EXP. N.° 03400-2021-PA/TC LIMA

ASOCIACIÓN DE CESANTES Y

JUBILADOS DE LA CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

AUTO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 29 días del mes de noviembre de 2023, en sesión de Pleno Jurisdiccional, los magistrados Morales Saravia (presidente), Pacheco Zerga (vicepresidenta), Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro y Ochoa Cardich han emitido el presente auto. El magistrado Monteagudo Valdez emitió un voto singular que se agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

VISTO

El recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Carmen Liliana Arroyo Montes y otros contra la resolución de fojas 331, de fecha 23 de agosto de 2021, expedida por la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, que confirmó la apelada que dejó sin efecto los requerimientos de fechas 8 de septiembre de 2017 (que requirió al Ministerio de Economía y Finanzas para que programe y apruebe el presupuesto de la Contraloría priorizando el pago a favor de los pensionistas demandantes), 3 de abril de 2018 y 30 de mayo de 2018 (que ordenan se remitan copias al Ministerio Público a fin de que haga de sus atribuciones); y,

ATENDIENDO A QUE

1. En el marco de la etapa de ejecución de sentencia del proceso de amparo seguido contra la Contraloría General de la República, se le ordenó a esta que cumpla con ejecutar las sentencias recaídas en los Expedientes 00118-95-AA/TC y 01102-00-AA/TC, de fechas 21 de octubre de 1997 y 26 de enero de 2001, respectivamente, que ordenaron abonar a la Asociación demandante las remuneraciones, gratificaciones y bonificaciones que perciben los servidores en actividad que desempeñen cargos idénticos, similares o equivalentes a los que tuvieron los cesantes y jubilados; y el pago de los gastos, costos y costas del proceso. Cabe precisar que la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Acevedo Buendía y otros vs. Perú, de fecha 1 de julio de 2009, se pronunció en el mismo sentido.

2. El Juzgado Especializado en la Ejecución de Sentencias Supranacionales expidió la Resolución 588, de fecha 1 de julio de

2019 (f. 236), mediante la cual dejó sin efecto el requerimiento dispuesto por la Resolución 541, en el extremo que dispuso requerir al Ministerio de Economía y Finanzas para que, en el plazo de tres días, cumpla con programar y aprobar el presupuesto institucional de la Contraloría General de la República para el ejercicio fiscal del 2018, priorizando la cancelación del íntegro del monto aprobado por las Resoluciones 330 y 426 a favor de la parte demandante; dejó sin efecto el requerimiento dispuesto mediante la Resolución 546, en el extremo que ordena que se remitan copias certificadas de los actuados pertinente al Ministerio Público a fin de que haga uso de sus atribuciones; dejó sin efecto el requerimiento dispuesto mediante la Resolución 547, en el extremo que ordena que se remitan copias certificadas de los actuados pertinentes al Ministerio Público a fin de que haga uso de sus atribuciones; y requiere al procurador a cargo de los Asuntos Judiciales del Ministerio de Economía y Finanzas para que proporcione determinada información documentada.

3. La parte demandante interpone recurso de apelación contra la Resolución 588, en el extremo que deja sin efecto los requerimientos dispuestos por las resoluciones 541, 546 y 547.

4. La resolución de vista confirma la Resolución 588, por considerar que los agravios de la apelación no son atendibles, porque la resolución apelada fue emitida en cumplimiento del mandato contenido en la Resolución de Vista N.° 5, de fecha 29 de noviembre de 2018, que resolvió anular la Resolución 543.

5. La parte demandante interpone recurso de agravio manifestando que la resolución de vista desconoce la autoridad de cosa juzgada de las sentencias materia de ejecución, así como el mandato de la Corte Interamericana de Derechos Humanos para que se abone el íntegro de lo adeudado a la parte demandante en el plazo de un año. Agrega que la resolución de vista transgrede el artículo 24 del Decreto Legislativo 1440, que contempla las responsabilidades y funciones del Ministerio de Economía y Finanzas en las etapas de formulación, programación y aprobación de los presupuestos de las entidades públicas.

6. La resolución emitida en el Expediente 00201-2007-Q/TC, de fecha 14 de octubre de 2008, establece que

[...] sobre la base de lo desarrollado en la resolución emitida en el Expediente 00168-2007-Q/TC, este Tribunal considera que de manera excepcional puede aceptarse la procedencia del RAC cuando se trata de proteger la ejecución en sus propios términos de sentencias estimatorias emitidas en procesos constitucionales, tanto para quienes han obtenido una sentencia estimatoria por parte de este Tribunal como para quienes la han obtenido mediante una sentencia expedida por el Poder Judicial.

La procedencia excepcional del RAC en este supuesto tiene por finalidad restablecer el orden jurídico constitucional, correspondiendo al Tribunal Constitucional valorar el grado de incumplimiento de las sentencias estimatorias expedidas por el Poder Judicial cuando éste no cumple dicha función, devolviendo lo actuado para que la instancia correspondiente dé estricto cumplimiento a lo declarado por el Tribunal. Asimismo, los órganos jurisdiccionales correspondientes se limitarán a admitir el recurso de agravio constitucional, teniendo habilitada su competencia este Colegiado, ante la negativa del órgano judicial, a través del recurso de queja a que se refiere el artículo 19 del Código Procesal Constitucional.

7. En consecuencia, la controversia consiste en determinar si, en fase de ejecución de sentencia, se desvirtuó lo decidido a favor de la asociación recurrente en los procesos de amparo a que se ha hecho referencia en el considerando 1, supra.

8. Como bien señala la resolución de vista, la Resolución 588 fue emitida en virtud a lo dispuesto por la Resolución de Vista N.° 5, de fecha 29 de noviembre de 2018, que resolvió anular la Resolución 543 en el extremo que declara improcedente lo solicitado por la Procuraduría Pública del Ministerio de Economía y Finanzas, debido a que no se emitió pronunciamiento respecto de los argumentos que esta formuló en sus escritos del 6 y 12 de octubre de 2017, ni respecto del Memorando 1900-2017-EF/50.06.

9. El artículo 5 del Decreto Legislativo 183, Ley Orgánica del Ministerio de Economía y Finanzas, prescribe que:

Artículo 5.- Corresponde al Ministerio de Economía y Finanzas planear, dirigir y controlar los asuntos relativos a la tributación, política aduanera, financiación, endeudamiento, presupuesto, tesorería y contabilidad, así como armonizar la actividad económica nacional.

Asimismo le corresponde planear, dirigir y controlar los asuntos relativos a la política arancelaria, en coordinación con el Ministerio de Industria, Comercio, Turismo e Integración y con el Ministro del Sector interesado, cuando corresponda.

10. Por otro lado, como lo prescribe el artículo 17 de la mencionada norma legal, corresponde a la Dirección General del Presupuesto Público planear dirigir y controlar la formulación, ejecución y evaluación del Presupuesto Público.

11. Sin embargo, al Ministerio de Economía y Finanzas no le compete programar ni aprobar el presupuesto institucional de la Contraloría General de la República, por lo que el requerimiento que se hizo mediante las resoluciones 541 y 546 carecía de asidero legal; correspondía, entonces, dejarlo sin efecto.

12. El artículo 73 del Decreto Legislativo 1440, del Sistema Nacional de Presupuesto Público, establece que se podrá afectar el presupuesto institucional anual de los órganos de la Administración Pública hasta en un 5 % para cumplir con tal finalidad, y en caso el monto supere dicho límite, los pagos se harán en forma proporcional a todos los requerimientos existentes, y estos pueden atenderse hasta en los cinco años fiscales subsiguientes.

13. De autos se advierte que la emplazada está destinando los montos que se asignan para el cumplimiento de la obligación contraída, abonándola de manera gradual, de acuerdo con el presupuesto que se le asigna, pero ello no supone que esté en la obligación de pagar el íntegro de la deuda en una sola armada, como pretende la parte recurrente, pues existen otras obligaciones de pago que también deben ser atendidas con el presupuesto de la Contraloría General de la República.

14. Por tanto, el requerimiento dispuesto por la Resolución 547 también carecía de sustento legal, motivo por el cual hizo bien la Resolución 588 en dejarlo sin efecto.

15. Por consiguiente, dado que no se ha acreditado que la demandada esté incumpliendo con lo ordenado en las sentencias materia de ejecución, el recurso de agravio constitucional debe ser desestimado.

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO

MONTEAGUDO VALDEZ

Con el debido respeto por la posición adoptada por la mayoría de mis colegas, emito el presente voto singular por las siguientes consideraciones:

1. Mediante las sentencias recaídas en los Expedientes 118-95-AA/TC y 1102-00-AA/TC, de fechas 21 de octubre de 1997 y 26 de enero de 2001, respectivamente, el Tribunal Constitucional (TC) ordenó a la Contraloría General de la República (CGR) y al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), abonar a la Asociación de Cesantes y Jubilados de la Contraloría General de la República, las remuneraciones, gratificaciones y bonificaciones que perciben los servidores en actividad que desempeñen cargos idénticos, similares o equivalentes a los que tuvieron los cesantes y jubilados; y el pago de los gastos, costos y costas del proceso.

2. Ante el sistemático incumplimiento de lo ordenado por el TC, la referida Asociación acudió a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), emitiéndose la sentencia recaída en el Caso Acevedo Buendía y otros vs. Perú, de fecha 1 de julio de 2009. En el punto resolutivo 6 de dicha sentencia, se dispuso, entre otras cosas, que “[e]l Estado [peruano] debe dar cumplimiento total a las sentencias del Tribunal Constitucional del Perú de 21 de octubre de 1997 y 26 de enero de 2001, en lo que respecta al reintegro de los devengados dejados de percibir por las víctimas entre abril de 1993 y octubre de 2002, dentro de un plazo razonable (…)”.

3. Transcurridos varios años desde la expedición de las sentencias del TC y de la Corte IDH, estas no han sido cumplidas a cabalidad. La sentencia de la Corte IDH ha sido objeto de supervisión de cumplimiento en dos ocasiones. En una primera oportunidad, se expidió la Resolución de Supervisión de fecha 28 de enero de 2015. En aquella ocasión la Corte IDH señaló lo siguiente:

“En lo que respecta al tiempo que tomaría al Perú efectuar el pago total de lo adeudado a todas las víctimas de este caso, la Corte destaca que el Estado no ha presentado un planteamiento concreto al respecto, que permita conocer la forma cómo programa lograr el cumplimiento del punto resolutivo sexto para cada una de las víctimas. Aun cuando este Tribunal toma en cuenta las explicaciones del Estado sobre a la supuesta falta de recursos suficientes de la Contraloría General y sobre otras cuestiones relativas a la normativa presupuestaria interna, es preciso enfatizar que el Estado debía cumplir con lo ordenado en el referido punto resolutivo de la Sentencia ‘dentro de un plazo razonable’. Han transcurrido más de cinco años desde la notificación de la Sentencia y más de cuatro años desde que a nivel interno se fijó el monto total de lo que debe pagar el Perú, sin que se haya cumplido con esta obligación. Esa demora resulta particularmente grave si se tiene en cuenta que el propio Contralor General de la República habría afirmado, en un oficio dirigido al Ministro de Economía y Finanzas de fecha 30 de mayo de 2014, que, conforme a la normativa interna y criterios que se vienen aplicando, la deuda se pagaría en aproximadamente 53 años. (…).

(…)

La Corte reitera lo señalado en la Sentencia en el sentido que ‘las normas de presupuesto no pueden justificar la demora durante años del cumplimiento de sentencias’ (…).

Corresponde al Perú asegurar que por ningún motivo se continúe con una forma de pago paulatino que podría llegar a demorar tantos años para cumplir de forma completa con las obligaciones señaladas por decisiones judiciales firmes. Ello resulta inaceptable para este Tribunal e implica un incumplimiento de sus obligaciones internacionales. A partir de las anteriores consideraciones, la Corte requiere al Perú que implemente, a la mayor brevedad, las medidas necesarias que permitan superar los alegados problemas u obstáculos presupuestarios para cumplir con el pago a la totalidad de víctimas de este caso, lo cual implica que reevalúe por completo la forma cómo pretende destinar los recursos necesarios para cumplir la Sentencia. (…)” (cfr. Considerandos 27, 29 y 30).

4. En una segunda ocasión, habiéndose mantenido el incumplimiento, se ha expedido la Resolución de Supervisión de fecha 21 de junio de 2021. En ella, la Corte IDH ha señalado lo siguiente:

“(…) la Corte nota con preocupación que los intervinientes comunes han manifestado que ‘las entidades obligadas a cumplir’ con las sentencias del Tribunal Constitucional ‘se atribuyen mutuamente la responsabilidad de hacerlo sin que ninguna de ellas lo haga finalmente: la primera [Contraloría General de la República] pide a la segunda [Ministerio de Economía y Finanzas] recursos para cumplir con lo ordenado en las sentencias; y la segunda (el MEF) contesta indicando que la deuda debe pagarse con el presupuesto de la primera (la CGR)’. La Corte advierte que entre las referidas entidades estatales se han dirimido acciones judiciales sobre a cuál compete la asignación de recursos para la realización de los pagos, lo cual ha contribuido a retrasar el proceso de ejecución de las sentencias del Tribunal Constitucional. La Corte considera necesario reiterar lo indicado en su Resolución de 2015, respecto a que ‘la obligación establecida en el punto resolutivo sexto de la Sentencia es una obligación del Estado, el cual no puede, por razones de orden interno, dejar de asumir la responsabilidad internacional ya establecida’.

A pesar de lo establecido por la Corte en su Resolución de 2015, el Estado continúa alegando razones de presupuesto para justificar el retardo en el cumplimiento total de la medida de reparación (…). Al respecto, la Corte reitera lo indicado en la Sentencia y en la Resolución de 2015, en el sentido de que ‘las normas de presupuesto no pueden justificar la demora durante años del cumplimiento de sentencias’. Estas razones de presupuesto han sido desestimadas por los tribunales internos durante el proceso de ejecución, los cuales han ordenado al Estado en diversas ocasiones pagar la totalidad de la deuda en un desembolso único. Sin embargo, tampoco esos mandatos judiciales han sido cumplidos por el Estado.

[L]a Corte (…) recuerda al Estado que ha transcurrido 12 años desde la emisión de la Sentencia, lo cual excede el plazo razonable para dar cumplimiento total a la referida medida, por lo que le reitera que debe realizar todas las gestiones pertinentes para cumplir, a la mayor brevedad posible, con el reintegro de la totalidad de los referidos devengados dejados de percibir por las víctimas. (…)” (cfr. Considerandos 14, 15 y 16; se han omitido las notas a pie de página).

5. En el punto resolutivo 3 de esta última Resolución de Supervisión, la Corte IDH, dispuso “que el Estado del Perú adopte, en definitiva y a la mayor brevedad, todas las medidas que sean necesarias para dar efectivo y pronto acatamiento a la medida ordenada en el punto resolutivo sexto de la Sentencia [(pago íntegro de la deuda)]”.

6. En el marco del proceso de ejecución de las sentencias del TC, mediante Resolución 541, de fecha 8 de septiembre de 2017 (es decir, 20 años después de emitida la primera sentencia del TC y 8 años después de expedida la sentencia de la Corte IDH), se dispuso requerir al MEF para que en el plazo de tres días cumpla con programar y aprobar el presupuesto institucional de la CGR para el ejercicio fiscal del 2018, priorizando la cancelación del íntegro de la deuda.

7. No obstante, el Juzgado Especializado en la Ejecución de Sentencias Supranacionales expidió la Resolución 588, de fecha 1 de julio de 2019, mediante la cual, entre otros aspectos, deja sin efecto el requerimiento dispuesto por la Resolución 541. La Resolución 588, fue confirmada por la Resolución de Vista, de fecha 23 de agosto de 2021, expedida por la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima.

8. Al amparo de lo previsto en la resolución emitida en el Expediente 0201-2007-Q/TC, de fecha 14 de octubre de 2008, contra la referida Resolución de Vista, doña Carmen Liliana Arroyo Montes y otros, interponen recurso de agravio constitucional, por considerar, fundamentalmente, que esta y la Resolución 588, desconocen la autoridad de cosa juzgada de las sentencias materia de ejecución, así como el mandato de la Corte IDH para que se abone el íntegro de lo adeudado a la parte demandante.

9. En consecuencia, la presente controversia consiste en determinar si en fase de ejecución de sentencia se desvirtuó lo decidido a favor de la asociación recurrente en las sentencias recaídas en los Expedientes 118-95-AA/TC y 1102-00-AA/TC, y en la sentencia emitida por la Corte IDH en el Caso Acevedo Buendía y otros vs. Perú, de fecha 1 de julio de 2009.

10. La razón medular por la que, de acuerdo al auto emitido en mayoría, corresponde declarar infundado el recurso de agravio constitucional interpuesto, reside en que al MEF no le compete programar ni aprobar el presupuesto institucional de la CGR, por lo que el requerimiento que se hizo mediante la Resolución 541, carece de asidero jurídico.

11. Puede coincidirse en que existe un anti tecnicismo en la Resolución 541 al ordenar al MEF aprobar el presupuesto institucional de la CGR, pues, ciertamente, no es su competencia, pero también es cierto que la institucionalización del recurso de agravio constitucional a favor de la debida ejecución de las sentencias del TC, generada a través de la expedición de la resolución emitida en el Expediente 0201-2007- Q/TC, tiene por objetivo que, excepcionalmente, en casos singularmente graves, el TC actúe como un “Tribunal de Ejecución” de sus propias sentencias, de modo tal que el derecho fundamental a la debida ejecución de las resoluciones judiciales, reconocido en el artículo 139, inciso 2, de la Constitución, no resulte violado en la fase de ejecución procesal.

12. En el caso de autos, la obligación jurisdiccional de pago de la deuda se originó con una sentencia expedida por el TC en el año 1997, es decir, hace 26 años, y hasta la fecha se encuentra aún en alta medida incumplida. En efecto, mediante peritaje de mayo de 2009, aprobado por el Cuarto Juzgado Especializado en lo Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, se fijó la suma de S/.257’475,175.11 (doscientos cincuenta y siete millones cuatrocientos setenta y cinco mil ciento setenta y cinco y 11/100 soles) como monto definitivo a pagar por concepto de devengados e intereses legales. Y de acuerdo a la información que, con fecha 15 de julio de 2022, fue remitida al TC por la CGR, como consecuencia del requerimiento formulado por el propio TC, -y que, sin embargo, no ha sido objeto de análisis en el auto emitido en mayoría-, hacia esa fecha, los pagos realizados de la deuda total ascienden a S/ 180’129,336.42 (ciento ochenta millones ciento veintinueve mil trecientos treinta y seis y 42/100 soles), que corresponde a un 69.95% de la deuda.

13. Es decir, luego de 25 años no solo no se había cumplido con cumplir la totalidad del pago, sino que se adeudaba más del 30% del monto total. El asunto, desde luego, se torna más grave si se toma en consideración no solo que de por medio se encuentra el incumplimiento de dos sentencias del TC y una sentencia y dos resoluciones de supervisión de la Corte IDH; sino además que, de acuerdo a la información que en su momento recogió la Corte IDH en la Resolución de Supervisión de fecha 21 de junio de 2021, hacia dicho año, 84 víctimas habían fallecido sin ver restituidos sus derechos; y no menos de 30 de ellas, por ser mayores de 80 años, de continuar esta dinámica probablemente sufrirán exactamente la misma experiencia (cfr. Considerando 8).

14. Tal como se ha recordado en el auto emitido por la mayoría, el artículo 73 del Decreto Legislativo 1440, del Sistema Nacional de Presupuesto Público, establece que se podrá afectar el presupuesto institucional anual de los órganos de la Administración Pública hasta en un 5% para cumplir con el pago de sentencias judiciales con calidad de cosa juzgada, y, en caso el monto supere dicho límite, los pagos se harán en forma proporcional a todos los requerimientos existentes, debiendo en todo caso honrarse la deuda en los 5 años fiscales subsiguientes.

15. Tal como en su momento señaló el TC, “establecer un plazo máximo de 5 años para que el Estado cubra proporcionalmente la totalidad de una obligación declarada en una resolución judicial resulta razonable y, por ende, constitucional. Pero no es razonable ni constitucional el incumplimiento de sentencias judiciales que, teniendo ya más de 5 años de dictadas, no hayan sido presupuestadas conforme a la legislación vigente al tiempo de ser expedidas dichas sentencias” (cfr. Sentencia recaída en el Expediente 0015-2001-PI -acumulado-, fundamento 55).

16. Pues bien, en este caso no solo han transcurrido más de 5 años desde que la deuda se originó; han transcurrido 26, y se mantiene el incumplimiento. Lo cual, como dije, se torna aún más grave si se toma en consideración que hay sentencias del TC y de la Corte IDH incumplidas. Los argumentos de carácter presupuestal son, desde luego, en principio, atendibles, pero en modo alguno es aceptable que se pueda llegar a tales extremos.

17. Por ello, discrepo rotundamente de la posición de la mayoría, pues considero inaceptable que en un escenario de tal nivel de gravedad se pueda desestimar un recurso por un llano tecnicismo, sin hacer frente a la significativa problemática que ha llegado nuevamente a conocimiento del TC.

18. También tengo presente que en el marco del proceso competencial que en su momento la CGR interpuso contra el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial (cfr. Sentencia recaída en el Expediente 0004-2016-CC/TC) -que no se ocupó directamente de la ejecución de las sentencias-, el TC exhortó al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo para que progresivamente y dentro de un plazo razonable doten a la CGR de presupuesto suficiente para atender el saldo de las obligaciones de dar suma de dinero contenidas en las sentencias del TC 0118-1995-AA/TC y 1102-2000-AA/TC, y la sentencia de la Corte IDH en el caso Acevedo Buendía y otros vs. Perú de fecha 1 de julio de 2009.

19. No obstante, considero que, en razón del amplio tiempo transcurrido, el asunto ya no puede solucionarse con una llana exhortación.

AUTO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

VISTO

ATENDIENDO A QUE

RESUELVE

MORALES SARAVIA

PACHECO ZERGA

GUTIÉRREZ TICSE

DOMÍNGUEZ HARO

OCHOA CARDICH

S.