviembre de 2021, a partir de la cual se emitió la resolución cuyo cumplimiento se exige, se dictó cuando el artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM estaba vigente. Éste disponía que para todo cálculo de las bonificaciones debía usarse la remuneración total permanente, salvo las excepciones de ley y conforme a lo señalado en la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC (véase la sentencia emitida en el Expediente 01401-2013-PC/TC).

 

10.  En consecuencia, de acuerdo con lo expresado supra, corresponde declarar improcedente la demanda.

 

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

 

HA RESUELTO

 

Declarar IMPROCEDENTE la demanda.

 

Publíquese y notifíquese.

 

SS.

 

GUTIÉRREZ TICSE

DOMÍNGUEZ HARO

OCHOA CARDICH

 

PONENTE GUTIÉRREZ TICSE

 

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO OCHOA CARDICH

 

Emito el presente voto a favor del sentido resolutorio de la ponencia y por el cual se declara improcedente la demanda; no obstante, no coincido y me aparto del fundamento jurídico 9 de tal decisión por las consideraciones que paso a señalar.

 

1.      Conforme aparece del petitorio de la demanda, el objeto de la demanda es que se cumpla con el artículo 1 de la Resolución Directoral 002060-2022-UGEL-P, de fecha 16 de setiembre de 2022, que dispone el reconocimiento y pago de la bonificación diferencial, en aplicación del literal b) del artículo 53 del Decreto Legislativo 276, por la suma de S/. 87,406.80, más los intereses y costos del proceso.

 

2.      Considero que las razones relevantes para desestimar dicha demanda se encuentran en el fundamento jurídico 8 de la ponencia referido a la incongruencia en el contenido de la Resolución Directoral antes mencionada, con lo cual, no se reconoce un derecho incuestionable. Así, en dicho fundamento jurídico se sostiene:

 

8. De lo expuesto y conforme a lo resuelto en la sentencia recaída en el Expediente 3082-2022-PC, la pretensión de la actora no puede ser atendida en esta sede constitucional, pues la resolución cuyo cumplimiento se exige no reconoce un derecho incuestionable a la recurrente. En efecto, se advierte una incongruencia en la citada resolución, conforme lo advirtió la Sala superior revisora-, ya que en ella se hace referencia a que a la actora le correspondería la bonificación prevista en el “literal b) del artículo 53 del Decreto Legislativo 276”, pero señala que la bonificación se le otorgaría “por desempeño de cargo”; con lo cual se evidencia una contradicción en lo expresado en dicha resolución, pues por lo menos, genera incertidumbre respecto a cuál de las dos bonificaciones le podría haber correspondido a la parte demandante, si la administración verificó correctamente o no que la actora haya cumplido con los requisitos para su obtención , el monto que o saldo que podría adeudársele, entre otros aspectos. Asimismo, de la propia resolución administrativa se puede verificar que en ella se hace referencia indistintamente a la bonificación diferencial (Decreto Legislativo 276) y a la bonificación especial (Decreto Legislativo 608), lo cual también constituye una incongruencia.

 

3.      No obstante, la ponencia incluye un argumento adicional expresado en el fundamento jurídico 9 relacionado al hecho de considerar a la remuneración total permanente como base de cálculo de las bonificaciones y no a la remuneración total; planteamiento que estimo innecesario y prescindible al no ser determinante para resolver el presente caso y con el cual discrepo por las siguientes razones:

 

3.1     Con base en los artículos 8[12] y 9[13] del Decreto Supremo 051-91-PCM, publicado el 4 de marzo de 1991, y la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC emitida por el Tribunal del Servicio Civil con fecha 14 de junio de 2011 (precedente administrativo de observancia obligatoria) este Tribunal Constitucional venía resolviendo que a las bonificaciones “especial por preparación de clases y evaluación” y “adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión” les resultaba de aplicación la “remuneración total permanente” (y no la llamada “remuneración total”). Por su parte los demandantes, en casos como este, suelen invocar el artículo 48[14] de la Ley 24029, “Ley del Profesorado”, modificado por la Ley 25212, publicada el 20 de mayo de 1990, e interpretan que el monto de la bonificación que les corresponde equivale al 30 % de la “remuneración total”. Este último, precisamente, ha sido el criterio adoptado en las resoluciones directorales cuyo cumplimiento se reclama ahora.

 

3.2     Al respecto, al margen de los criterios empleados previamente a diferente nivel y por diferentes organismos, lo cierto es que actualmente se encuentra vigente la Ley 31495, “Ley que reconoce el derecho y dispone el pago de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada”, de fecha 16 de junio de 2022. Esta legislación busca que se le pague a los docentes o exdocentes lo que se les viene adeudando en mérito a las mencionadas bonificaciones y se precisa que su cálculo debe hacerse con base en la “remuneración total”[15].

 

3.3     Según la mencionada ley, el reconocimiento y pago debe hacerse al margen de que exista una sentencia judicial que así lo disponga[16], aplica incluso para los procesos judiciales en trámite[17] y, como corresponde, tan solo alcanza al periodo en que estuvo vigente dicha bonificación (desde el 21 de mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre de 2012).

 

3.4     En este contexto, corresponde analizar si, debido a que la mencionada Ley 31495 fue publicada el 16 de junio de 2022, el cálculo del pago de estas bonificaciones con base en la “remuneración total”, previsto por esta legislación, en los términos antes indicados, solo regiría a partir del 17 de junio de 2022 y, por tanto, si no resulta de aplicación a las resoluciones administrativas que fueron emitidas antes de su vigencia. De modo más específico, debe dilucidarse si cabe entender que dichas resoluciones, al haber sido emitidas antes del 17 de junio de 2022, “carecen de la virtualidad necesaria”, se “encuentran sujetas a controversia compleja”, “no permiten reconocer un derecho incuestionable de la reclamante” o argumentos equivalentes conforme a los cuales corresponde declarar improcedentes demandas de cumplimiento como la presente.

 

3.5     Al respecto, se observa que la Ley 31495, que reconoce y dispone el pago de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión, se encuentra actualmente vigente y es de aplicación inmediata a los procesos en trámite, como lo indica de modo expreso la mencionada legislación, y que ello sin duda comprende a los procesos de cumplimiento, inclusive los que se encuentran en sede del Tribunal Constitucional. Esto es así, aunque no se haya emitido aun la reglamentación que dispone la ley, pues se trata de un ámbito autoejecutivo o autoaplicativo de la indicada legislación, cuya entrada en vigor y efectos no dependen de su desarrollo ulterior.

 

3.6     La ley precisa de modo indubitable que el criterio aplicable a tales bonificaciones es el de la “remuneración total”, añade que la administración pública debe allanarse en los procesos que se encuentren en trámite (bajo responsabilidad) e incluso dispone que la administración debe emitir las resoluciones administrativas que correspondan reconociendo estos derechos[18].

 

3.7     Esto último, desde luego, debe entenderse como referido a los casos en los que aún no se ha emitido una resolución en tal sentido, pues sería contrario a la finalidad de la ley, así como al principio pro persona, interpretar que, en los supuestos en los que ya exista una resolución en la que haya calculado una deuda con base en la “remuneración total”, lo que correspondería sería emitir una nueva resolución en un idéntico sentido, con la finalidad de que recién se viabilice un pago que ya se venía adeudando desde hace varios años.

 

3.8     Al respecto, si bien es cierto que la previa jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre esta materia tenía sentido antes de la emisión de la mencionada Ley 31495 (cfr. Sentencia 02023-2012-PC/TC), también es verdad que a partir de la vigencia de esta ley ya no hay disputa interpretativa posible, pues la norma es clara y categórica en lo que dispone (a menos, ciertamente, que se sostenga que dicha ley es inconstitucional y, por ende, deba ser objeto de inaplicación).

 

3.9     Respecto de la aplicación de esta regulación en el tiempo, es necesario precisar que, aunque la ley no lo indique así –quizá por problemas de técnica legislativa– en el fondo ella constituye una “ley interpretativa”: en efecto, ella no busca tener eficacia desde su publicación en el diario oficial –la propia regulación establece que su objeto de regulación son bonificaciones que estuvieron vigentes entre el 21 de mayo de 1990 y el 25 de noviembre de 2012–, sino que pretende esclarecer en qué sentido debe entenderse aquella regulación que resultaba prima facie antinómica (pues, como indicamos antes, había una disputa interpretativa respecto a si era de aplicación el Decreto Supremo 051-91-PCM o la Ley 24029, “Ley del Profesorado”), lo cual generaba la tensión entre la tesis interpretativas del cálculo con base en la “remuneración total” o en la “remuneración total permanente”. En este orden de ideas, lo que la ley hace es prescribir que la tesis a tomar en cuenta es la de la “remuneración total” y no solo para las solicitudes a futuro (por ello es de aplicación a los casos ya en trámite).

 

3.10 Con base en lo anterior, considero que las demandas de cumplimiento que contengan mandamus en los que se haya calculado las bonificaciones docentes de conformidad con la Ley 31495, y siempre y cuando que se respete lo regulado en el Nuevo Código Procesal Constitucional y lo previsto en el precedente Villanueva Valverde, deben declararse fundadas.

 

3.11 Finalmente, estimo pertinente precisar que, mutatis mutandis, lo antes explicado también resulta de aplicación a los supuestos en los que las resoluciones administrativas cuyo cumplimiento se solicita fueron emitidas como consecuencia de mandatos judiciales, supuestos en los que también considero que corresponde declarar fundada la demanda. Por una parte, estamos de todos modos ante resoluciones administrativas basadas en Derecho que, en caso contengan mandatos claros y líquidos, deberían poder exigirse a través del proceso cumplimiento. Además, debe tomarse en cuenta que lo que estaría pidiéndose acatar es un mandato distinto a la sentencia, derivado de la propia legislación que estableció el derecho a las bonificaciones, y que por una situación de bloqueo institucional finalmente ha sido necesaria su judicialización, por lo que, en tal contexto, lo que cabría más bien es ofrecer la tutela más célere posible (que, nuevamente, parece ser la finalidad de la Ley 31495 y es lo más favorable para los justiciables).

 

Por las razones expuestas, mi voto es por declarar IMPROCEDENTE la presente demanda de cumplimiento, apartándome del fundamento jurídico 9 con cuyo contenido no estoy de acuerdo.

 

S.

 

OCHOA CARDICH

 

 


[1] F. 14.

[2] F. 19.

[3] F. 34.

[4] F. 45.

[5] F. 60.

[6] F. 221.

[7] F. 242.

[8] F. 12.

[9] F. 4.

[10] El literal a) del artículo 53 del Decreto Legislativo 276, hace referencia a que la bonificación se otorgará si se ocupó un cargo que “implique responsabilidad directiva”; mientras que en el literal b) se exige que el servidor debe cumplir sus funciones en “condiciones excepcionales”.

[12] Artículo 8.- Para efectos remunerativos se considera:

a) Remuneración Total Permanente. - Aquella cuya percepción es regular en su monto, permanente en el tiempo y se otorga con carácter general para todos los funcionarios, directivos y servidores de la Administración Pública; y está constituida por la Remuneración Principal, Bonificación Personal, Bonificación Familiar, Remuneración Transitoria para Homologación y la Bonificación por Refrigerio y Movilidad.

b) Remuneración Total. - Es aquella que está constituida por la Remuneración Total Permanente y los conceptos remunerativos adicionales otorgados por Ley expresa, los mismos que se dan por el desempeño de cargos que implican exigencias y/o condiciones distintas al común.

[13] Artículo 9.- “Las Bonificaciones, beneficios y demás conceptos remunerativos que perciben los funcionarios, directivos y servidores otorgado en base al sueldo, remuneración o ingreso total serán calculados en función a la Remuneración Total Permanente, con excepción de los casos siguientes:

a) Compensación por Tiempo de Servicios que se continuarán percibiendo en base a la remuneración principal que establece el presente Decreto Supremo.

b) La Bonificación Diferencial a que se refieren los Decretos Supremos Nºs. 235-85EF.

c) La Bonificación Personal y el Beneficio Vacacional se continuarán otorgando tomando como base de cálculo la Remuneración Básica establecida por el D.S. Nº 028-89PCM.

[14] Artículo 48.- El profesor tiene derecho a percibir una bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación equivalente al 30% de su remuneración total.

[15] “Artículo 2. Pago de bonificación. - Los docentes, activos, cesantes y contratados, beneficiarios de las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, reciben el pago de dicho beneficio en base a su Remuneración Total.

La Remuneración Total es aquella que está constituida por la Remuneración Total Permanente y los conceptos remunerativos adicionales otorgados por ley expresa, los mismos que se dan por el desempeño de cargos que implican exigencias y/o condiciones distintas al común.” (resaltado agregado)

La ley busca satisfacer una deuda social que, al parecer, no venía siendo atendida y que por lo general requería ser judicializada. Al respecto, el Equipo Técnico Institucional de Implementación de la Ley 29497- Nueva Ley Procesal del Trabajo (del Poder Judicial), en su momento sacó la siguiente nota, saludando la dación de la ley: https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/etiinlpt/s_etii_nlpt/as_noticias/cs_n_ley31495160622#:~:text=LEY%20N%C2%BA31495%20%E2%80%9CLey%20que%20reconoce,en%20calidad%20de%20cosa%20juzgada%E2%80%9D.

[16] “Artículo 1. Objeto de la Ley. - La presente ley tiene por objeto reconocer el derecho de los docentes, activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, a percibir las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, tomando como base su Remuneración Total, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada.” (resaltado agregado)

[17] “Artículo 4. Sobre los procesos judiciales en trámite.- En los procesos judiciales en trámite iniciados por los docentes, activos, cesantes y contratados, cuya pretensión se base en el reconocimiento de bonificaciones tomando como base su Remuneración Total, dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, la administración, en cumplimiento de la presente ley, se allana a la pretensión, en el extremo referido a tomar como base la Remuneración Total para el cálculo de la bonificación, bajo responsabilidad (…)” (resaltado agregado)

[18] “Artículo 5. Del reconocimiento del derecho y la responsabilidad funcional. - El Ministerio de Educación, los gobiernos regionales, las direcciones y gerencias regionales y las unidades de gestión educativa o las que hagan sus veces emitirán los actos administrativos correspondientes reconociendo el derecho de percibir las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, a favor de los docentes beneficiarios, en base a su Remuneración Total.

Los funcionarios y servidores públicos a cargo de la ejecución de lo dispuesto en la presente ley incurrirán en falta administrativa, en caso de incumplimiento de sus funciones; ello sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que correspondan.”