SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 29 días del mes de agosto de 2024, en sesión de Pleno Jurisdiccional, los magistrados Morales Saravia (presidente), con fundamento de voto que se agrega, Pacheco Zerga (vipresidenta), Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro, Monteagudo Valdez, con fundamento de voto que se agrega, y Hernández Chávez han emitido la presente sentencia. El magistrado Ochoa Cardich, con fecha posterior, emitió un voto singular, que se agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Carlos Adrián Ochoa Velásquez contra la resolución de fojas 242, de fecha 3 de agosto de 2023, expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del Santa, que declaró infundada la demanda de amparo de autos.

ANTECEDENTES

El recurrente, con fecha 22 de setiembre de 2022, interpone demanda de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP)¹, solicitando que: i) se declare inaplicable la Resolución 1400-2014-DPE.PP/ONP, de fecha 24 de febrero de 2014; ii) se expida una nueva resolución en la que se autorice el pago de la transferencia directa al expescador (TDEP) a su favor por la suma de S/ 1837.81, a partir de febrero de 2014, monto que venía percibiendo como pensión de jubilación de la Caja de Beneficios y Seguridad Social del Pescador (CBSSP) en Liquidación mediante la Resolución CBSSP-LIQ 0768-2011, de fecha 28 de diciembre de 2011, otorgada en virtud de un mandato judicial; y, iii) se le otorgue el pago de los devengados, los intereses legales y los costos procesales. Denuncia la vulneración de los derechos fundamentales a la pensión y a la cosa juzgada.

La emplazada contesta la demanda² y solicita que se declare infundada. Alega que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 18 de la Ley 30003, el monto máximo a otorgar por concepto de transferencia directa al expescador equivale a la suma de S/ 660.00.

El Tercer Juzgado Especializado en lo Civil de Chimbote, con fecha 7 de marzo de 2023³, declara infundada la demanda, por considerar que, por mandato de la Ley 30003, la Caja de Beneficios y Seguridad Social del Pescador (CBSSP) dejó de percibir aportes, por lo que no cuenta con los recursos necesarios para cumplir el pago de las pensiones. Precisa que, por tal razón, le corresponde a la ONP pagar la transferencia directa al expescador, que será el equivalente a la pensión de jubilación que percibía de la CBSSP, con el tope de S/ 660.00, y que la disposición que establece dicho tope, artículo 18 de la norma en mención, cuya constitucionalidad ha sido confirmada por el Tribunal Constitucional, debe interpretarse como una medida acorde a la disponibilidad presupuestal y a la situación financiera que precedió al actual régimen de la Ley 30003.

La Sala superior revisora confirma la apelada, por los mismos fundamentos.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio y procedencia de la demanda

1. El recurrente solicita que: i) se declare inaplicable la Resolución 1400-2014-DPE.PP/ONP, de fecha 24 de febrero de 2014⁴, mediante la cual la ONP autorizó el pago de la transferencia directa al expescador (TDEP) a su favor por el importe de S/ 660.00 a partir de febrero de 2014; ii) se expida una nueva resolución en la que se autorice el referido pago por la suma de S/ 1837.81, monto que venía percibiendo como pensión de jubilación de la Caja de Beneficios y Seguridad Social del Pescador en Liquidación a través de la Resolución CBSSP-LIQ 0768-2011, de fecha 28 de diciembre de 2011⁵, emitida en virtud de un mandato judicial; y, iii) se ordene el pago de los devengados, los intereses legales y los costos procesales.

Análisis de la controversia

La crisis del sistema pensionario en el sector pesquero: de la Caja de Beneficios y Seguridad Social del Pescador (CBSSP) a un régimen especial en la Oficina Nacional de Pensiones (ONP)

2. Conforme lo señala el Informe Defensorial N° 10-98-DP de la Defensoría del Pueblo, de fecha 31 de julio de 1998, el Estado peruano ha tenido un historial de malos manejos de los fondos pensionarios de los trabajadores pesqueros.

3. En relación con la Caja de Beneficios y Seguridad Social del Pescador, conforme al informe defensorial, se ha dejado constancia de lo siguiente⁶:

1. Con fecha 30 de mayo de 1988, la Federación de Pescadores del Perú y la Federación de Trabajadores Pescadores de Consumo Humano Directo y Artesanal del Perú, celebraron con la Sociedad Nacional de Pesquería, Pesca - Perú y la Corporación Nacional de Armadores Pesqueros, un acuerdo por el cual estas últimas se comprometían a destinar al Fondo de Jubilación de la Caja de Beneficios y Seguridad Social del Pescador el equivalente a $0.26 (veintiséis centavos de dólar americano) por cada Tonelada Métrica de pescado exportado. La celebración de dicho acuerdo contó con la participación del Ministerio de Pesquería y su contenido fue posteriormente ratificado por el Decreto Supremo Nº 016-88-PE de fecha 11 de junio de 1988.

2. El 24 de diciembre de 1992, mediante Decreto Ley Nº 25988, se aprobó la Ley de Racionalización del Sistema Tributario Nacional y Eliminación de Privilegios y Sobrecostos, la misma que, en su artículo 3° inciso a), dispuso la derogatoria, entre otros dispositivos, del Decreto Supremo Nº 016-88-PE, referido al gravamen a las empresas industriales pesqueras destinado al Fondo de Jubilación de la Caja de Beneficios y Seguridad Social del Pescador.

3. El mismo Decreto Ley sin embargo, en su Primera Disposición Complementaria, estableció expresamente lo siguiente: “las entidades beneficiarias de los tributos que se derogan en el presente Decreto Ley podrán solicitar al Ministerio de Economía y Finanzas, en un plazo que no excederá de treinta días contados a partir de la fecha de entrada en vigencia de esta norma legal, la asignación de un monto equivalente a los recursos que hubieran dejado de percibir por dicho concepto”.

4. En tal sentido, una vez requerido el Ministerio de Economía y Finanzas por las organizaciones recurrentes, para que cumpliera con otorgar la asignación prevista en la citada Primera Disposición Complementaria, el Director General de Presupuesto Público de esta entidad se dirigió a la Gerencia General de la Caja de Beneficios y Seguridad Social del Pescador mediante Oficio Nº 091/95-EF/76.14, de fecha 3 de marzo de 1995, señalando que no se había cumplido con remitir dentro del plazo prescrito la información que sustentaba el monto de los ingresos dejados de percibir, originándose de esa manera un atraso en el análisis de la solicitud así como en la atención financiera de la misma.

5. Ahora bien, aun cuando a la fecha en que fueron elaborados los presupuestos de los años siguientes, el Ministerio de Economía y Finanzas contaba con la información documentada para determinar los montos que debían ser asignados; las leyes posteriores, a través de las cuales se aprobaron los presupuestos para el Sector Público en los ejercicios correspondientes a los años 1996, 1997 y 1998, tampoco contemplaron partidas específicas que permitieran atender lo previsto en la Primera Disposición Complementaria del Decreto Ley Nº 25988.

6. De conformidad con los cálculos elaborados por la Caja de Beneficios y Seguridad Social del Pescador, el monto de los recursos dejados de percibir como consecuencia de la vigencia del indicado Decreto Ley en el período comprendido entre los años 1993 a 1997, asciende aproximadamente a US $11’200,000.00 (once millones doscientos mil y 00/100 dólares americanos).

4. Como puede apreciarse, la crisis económica de la CBSSP ha sido consecuencia de la política estatal de los años noventa, que, si bien preveía una compensación económica, su falta de ejecución durante los años siguientes ha incidido en el otorgamiento de pensiones en este sector. En el citado informe defensorial se concluye que el Estado tiene:

una responsabilidad para con los pensionistas del Fondo de Jubilación administrado por la Caja de Beneficios y Seguridad Social del Pescador, a quienes se le ha causado un grave perjuicio económico al no disponer hasta la fecha la transferencia de los recursos que permitan sustituir los ingresos que dejaron de percibir al derogar el Decreto Supremo N° 016-88-PE⁷. [Énfasis nuestro].

5. El 21 de marzo de 2013, debido a la falta de fondos suficientes para atender al pago de las pensiones, se publica la Ley 30003, Ley que regula el régimen especial de seguridad social para trabajadores y pensionistas pesqueros, se declaró la disolución de este régimen especial y se dispuso iniciar el proceso de liquidación.

6. La aludida norma otorga una prestación económica de manera periódica, con carácter permanente, a los pensionistas comprendidos en la declaración de disolución y liquidación de la Caja, denominada Transferencia directa al expescador (TDEP)⁸.

7. Esta nueva normativa, aprobada en el año 2013, estableció un tope fijo en un monto máximo de S/ 660.00 soles, con lo cual, los pensionistas que percibían pensiones por montos mayores a este tope, vieron drásticamente reducidos los ingresos que hasta entonces venían percibiendo.

8. Precisamente por estas razones, la Ley 30003 fue impugnada mediante una demanda de inconstitucionalidad. Aun con estos antecedentes, el Tribunal Constitucional, a través de la sentencia recaída en el Expediente 00022-2015-PI/TC, convalidó la validez de la ley objeto de control.

La sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente 00022-2015-PI/TC, que confirmó la constitucionalidad de la Ley 30003

9. Mediante la sentencia emitida en el Expediente 00022-2015-PI/TC de fecha 11 de junio de 2019, el Tribunal Constitucional declaró la constitucionalidad del tope máximo de la TDEP en S/ 660.00 soles⁹.

10. Empero, se estableció en la sentencia que el tope era un referente que debía actualizarse progresivamente:

87. (L)a disposición que establece el tope pensionario no debe interpretarse como un monto inmodificable, sino como una medida acorde la disponibilidad presupuestal y la situación financiera que precedió al actual régimen de la Ley 30003.

11. Sin embargo, desde el año 2013 hasta la actualidad, es decir, en más de diez años, el tope pensionario dispuesto para los extrabajadores pesqueros no ha sido modificado, de modo que se ha proyectado en sentido inverso al espíritu de la ley y al carácter progresivo de las pensiones.

12. En la práctica, esto genera pérdida de poder adquisitivo, debido a que el costo del nivel de vida se ha incrementado¹⁰, pero el tope de la pensión se mantiene igual por más de una década; genera también en los pensionistas de este sector un perjuicio sobreviniente: la devaluación de sus ingresos y un menoscabo frente a los otros regímenes pensionarios bajo administración de la ONP; razones por las que en los últimos años estos extrabajadores -como el beneficiario- vienen litigando a través de procesos de amparo en el Poder Judicial.

La inconstitucionalidad del tope “inmodificable”

13. El principio de progresividad es un pilar fundamental del derecho a la seguridad social, irradia el conjunto de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA), y le impone un mandato al Estado para garantizar la efectividad de estos derechos, garantizando la mejora continua de las condiciones de protección social para los afiliados a los sistemas de pensiones.

14. Dicho principio está consagrado en la Constitución Política del Perú, y establece que:

Artículo 10.- El Estado reconoce el derecho universal y progresivo de toda persona a la seguridad social, para su protección frente a las contingencias que precise la ley y para la elevación de su calidad de vida.

15. Incluso, como se ha indicado supra, el fundamento 87 de la propia sentencia emitida en el Expediente 00022-2015-PI/TC (Caso del Régimen Especial de Seguridad Social para los Pensionistas Pesqueros), reafirma el compromiso del Estado con la progresividad de la protección de los DESCA, y enfatiza que el tope de la TDEP no es un monto inmodificable, sino “una medida acorde la disponibilidad presupuestal y la situación financiera que precedió al actual régimen de la Ley 30003”.

16. Por otro lado, es menester precisar que la Ley 30003, en su artículo 10, consagra el derecho a la pensión para los trabajadores del Régimen Especial de Pensiones para los Trabajadores Pesqueros (REP), e incorpora un mandato de progresividad que se manifiesta en que el tope máximo mensual se revisa cada dos años y puede incrementarse, previo estudio actuarial que lo justifique.

17. Tal diseño normativo pretende garantizar que las pensiones mantengan su valor a lo largo del tiempo, protegiendo así el nivel de vida de los pensionistas del REP ante la inflación u otros factores económicos adversos.

18. Al margen de cómo se encuentre la situación actual de los pensionistas del REP, se advierte que no existe una similar disposición en la Ley 30003 que, de manera categórica, ordene una revisión periódica de los montos pensionarios de la TDEP.

19. Tal diferenciación es irrazonable y arbitraria. Por ende, este Tribunal estima necesario recordar que la fuente del mandato de progresividad de las pensiones reside en la Constitución, como Norma Suprema del ordenamiento jurídico, y en las sentencias del Tribunal Constitucional, su intérprete supremo.

20. Así entonces, una omisión legislativa como ha ocurrido en el presente caso no puede ser interpretada por la Administración pública como una carta blanca para relegar en el olvido a los pensionistas de la TDEP.

21. En ese orden de ideas, habiendo transcurrido diez años sin que el tope haya sido evaluado y, eventualmente, elevado, se ha tornado inmodificable. Esto contraviene la propia Ley 30003 y los principios constitucionales que informan el derecho fundamental a la pensión.

22. Ciertamente, se advierte que el poder adquisitivo de los pensionistas de la TDEP cada día se va desvalorizando, producto del aumento del costo de vida y la devaluación de la pensión frente a la Remuneración Mínima Vital (RMV). Veamos, para mayor ilustración:

23. Como se puede observar, el tope del régimen TDEP en el año 2013 equivalía al 88 % de la RMV. En el año 2024 la RMV asciende a S/ 1025.00, por lo que el monto de la TDEP, en la actualidad, equivale al 64.39 %; se advierte, pues, una significativa disminución de poder adquisitivo.

La necesidad de actualizar el tope de la TDEP

24. Conforme a lo antes expuesto, el mandato de la ley era establecer un tope pensionario que se actualice progresivamente (no inmodificable). Pero, a despecho del espíritu de la ley, no solamente no ha habido una progresión pensionaria, sino que, en sentido inverso, se ha producido una desvalorización permanente.

25. Esto justifica una necesaria evaluación del tope, en aras de mejorar las pensiones de los expescadores sujetos a la TDEP. Se requiere un estudio actuarial de carácter técnico, que observe, además, dos situaciones que concurren en la problemática.

26. Por un lado, la ONP cuenta con fondos suficientes para subvencionar las pensiones en este sector teniendo en cuenta los aportes que realizan estos trabajadores y los armadores para fines previsionales. De manera referencial, obra en autos el Informe N° 154-2020-DPR/ONP, de fecha 26 de octubre de 2020, elaborado por la Oficina de Normalización Previsional a solicitud del Congreso de la República¹¹. En este documento se verifica que el total de lo aportado durante el periodo 2014-2020 por los trabajadores y armadores pesqueros, embarcaciones pesqueras de mayor escala y el aporte social creado por el DL 1084, es mayor al monto total de los recursos que, en igual lapso, el Fondo Consolidado de Reservas Previsionales (FCR) transfirió a la ONP para financiar la TDEP, el Régimen Especial de Pensiones para los Trabajadores Pesqueros (REP) y la Pensión de Rescate Complementaria (PRC).

27. En efecto, este Tribunal advierte que el Fondo Extraordinario del Pescador ha venido incrementándose de manera anual¹². A abril de 2024, su valor asciende a 324.11 millones de soles¹³.

28. Por otro lado, se observa que el número de pensionistas de la TDEP viene disminuyendo. Según la Memoria Anual 2022, emitida por la ONP, a diciembre de dicho año, el total de pensionistas fue de 6 325, reduciéndose en 4.2 % respecto al año anterior, por el fallecimiento de los beneficiarios¹⁴.

29. Este dato, que impone una mayor atención a este sector por razones de humanidad, en lo actuarial da cuenta de una realidad: el número de beneficiarios será cada vez menor, lo cual debe reflejarse en la mejora de los ingresos pensionarios.

Análisis del caso en concreto

30. En el presente caso, el actor solicita que se declare inaplicable la Resolución 1400-2014-DPE.PP/ONP, de fecha 24 de febrero de 2014, que autoriza el pago a su favor de S/ 660.00; se expida una nueva resolución en la que se le abone la suma de S/ 1837.81, monto que venía percibiendo como pensión de jubilación de la CBSSP emitida en virtud de un mandato judicial; y se ordene el pago de los devengados, los intereses legales y los costos procesales.

31. La pretensión del actor es incompatible con la Ley 30003 y con la sentencia emitida en el Expediente 00022-2015-PI/TC, que ha validado la constitucionalidad del tope pensionario; su pretensión es, pues, infundada.

32. Sin embargo, al haberse tornado el tope en inmodificable y no habiéndose realizado una evaluación actuarial para su aumento progresivo, el tope lesiona de manera colectiva, el contenido esencial del derecho fundamental a la pensión.

33. Este Tribunal Constitucional advierte que un número considerable de pensionistas de la TDEP han sido severamente afectados por la inmodificabilidad del tope. Basta revisar la data sobre la cantidad de demandas con petitorios similares al de autos que ha resuelto este colegiado constitucional, así como las que se encuentran en trámite.

34. Tal situación se aprecia en que han transcurrido más de diez años desde la asignación del tope a los pensionistas de la TDEP sin que haya habido ningún incremento, y en el hecho de que se ha desvalorado dicho monto en función a la RMV.

35. Corresponde, por tal razón, ordenar a la parte emplazada para que, en un plazo no mayor de 90 días calendario, realice un estudio actuarial a fin de evaluar un aumento técnico del tope de S/ 660 soles de las pensiones de los extrabajadores pesqueros sujetos a la TDEP.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

1. Declarar INFUNDADA la demanda. Asimismo:

   1. DISPONER que la Oficina de Normalización Previsional y el MEF, de modo perentorio, realicen, en un plazo máximo de 90 días calendario, un estudio actuarial que revise el tope de la TDEP asignado en S/ 660 soles, conforme a los fundamentos expuestos en la presente sentencia.

   2. EXHORTAR al Congreso de la República reformar la Ley 30003, para disponer que el tope máximo mensual de la TDEP se revise cada dos años y pueda incrementarse, previo estudio actuarial que lo justifique, al igual que sucede con el régimen del REP, regulado en el último párrafo del artículo 10 de la citada ley.

2. DISPONER que la Defensoría del Pueblo, en el marco de sus competencias reconocidas en la Constitución Política del Perú y su ley orgánica, coadyuve a supervisar el cumplimiento de esta sentencia.

3. DISPONER la notificación de la presente sentencia a todas las entidades referidas en el fallo para los fines pertinentes.

Publíquese y notifíquese.

SS.

MORALES SARAVIA

PACHECO ZERGA

GUTIÉRREZ TICSE

DOMÍNGUEZ HARO

MONTEAGUDO VALDEZ

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

MORALES SARAVIA

Con el debido respeto por la posición de mis colegas magistrados, si bien comparto lo resuelto en la presente sentencia, estimo necesario precisar lo siguiente:

Concuerdo en declarar infundada la demanda, en tanto las pretensiones del actor han sido objeto de pronunciamiento por la reiterada y constante jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que ha señalado que no resulta procedente que se otorguen prestaciones por un monto mayor al tope máximo de S/.660.00 pues la resolución administrativa de la ONP que autoriza el pago de la TDEP fue emitida a solicitud voluntaria del propio demandante; y en la sentencia recaída en el Expediente 00022-2015-PI/TC —Caso del Régimen Especial de Seguridad Social para los Pensionistas Pesqueros—, se ha confirmado la constitucionalidad del artículo 18 de la Ley 30003 y se ha precisado que el monto del tope no afecta el principio de cosa juzgada¹⁵.

Ahora bien, la presente controversia refleja la precaria situación del régimen previsional de los pescadores, el cual está compuesto por dos clases de beneficiarios: los que pertenecen al Régimen Especial de Pensiones para Trabajadores Pesqueros (REP) y los que reciben la Transferencia Directa del Ex Pescador (TDEP). Al respecto, considero necesario advertir las semejanzas y diferencias entre ambos grupos mencionados:

La ponencia verifica que no existe una disposición en la Ley 30003 que de manera expresa ordene una revisión periódica de los montos pensionarios de la TDEP, como sí sucede en el REP, lo cual es calificado como irrazonable y arbitrario.

Al respecto, considero que ambos grupos mencionados en su oportunidad aportaron para su seguridad social y actualmente reciben una pensión con un tope máximo de S/.660.00. Cabe precisar que el primer grupo está conformado por aquellos que en su gran mayoría provienen de la disuelta y liquidada Caja de Beneficios y Seguridad Social del Pescador (CBSSP), “entidad con personería jurídica de derecho privado, cuya finalidad social, reconocida por el Estado, consistía en consolidar el derecho a la seguridad social y a los beneficios compensatorios de los trabajadores pesqueros. De este modo, aun cuando, en efecto, era el derecho privado el que, en principio, regía la vida institucional de la entidad, el interés público que denotaba su finalidad, hacía de ella una de tipo especial, vinculada de modo intrínseco al derecho universal y progresivo de toda persona a la seguridad social, reconocido en el artículo 10 de la Constitución y, por ende, de ningún modo ajena al deber del Estado de garantizar el libre acceso a las prestaciones de salud y pensiones, establecido en su artículo 11”¹⁶.

De este modo, cabe preguntarse si ¿es exigible la misma regulación de revisión periódica de topes que la Ley 30003 otorga a los del REP también a los beneficiarios del TDEP?

Considero que la respuesta es afirmativa debido a que independientemente de su origen los expescadores realizaron un único aporte con fin previsional a la CBSSP y, luego de la disolución de dicha entidad, se dispuso que percibieran de manera periódica y con carácter permanente una prestación económica por parte del Estado, que obviamente tiene naturaleza pensionaria y que obedece al aporte realizado a aquella entidad¹⁷, tal y como sucede con los beneficiarios del REP.

Incluso, tanto el Congreso de la República como el Poder Ejecutivo, sin distinción alguna respecto del origen de los grupos beneficiarios sean del REP o que reciban la TEDP, han adoptado medidas encaminadas a otorgar un estándar básico de calidad de vida a ambos grupos en lo referido al monto mínimo de las pensiones, pues el legislador a través de la Ley 31728, “Ley que aprueba créditos suplementarios para el financiamiento de mayores gastos en el marco de la reactivación económica, a favor de diversos pliegos del Gobierno Nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales y dicta otras medidas”¹⁸, dispuso que el monto mínimo de las prestaciones previsionales en el REP y de la TDEP se establecen mediante Decreto Supremo. En ese sentido, a través del Decreto Supremo 187-2023-EF¹⁹, el Poder Ejecutivo estableció que la pensión mínima en el REP y monto mínimo de la TDEP será de S/ 360,00, lo cual evidencia la posibilidad de que se puedan adoptar medidas sin diferencia entre los beneficiarios, incluso sin que originariamente estuvieran reguladas en la Ley 30003.

Siendo ello así, coincido con la ponencia en que se evidencia una distinta configuración regulativa respecto de la revisión periódica del tope máximo, empero considero necesario resaltar que este Tribunal Constitucional ha resaltado que el establecimiento de topes pensionarios es una restricción al monto de la pensión que obedece a dos razones esenciales: la disponibilidad económica del sistema de seguridad social y el principio de solidaridad²⁰.

En ese sentido, la Primera Disposición Transitoria y Final de la Constitución prescribe que:

Primera Disposición Transitoria y Final:

(…) Las modificaciones que se introduzcan en los regímenes pensionarios actuales, así como los nuevos regímenes pensionarios que se establezcan en el futuro, deberán regirse por los criterios de sostenibilidad financiera y no nivelación (…).

Mientras que, la Segunda Disposición Transitoria y Final de la Constitución consagra que:

El Estado garantiza el pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones que administra, con arreglo a las previsiones presupuestarias que éste destine para tales efectos, y a las posibilidades de la economía nacional (...).

Entonces, conforme a dicha normatividad constitucional y a la jurisprudencia de este Tribunal se aprecia que la regla y la tendencia de los sistemas previsionales públicos es que la variación del monto del tope pensionario máximo y con ello del monto de la pensión se puede efectuar siempre que exista un previo análisis de la capacidad del sistema financiero estatal.

Por otro lado, la Corte IDH en el caso Muelle Flores vs Perú ha señalado sobre la protección de la seguridad social que existen obligaciones de exigibilidad inmediata, las cuales tienen como correlato que los Estados deben adoptar medidas eficaces a fin de garantizar el acceso sin discriminación a las prestaciones reconocidas para el derecho a la seguridad social, garantizar la igualdad de derechos entre hombres y mujeres, entre otros, mientras que las obligaciones de carácter progresivo, significa que los Estados partes tienen la obligación concreta y constante de avanzar lo más expedita y eficazmente posible hacia la plena efectividad de dicho derecho en la medida de sus recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados²¹.

Atendiendo a lo expuesto, la evaluación de la capacidad del sistema financiero y el avance hacia la efectividad del derecho a la pensión en la medida de recursos disponibles para garantizar el acceso a las prestaciones sin discriminación para los beneficiarios de la TDEP, no puede ser materializado si es que no se regula una revisión periódica de los topes pensionarios para este grupo.

Por ello, coincido en el fallo para: i) disponer que la ONP y el MEF, de modo perentorio, realicen en un plazo máximo de 90 días calendario un estudio actuarial que revise el tope de la TDEP asignado en S/. 660 soles y ii) exhortar al Congreso de la República reformar la Ley 30003, para disponer que el tope máximo mensual de la TDEP se revise cada dos años y pueda incrementarse, previo estudio actuarial que lo justifique, al igual que sucede con el régimen del REP, regulado en el último párrafo del artículo 10 de la citada ley.

Sin perjuicio de lo anterior, me aparto del fundamento 24, referido a la necesidad de actualizar el tope de la TDEP, en tanto afirma que “el mandato de la Ley era establecer un tope pensionario que se actualice progresivamente (no inmodificable). Pero, a despecho del espíritu de la Ley, no solamente no ha habido una progresión pensionaria, sino en sentido inverso, se ha producido una desvalorización permanente”. Al respecto, la Ley 30003 no regula ningún mandato de actualización del tope para la TDEP, sino para el REP, precisamente es tal omisión la que ha sido objeto de pronunciamiento en el caso de autos y en el presente fundamento de voto.

Asimismo, no comparto el fundamento 32, el cual señala que “al haberse tornado en inmodificable y no habiéndose realizado una evaluación actuarial para su aumento progresivo, el tope lesiona de manera colectiva, el contenido esencial del derecho fundamental a la pensión”. Sobre el particular, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, asuntos relacionados al monto de la pensión (en la medida que no se comprometa el mínimo vital), topes, mecanismos de reajuste, entre otros, no pueden considerarse como componentes esenciales del derecho fundamental referido, sino como contenidos no esenciales y, en su caso, adicionales²². Por último, considero que no debe afirmarse que se ha configurado una lesión colectiva, en tanto la demanda es desestimatoria.

S.

MORALES SARAVIA

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

MONTEAGUDO VALDEZ

Elaboro el presente voto porque, si bien suscribo lo finalmente decidido en la sentencia, deseo formular algunas apreciaciones adicionales.

En este caso, se ha decidido disponer que la Oficina de Normalización Previsional y el MEF realicen, en un plazo máximo de 90 días calendario, un estudio actuarial que revise el tope de la TDEP asignado en S/. 660 soles, conforme a los fundamentos expuestos en la presente sentencia.

Ahora bien, es importante recordar, como lo ha hecho el Tribunal en el fundamento 113 de la STC 00022-2015-AI, que el legislador, en la medida de lo posible, debe procurar aproximarse al objetivo que es ínsito al establecimiento de una pensión mínima o “mínimo vital”, esto es, “el resguardo de un mínimo estándar de calidad de vida para el pensionista, cuyo fundamento se halla en el principio-derecho de dignidad humana”.

Lo anterior se relaciona con lo sostenido por el Tribunal en la referida sentencia, en la que se afirmó que corresponde a ambos poderes públicos garantizar que los montos de las pensiones que reciban los pensionistas de la Ley 30003 cumplan con otorgar un estándar básico de calidad de vida, en atención del principio de dignidad y en el marco del Estado constitucional de derecho [fundamento 116].

Esto supone, evidentemente, que tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo deben velar, con plena observancia de la viabilidad fiscal, por la implementación de mecanismos que garanticen la realización de informes que examinen la posibilidad de revisar las pensiones mínimas en el régimen del TDEP. En ese sentido, estimo importante recordar que, si bien resulta indispensable la adopción de disposiciones que permitan garantizar el derecho a una pensión digna, no se debe ignorar la necesidad de resguardar el equilibrio presupuestal del Estado en la adopción de políticas públicas. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que “el presupuesto debe contener todos los ingresos y gastos del Estado debidamente balanceados, a efectos de evitar que el déficit fiscal genere un proceso perturbador de la normal marcha económica del país” [STC 00004-2004-CC, fundamento 9.4].

Del mismo modo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha considerado, en el caso Acevedo Buendía vs. Perú, que el deber de adoptar providencias, para responder a las exigencias de efectividad de los derechos involucrados, debe efectuarse “siempre en la medida de los recursos económicos y financieros de que disponga para el cumplimiento del respectivo compromiso internacional adquirido. Así, la implementación progresiva de dichas medidas podrá ser objeto de rendición de cuentas y, de ser el caso, el cumplimiento del respectivo compromiso adquirido por el Estado podrá ser exigido ante las instancias competentes” [Corte IDH. Acevedo Buendía vs. Perú. Sentencia de 1 de julio de 2009, fundamento 102].

En ese sentido, considero que el diseño y elaboración de las medidas señaladas en la sentencia deberán observar los referidos parámetros para su adecuada implementación.

S.

MONTEAGUDO VALDEZ

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO

OCHOA CARDICH

Con el debido respeto por la posición de mis distinguidos colegas, emito el presente voto singular, en tanto discrepo del fallo mediante el cual se declara infundada la demanda y otros puntos resolutivos. Desde mi punto de vista y al contrario de dicho parecer, existen razones para declararla fundada por las razones que paso a expresar a continuación.

Tal como se observa en el petitorio, el objeto de la demanda es que i) se declare inaplicable la Resolución 1400-2014-DPE.PP/ONP, de fecha 24 de febrero de 2014, mediante la cual la ONP autorizó el pago de la transferencia directa al expescador (TDEP) a su favor por el importe de S/ 660.00 a partir de febrero de 2014, ii) se expida una nueva resolución en la que se autorice el referido pago por la suma de S/ 1837.81, monto que venía percibiendo como pensión de jubilación de la Caja de Beneficios y Seguridad Social del Pescador en Liquidación a través de la Resolución CBSSP-LIQ 0768-2011, de fecha 28 de diciembre de 2011 , emitida en virtud de un mandato judicial, y; iii) se ordene el pago de los devengados, los intereses legales y los costos procesales.

Es preciso mencionar que el 21 de marzo de 2013 se publica la Ley Nº 30003, Ley que regula el régimen especial de seguridad social para trabajadores y pensionistas pesqueros. La aludida norma otorga una prestación económica de manera periódica con carácter permanente, denominada Transferencia Directa al expescador (TDEP), a los pensionistas que tenían expedito el derecho a una pensión al momento de la declaración de disolución y liquidación de dicha Caja de Beneficios y Seguridad Social del Pescador (CBSSP). Asimismo, estableció un tope fijo pensionario en un monto máximo de S/. 660.00 soles, con lo cual, los pensionistas que percibían remuneraciones por montos mayores a este tope (tal como sucede en el presente caso) se vieron reducidos en sus pagos.

Es relevante tener presente que dicha normativa en su momento fue impugnada mediante una demanda de inconstitucionalidad resuelta por unanimidad por el Tribunal Constitucional a través de la sentencia recaída en el Exp. Nº 0022-2015-AI/TC, de fecha 11 de junio de 2019, en la que se declaró la constitucionalidad del tope máximo de la TDEP en S/. 660.00 soles. No obstante, si bien nuestro Colegiado validó la constitucionalidad del establecimiento de dicho tope máximo, ello no supuso disponer su petrificación o aceptar que sea inmutable; es más, en base al principio progresividad de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (en adelante, DESCA), el Tribunal Constitucional dejó abierta la posibilidad de que el legislador, en el marco de sus competencias, modifique lo establecido en ese extremo de la norma y varíe el monto tope que inicialmente determinó y que hasta la fecha permanece. Así, en sus fundamentos jurídicos 85, 87 y 88 aseveró que:

85. Efectivamente, el establecimiento de topes pensionarios no resulta per se inconstitucional, toda vez que el Sistema Nacional de Pensiones está enfocado en brindar prestaciones que permitan maximizar, en la medida de lo posible, el beneficio entre todos sus aportantes, atendiendo al principio de solidaridad ya referido.

[…]

87. Sin embargo, es imprescindible reafirmar el compromiso del Estado con la progresividad en el ámbito de los derechos económicos sociales y culturales. En tal sentido la disposición que establece el tope pensionario no debe interpretarse como un monto inmodificable, sino como una medida acorde la disponibilidad presupuestal y la situación financiera que precedió al actual régimen de la Ley 30003.

88. El Poder Ejecutivo y el Congreso de la República, en el marco de sus competencias, deben adoptar medidas tendientes a incrementar el monto de los topes establecidos en los diferentes regímenes pensionarios a fin de garantizar la vida digna de las personas de la tercera edad. [resaltado agregado].

En tal sentido, en atención al principio de progresividad de los DESCA le correspondía al Estado adoptar las medidas respectivas de cara a un posible incremento del tope establecido y que además considere la disponibilidad presupuestal y situación financiera contextual. Cabe señalar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su jurisprudencia precisamente se ha pronunciado sobre los alcances de tal principio consagrado en el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y su relación con los recursos económicos disponibles por parte del Estado; al respecto, ha sostenido, entre otros aspectos, lo siguiente:

104. […] la Corte considera pertinente recordar que existen dos tipos de obligaciones que derivan del reconocimiento de los DESCA, los cuales se encuentran protegidos por el artículo 26 de la Convención: aquellas de exigibilidad inmediata, y aquellas de carácter progresivo. Al respecto, la Corte recuerda que, en relación con las primeras (obligaciones de exigibilidad inmediata) los Estados deberán adoptar medidas eficaces a fin de garantizar el acceso sin discriminación a las prestaciones reconocidas para los DESCA, y en general avanzar hacia su plena efectividad. Respecto a las segundas (obligaciones de carácter progresivo) la realización progresiva significa que los Estados partes tienen la obligación concreta y constante de avanzar lo más expedita y eficazmente posible hacia la plena efectividad de dichos derechos, en la medida de sus recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados. Asimismo, se impone la obligación de no regresividad frente a la realización de los derechos alcanzados.

Caso Extrabajadores del Organismo Judicial Vs. Guatemala. Excepciones Preliminares, Fondo y Reparaciones. Sentencia de 17 de noviembre de 2021.

141. […] la Corte considera que el desarrollo progresivo de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales no podrá lograrse en un breve periodo de tiempo y que, en esa medida, “requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje las realidades del mundo y las dificultades que implica para cada país el asegurar dicha efectividad”.

142. El Tribunal también ha determinado que en el marco de dicha flexibilidad en cuanto al plazo y modalidades de realización, el Estado tendrá esencialmente, aunque no exclusivamente, una obligación de hacer, es decir, de adoptar providencias y brindar los medios y elementos necesarios para responder a las exigencias de efectividad de los derechos involucrados, siempre en la medida de los recursos económicos y financieros de que disponga para el cumplimiento del respectivo compromiso internacional adquirido

146. Sin perjuicio de lo anterior, el Tribunal reitera que las obligaciones de realización progresiva de los DESCA requiere la continua realización de acciones para la consecución del pleno goce de estos derechos. De esta forma, la dimensión progresiva de protección de los DESCA, si bien reconoce una cierta gradualidad para su realización, también incluye un sentido de progreso, que requiere la mejora efectiva de las condiciones de goce y ejercicio de estos derechos, de forma tal que se corrijan las desigualdades sociales y se facilite la inclusión de grupos vulnerables.

147. En efecto, la determinación sobre cuándo el Estado ha incumplido con este deber deberá realizarse atendiendo las circunstancias particulares de la legislación de un Estado y los recursos disponibles. Sin embargo, la Corte reconoce que el margen con el que gozan los Estados para la realización efectiva de los DESCA no justifica la inacción en su protección.

Corte IDH. Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de agosto de 2018.

Ahora bien, tal como la ponencia lo advierte, hasta el momento no se ha efectuado una variación del tope máximo de la TDEP (S/. 660.00 soles), por lo que la aplicación sigue estando vigente. Tampoco se ha evidenciado si las autoridades estatales competentes han realizado alguna evaluación técnica sobre la factibilidad y viabilidad de un eventual incremento del tope, tal como el Tribunal Constitucional lo estableció en su sentencia precitada. Por tanto, pese a que la ponencia no lo afirma expresamente, estaríamos ante un escenario en el cual se constata una afectación al principio de progresividad de los DESCA enfocado al caso del régimen del TDEP y el tope máximo de la pensión correspondiente.

De otro lado, la ponencia a su vez alude al artículo 10 de la Ley 30003 y sostiene que este incorpora un mandato de progresividad que se manifiesta en que el tope máximo mensual se revisa cada dos años y puede incrementarse, previo estudio actuarial que lo justifique; sin embargo, plantea que tal disposición sólo está prevista para los pensionistas del Régimen Especial de Pensiones para los Trabajadores Pesqueros (REP) y no para los del TDEP y por ello incluso identifica que se configura un trato diferenciado no razonable de la norma y que ello habría generado la inmutabilidad del tope máximo del TDEP. Así, textualmente en los fundamentos jurídicos del 18, 19 y 21 se afirma lo siguiente:

18. Al margen de cómo se encuentre la situación actual de los pensionistas del REP, se advierte que no existe una similar disposición en la Ley 30003 que, de manera categórica, ordene una revisión periódica de los montos pensionarios de la TDEP.

19. Este Tribunal considera que tal diferenciación es irrazonable y arbitraria. Por ende, estima necesario recordar que la fuente del mandato de progresividad de las pensiones reside en la Constitución, como Norma Suprema del ordenamiento jurídico, y en las sentencias del Tribunal Constitucional, su intérprete supremo.

[…]

21. En ese orden de ideas, habiendo transcurrido diez años sin que el tope haya sido evaluado y, eventualmente, elevado; se ha tornado en inmodificable contraviniendo con ello la propia Ley Nº 30003 y los principios constitucionales que informan el derecho fundamental a la pensión.

En este contexto y al señalarse mediante la ponencia que se ha configurado una diferenciación irrazonable y arbitraria, tal consideración implica que estaríamos ante un trato discriminatorio que contraviene el principio de igualdad. Sin embargo y al sostenerse que los topes establecidos para el TDEP no son inmodificables y deben actualizarse (mencionando incluso razones que harían factible el aumento del monto y que el haberse producido la inmutabilidad del tope lesiona de manera colectiva el contenido esencial del derecho fundamental a la pensión), en lo que se refiere al caso concreto del demandante bajo el régimen TDEP, la ponencia, a mi parecer de forma inconsistente, establece que la pretensión es incompatible con la Ley 30003 y la sentencia del Tribunal Constitucional precitada (sin considerar que si bien dicha sentencia afirmó que disponer el tope de S/ 660 soles no era inconstitucional, eso no supuso que validase que el monto fuese pétreo) y por tanto la demanda es infundada.

Considero que tal planteamiento es incoherente jurídicamente si previamente, en la misma ponencia, se ha sustentado que la Ley 30003 es reprochable (y hasta discriminatoria) y por eso dispone que la ONP y el MEF, dentro del plazo de 90 días calendarios, realicen un estudio actuarial a fin de evaluar el aumento del tope del TDEP, sin embargo, de forma incomprensible, opta por declarar infundada la demanda sustentándose en la ley que la propia ponencia cuestiona.

En tal sentido, soy de la opinión que existe sustento jurídico para declarar fundada la demanda e inaplicar para el caso concreto el artículo 18 de la Ley 30003 que regula el tope, teniendo en cuenta que no es acorde con el principio de progresividad (partiendo incluso de la premisa de la ponencia de que la norma no prevé posibilidad de reajuste para el TDEP) y lo establecido por el Tribunal Constitucional en su sentencia previa. Como consecuencia de ello, se podría disponer una fórmula sobre la cuantificación del monto de la pensión únicamente para este caso y que bien podría consistir en determinar uno equiparable al tope establecido para el Sistema Nacional de Pensiones hasta que la autoridad determine el posible aumento del tope para el régimen TDEP.

Finalmente y en cuanto a la exhortación formulada y dirigida al Congreso de “[…] reformar la Ley 30003, para disponer que el tope máximo mensual de la TDEP se revise cada dos años y pueda incrementarse, previo estudio actuarial que lo justifique, al igual que sucede con el régimen del REP, regulado en el último párrafo del artículo 10 de la citada ley”, considero que la misma se encuentra acorde con lo que he sostenido, motivo por el cual la suscribo, por ser lo que jurídicamente corresponde en atención al principio de progresividad de los DESCA.

S.

OCHOA CARDICH