SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 27 días del mes de agosto de 2024, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Moisés Erasmo Arteaga Valeriano contra la resolución de fecha 3 de agosto de 2020¹, expedida por la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró infundada la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 24 de julio de 2018, el recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP)², con el objeto de que se declare inaplicable la Resolución 356-2017-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 4 de mayo de 2017; y que, en consecuencia, la demandada cumpla con restituirle su pensión de invalidez conforme al Decreto Ley 19990, más las pensiones devengadas, los intereses legales y los costos procesales.

La emplazada contesta la demanda³. Manifiesta que la resolución cuestionada es válida y que no adolece de vicio alguno; que mediante la verificación posterior realizada se ha comprobado que las evaluaciones médicas especializadas no están respaldadas por un adecuado examen físico según la historia clínica remitida por el Hospital Carlos Lanfranco La Hoz; que, según el Informe de Fiscalización de fecha 20 diciembre de 2017, el Certificado Médico n.°166-2005 presenta irregularidades que fueron puestas en conocimiento del demandante a través de la resolución que suspendió la pensión, a fin de que ejerza su derecho de defensa, y que al no haber formulado ningún cuestionamiento se emitió la resolución que declaró la nulidad de la resolución que otorgó la pensión de invalidez.

El Primer Juzgado Constitucional Transitorio de Lima, con fecha 7 de mayo de 2019⁴, declaró infundada la demanda, por considerar que la suspensión de la pensión resulta del procedimiento de fiscalización posterior amparado en el numeral 1, artículo 32, de la Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General. El Juzgado explica que la decisión se sustenta en el Informe de Auditoría Médica - ONP n.° 0780-2017, de fecha 8 abril de 2017, y estima que no existe concordancia o conexión entre los datos y la información encontrados en la historia clínica y el certificado médico.

La Sala Superior competente confirmó la apelada, por estimar que la resolución que declaró la suspensión del pago de la pensión de invalidez del actor está debidamente motivada, pues obedece a la existencia de irregularidades en la documentación que sustenta su derecho. La Sala considera que la suspensión es una medida razonable mediante la cual la Administración garantiza que el otorgamiento de estas prestaciones se encuentre de acuerdo a ley.

FUNDAMENTOS 

Delimitación del petitorio 

1. En el presente caso, la pretensión tiene por objeto la restitución de la pensión de invalidez que el demandante venía percibiendo, más el pago de los devengados, los intereses legales y los costos procesales.  

2. De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la sentencia emitida en el Expediente 00050-2004-PI/TC y otros acumulados, el derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual encuentra protección en el amparo de conformidad con los supuestos de procedencia establecidos en el fundamento 37 de la sentencia recaída en el Expediente 01417-2005-PA/TC. 

3. Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental, por su naturaleza requiere de regulación legal para establecer las condiciones necesarias para su goce, se concluye que las limitaciones o restricciones temporales o permanentes a su ejercicio han de estar debidamente sustentadas, a efectos de evitar arbitrariedades en la intervención de este derecho, por lo que debe efectuarse la evaluación en atención a lo antes citado.

Consideraciones del Tribunal Constitucional 

Sobre el derecho al debido proceso en sede administrativa

4. Este Tribunal se ha referido al debido procedimiento administrativo en los siguientes términos:

[E]l debido proceso y los derechos que conforman su contenido esencial están garantizados no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. El debido procedimiento administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto —por parte de la administración pública o privada— de todos los principios y derechos normalmente protegidos en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se refiere el artículo 139 de la Constitución⁵.

5. Y es que, como también ha enfatizado el Tribunal Constitucional, el debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía genérica que resguarda los derechos del administrado. “Implica, por ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en la práctica” (énfasis añadido).⁶

6. En ese sentido, el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo 004-2019-JUS (en adelante, TUOLPAG), en el artículo IV, numeral 1.2, del Título Preliminar, establece que el principio del debido procedimiento es uno de los que rigen el procedimiento administrativo, por cuya virtud:

los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y a impugnar las decisiones que los afecten.

Sobre la fiscalización posterior

7. El artículo 34.1 del TUOLPAG preceptúa lo siguiente:

Por la fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un procedimiento de aprobación automática, evaluación previa o haya recibido la documentación a que se refiere el artículo 49; queda obligada a verificar de oficio mediante el sistema del muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las informaciones y de las traducciones proporcionadas por el administrado.

8. Cabe precisar que, a tenor del artículo 3.14 de la Ley 28532, Ley que establece la reestructuración integral de la ONP, esta tiene la obligación de efectuar las acciones de fiscalización necesarias con relación a los derechos pensionarios en los sistemas a su cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley. Por tanto, la ONP está obligada a investigar en caso encuentre indicios razonables de acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de determinar o comprobar si existió fraude para acceder a esta e iniciar las acciones legales correspondientes.

9. En consonancia con lo expresado el artículo 34.3 del TUOLPAG establece que

[e]n caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en la documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos, procediendo a declarar la nulidad del acto administrativo sustentado en dicha declaración, información o documento; e imponer a quien haya empleado esa declaración, información o documento una multa en favor de la entidad de entre cinco (5) y diez (10) Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de pago; y, además, si la conducta se adecua a los supuestos previstos en el Título XIX Delitos contra la Fe Pública del Código Penal, ésta deberá ser comunicada al Ministerio Público para que interponga la acción penal correspondiente.

Análisis del caso concreto

10. En la sentencia emitida en el Expediente 02903-2023-PA/TC, de fecha 30 de enero de 2024, este Tribunal estableció con carácter de precedente vinculante las reglas a aplicar en el caso de que, como resultado de una fiscalización posterior, se detecten irregularidades en el otorgamiento de la pensión. Allí se precisa que la suspensión de una pensión, por afectar un derecho fundamental, debe estar expresamente prevista en una ley o norma con rango de ley, junto con los requisitos, plazos y demás formalidades para que esto proceda con las garantías del debido procedimiento administrativo, toda vez que, sin esta autorización legal, la ONP no puede suspender el pago de la pensión.

11. En el caso sub examine, la ONP emitió la Resolución 45802-2016-ONP/DPR GD/DL 19990, de fecha 19 de agosto de 2016⁷, mediante la cual otorgó al recurrente pensión de invalidez al amparo del Decreto Ley 19990 por la suma de S/ 857.36 a partir del 3 de junio de 2014.

12. Mediante Resolución 356-2017-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 4 de mayo de 2017⁸, declaró la suspensión de la pensión del demandante al amparo del artículo 32 de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, que regula el proceso de fiscalización posterior y establece la obligación de la Administración de verificar la autenticidad de las declaraciones, los documentos, la información y las traducciones proporcionadas por el administrado.

13. Posteriormente, mediante Resolución 037-2018-ONP/DPR/DL 19990, de 15 de enero de 2018⁹, se declaró la nulidad de la Resolución 45802-2016-ONP/DPR GD/DL 19990.

14. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional ha establecido como precedente de observancia obligatoria, en el fundamento 24, Regla 2b, de la sentencia emitida en el Expediente 02903-2023-PA/TC, que “En cualquiera de los casos enumerados en el artículo 10 del TUOLPAG, puede declararse de oficio la nulidad del acto administrativo de otorgamiento de la pensión. Para tal efecto, la ONP debe observar estrictamente el plazo de prescripción, el procedimiento y demás requisitos indicados en el artículo 213 del TUOLPAG.”

15. Por tanto, corresponde determinar si la Resolución 45802-2016-ONP/DPR GD/DL 19990, que declara la nulidad la pensión del demandante, fue emitida dentro del plazo previsto en la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.

16. Se observa que la Resolución 45802-2016-ONP/DPR GD/DL 19990 fue expedida con fecha 19 de agosto de 2016, mientras que la resolución que declara nula la pensión de invalidez fue emitida con fecha 15 de enero de 2018. En otras palabras, la ONP suspende la pensión en un momento en el que aún no había prescrito el plazo previsto en la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, para declarar la nulidad de oficio del acto administrativo. Por este hecho, la declaración de nulidad no transgrede la Regla 2b del precedente sentado en la sentencia emitida en el Expediente 02903-2023-PA/TC.

17. Ahora bien, el Informe de Fiscalización de fecha 20 de diciembre de 2017¹⁰, que fue tomado como base para emitir la resolución que declara la nulidad, señala que se ha comprobado la falsedad del Certificado Médico 042-2016, de fecha 15 de abril de 2016, por contener datos inexactos.

18. Sin embargo, de autos se advierte que la supuesta falsedad por datos inexactos se fundamentó en que el certificado médico emitido por el Hospital Carlos Lanfranco La Hoz no estaba debidamente respaldado por la historia clínica, por cuanto no se consignó la realización de tres audiometrías separadas por una semana, tal como lo indica el instructivo¹¹, para la determinación de la incapacidad auditiva.

19. Al respecto, este Tribunal considera que la falta de exámenes per se no constituye causa suficiente para determinar la falsedad de un documento, por lo que dicha controversia debe ser dilucidada en un proceso que cuente con amplia etapa probatoria, donde se deben tener presentes las reglas establecidas en la Sentencia 01301-2023-PA (precedente Paucará Sotomayor).

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

Declarar IMPROCEDENTE la demanda.

Publíquese y notifíquese.

SS.

GUTIÉRREZ TICSE

DOMÍNGUEZ HARO

OCHOA CARDICH

PONENTE GUTIÉRREZ TICSE