Sala Segunda. Sentencia 461/2024
EXP. N.° 03232-2022-PA/TC
LIMA
CONSTANCIA VÍLCHEZ VÍLCHEZ DE
OSORIO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 11 días del mes de abril de
2024, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los
magistrados Gutiérrez Ticse, Morales Saravia y Domínguez Haro, ha emitido la
presente sentencia. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal
de conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Constancia
Vílchez Vílchez de Osorio contra la resolución de
fojas 213, de fecha 8 de marzo de 2022, expedida por la Segunda Sala Constitucional
de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente
la demanda de autos.
ANTECEDENTES
La recurrente interpone demanda de amparo
contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP), con el
objeto de que se declaren inaplicables las Resoluciones
277-2018-ONP/DPR.IF/DL 19990 y 695-2018-ONP/DPR/DL 19990, de fechas 22 de marzo
y 21 de junio de 2018, respectivamente; y que, en consecuencia, se restituya el
pago de su pensión de jubilación conforme al Decreto Ley 19990.
La emplazada contesta la demanda manifestando que la ONP, en uso de sus facultades de fiscalización, declaró la
suspensión de la pensión de jubilación de la demandante a través de una
resolución que se encuentra debidamente motivada.
El Segundo Juzgado Constitucional Transitorio de Lima,
con fecha 28 de enero de 2021[1], declaró
fundada la demanda, por considerar que la entidad
demandada no ha acreditado en forma efectiva que los documentos presentados por
la actora para obtener su pensión de jubilación hayan sido falsificados.
La Sala Superior competente, revocando la apelada, declaró
improcedente la demanda, por estimar que la suspensión de la pensión no es
arbitraria, por cuanto existen indicios razonables de falsedad en la
documentación presentada para obtener la pensión de jubilación.
FUNDAMENTOS
Delimitación del
petitorio
1.
En el presente caso, la pretensión tiene por objeto que se restituya la
pensión de jubilación de la recurrente conforme al Decreto Ley 19990.
2.
De acuerdo con lo dispuesto por el
fundamento 107 de la sentencia emitida en el Expediente 00050-2004-PI/TC y
otros acumulados, el derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión
constituye un elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual
encuentra protección en el amparo de conformidad con los supuestos de
procedencia establecidos en el fundamento 37 de la sentencia recaída en el
Expediente 01417-2005-PA/TC.
3.
Teniendo en cuenta que la pensión como
derecho fundamental, por su naturaleza, requiere de regulación legal para
establecer las condiciones necesarias para su goce, se concluye que las
limitaciones o restricciones temporales o permanentes a su ejercicio han de
estar debidamente sustentadas, a efectos de evitar arbitrariedades en la
intervención de este derecho, por lo que debe efectuarse la evaluación en
atención a lo antes citado.
Consideraciones del
Tribunal Constitucional
Sobre el derecho al debido proceso en sede administrativa
4. Este Tribunal se ha referido al debido procedimiento administrativo en los siguientes términos:
[E]l debido
proceso y los derechos que conforman su contenido esencial están garantizados
no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del
procedimiento administrativo. El debido procedimiento administrativo supone, en
toda circunstancia, el respeto –por parte de la administración pública o
privada– de todos los principios y derechos normalmente protegidos en el ámbito
de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se refiere el artículo
139 de la Constitución[2].
5. Y es que, como también ha enfatizado el Tribunal Constitucional, el debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía genérica que resguarda los derechos del administrado. “Implica, por ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en la práctica” (énfasis añadido).[3]
6. En ese sentido, el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo 004-2019-JUS (en adelante, TUOLPAG), en el artículo IV, numeral 1.2, del Título Preliminar, establece que el principio del debido procedimiento es uno de los que rigen el procedimiento administrativo, por cuya virtud
los administrados
gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento
administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas
no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a
refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos
complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la
palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en
derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y a
impugnar las decisiones que los afecten.
Sobre la fiscalización posterior
7.
El artículo 34.1 del TUOLPAG preceptúa lo siguiente:
Por la
fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un procedimiento
de aprobación automática, evaluación previa o haya recibido la documentación a
que se refiere el artículo 49; queda obligada a verificar de oficio mediante el
sistema del muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de los documentos,
de las informaciones y de las traducciones proporcionadas por el administrado.
8.
Cabe precisar que, a tenor del artículo 3.14 de la
Ley 28532, ley que establece la reestructuración integral de la Oficina de
Normalización Previsional, esta tiene la obligación de efectuar las acciones de
fiscalización necesarias con relación a los derechos pensionarios en los
sistemas a su cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley. Por tanto,
la ONP está obligada a investigar en caso encuentre indicios razonables de
acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de determinar o comprobar si
existió fraude para acceder a esta e iniciar las acciones legales
correspondientes.
9.
En consonancia con lo expresado supra, el artículo 34.3 del TUOLPAG reza como sigue:
[e]n caso de
comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en la
documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no
satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos, procediendo a
declarar la nulidad del acto administrativo sustentado en dicha declaración,
información o documento; e imponer a quien haya empleado esa declaración,
información o documento una multa en favor de la entidad de entre cinco (5) y
diez (10) Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de pago; y,
además, si la conducta se adecua a los supuestos previstos en el Título XIX
Delitos contra la Fe Pública del Código Penal, ésta deberá ser comunicada al
Ministerio Público para que interponga la acción penal correspondiente.
10.
En la sentencia emitida en el Expediente
02923-2023-PA/TC, de fecha 30 de enero de 2024, este Tribunal estableció con
carácter de precedente vinculante, las reglas a aplicar en el caso de que, como
resultado de una fiscalización posterior, se detecten irregularidades en el
otorgamiento de la pensión. Allí se precisa que la suspensión de una pensión,
por afectar un derecho fundamental, debe estar expresamente prevista en una ley
o norma con rango de ley, junto con los requisitos, plazos y demás formalidades
para que esto proceda con las garantías del debido procedimiento
administrativo. Sin esta autorización legal, la ONP no puede suspender el pago
de la pensión.
Análisis del caso concreto
11.
La demandada, en la Resolución 277-2018-ONP/DPR.IF/DL
19990, de fecha 22 de marzo de 2018, que suspendió la pensión de la demandante,
expone que la suspensión se realiza de conformidad con la Segunda Disposición
Final del Decreto Supremo 092-2012-EF, que prescribía lo siguiente:
En todos los
casos que la Oficina de Normalización Previsional - ONP compruebe que existe
falsedad, adulteración y/o irregularidad en la documentación y/o información a
través de la cual se ha reconocido derechos pensionarios, ésta queda facultada
para suspender los efectos de los actos administrativos que los sustentan, sin
perjuicio de las acciones que la Administración pudiera implementar en
observancia de lo establecido en el artículo 32 de la Ley Nº
27444, Ley del Procedimiento Administrativo General[4].
12. En primer término, corresponde determinar si este decreto supremo invocado por la ONP era suficiente para sustentar constitucionalmente la decisión de suspender el pago de una pensión. Al respecto, se debe tener presente que, de acuerdo con el artículo 118, inciso 8, de la Constitución, el presidente de la República tiene la potestad de reglamentar las leyes “sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y dentro de tales límites, dictar decretos y resoluciones”.
13. Mediante el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF se aprobó el Reglamento de la Ley 29711, ley que modifica el artículo 70 del Decreto Ley 19990, modificado por la Cuarta Disposición Transitoria y Final de la Ley 28991, sobre protección de aportes en el Sistema Nacional de Pensiones.
14. Esta ley consta de tres artículos, ninguno de los cuales hace referencia a la facultad de la ONP de suspender el pago de una pensión.
15. En otras palabras, la facultad de la ONP de suspender una pensión no estaba prevista en la Ley 29711, sino que estaba regulada autónoma o independientemente por un reglamento, el Decreto Supremo 092-2012-EF.
16. Una disposición reglamentaria independiente de la ley “únicamente cabe en el ámbito de las materias organizativas […] y ello siempre que no afecten los derechos básicos de los interesados”[5]. Dicho de otro modo, los reglamentos autónomos o independientes son estrictamente de organización administrativa, por lo que no pueden regular o afectar derechos u obligaciones de las personas o administrados.
17. Desde esta perspectiva, la Segunda Disposición Final del Decreto Supremo 092-2012-EF, en virtud de la cual se suspendió la pensión del demandante, era inconstitucional, por no reglamentar disposición alguna contenida en una ley y afectar, sin respaldo en norma expresa con rango de ley, el derecho fundamental a la pensión del demandante, al facultar a la ONP a suspender su pago.
18. Al margen de que el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF, luego de su derogación en 2020, haya sido reemplazado por otra norma del mismo rango, donde igualmente se faculte a la ONP a la suspensión del pago de la pensión, lo cierto es que resulta inconstitucional todo decreto supremo que, independientemente de una ley, faculte a la ONP a suspender el pago de una pensión, por ser esto materia reservada a una norma con rango de ley, ya que se afecta un derecho fundamental. Este Tribunal ha diferenciado en nuestro ordenamiento jurídico los reglamentos ejecutivos o secundum legem que expide el presidente de la República de los reglamentos “independientes”, los cuales, además de autoorganizar la Administración y regular relaciones de sujeción especial, son expedidos en caso de lege silente, siempre y cuando la materia a ser reglamentada no esté sujeta a reserva a favor de la ley:
La fuerza
normativa de la que está investida la Administración se manifiesta por
antonomasia en el ejercicio de su potestad reglamentaria. El reglamento es la
norma que, subordinada directamente a las leyes e indirectamente a la
Constitución, puede, de un lado, desarrollar la ley, sin transgredirla ni
desnaturalizarla, y, de otro, hacer operativo el servicio que la Administración
brinda a la comunidad. Los primeros son los llamados reglamentos secundum legem, de
ejecución, o reglamentos ejecutivos de las leyes, los cuales están llamados a
complementar y desarrollar la ley que los justifica y a la que se deben. En
efecto, es frecuente que la ley se circunscriba a las reglas, principios y
conceptos básicos de la materia que se quiere regular, dejando a la Administración
la facultad de delimitar concretamente los alcances del marco general
establecido en ella. Los segundos son los denominados reglamentos extra legem, independientes, organizativos o normativos, los
que se encuentran destinados a reafirmar, mediante la autodisposición,
la autonomía e independencia que la ley o la propia Constitución asignan a
determinados entes de la Administración, o, incluso, a normar dentro de los
alcances que el otorgamiento legal les concede, pero sin que ello suponga
desarrollar directamente una ley[6].
19. En el presente caso, mediante la Resolución 26669-2016-ONP/DPR.GD/DL
19990, de fecha 12 de mayo de 2016[7], se otorgó a la recurrente pensión de
jubilación reducida al amparo del Decreto Ley 19990, por la suma de S/ 308.00,
a partir del 1 de enero de 1999.
20. Este Tribunal aprecia
que, como se ha sustentado supra, la suspensión del pago de la pensión
ordenada por la mencionada resolución no tuvo respaldo en norma alguna con
rango de ley, sino en un reglamento de ejecución sin cobertura en la ley para
regular la suspensión del pago de pensiones, por lo que fue inconstitucional e
ilegal.
21.
Por lo hasta acá glosado, la ONP ha vulnerado el
derecho al debido proceso o debido procedimiento administrativo de la
demandante, de modo que, reponiendo las cosas al estado anterior a la
vulneración, debe ordenarse que la demandada restituya la pensión de jubilación
de la actora desde el momento de su suspensión; esto es, el mes de mayo de
2018, más el pago de intereses legales, de conformidad con lo dispuesto en el
considerando 20 del auto emitido en el Expediente 02214- 2014-PA/TC, que
constituye doctrina jurisprudencial.
22.
En lo que se refiere al pago de los costos
procesales, corresponde que sean abonados conforme al artículo 28 del Nuevo
Código Procesal Constitucional.
23.
Sin perjuicio de lo anterior, si la ONP considera que
existen evidencias de que el otorgamiento de la pensión de la demandante fue
consecuencia de la comisión de una infracción penal, deberá comunicarlo al
Ministerio Público, a fin de que proceda conforme a sus atribuciones. En caso de
que se instaure un proceso penal, la nulidad de oficio de la resolución de
otorgamiento de pensión podrá ser declarada en el plazo de dos años contado a
partir de la notificación a la autoridad administrativa de la sentencia penal
condenatoria firme, conforme al artículo 213.3 del TUOLPAG.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del
Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, NULAS las Resoluciones 277-2018-ONP/DPR.IF/DL 19990 y 695-2018-ONP/DPR/DL 19990, de fechas 22 de marzo y 21 de junio de 2018, respectivamente.
2. Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ORDENA a la demandada restituir la pensión de jubilación de la recurrente, desde el mes de mayo de 2018, más el pago de los intereses legales y los costos del proceso.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
PONENTE DOMÍNGUEZ HARO
[1] Fojas 147.
[2] Sentencia recaída en el expediente 05085-2006-PA/TC, fundamento
4.
[3] Sentencia recaída en el expediente 03741-2004-AA/TC, fundamento
21.
[4] Este decreto supremo fue derogado por el numeral 5 de la Única
Disposición Complementaria Derogatoria del Reglamento Unificado de las Normas
Legales que Regulan el Sistema Nacional de Pensiones, aprobado por el Decreto
Supremo 354-2020- EF.
[5] García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de
Derecho Administrativo, t. I, Madrid 1997, p. 202.
[6] Sentencia recaída en el Expediente 00001/0003-2003-AI/TC,
fundamento 15.
[7] Fojas 7 vuelta.