AUTO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 27 días del mes de junio de 2024, en sesión de Pleno Jurisdiccional, los magistrados Morales Saravia (presidente), Gutiérrez Ticse, Ochoa Cardich y Hernández Chávez han emitido el presente auto. La magistrada Pacheco Zerga (vicepresidenta), con fecha posterior, votó a favor del auto, con fundamento de voto que se agrega y el magistrado Domínguez Haro, con fecha posterior, votó a favor del auto. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

VISTOS

Los escritos presentados, en el marco de lo dispuesto por la Sentencia 03383-2021-AA/TC, por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, de fecha 21 de setiembre de 2023; por la Presidencia del Consejo de Ministros, de fecha 27 de setiembre de 2023; por el Ministerio del Ambiente, de fecha 27 de setiembre de 2023; del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental, de fecha 2 de octubre de 2023; por la Autoridad Nacional del Agua, de fecha 17 de octubre de 2023; por el Gobierno Regional de Loreto, de fecha 27 de octubre de 2023; y por la Municipalidad Distrital de Punchana, de fecha 27 de octubre de 2023; y,

ATENDIENDO A QUE

1. El Tribunal Constitucional en la Sentencia 03383-2021-AA/TC, caso Willian Navarro Sajami y otros, declaró fundada la demanda interpuesta por ciudadanos que forman parte de los asentamientos humanos “Iván Vásquez Valera” y “21 de Setiembre”, ubicados en el distrito Punchana en la región Loreto. Como aparece expuesto en dicha ejecutoria, se acreditó la vulneración de los derechos de los demandantes a contar con un ambiente equilibrado y adecuado, al agua, a la vida, a la salud, a la integridad física, a la vivienda, a acceder a servicios públicos y al bienestar.

2. Con base en las trasgresiones iusfundamentales en su momento detectadas, este Tribunal dispuso diversos mandatos en dicha resolución; algunos de ellos referidos específicamente con la situación de los recurrentes y otros, más bien, relacionados con la violación estructural de derechos fundamentales que se encuentra detrás de la trasgresión denunciada por los recurrentes; en especial, en lo concerniente a las carencias en el servicio de agua potable y saneamiento en la región Loreto.

3. Respecto de lo primero, es decir, de las medidas referidas a la situación en la que se encontraban antes de la sentencia las personas que viven en los asentamientos humanos “Iván Vásquez Valera” y “21 de Setiembre”, el Tribunal Constitucional, con base en su jurisprudencia previa, realizó un análisis diferenciando los umbrales de protección que los derechos involucrados requerían en el caso concreto. En este sentido, se establecieron algunos mandatos urgentes, cuyo cumplimiento debía ser realizado de modo inmediato y perentorio, tutela correspondiente al primer umbral de protección (se dispuso el cese inmediato del vertimiento de desechos orgánicos y residuos sin tratar, el establecimiento inmediato del recojo de residuos sólidos y el cubrimiento inmediato del alcantarillado a cielo abierto). Además de ello, se fijaron otros mandatos que más bien requerían de una cierta planificación y desarrollo de políticas públicas, exigencias que se encuentran relacionadas con el segundo umbral de tutela de los derechos (se ordenó, así, la elaboración de un plan de acción dirigido a revertir las vulneraciones detectadas, el abastecimiento de agua potable a través de un sistema que garantice condiciones accesibles, de calidad y de suficiencia, y la construcción definitiva de un sistema de desagüe integrado a la red de alcantarillado municipal). La ejecución de todas estas órdenes, conforme a lo regulado en la legislación procesal constitucional vigente, quedaron a cargo del juez que conoció la demanda constitucional, y se dispuso que la Defensoría del Pueblo sea informada con la finalidad de que pueda cumplir con su función constitucional de “supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía”.

4. Además de lo anterior, con sustento en información abundante detallada en el cuerpo de la sentencia en torno a la accesibilidad del servicio de agua potable y saneamiento en la región Loreto, a la calidad y la contaminación del agua, a las brechas existentes en el disfrute de los derechos al agua potable y al saneamiento, así como a los conflictos ambientales y socioambientales latentes en el país, entre otras consideraciones, el Tribunal Constitucional declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional. Tal como fue expresado en aquella ocasión:

[L]as vulneraciones iusfundamentales que han sido determinadas en esta sentencia denotan un problema estructural, arraigado en el tiempo, a la par que masivo –presente en diferentes comunidades, de la Región de Loreto, en especial, en aquellas en situación de pobreza–. Aunado a ello, debe tenerse en cuenta que las aguas servidas que circulan por los asentamientos humanos demandantes desembocan en el río Nanay y éste, a su vez, en el río Amazonas. Todo esto, pues, comporta una situación cuya reversión demanda la intervención de diversas entidades, por lo que este Tribunal Constitucional debe reconocer la existencia de un estado de cosas inconstitucional en torno a:

• La vulneración masiva del derecho al agua potable, debido a la falta de acceso a la red de agua y al sistema de alcantarillado, en especial en los sectores que se encuentran en situación de pobreza.

• La contaminación ambiental –y la subsecuente vulneración de otros derechos fundamentales, como la salud, la vida, el bienestar, la vivienda, entre otros– como consecuencia de la falta de acopio y gestión de los residuos sólidos.

• La contaminación ambiental –y la subsecuente vulneración de otros derechos fundamentales, como la salud, la vida, el bienestar, la vivienda, entre otros– como consecuencia de la falta de tratamiento, o el tratamiento defectuoso, de las aguas residuales.

5. En cuanto a este extremo de la sentencia, la superación del estado de cosas inconstitucional determinado requería ciertamente de la determinación de las responsabilidades, competencias y compromisos correspondientes por parte de diversos actores institucionales relevantes, en los diferentes niveles de gobierno. Esto es así, en la medida en que el estado de cosas inconstitucional encontrado comporta un asunto complejo y que no es reciente, cuya responsabilidad, por ende, no recae tan solo en los gobiernos regionales o locales (que, más bien, han heredado las situaciones y las brechas explicitadas en la sentencia).

6. Por ello, y con el ánimo de permitir su participación en el marco del principio de lealtad constitucional en relación con el estado de cosas inconstitucional declarado, y con la finalidad de permitir el ejercicio de su derecho de defensa, este Tribunal dispuso que se notifique con la sentencia a las instituciones mencionadas a continuación, con la finalidad de que informen, bajo responsabilidad, “sobre los alcances de sus competencias relacionadas con el estado de cosas inconstitucional aquí declarado, con la finalidad de supervisar el cumplimiento cabal de lo dispuesto en esta sentencia y, de ser el caso, ampliar los efectos de esta decisión con base en los artículos 14 y 16 del Nuevo Código Procesal Constitucional”:

• Ministerio del Ambiente.

• Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.

• Autoridad Nacional del Agua.

• Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental.

• Presidencia del Consejo de Ministros.

7. Además del pedido de información a las entidades antes mencionadas, el Tribunal Constitucional dispuso que las entidades demandadas (básicamente el Gobierno Regional de Loreto, la Municipalidad Provincial de Maynas y la Municipalidad Distrital de Punchana) “precisen las situaciones de bloqueo institucional que limitan la posibilidad de cumplir debidamente con sus competencias relacionadas con el estado de cosas inconstitucional evidenciado”. Lo anterior, desde luego, con el mismo propósito de delimitar de manera informada y dialógica (es decir, no monológica, solo con base en las impresiones del órgano judicial) los eventuales alcances de la sentencia respecto del estado de cosas inconstitucional encontrado.

8. A este respecto, tratándose de un tipo de sentencia con características tan particulares, y que requieren de algunas actuaciones adicionales con la finalidad de complementar debidamente la decisión de este Tribunal, tal como fue indicado, se ordenó que la información relativa al estado de cosas inconstitucional establecido sea remitida directamente al propio Tribunal Constitucional, y no al juez de ejecución. Asimismo, siempre dentro del marco de sus competencias constitucionales ya mencionadas supra, se dispuso que esta misma información sea puesta a conocimiento de la Defensoría del Pueblo.

9. A pesar de los requerimientos formulados, de la revisión de los actuados este Tribunal constata lo siguiente:

1. Sobre la información solicitada a los gobiernos regionales o municipales para que informen de eventuales “situaciones de bloqueo institucional que limitan la posibilidad de cumplir debidamente con sus competencias relacionadas con el estado de cosas inconstitucional evidenciado”, los referidos niveles de gobierno no han explicitado inconvenientes específicos en relación con competencias a cargo del gobierno nacional, en general, o con algún sector o institución específicos, en lo que se refiere al estado de cosas inconstitucional declarado.

En el caso del Gobierno Regional de Loreto, mediante el Oficio 1069-2023-GRL-GRSL/30.06, recibido el 27 de octubre de 2023, se remitió a este Colegiado el “Plan de Acción” dispuesto en la Sentencia 03383-2021-PA/TC; al respecto, si bien este plan tiene como propósito cumplir con lo dispuesto por este Tribunal en uno de sus puntos resolutivos, también es cierto que la competencia respecto de este asunto prima facie está a cargo del órgano judicial de ejecución. Adicionalmente, con fecha 17 de noviembre de 2023 se recibió el Oficio 1140-2023-GRL-GRSL/30.06, suscrito por la Gerencia Regional de Salud de la Región Loreto. A través de la documentación remitida se informó, básicamente, sobre el vertimiento de aguas por parte del Hospital III de EsSalud - Loreto, que “esta sede administrativa no tiene la jurisdicción ni la competencia constitucionalmente constituida para conocer válidamente, según la ley, la presente causa”, lo cual no tiene relación con la información que solicitó este Alto Tribunal.

Por su parte, la Municipalidad Provincial de Maynas envió el Oficio 3397-2023-GSSySA-MPM, suscrito por la Gerencia de Saneamiento, Salubridad y Salud Ambiental, a través de la cual se remite diversa información generada antes de la emisión de la Sentencia 03383-2021-AA/TC. Dicha información se encuentra referida a las actuaciones que habría realizado el mencionado gobierno local en los asentamientos humanos demandantes y no a los eventuales bloqueos institucionales relacionados con el estado de cosas inconstitucional precitado.

Finalmente, en lo que corresponde a la Municipalidad Distrital de Punchana, con fechas 27 de octubre de 2023 y 2 de noviembre de 2023 se recibieron escritos a través de los cuales el alcalde local da cuenta de los esfuerzos desplegados por su comuna, orientados al cumplimiento de la sentencia en los extremos relacionados con los asentamientos humanos demandantes. Asimismo, se mencionan algunas situaciones consideradas como supuestos de bloqueo institucional; al respecto, se indica básicamente que, al encontrarse una parte de los asentamientos humanos dentro de lo que se ha considerado formalmente como “zona de muy alto o alto riesgo no mitigable” (riesgo que, a decir de la municipalidad, podría variar con obras de ingeniería adecuadas), cabe exhortar al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, así como a la Autoridad Nacional del Agua, para que, en el marco de sus competencias, hagan los ajustes y las previsiones regulativas pertinentes con la finalidad de que puedan realizarse sin problemas las inversiones públicas que se requieren. También se expone que el representante de EsSalud-Iquitos mostró su incomodidad, pues los terrenos en los que se encuentran los asentamientos humanos demandantes se superpondrían a su propiedad; y, asimismo, que dicha entidad pública gestionaría lo necesario para poder emitir un pronunciamiento. Vale la pena precisar que lo informado por la municipalidad distrital se vincula a problemáticas que le corresponde verificar al juzgado ejecutor, que no tienen directa relación con el estado de cosas inconstitucional declarado y que versan sobre asuntos que ya fueron abordados en la Sentencia 03383-2021-AA/TC (esto es: la relación entre la declaración de riesgo no mitigable y la prestación de servicios públicos, y la discusión en torno a la titularidad del territorio de los asentamientos), lo cual no fue óbice para que este Tribunal otorgara la tutela iusfundamental que le corresponde a los demandantes.

2. En cuanto a las entidades públicas a las que se les pidió información acerca de “sus competencias relacionadas con el estado de cosas inconstitucional”, con el propósito de “supervisar el cumplimiento cabal de lo dispuesto en esta sentencia y, de ser el caso, ampliar los efectos de esta decisión”, debe anotarse en primer lugar que, efectivamente, las instituciones notificadas cumplieron con remitir comunicaciones a este Tribunal Constitucional.

Ahora bien, como será detallado a continuación, de la revisión de los escritos y oficios recibidos se advierte que ninguna de las entidades ha reconocido tener competencias que hayan incidido en la situación declarada como un estado de cosas inconstitucional. Tampoco consideran que tienen responsabilidad en el mantenimiento en el tiempo de dicho estado de cosas o en su falta de reversión. Incluso, en algún caso, se ha negado que dicho estado de cosas inconstitucional exista.

Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento

Mediante Escrito Reg. 005355-2023-ES, recibió con fecha 21 de setiembre de 2023, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento expresa su punto de vista respecto de lo solicitado y acompaña varios informes elaborados por las áreas de dicha institución.

El mencionado escrito detalla el alcance de las competencias de dicho ministerio en cuanto al estado de cosas inconstitucional declarado. Sostiene que la gestión y prestación de los servicios de saneamiento se encuentran regulados por el TUO del Decreto Legislativo 1280, aprobado por Decreto Supremo 005-2020-VIVIENDA y su Reglamento, y que la política pública en materia de saneamiento viene siendo implementada de manera progresiva en el país.

Indica que, conforme al artículo 4.2 del TUO del Decreto Legislativo 1280, el rol del Estado en materia de los servicios de saneamiento se realiza con la participación de diferentes entidades del Estado, en lo concerniente a la prestación, vigilancia, supervisión y fiscalización de la calidad de la prestación de los servicios de saneamiento, y que los gobiernos regionales y locales son los responsables de asegurar la prestación eficiente de los servicios de saneamiento usando los medios institucionales, económicos y financieros que los garanticen.

Considera que la demanda en el caso Punchana se debe a un problema de cumplimiento de funciones y no a un problema relacionado con la normativa aplicable, o con la política nacional de saneamiento implementada por el Ministerio. Siendo así, resalta que no cabe extender los efectos de la sentencia al ente rector en la materia, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, ni a otros actores de la gestión y prestación de los servicios de saneamiento.

Aduce que el Ministerio viene realizado diversas acciones que denotan una intervención activa desde su ámbito de competencias, por lo que, a la fecha, no existe un estado de cosas inconstitucional en la Región Loreto, ni tampoco un incumplimiento de las competencias del Ministerio. Menciona que, durante el intervalo de tiempo que transcurrió el proceso, se realizó una intervención específica para la mejora en el acceso al agua potable y alcantarillado de la región Loreto, y se cuenta con proyectos ejecutados y en ejecución.

Precisa que, mediante Decreto Supremo 007-2017-VIVIENDA, el Poder Ejecutivo aprobó la Política Nacional de Saneamiento (PNS), que constituye un instrumento de desarrollo del sector saneamiento, cuyo objetivo principal es alcanzar el acceso universal, sostenible y de calidad a los servicios de saneamiento, y tiene como uno de sus objetivos específicos el atender a la población sin acceso a los servicios y, de manera prioritaria, a la de escasos recursos. Además, resalta que mediante el Decreto Supremo 018-2017-VIVIENDA se aprobó el Plan Nacional de Saneamiento 2017-2021, y luego, mediante el Decreto Supremo 2022-2026 [sic, en realidad 399-2021-VIVIENDA], el Plan Nacional de Saneamiento 2022-2026. Este último fue elaborado tomando en cuenta el Plan Regional de Saneamiento de Loreto 2022-2026 (el cual contiene el diagnóstico de la región respecto a las brechas existentes) y establece metas en el lapso de los años 2022-2026 respecto al acceso, calidad y sostenibilidad de los servicios de saneamiento.

Asimismo, acota que se adoptaron acciones de intervención de la EPS SEDA LORETO, que se encuentra en el Régimen de Apoyo Transitorio (RAT) desde el año 2017, debido a la deficiente gestión y uso de recursos que venía realizando. Con base en la Resolución Ministerial 262-2017-VIVIENDA, se dispuso incorporar a la EPS SEDA LORETO al RAT, cuya dirección se encuentra a cargo del Organismo Técnico de la Administración de Servicios de Saneamiento (OTASS).

Detalla que desde el Programa Nacional de Saneamiento Rural (PNSR) se han implementado 66 de proyectos de saneamiento rural en la región Loreto, y se ha abastecido de agua apta para consumo humano a las comunidades nativas de las cuencas de los ríos Pastaza, Corrientes, Tigre y Marañón, lo que ha beneficiado a una población de 19785 habitantes. Asimismo, precisa que mediante Contrato 027-20184/VIVIENDA/VMCS/PNSR/UA se implementaron 14 módulos temporales de agua de lluvia para 14 comunidades nativas de los distritos de Uraninas y Parinari, y que benefician a 2708 habitantes.

También expresa que la Dirección General de Programas y Proyectos en Construcción y Saneamiento cuenta con el proyecto de la modalidad “obras por impuestos” (OxI) Datem del Marañón - Loreto, que busca lograr que la población de 16 centros poblados en la provincia del Datem del Marañón accedan a los servicios de agua potable y disposición sanitaria de excretas. Este proyecto se realizará en el distrito de Morona, está compuesto por sistemas de agua potable y de saneamiento rural (unidades básicas de saneamiento) y tendrá 1091 beneficiarios.

Detalla que a la fecha se tienen 8 proyectos adjudicados, y se encuentra pendiente la firma de los convenios por parte de la empresa financista - Petroperú, y 4 proyectos con procesos de selección en el 2023, que se encuentran en etapa de promoción. Y que, con la finalidad de cerrar la brecha de saneamiento en Loreto, se viene desarrollando el Proyecto IPC Saneamiento Rural Loreto, para “La Creación, Mejoramiento y Ampliación de los Servicios de Saneamiento Rural en 122 localidades, 22 distritos 7 Provincias del Departamento de Loreto”, lo cual permitirá mejorar y ampliar el servicio de agua potable, disposición de excretas y tratamiento de aguas residuales.

Finalmente, enfatiza que el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento es el ente rector en materia de saneamiento, por lo que le corresponde planificar, diseñar, normar y ejecutar las políticas nacionales y sectoriales dentro de su ámbito de competencia. Además, pone de relieve la mejora sustancial en la prestación y gestión del servicio de saneamiento en la región Loreto mediante la política nacional de saneamiento y la intervención activa del ministerio desde sus diferentes áreas y del OTASS a través del RAT. Alega que existe omisión de funciones que justifique que se extienda los efectos de una sentencia expedida en un proceso de amparo, en el que no ha sido parte y en el que tampoco se le permitió ejercer su derecho de defensa.

Presidencia del Consejo de Ministros

Mediante Oficio D005835-2023-PCM-SC (Escrito Reg. 005620-2023-ES), recibido con fecha 27 de setiembre de 2023, la Presidencia del Consejo de Ministros hizo llegar el Informe 0000023-2023-PCM-SGSD, elaborado por la Secretaría de Gestión Social y Diálogo, así como el Informe 0001323-2023-PCM-OGAJ, de la Oficina General de Asesoría Jurídica de la Presidencia del Consejo de Ministros.

El Informe D000023-2023-PCM-SGSD describe las competencias de la Secretaría de Gestión Social y Diálogo de la PCM y de la Secretaría de Descentralización, y su responsabilidad en la solución de conflictos sociales a nivel nacional y territorial.

Respecto de las competencias de la Secretaría de Gestión Social y Diálogo, aduce que, de la revisión del Sistema de Gestión de Conflictos – SIGESCON, se verifica que a la fecha de elaboración de dicho informe no se cuenta con casos de conflictividad social registrados en el ámbito referido por la sentencia del Tribunal Constitucional; sin perjuicio de ello, indica que les corresponde a los gobiernos regionales y locales dar cumplimiento a lo ordenado por este tribunal, a efectos de evitar potenciales escenarios de conflictividad social.

En lo concerniente a la Secretaría de Descentralización, afirma que el modelo de Estado Unitario y Descentralizado determina que el gobierno es ejercido por los tres niveles (nacional, regional y local), y que existen competencias exclusivas y compartidas. Precisa que, en materia de agua, saneamiento, gestión de residuos sólidos y medio ambiente, si bien hay competencias compartidas, se han distribuido roles y funciones específicas a cada nivel de gobierno.

Adicionalmente, se mencionan las siguientes acciones de coordinación realizadas en el departamento de Loreto:

1. Acompañamiento, asistencia técnica y el fomento a la inversión pública, a través del Plan de Cierre de Brechas.

2. Fortalecimiento de los mecanismos de articulación intergubernamental e intersectorial, mediante la conformación de un Grupo de Trabajo denominado “Mesa de Desarrollo Territorial del departamento de Loreto”.

3. Seguimiento a los acuerdos alcanzados en los espacios de articulación intergubernamental denominados “Consejo de Estado Regional”.

También se aborda la coordinación entre niveles de gobierno y la implicación de entidades como la Defensoría del Pueblo en casos de vulneración de derechos como los de acceso al agua y a un medio ambiente equilibrado. Asimismo, refiere la existencia de una propuesta realizada por la Defensoría del Pueblo (a través de Oficio N° 0200-2023-DP/AMASPPI) para que se cree un grupo de trabajo multisectorial u otro espacio de coordinación al amparo de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, con el propósito de resolver el estado de cosas inconstitucional por vulneración de los derechos al agua y a un medio ambiente equilibrado en la región Loreto.

En esta línea, asevera que la propuesta de la Defensoría del Pueblo no es viable, a la luz del Informe 0088-2023-PCM-SD-EBL. Este informe expresa que (la propuesta)

[N]o correspondería, toda vez que las medidas y acciones a realizar corresponden principalmente al Gobierno Regional de Loreto, la Municipalidad provincial de Maynas y la Municipalidad distrital de Punchana, quienes detentan las competencias y funciones para revertir dicha situación de vulneración de los mencionados derechos fundamentales.

Este informe considera también que

[T]eniendo en consideración los lineamientos de organización del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 0054-2018-PCM, en la que se indica que las labores de coordinación son inherentes a las entidades públicas y que para la conformación de grupos de trabajo se requiere el consentimiento de las entidades participantes, consideramos que no correspondería la conformación de un grupo de trabajo para este caso, más aún si ya existen espacios de articulación intergubernamental e intersectorial en el departamento de Loreto que se vienen promoviendo para la construcción de agendas de desarrollo territorial que garanticen el cierre de brechas sociales y de infraestructura a nivel general.

En suma, se resalta que los gobiernos regionales y locales deben cumplir con sus competencias para revertir la trasgresión iusfundamental detectada, y que no es viable crear un grupo de trabajo multisectorial u otro espacio de coordinación.

De otro lado, el Informe D001323-2023-PCM-OGAJ, emitido por la Oficina General de Asesoría Jurídica, se refiere a las competencias de la Presidencia del Consejo de Ministros y al estado de cosas inconstitucional declarado en la región Loreto.

Luego de realizar un recuento normativo de sus funciones y responsabilidades, señala que el Gobierno Regional de Loreto, la Municipalidad Provincial de Maynas y la Municipalidad Distrital de Punchana tienen asignadas las competencias exclusivas y compartidas que les reconocen diversas normas; siendo así, estas cuentan con las capacidades efectivas de normar, regular y administrar los asuntos públicos de su competencia.

Sostiene que dichas entidades cuentan con plena autonomía para dar cumplimiento a lo resuelto por el Tribunal Constitucional respecto de la promoción y ejecución de inversiones públicas en los proyectos de servicios básicos de ámbito regional y local; así como para la promoción, gestión y regulación de actividades económicas y productivas en su ámbito y nivel, correspondientes, entre otros, al sector medio ambiente. Sobre dicha autonomía, advierte que la Presidencia del Consejo de Ministros no puede afectar o restringir las competencias que recaen sobre los gobiernos regionales y municipales respecto de acciones relacionadas con los derechos constitucionales invocados en el estado de cosas inconstitucional declarado. En esta virtud, concluye que el Gobierno Regional de Loreto, la Municipalidad Provincial de Maynas y la Municipalidad Distrital de Punchana, son los que cuentan con las competencias y funciones requeridas para revertir la vulneración de los derechos constitucionales advertida.

Ministerio del Ambiente

A través del Informe 00259-2023-MINAM/VMGA/DGGRS/ DGMRS (Escrito Reg. 005619-2023-ES), recibido con fecha 27 de setiembre de 2023, el Ministerio del Ambiente detalla las competencias y responsabilidades del propio ministerio y, en especial, de los gobiernos locales en la gestión de residuos sólidos.

En efecto, allí se puntualizan las competencias del Ministerio del Ambiente, de los gobiernos locales, del Ministerio de Salud, del Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego y del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental, relacionadas con la gestión de residuos sólidos.

Se mencionan acciones específicas tomadas por el Ministerio del Ambiente, tales como la declaración de emergencia en la gestión de residuos sólidos en el distrito de Punchana en Loreto mediante la Resolución Ministerial 185-2022-MINAM, de fecha 21 de setiembre de 2022, por un plazo de sesenta días calendario, por el potencial riesgo para la salud de las personas con el cese total o parcial de las operaciones de manejo de residuos sólidos.

Asimismo, se expone que la Dirección de Gestión y Manejo de Residuos Sólidos (DGMRS) es la unidad orgánica encargada de brindar capacitación y asistencia técnica a los tres niveles de gobierno, al sector privado y la sociedad civil, para el cumplimiento de la normativa en materia de residuos sólidos, en el ámbito de su competencia.

El informe concluye destacando que el Ministerio del Ambiente continuará brindando asistencia técnica a los gobiernos locales en la región de Loreto para cumplir con las normativas sobre residuos sólidos, y recomienda enviar el informe al Tribunal Constitucional y a la Defensoría del Pueblo, según lo dispuesto en la sentencia.

Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental

Mediante el Informe 00037-2023-OEFA/DSAP (Escrito Reg. 005687-2023-ES), recibido en esta sede con fecha 2 de octubre de 2023, el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) hace referencia a sus competencias relacionadas con el estado de cosas inconstitucional declarado en la Sentencia 03383-2021-AA/TC.

En cuanto al agua potable y saneamiento, afirma que, como ente rector del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, se encarga de asegurar el cumplimiento de la legislación ambiental por parte de entidades estatales, personas naturales o jurídicas. Asimismo, aduce que supervisa y garantiza que las funciones de evaluación, supervisión, fiscalización, control y la potestad sancionadora en materia ambiental, a cargo de las diversas entidades del Estado, se realicen de forma independiente, imparcial, ágil y eficiente. Anota, pues, que supervisa la ejecución de políticas públicas relacionadas con el acceso al agua potable y sistema de alcantarillado para garantizar un ambiente adecuado, saludable y equilibrado, especialmente en áreas con poblaciones en situación de pobreza.

Respecto a la gestión de residuos sólidos, sostiene que, si bien las municipalidades provinciales tienen competencia en el manejo de estos residuos, el OEFA viene realizando labores de seguimiento y supervisión a la Municipalidad Distrital de Punchana para asegurar el cumplimiento de sus obligaciones ambientales, en especial en lo concerniente a la quema de residuos sólidos y a la ausencia de prestación del servicio de recolección de residuos sólidos.

En relación con el tratamiento de aguas residuales el OEFA, como parte del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, refiere que realiza acciones de supervisión y seguimiento en casos de situaciones problemáticas como vertimiento de aguas residuales, emite recomendaciones y, en algunos casos, inicia procedimientos administrativos-sancionadores. Como acciones concretas, menciona la supervisión realizada del 14 al 15 de noviembre de 2022 al camal municipal de titularidad de la Municipalidad Distrital de Punchana, supervisión que abarcó, entre otros puntos, la verificación de obligaciones ambientales relacionadas con el control y manejo de efluentes. Esto desembocó en la realización del Informe Final de Supervisión 020-2023-OEFA/DSAP-CAGR, remitido a la Dirección de Fiscalización y Aplicación de Incentivos (DFAI), con recomendación de inicio de procedimiento administrativo-sancionador por presunto incumplimiento de obligaciones ambientales fiscalizables relacionadas con la implementación de medidas de control y mitigación de aguas residuales generadas en el camal, la gestión integral de residuos sólidos, entre otras.

De igual manera, con el objetivo de obtener más información, el 24 de agosto se registró en el Servicio de Información Nacional y Denuncias Ambientales (Sinada) los hechos contenidos en la sentencia referida a la presunta afectación ambiental del río Nanay debido al vertimiento de aguas residuales provenientes de las actividades. En ese contexto, el OEFA solicitó a diversas entidades de fiscalización ambiental (EFA) información para el cumplimiento de lo dispuesto por la sentencia. Resalta la indicación dada por la Municipalidad Provincial de Maynas, que refirió que el 7 de septiembre de 2023 realizó una verificación en las inmediaciones de los AA.HH. “Iván Vásquez Valera” y “21 de septiembre”, y no constató la existencia de humos o gases tóxicos, ni acumulación de residuos sólidos.

En suma, el informe detalla las acciones tomadas por OEFA para abordar problemas ambientales relacionados con el acceso al agua potable, la gestión de residuos sólidos y el tratamiento de aguas residuales, y que buscan garantizar el cumplimiento de normativas ambientales y proteger los derechos de las personas.

Autoridad Nacional del Agua

Por medio del Informe 0025-2023-ANA-AAA.A-ALA.IQ/WJGR (Escrito Reg. 006155-2023-ES), recibido por el Tribunal el 17 de octubre de 2023, la Autoridad Nacional del Agua (ANA) remite información relacionada con los requerimientos contenidos en la Sentencia 03383-2021-AA/TC.

En el citado documento se detallan las acciones realizadas por la Autoridad Nacional del Agua. Al respecto, mediante Memorando N° 0997-2023-ANA-OAJ, la ANA identificó dos vertimientos de agua residuales de tipo municipal como fuentes contaminantes de la cuenca del río Nanay. Esto aparece contenido en el Informe Técnico 039-2020-ANA-ALAIQUITOS/EJDG, en el que se aprecia que dichos vertimientos desembocan por el sector de los asentamientos humanos “Iván Vásquez Valera “y “21 de setiembre”.

Ahora bien, la ANA precisa que estos vertimientos se encuentran inscritos al Registro Único para el Proceso de Adecuación Progresiva (RUPAP), a cargo del Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento, entidad que remitió a la Autoridad Nacional del Agua una copia de Actualización de la Ficha N° 133 - Hoja de Trámite N° 48586-2019, donde se enumeran los datos de dichos vertimientos inscritos por la EPS SEDALORETO S.A.

Luego de precisar algunas facultades normativas, se expone que la ANA, a la fecha, carece de potestad para iniciar un proceso administrativo-sancionador en torno a los vertimientos antes indicados, pues la inscripción en el RUPAP de los mencionados vertimientos se encuentra vigente. En tal sentido, la ANA solicitó al Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento que informe sobre el estado actual de las etapas del Proceso de Adecuación Progresiva de los administrados inscritos en el RUPAP. El mencionado ministerio respondió mediante informe, al que se adjuntó una matriz general del seguimiento a nivel nacional, reportando que la Ficha N° 133, correspondiente a la EPS SEDALORETO S.A., registró 141 vertimientos, y que dicha ficha vence el 16.10.2024. Asimismo, el ministerio notificó a la EPS SEDALORETO S.A. un incumplimiento de los compromisos asumidos en el RUPAP.

Finalmente, se reitera que la ANA no autorizó dichos vertimientos de aguas residuales, que estas se encuentran registrados en el RUPAP a cargo del Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento y que, por ende, no puede iniciarse un proceso administrativo sancionador. Se resalta que la ANA autoriza el vertimiento del agua residual tratada a un cuerpo natural de agua continental o marina, y que está facultada para dictar las disposiciones necesarias y aprobar los procedimientos para el otorgamiento de autorizaciones de vertimiento y reúso de aguas residuales tratadas. Por último, se menciona que la ANA, a través de la Dirección de Calidad y Evaluación de Recursos Hídricos, viene informando sobre el avance de los procesos de adecuación progresiva de los administrados inscritos en el RUPAP; esto en mérito a las acciones de supervisión y fiscalización que realizan las Administraciones Locales de Agua a nivel nacional.

10. Como puede apreciarse, las entidades han expuesto qué acciones habrían realizado en el marco de sus competencias compartidas en materia de ambiente, agua potable, saneamiento, recursos hídricos, etc., en relación con la región Loreto y, de manera más específica, en torno a los asentamientos humanos “Iván Vásquez Valera” y “21 de setiembre”. Asimismo, han enfatizado que la superación de las trasgresiones iusfundamentales establecidas en la Sentencia 03383-2021-AA/TC son de responsabilidad exclusiva, o cuando menos principal, del gobierno regional y los gobiernos locales. En sentido complementario, no reconocen ningún supuesto de omisión o insuficiencia en el ejercicio de sus competencias, ni tampoco indican el ejercicio de cuáles de sus competencias podrían ayudar a revertir el estado de cosas inconstitucional declarado por este Tribunal Constitucional en la Sentencia 03383-2021-AA/TC.

11. De la situación de la región Loreto, en lo que se refiere al estado de cosas inconstitucional declarado, se ha dado cuenta detalladamente en la Sentencia 03383-2021-AA/TC (§ 7, fundamentos 126 al 141), por lo que no cabe reiterar lo que ya fue expresado allí sobre las carencias estructurales existentes en la región Loreto, las que resultan lesivas de los derechos al agua potable y al saneamiento, en especial en para los sectores que se encuentran en situación de pobreza, así como del derecho al ambiente sano y adecuado, y que adicionalmente inciden en otros derechos fundamentales, tales como a la salud, a la vida, al bienestar, a la vivienda, entre otros.

12. Siendo así, resulta inaudito que las entidades públicas que tienen un rol rector o supervisor –las cuales, por tanto, fijan metas o estándares que deben alcanzar los demás niveles de gobierno, y supervisan el ejercicio adecuado de las competencias en los sectores correspondientes– expongan, básicamente, que la solución del estado de cosas inconstitucional detectado es de competencia exclusiva de los gobiernos regional o locales, o que, en relación con él, están cumpliendo cabalmente con sus deberes constitucionales debido a que vienen actuando según sus competencias legales.

13. Como puede apreciarse sin dificultad, la situación en la que se encuentra la satisfacción del derecho al agua potable y de los servicios de saneamiento en Loreto no comporta las competencias recientemente incumplidas por parte los gobiernos regionales o locales, o que requieran de esfuerzos o compromisos que dependan exclusivamente de dichos niveles de gobierno. Bien visto, que en algunos lugares haya mayor acceso, calidad o disponibilidad de los servicios de agua potable y saneamiento, no es un asunto que haya ocurrido de manera espontánea, ni que haya dependido de los actuales gobiernos regionales o locales, o que sea ajeno a responsabilidades sociales y políticas históricamente determinables a diferente nivel.

14. En este sentido, la situación de postergación y las brechas persistentes en algunas regiones, así como la peor posición en la que se encuentran las personas en situación de pobreza respecto a los servicios de agua potable y saneamiento, constituyen una responsabilidad compartida de la comunidad política, que remite a obligaciones de las que debemos hacernos cargo solidariamente. No son pues, y conviene enfatizarlo, asuntos que se pueda considerar ajenos, más aún cuando se trata de recapitular las tareas elementales que le corresponde asumir a los poderes públicos. Las vulneraciones iusfundamentales, en general, y más aún aquellas que son estructurales, deben ser consideradas asuntos de preocupación de todos, y en los que, por consiguiente, todos los sectores del Estado deben encontrarse prioritariamente comprometidos.

15. Solo en este sentido es que pueden entenderse las diversas regulaciones y acciones mencionadas por las entidades a las que les fue notificada la sentencia. En este sentido, precisar las competencias y responsabilidades de las diversas entidades del Estado implicadas no constituye tan solo un prurito de alcance puramente técnico o formal. Es con base en la importancia material de realizar los derechos fundamentales al agua potable, al saneamiento y al ambiente equilibrado y adecuado a través de una adecuada prestación de los servicios públicos, que, finalmente, se encuentra justificado que el Estado tenga un rol rector en dichos ámbitos, que tome especialmente en cuenta las brechas existentes, que genere planes para procurar la mejora con enfoque de derechos en la prestación de los servicios, que priorice la atención de las personas en situación de pobreza y vulnerabilidad, que supervise el accionar de los diversos actores y niveles de gobierno, etc.

16. Ciertamente, también en este sentido es que debe entenderse aquellos supuestos en que las entidades que fueron requeridas a través de la Sentencia 03383-2021-AA/TC han declarado o participado en la declaración la emergencia en determinados sectores, y han ido estableciendo formas de intervención o acompañamiento a los gobiernos regionales o locales, en aras de procurar que se cumplan con los servicios de agua potable y saneamiento. Así, en efecto, en la información recibida por este Tribunal se aprecia que, en su momento, el Ministerio del Ambiente declaró en emergencia la gestión de residuos sólidos en el distrito de Punchana en Loreto mediante la Resolución Ministerial 185-2022-MINAM, de fecha 21 de setiembre de 2022; y que el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, a través de la Resolución Ministerial 262-2017-VIVIENDA, dispuso incorporar a la EPS SEDA LORETO al Régimen de Apoyo Transitorio (RAT) desde el año 2017, tomando en cuenta las deficiencias en la gestión de los recursos. Se trata de formas de auxilio valiosas que, al margen de la repartición de competencias inicialmente establecidas, apostaron por el bien común y la satisfacción de los derechos fundamentales vinculados con los referidos servicios públicos.

17. En similar sentido, el Decreto Legislativo 1280, que aprueba la Ley Marco de la Gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento (recientemente modificado por el Decreto Legislativo 1620), ha establecido lo siguiente:

Artículo 3.- Declaración de necesidad pública e interés nacional

3.1. Declarar de necesidad pública e interés nacional la gestión y prestación de los servicios de agua potable y saneamiento, que comprende, entre otros, los predios, infraestructuras y/u otros activos, que integran los mencionados servicios, ejecutados o que vayan a ejecutarse; con el propósito de promover el servicio universal de los servicios de agua potable y saneamiento; así como, proteger la salud de la población y del medio ambiente.

3.2. Los servicios de agua potable y saneamiento gozan de tratamiento especial en virtud de la presente Ley y son prioritarios en las actuaciones del gobierno nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales, en beneficio de la población. Los bienes que integran la infraestructura destinada a la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento son inalienables e imprescriptibles.

18. Adicionalmente, la misma Ley Marco de la Gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento, Decreto Legislativo 1280 (modificado por el Decreto Legislativo 1620), se refiere a los servicios de agua potable y saneamiento como auténticos derechos fundamentales, y precisa que corresponde priorizar la atención de las personas que se encuentren en situación de pobreza o vulnerabilidad:

Artículo III.- Principios

La gestión y prestación de los servicios de agua potable y saneamiento se sustenta, fundamentalmente, en los siguientes principios:

1. Acceso a los servicios de agua potable y saneamiento: El acceso a los servicios de agua potable y saneamiento, en condiciones de calidad, equidad y sostenibilidad, es derecho de toda persona y es obligación del Estado asegurar su provisión por medio de los prestadores de servicios de agua potable y saneamiento.

2. Esencialidad: El acceso a los servicios de agua potable y saneamiento son derechos fundamentales de toda persona, de carácter prestacional, siendo esenciales por su impacto en la salud de la población, el ambiente y el desarrollo económico sustentable. En virtud de este principio, los servicios de agua potable y saneamiento gozan de especial protección ante la ley, son prioritarios en las asignaciones presupuestales de los distintos niveles de gobierno y tratamiento preferencial en las actuaciones del Estado.

3. Inclusión social: Los planes, programas y actuaciones del Estado en todos sus niveles y sectores del Estado se enmarcan en la Política de Desarrollo e Inclusión Social, incidiendo especialmente en el acceso a los servicios de agua potable y saneamiento, en condiciones de equidad, sostenibilidad y calidad, de aquellas personas que se encuentren en situación de pobreza o vulnerabilidad. Dicho acceso se realiza con un enfoque intercultural.”

“Artículo IV.- El derecho fundamental al acceso al agua potable y saneamiento

El acceso al agua potable y el saneamiento son derechos fundamentales, de carácter prestacional, de toda persona.

Para la materialización progresiva de este derecho, el Estado establece las condiciones necesarias para lograr el:

1. Acceso universal, que garantiza que toda persona acceda al agua potable y al saneamiento. El acceso universal es una condición temporal, hasta que se presten los servicios de agua potable y saneamiento. Excepcionalmente, esta condición puede ser permanente en aquellos casos donde técnicamente no puedan prestarse los servicios de agua potable y saneamiento.

2. Servicio universal, que garantiza el acceso, la calidad y la sostenibilidad de los servicios de agua potable y saneamiento. El servicio universal es permanente.

19. De manera complementaria, cabe resaltar que los derechos prestacionales –es decir, los que implican deberes de hacer y no meras abstenciones– no son vulnerados por la existencia de algún tipo de acción específica o comportamiento que pueda ser reputado como una trasgresión en dichos derechos; es decir, que quepa constatar alguna forma de intervención inconstitucional por arbitraria, irrazonable o desproporcionada. Por el contrario, la trasgresión de este tipo de derechos se produce frente a supuestos de típica omisión; espacios en los que no se realizan las acciones que correspondería ejecutar, dentro del marco de las competencias legales y constitucionales previstas, con la finalidad de cumplir con los deberes asociados al pleno disfrute de un derecho fundamental prestacional; o por acción deficitaria, cuando las actuaciones realizadas no logran satisfacer mínima o suficientemente lo que un determinado derecho fundamental prestacional exige. Y es que los derechos prestacionales no solo requieren ser satisfechos en aquello que constituye su contenido mínimo (v. gr., lo relacionado con el primer umbral de protección de dichos derechos), sino que incluso necesitan ser optimizados; vale decir, realizados en la mayor medida posible dentro de las posibilidades jurídicas y materiales existentes.

20. Siendo esto así, cuando este Colegiado les consulta a las entidades o a los actores institucionales sobre sus competencias relacionadas con el estado de cosas inconstitucional que ha sido declarado, no les está interrogando principalmente i han cometido actos que hayan trasgredido los derechos implicados. Tampoco se está pretendiendo el reconocimiento de alguna omisión en el ejercicio de sus competencias que haya desencadenado la situación que este Tribunal ha considerado como una vulneración estructural de derechos. De manera más amplia, lo requerido más bien tiene relación con esclarecer qué más habrían podido o aún podrían hacer dichas entidades estatales, en el marco de la competencias legales y constitucionales que se poseen, para no incurrir en supuestos de acción insuficiente cuando, como en el presente caso, no se ha logrado satisfacer el contenido mínimo de los derechos sociales fundamentales (v. gr., en términos de accesibilidad, calidad, asequibilidad y aceptabilidad), o con el propósito de optimizar el contenido constitucionalmente protegido de los derechos fundamentales prestacionales de las personas en situación de pobreza o vulnerabilidad.

21. Llegados a este punto, una cuestión relevante está referida a si los esfuerzos formalmente previstos o planificados para los siguientes años son suficientes para revertir el estado de cosas inconstitucional declarado. A este respecto, resulta especialmente relevante lo previsto en el Plan Nacional de Saneamiento 2022-2026. En este documento, se advierte que si bien existe o se aprecia un incremento destacable en los recursos que serían invertidos en los próximos años en la región Loreto (pp. 316 y 317, ilustraciones 136 y 136), también es verdad que sigue siendo un proyecto que requiere ser implementado de manera mucho más efectiva. De otro lado, el mismo plan reconoce como parte de su diagnóstico que la ejecución en materia de gasto en saneamiento (Presupuesto Institucional Modificado asignado al sector saneamiento 2017-2019) por parte del gobierno nacional, fue de 51.8 % en la región Loreto, por debajo del promedio en dicho nivel de gobierno (68.8 %), y que la de los gobiernos regionales y locales fue de 58.4 % y 45.7 %, respectivamente, siendo los promedios de ejecución en esos niveles de gobierno de 52.6 % y 58.5 %. Asimismo, se indica que, pese a que se ha producido algunas mejoras en la ejecución presupuestal, “la capacidad de ejecución de los recursos asignados, en todos los niveles de gobierno, constituye uno de los principales problemas para lograr el cierre de brechas” (p. 117).

22. Debe tenerse presente que el mencionado Plan Nacional de Saneamiento ha sido desarrollado tomando en cuenta los planes regionales de saneamiento. Sin embargo, es a la vez menester poner de relieve que las regiones con menos acceso al agua potable y saneamiento, por lo general, padecen otros tipos adicionales de brechas que deben enfrentar, lo cual limita su planificación.

23. Asimismo, y quizá esto sea más importante, incluso considerando el más ideal de los escenarios, en el que se alcance perfectamente lo que propone el Plan Nacional de Saneamiento 2022-2026 para la región Loreto, debe tomarse en cuenta que la misma seguiría siendo, a pesar de todo, la región peor ubicada entre las demás en relación con la cobertura del servicio de agua potable, y una de las últimas en materia de alcantarillado (pp. 318 y 319, ilustraciones 137 y 138).

24. En este contexto, para este Tribunal resulta evidente que la situación en la que se encuentra la región Loreto, en relación con el estado de cosas inconstitucionalidad declarado, no es de responsabilidad exclusiva de los gobiernos locales o del regional, sino que, por el contrario, se requiere de la actuación decidida no solo de las diversas instancias de gobierno, sino del conjunto de poderes públicos y órganos constitucionales autónomos que puedan ayudar a revertir la violación estructural de los derechos que se ha detectado.

25. Por otra parte, es necesario precisar que la información remitida tanto por los gobiernos locales y regional, como por las entidades públicas notificadas con la sentencia, tampoco alcanza para delimitar eventuales responsabilidades específicas por las vulneraciones manifiestas que han sido detalladas.

26. En este orden de ideas, sobre la base de lo explicado, este Tribunal considera que los esfuerzos que vienen desplegándose en los tres niveles de gobierno, aparejados en el principio de “lealtad constitucional” que debe guiar el ejercicio de sus competencias (Cfr. Sentencia 00024-2006-AI/TC, Auto 02383-2019-PA/TC, Sentencia 00006-2018-PI/TC), deben ser analizados con base en su rol pacificador, que busca sumar en esfuerzos con la finalidad de proteger conjuntamente los derechos fundamentales de las personas afectadas; protección que debe perseguirse de modo especialmente enfático tratándose de individuos o colectivos en situación de pobreza y vulnerabilidad.

27. Lo anterior, por una parte, es expresión del principio interpretativo favor debilis, relevante cuando se requiere resolver una cuestión iusfundamental en la que se encuentran involucradas personas en situación de desventaja, vulnerabilidad, desigualdad, pobreza, etc., y que presupone un tratamiento especialmente tuitivo por parte del Estado, en todos sus niveles¹. Por otra parte, tal consideración se enmarca en los alcances del principio de cooperación, que debe guiar el comportamiento del Estado y el ejercicio de las competencias de los órganos públicos encaminadas al bien común y a la salvaguarda de los derechos, tal como lo ha explicado este Colegiado en la Sentencia 00006-2018-PI/TC, fundamento 56:

Principio de cooperación: Conforme a este principio, las competencias y funciones de los poderes y órganos constitucionales autónomos deben estar orientadas al cumplimiento de los fines del Estado (artículo 44 de la Constitución), a la concreción del conjunto de bienes y valores constitucionales (pudiéndose mencionar, a modo de ejemplo, lo señalado en los artículos 1, 3, 38, 43 o 45 de la Constitución), y siempre teniendo como horizonte la defensa de la persona humana y el respeto a su dignidad (artículo 1 de la Constitución).

De esta manera, entre los poderes públicos resulta de aplicación el principio de “lealtad constitucional”, el cual, además del respeto a las competencias y funciones ajenas, orienta el comportamiento de los actores estatales hacia la consecución del bien común, que debe ser el fin último de la política.

Así visto, sobre la base de este principio de cooperación deben evitarse conductas obstruccionistas, desleales o egoístas por parte de los poderes o actores políticos. Si bien la política tiene una faz confrontacional inevitable, las instituciones y competencias constitucionales deben ser interpretadas y ejercidas en el sentido de fomentar la integración social, la unidad política y la optimización de los fines y principios constitucionales, entre otros. Lo anterior, desde luego, resulta especialmente cierto en el caso del análisis que le corresponde realizar el Tribunal Constitucional en los asuntos sometidos a su conocimiento, atendiendo al rol moderador y pacificador de conflictos que le caracteriza.

28. En este orden de ideas, cabe precisar que, en casos como el presente, en los que el Tribunal Constitucional requiere la intervención de otros actores institucionales con la finalidad de superar un estado de cosas inconstitucional que ha sido puesto en evidencia, la prioridad de este Colegiado no es declarar culpabilidades, sino, antes bien, procurar que se consiga un “compromiso significativo” entre los actores involucrados con la finalidad de superar el estado de cosas lesivo de derechos. De este modo se evitará sentencias devengan en meramente monológicas, en las que la justicia constitucional dicte ante sí, de modo impositivo e inaudita pars, lo que supuestamente habría que hacer para revertir la situación agraviante detectada, sin ningún tipo de diálogo ni con los afectados, ni con los actores institucionales principalmente encargados de superar el estado de cosas inconstitucional detectado.

29. En similar sentido, la Corte Constitucional colombiana (Sentencia T-058/21, párr. 119) ha explicado que el “constitucionalismo cooperativo” o “dialógico”:

[E]s una práctica en la que el juez constitucional abandona la emisión exclusiva de remedios impositivos y crea un escenario de interacción entre las partes del proceso. Estas, a partir de su conocimiento práctico sobre las singularidades del derecho vulnerado y de las competencias de las instituciones públicas responsables de su garantía, entablarán un diálogo que debe llevar a la construcción de los remedios del caso. El juez podrá, en todo caso, establecer parámetros para avanzar en la materialización de la solución y efectuar el seguimiento dirigido a obtener el goce efectivo del derecho que busca proteger.

El espacio de interacción debe llevar, efectivamente, a la materialización del derecho objeto de diálogo, pues es este fin el que justifica y legitima el uso de esta herramienta. Por ese motivo, el juez debe actuar de forma que dirija los diálogos con dicho propósito. En efecto, podrá establecer plazos fijos para que las partes determinen el medio adecuado que garantizará el derecho vulnerado y su término de ejecución, así como el acompañamiento de los organismos de control.

En ese sentido, el uso de la metodología dialógica no implica un debate sobre la existencia del derecho o las obligaciones a cargo de las autoridades, sino respecto de las formas más adecuadas y oportunas para garantizar la prerrogativa vulnerada. Una vez concedido el amparo e identificada la autoridad pública responsable de satisfacer el derecho, el juez abre un espacio de diálogo entre las partes, el cual necesariamente debe llevar a resultados concretos y precisos. Todo ello hace posible el seguimiento que se debe hacer al cumplimiento de las órdenes del juez para lograr la efectividad de sus fallos y garantizar la fuerza vinculante de la sentencia judicial proferida.

30. En atención a lo expuesto, el principal propósito de la judicatura constitucional en casos como el presente es lograr que los actores cuyas competencias constitucionales y legales se encuentran involucradas en la superación del estado de cosas inconstitucional detectado se comprometan, de modo genuino y significativo, en la superación de la vulneración estructural acaecida. En este sentido, desde luego, valga precisar que no se le está pidiendo a las entidades públicas comprometidas que, en nombre de proteger los derechos o de atender las urgencias que ello demanda, se termine avalando o recomendando alguna forma de atropello de la autonomía o las competencias ajenas, o promoviendo la desnaturalización del marco de competencias y atribuciones que se corresponden con la Constitución y la regulación de desarrollo.

31. De este modo, con base en lo actuado hasta el momento, le corresponde al Tribunal emitir el presente auto dictando medidas encaminadas a complementar la sentencia de fondo, conforme a lo dispuesto en el punto resolutivo 5. En efecto, el referido extremo de la Sentencia 03383-2021-AA/TC dispuso que, en posteriores autos, con base en la información recibida, este Colegiado podría ampliar los efectos de su decisión inicial con base en los artículos 14 y 16 del Nuevo Código Procesal Constitucional.

32. Sentado lo anterior, en lo que corresponde al estado actual del proceso, corresponde disponer lo siguiente:

• Remitir los actuados al juzgado de ejecución correspondiente, con la finalidad de que este se encargue, conforme a ley, de ejecutar lo resuelto en la Sentencia 03383-2021-AA/TC y lo dispuesto en este auto complementario, inclusive en el extremo en que se declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional (punto resolutivo 4 de la Sentencia 03383-2021-AA/TC).

• Solicitar a las entidades inicialmente demandadas: Gobierno Regional de Loreto, Municipalidad Provincial de Maynas y Municipalidad Distrital de Punchana, que remitan al juzgado de ejecución y a la Defensoría del Pueblo la información solicitada respecto de las situaciones de bloqueo institucional –déficits institucionales o de otro tipo– que dificultan o no permitan cumplir plenamente con la reversión del estado de cosas inconstitucional declarado en la Sentencia 03383-2021-AA/TC. El plazo para remitir esta información es de 30 días hábiles.

• Reiterar a las entidades que fueron notificadas con la Sentencia 03383-2021-AA/TC: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, Presidencia del Consejo de Ministros, Ministerio del Ambiente, Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental, y Autoridad Nacional del Agua, para que informen al juzgado de ejecución y a la Defensoría del Pueblo, sobre las competencias, programas, planes, estrategias de intervención, instancias de articulación, etc., que, con base en los principios de lealtad constitucional y de cooperación, permitan revertir cuanto antes el estado de cosas inconstitucional declarado. El plazo para remitir esta información es de 30 días hábiles.

• Encomendar al juzgado de ejecución la instauración de los mecanismos dialógicos o cooperativos necesarios dirigidos al efectivo cumplimiento de lo resuelto a través de la Sentencia 03383-2021-AA/TC. A estos efectos, se formula, inicialmente, la creación de una comisión especial para la implementación de la Sentencia 03383-2021-AA/TC (CEI - Sentencia 03383-2021-AA/TC), que debe comprender a entidades del gobierno nacional (Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, Presidencia del Consejo de Ministros, Ministerio del Ambiente, Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental, Autoridad Nacional del Agua); a los gobiernos regional y provinciales de la región de Loreto; a las organizaciones demandantes o sus representantes; y que debe ser presidida por la Defensoría del Pueblo, en el marco de sus atribuciones constitucionales de “defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad; y supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía”.

• En lo que corresponde al funcionamiento básico de esta comisión, se plantea que la Defensoría del Pueblo sea la entidad encargada de convocar, en el más breve plazo, a la CEI - Sentencia 03383-2021-AA/TC, y de proponer tanto un reglamento como un plan de trabajo, el cual deberá ser aprobado por la comisión y puesto a conocimiento del juzgado de ejecución. En atención a sus propósitos, esta comisión, o sus integrantes, podrán proponerle al juzgado de ejecución la intervención de amicus curiae que puedan hacer aportes técnicos en los ámbitos de su especialidad, con la finalidad de coadyuvar a la búsqueda de respuestas, o incluso para hacer labores de acompañamiento o veeduría, encaminadas específicamente a la reversión del estado de cosas inconstitucional declarado.

Asimismo, el producto elaborado por la CEI - Sentencia 03383-2021-AA/TC deberá realizarse con un enfoque de derechos, es decir, poniendo especial énfasis en la protección integral de los derechos fundamentales involucrados. También debe preverse diversas formas de participación que permitan acreditar que los programas y las políticas públicas serán de utilidad y aceptación por parte de las comunidades afectadas, y que son culturalmente pertinentes.

La CEI - Sentencia 03383-2021-AA/TC, a través de su presidencia, remitirá cada tres meses al juzgado de ejecución los avances efectuados, destacará los avances y explicitará las situaciones de bloqueo institucional que se encuentren, con la finalidad de que este Colegiado disponga, o bien la ampliación de la sentencia en lo que corresponda, o bien el cierre definitivo del fondo de la causa.

• Debe recordarse, asimismo, con base en lo establecido en la Sentencia 00004-2009-PA/TC, que procede el recurso de apelación por salto a favor de la ejecución de una sentencia este Tribunal (en este caso, la Sentencia 03383-2021-AA/TC y el presente auto complementario), con el propósito de que este Tribunal evalúe el adecuado cumplimiento de sus propias resoluciones, y que su interposición cabe “contra la resolución del juez de ejecución que declara actuado, ejecutado o cumplido el mandato de una sentencia del Tribunal Constitucional, o que declara fundada la contradicción u observación propuesta por el obligado”.

33. Adicionalmente, si bien actualmente este Tribunal no tiene competencia para ejecutar los puntos resolutivos 2 y 3 de la Sentencia 03383-2021-PA/TC, referidos a las vulneraciones iusfundamentales de los asentamientos humanos “Iván Vásquez Valera” y “21 de Setiembre”, en la medida en que el cumplimiento de este extremo de la sentencia está a cargo del juzgado de ejecución; se exhorta tanto a dicha sede, como a la Defensoría del Pueblo, en el marco de sus funciones constitucionales de supervisión de las actividades de la Administración Pública, así como a los órganos públicos involucrados, a lo siguiente:

• A que el Gobierno Regional de Loreto y el Servicio Nacional de Sanidad Agraria del Perú (Senasa) informen al juzgado de ejecución sobre la suscripción del Convenio Interinstitucional para la elaboración de la Identificación de Inversiones de Optimización, de Ampliación Marginal, de Rehabilitación y de Reposición – IOARR, o documento análogo, en relación con la ejecución de la remodelación del ambiente de las unidades operativas del Camal Municipal de Punchana. Esto con la finalidad de conocer los alcances y el avance de la solución a corto plazo para afrontar la problemática relacionada con el tratamiento de residuos en el distrito.

• A que el Ministerio de Economía y Finanzas informe al juzgado de ejecución sobre el estado actual del Proyecto de Inversión “Ampliación del Servicio de Alcantarillado Urbano de la Calle Buenos Aires (entre Calle EsSalud y Pasaje San Valentín) de Centro Poblado Punchana Distrito de Punchana de la Provincia de Maynas del Departamento de Loreto”, que cuenta con CUI 2615381. Se busca conocer los alcances y el avance de esta acción a mediano/largo plazo.

• A que la EPS SEDALORETO y al Gobierno Regional de Loreto informen al juzgado de ejecución sobre las acciones coordinadas con la Municipalidad Distrital de Punchana respecto del uso de camiones cisterna, u otros medios de abastecimiento, para suministrar agua potable a los asentamientos humanos “Iván Vásquez Valera” y “21 de setiembre”. Con esto, se pretende conocer los alcances de la solución a corto plazo que se viene concretando frente al problema de la falta de abastecimiento de agua potable.

• A que el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento y EPS SEDALORETO informen al juzgado de ejecución sobre el avance en la elaboración del expediente técnico a elaborarse, en el marco de la suscripción del convenio llamado “Mejoramiento y Ampliación del Servicio de Agua Potable Urbano y del Servicio de Alcantarillado y Creación del Servicio de Tratamiento de Aguas Residuales para la disposición final en la ciudad de Punchana, distrito de Punchana de la Provincia de Maynas del Departamento de Loreto". Esto resulta especialmente relevante, pues brindaría una solución a largo plazo en los temas de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales. En ese sentido, se exhorta a solicitar y brindar información sobre el avance del proyecto, a la vez que exigir que el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento y SEDALORETO presenten un cronograma e informen periódicamente al juzgado de ejecución sobre el avance de este o los obstáculos que se puedan presentar para su desarrollo.

Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

RESUELVE

1. Remitir los actuados al juzgado de ejecución, con la finalidad de que este se encargue de ejecutar lo resuelto en la Sentencia 03383-2021-AA/TC y lo dispuesto en este auto complementario, inclusive en el extremo en que se declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional.

2. Solicitar al Gobierno Regional de Loreto, a la Municipalidad Provincial de Maynas y a la Municipalidad distrital de Punchana, que remitan al juzgado de ejecución y a la Defensoría del Pueblo la información solicitada respecto de las situaciones de bloqueo institucional –déficits institucionales o de otro tipo– que dificultan o no permitan cumplir plenamente con la reversión del estado de cosas inconstitucional declarado en la Sentencia 03383-2021-AA/TC. Esta información deberá ser remitida en el plazo máximo de 30 días hábiles, bajo responsabilidad.

3. Ordenar al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, a la Presidencia del Consejo de Ministros, al Ministerio del Ambiente, Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental, y a la Autoridad Nacional del Agua, para que informen al juzgado de ejecución y la Defensoría del Pueblo sobre las competencias, programas, planes, estrategias de intervención, instancias de articulación, etc., que, con base en los principios de lealtad constitucional y de cooperación, permitan revertir cuanto antes el estado de cosas inconstitucional declarado. Esta información deberá ser remitida en el plazo máximo de 30 días hábiles, bajo responsabilidad.

4. Encomendar al juzgado de ejecución la instauración de los mecanismos dialógicos o cooperativos necesarios dirigidos al efectivo cumplimiento de lo resuelto a través de la Sentencia 03383-2021-AA/TC. A estos efectos, se recomienda la creación de una comisión especial para la implementación de la Sentencia 03383-2021-AA/TC (CEI - Sentencia 03383-2021-AA/TC), integrada por los tres niveles de gobierno, las organizaciones demandantes o sus representantes, y liderada por la Defensoría del Pueblo en los términos expuestos en esta sentencia. La comisión deberá informar al juzgado de ejecución de sus avances cada tres meses.

Publíquese y notifíquese.

SS.

MORALES SARAVIA

PACHECO ZERGA

GUTIÉRREZ TICSE

DOMÍNGUEZ HARO

OCHOA CARDICH

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

FUNDAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

PACHECO ZERGA

Emito el siguiente fundamento de voto por los siguientes motivos:

1. Comparto la preocupación de los demás integrantes del colegiada ante la situación de las poblaciones a las que se refiere la sentencia 322/2023, emitida en el expediente 03383-2021-PA/TC, en la que suscribí un fundamento de voto, en el que remarqué, entre otros aspectos, los siguiente:

• El último párrafo del artículo 27 del Nuevo Código Procesal Constitucional establece que “En los procesos de hábeas corpus las sentencias estimatorias las ejecuta el juez o la sala que la expidió, sin necesidad de remitir los actuados al juzgado de origen”. Contrario sensu, en los demás procesos de tutela de derechos, entre ellos, el amparo, emitida la sentencia estimatoria, el expediente debe ser devuelto al juzgado de origen, en cuya sede el juez de primera instancia se convierte en juez de ejecución.

• En esa línea, en el fundamento 144 de la sentencia y en el punto 3 de su parte decisoria, se estableció la obligación de informar al juzgado de origen y a la Defensoría del Pueblo sobre las coordinaciones y acciones a seguir por los demandados. Por esa razón me aparté, parcialmente, del fundamento 150 de la sentencia, en el extremo en que dispone que las entidades allí señaladas informen al Tribunal Constitucional acerca de situaciones de bloqueo institucional y los alcances de sus competencias, sobre la materia analizada en la presente sentencia. Ya que es al juez de ejecución a quien corresponde, en primera instancia, supervisar el adecuado cumplimiento de las sentencias estimatorias del Tribunal Constitucional en los procesos de amparo. En consecuencia, señalé que la información ordenada debía ser remitida al juez de ejecución y a la Defensoría del Pueblo, esta última en base a los roles asignados en el artículo 162 de la Constitución.

• Asimismo, puse de manifiesto que las solicitudes de represión de actos lesivos homogéneos pueden ser denunciadas ante el juez de ejecución, no ante el Tribunal Constitucional, de acuerdo a la legislación vigente². Por tanto, como en el fundamento 31 del auto al que se refiere este fundamento, se cita al artículo 16 del Nuevo Código Procesal Constitucional, que se refiere a los actos lesivos homogéneos, me aparto de esta mención.

2. En el punto 4 del presente auto se recomienda al juez de ejecución, la creación de una comisión especial para la implementación de la sentencia emitida en el expediente 03383-2021-AA/TC, integrada por los tres niveles de gobierno, las organizaciones demandantes o sus representantes, y liderada por la Defensoría del Pueblo en los términos expuestos en esa sentencia. Se añade que, la comisión deberá informar al juzgado de ejecución de sus avances cada tres meses.

3. Al respecto, considero necesario resaltar que se trata de una recomendación y no de un mandato u orden, ya que ni el Tribunal Constitucional ni el juez de ejecución ostentan un rol de legislador positivo. En nuestro ordenamiento jurídico, existen dos tipos de legisladores: el originario -el Congreso y para temas regionales y/o locales, los consejos regionales y los consejos municipales- y el derivado -el Poder Ejecutivo, vía delegación de facultades-. No compete al Tribunal Constitucional ni a los jueces, la creación de un nuevo ente estatal. Es cierto, que, en el pasado, una anterior conformación del colegiado, ordenó la creación de la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (SUNEDU) en la sentencia emitida en el expediente 00017-2008-PI/TC, en el marco de la declaración de un estado de cosas inconstitucional. Sin embargo, esa decisión, no implica que no se pueda debatir si es válido hacerlo o, si en este caso, resulta necesario.

4. El devenir que, en ejecución de sentencia ha tenido el presente caso, sirve para reflexionar sobre los alcances del uso de la técnica del estado de cosas inconstitucional. Al respecto, se debe tener presente que el artículo 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional señala que los procesos de habeas corpus, amparo, habeas data y cumplimiento, tienen por finalidad proteger los derechos constitucionales, reponiendo las cosas al estado anterior a la violación o amenaza de violación de un derecho constitucional³.

5. Por tanto, su finalidad es restablecer el ejercicio de los derechos constitucionales, dejando sin efecto los actos específicos que los vulneran en un caso concreto. Evaluar la concurrencia de conductas sistemáticas, a fin de declarar un estado de cosas inconstitucional, implica pronunciarse sobre una situación estructural. Al hacerlo, se debe tener presente que no es competencia del Tribunal Constitucional, ni de los jueces, participar en el diseño de políticas públicas, pero que -a la vez- les corresponde coadyuvar a solucionar esas situaciones de vulneración sistemática de derechos fundamentales. Considero que la labor del juez de ejecución, realizada con la ayuda de la Defensoría del Pueblo, permitirá realizar una supervisión adecuada. La decisión de formar o no la comisión de tres niveles queda fuera del ámbito de la competencia de los jueces constitucionales. Sin embargo, si los organismos competentes del Estado deciden formar esa comisión, la información trimestral al juzgado de origen y a la Defensoría del Pueblo permitirá realizar un mejor seguimiento del cumplimiento de la sentencia.

6. Por último, en sintonía con lo anterior, debo indicar que me aparto parcialmente del fundamento 32 del auto, en lo relativo a las alusiones a la comisión especial para la implementación de la sentencia emitida en el expediente 03383-2021-AA/TC

S.

PACHECO ZERGA