EXP. N.º 03230-2021-PA/TC
LIMA
ASOCIACIÓN
DE CESANTES Y
JUBILADOS DE LA CONTRALORÍA
GENERAL
DE LA REPÚBLICA
En Lima, a los 29 días del mes de noviembre de 2023, en sesión de Pleno Jurisdiccional, los magistrados Morales Saravia (presidente), Pacheco Zerga (vicepresidenta), Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro y Ochoa Cardich han emitido el presente auto. El magistrado Monteagudo Valdez emitió un voto singular que se agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
El recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Carmen Liliana Arroyo Montes y otros, en los seguidos por la Asociación de Cesantes y Jubilados de la Contraloría General de la República y el Ministerio de Economía y Finanzas contra la resolución de fojas 546, de fecha 23 de agosto de 2021, expedida por la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, que confirma la Resolución 633, de fecha 26 de agosto de 2019 y la Resolución 646, de fecha 28 de agosto de 2019; y,
1.
En el marco de la etapa de ejecución de sentencia
del proceso de amparo seguido contra la Contraloría General de la República, se le
ordenó a esta que cumpla
con ejecutar las sentencias recaídas
en los Expedientes 00118-95-AA/TC y 01102-00-AA/TC, de fechas 21 de
octubre de 1997 y 26 de enero de 2001, respectivamente, que ordenaron abonar a
la asociación demandante las remuneraciones, gratificaciones y bonificaciones
que perciben los servidores en actividad que desempeñen cargos idénticos,
similares o equivalentes a los que tuvieron los cesantes y jubilados; y el pago
de los gastos, costos y costas del proceso. Cabe precisar que la sentencia de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Acevedo Buendía y otros vs. Perú, de fecha 1 de julio de 2009, se pronunció en el mismo sentido.
2.
Mediante escrito de fecha 18 de junio de 2019 (f.
278), la parte demandante solicita que se requiera al contralor general de la
República para que cumpla con programar y aprobar el presupuesto
institucional de la Contraloría General de la República para el ejercicio fiscal del año 2020, priorizando el pago del íntegro del monto aprobado por las resoluciones 330 y 426 a favor de los pensionistas y sucesiones de los fallecidos, y descontando los pagos a cuenta, sin fraccionarlos, dentro del plazo de 5 días, bajo apercibimiento de remitir copias certificadas a la Fiscalía de la Nación para que proceda a realizar denuncia constitucional ante el Congreso de la República, por la comisión de los delitos de desobediencia y resistencia a la autoridad, de incumplimiento de deberes de función y de abuso de autoridad.
3.
El Juzgado Supranacional de Lima, mediante
la Resolución 633, de
fecha 26 de agosto de 2019 (f. 283), declara improcedente la solicitud de la
asociación recurrente, por considerar que corresponde al Ministerio de Economía
y Finanzas, a propuesta de la Dirección General del Presupuesto Público,
elaborar el anteproyecto de la Ley de Presupuesto del Sector Público y de la
Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público, conforme a lo
dispuesto por el inciso segundo del artículo 5 del Decreto Legislativo 1440.
4.
La Sala superior competente confirma la apelada, por
estimar que no resulta viable que se pretenda disponer
el pago íntegro del saldo
pendiente, toda vez que la sentencia materia de ejecución no es la única obligación que debe atender
la referida demandada. Mediante escrito de fecha 17 de julio de 2019 (f. 456), la parte
demandante solicita que se requiera al contralor general de la República y
otros funcionarios que cumplan
con pagar, en el presupuesto institucional del 2019, el saldo íntegro y sin fraccionamientos
de la deuda pendiente, dentro del plazo de 3 días, bajo
apercibimiento de multa de 1000 Unidades de Referencia
Procesal, apertura de procedimiento administrativo para despido y remitir
copias certificadas de las piezas procesales al Ministerio Público para la
denuncia penal correspondiente.
5.
El Juzgado Especializado en Ejecución de Sentencias
Supranacionales de Lima, mediante Resolución 646, del 28 de agosto de 2019 (foja
460), en atención
a lo dispuesto por Ley 30879,
dispone que se formule el pedido como corresponde, sin perjuicio de lo ordenado
por Resolución 635, del 26 de agosto de 2019.
6.
La resolución emitida
en el Expediente 00201-2007-Q/TC, de fecha
14 de octubre de 2008, establece que
[...] sobre la base
de lo desarrollado en la resolución emitida en el Expediente 00168-2007-Q/TC, este Tribunal considera que de manera excepcional puede aceptarse la
procedencia del RAC cuando se trata de proteger la ejecución en sus propios
términos de sentencias estimatorias emitidas en procesos constitucionales,
tanto para quienes han obtenido una sentencia estimatoria por parte de este Tribunal
como para quienes la han obtenido mediante una sentencia expedida por el
Poder Judicial.
La procedencia
excepcional del RAC en este supuesto tiene por finalidad restablecer el orden jurídico constitucional, correspondiendo al Tribunal Constitucional valorar el grado de
incumplimiento de las sentencias estimatorias expedidas por el Poder Judicial cuando
éste no cumple dicha función,
devolviendo lo actuado para que la instancia correspondiente dé estricto
cumplimiento a lo declarado por el Tribunal. Asimismo, los órganos
jurisdiccionales correspondientes se limitarán a admitir el recurso de agravio
constitucional, teniendo habilitada su competencia este Colegiado, ante la
negativa del órgano judicial, a través
del recurso de queja a que se refiere el artículo 19 del
Código Procesal Constitucional.
7.
En consecuencia, la controversia consiste en
determinar si, en fase de ejecución de sentencia, se desvirtuó lo decidido a
favor de la asociación recurrente en los procesos de amparo a que se ha hecho
referencia en el fundamento 1, supra.
8.
Cabe mencionar que en la sentencia recaída
en el Expediente 00004-
2016-CC/TC, de fecha 5 de mayo de 2020 (Caso del Presupuesto de la Contraloría para el pago de obligaciones de dar sumas
de dinero), se precisó que la
Contraloría General de la República, desde el año 2010 viene realizando pagos
que han tenido como efecto reducir la cantidad de pensionistas a quienes se les
adeuda. En ese sentido, hasta julio del año 2019 se ha pagado un monto aproximado de S/ 114 803 278.86, y queda un saldo por pagar aproximado de S/ 142 651 770.54, de acuerdo con lo afirmado por el Poder Ejecutivo.
9.
En ese sentido, ha quedado demostrado que la
Contraloría General de la República
ha venido recibiendo desde el año 2010 presupuesto para el pago de las sentencias judiciales del Tribunal
Constitucional
y la sentencia de la Corte IDH, entre otras; y que, inclusive, modificó sus partidas presupuestales anuales, en aras de poder destinar montos mayores para el cumplimiento de dichas sentencias.
10.
Si bien es cierto que en la citada sentencia se
concluyó que los montos que la demandada ha venido recibiendo para cumplir con el
pago de las deudas provenientes de las sentencias judiciales no resulta
suficiente para el efectuar el abono íntegro de su deuda con los pensionistas,
ello fue motivo para que este Tribunal exhorte al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo para que, progresivamente y dentro de un plazo razonable, doten
a la Contraloría General de la República de presupuesto suficiente para atender
el saldo de las obligaciones de dar suma de dinero contenidas en las sentencias del Tribunal Constitucional expedidas en los Expedientes 118-95-
AA/TC y 1102-00-AA/TC, de fechas
21 de octubre de 1997 y 26 de
enero de 2001, respectivamente, así como en la sentencia de la Corte IDH en el caso Acevedo Buendía y
otros vs. Perú, de fecha 1 de julio de 2009.
11.
Asimismo, cabe precisar que el artículo 73 del
Decreto Legislativo 1440, del Sistema Nacional de Presupuesto Público,
establece que se podrá afectar
el presupuesto institucional anual de los órganos de la Administración Pública hasta en un 5
% para cumplir con tal finalidad y, en caso el monto supere
dicho límite, los pagos se harán
en forma proporcional a todos
los requerimientos existentes, y estos pueden
atenderse hasta en los cinco años fiscales subsiguientes.
12.
En consecuencia, ha quedado acreditado que la
emplazada está destinando los montos que se asignan para el cumplimiento de la
obligación contraída, abonándola de manera gradual, de acuerdo con el presupuesto que se le asigna; pero ello no supone que esté en la obligación de pagar el íntegro de la
deuda en una sola armada, como pretende la parte recurrente, pues existen otras
obligaciones de pago que también deben ser atendidas con el presupuesto de la
Contraloría General de la República.
13.
Por consiguiente, dado que no se ha acreditado que
la demandada esté incumpliendo con lo ordenado en las sentencias materia de
ejecución, el recurso de agravio constitucional debe ser desestimado.
Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
Declarar INFUNDADO el recurso de agravio constitucional. Publíquese y notifíquese.
SS.
|
PONENTE
GUTIÉRREZ TICSE |
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO
MONTEAGUDO VALDEZ
Con el debido respeto por la posición adoptada por la mayoría de mis colegas, emito el presente voto singular por las siguientes consideraciones:
1.
Mediante las sentencias recaídas en los Expedientes 118-95-AA/TC y 1102-00-AA/TC, de fechas 21 de octubre de 1997 y 26 de enero
de 2001, respectivamente, el Tribunal Constitucional (TC) ordenó a la
Contraloría General de la República (CGR) y al Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF), abonar a la Asociación de Cesantes y Jubilados de la
Contraloría General de la República, las remuneraciones, gratificaciones y
bonificaciones que perciben los servidores en
actividad que desempeñen cargos idénticos, similares
o equivalentes a los que tuvieron los cesantes y jubilados; y el pago de
los gastos, costos y costas del proceso.
2. Ante el sistemático
incumplimiento de lo ordenado por el TC, la referida Asociación acudió a la
Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), emitiéndose la sentencia
recaída en el Caso Acevedo Buendía y otros vs.
Perú, de fecha 1 de julio de 2009. En el punto resolutivo 6 de dicha sentencia,
se dispuso, entre otras cosas, que “[e]l Estado [peruano] debe dar cumplimiento
total a las sentencias del Tribunal Constitucional del Perú de 21 de octubre de
1997 y 26 de enero de 2001, en lo que respecta al reintegro de los devengados
dejados de percibir por las víctimas entre abril de 1993 y
octubre de 2002, dentro de un plazo razonable (…)”.
3.
Transcurridos varios años desde la expedición de las
sentencias del TC y de la Corte IDH, estas no han sido cumplidas a cabalidad.
La sentencia de la Corte IDH ha sido objeto de supervisión de cumplimiento en
dos ocasiones. En una primera oportunidad, se expidió la Resolución de
Supervisión de fecha 28 de enero de 2015. En aquella ocasión la Corte IDH
señaló lo siguiente:
“En lo que respecta al tiempo que tomaría al Perú efectuar el pago total de lo adeudado a todas las víctimas de este caso, la Corte destaca que el Estado no ha presentado un planteamiento concreto al respecto, que permita conocer la forma cómo
programa lograr el cumplimiento del punto resolutivo sexto para cada una de las víctimas. Aun cuando este Tribunal toma en cuenta las explicaciones del Estado sobre a la supuesta falta de recursos suficientes de la Contraloría General y sobre otras cuestiones relativas a la normativa presupuestaria interna, es preciso enfatizar que el Estado debía cumplir con lo ordenado en el referido punto resolutivo de la Sentencia ‘dentro de un plazo razonable’. Han transcurrido más de cinco años desde la notificación de la Sentencia y más de cuatro años desde que a nivel interno se fijó el monto total de lo que debe pagar el Perú, sin que se haya cumplido con esta obligación. Esa demora resulta particularmente grave si se tiene en cuenta que el propio Contralor General de la República habría afirmado, en un oficio dirigido al Ministro de Economía y Finanzas de fecha 30 de mayo de 2014, que, conforme a la normativa interna y criterios que se vienen aplicando, la deuda se pagaría en aproximadamente 53 años. (…).
(…)
La Corte reitera lo señalado en la Sentencia en el sentido que ‘las normas de presupuesto no pueden justificar la demora durante años del cumplimiento de sentencias’ (…).
Corresponde al Perú asegurar que por ningún motivo se continúe con una forma de pago paulatino que podría llegar a demorar tantos años para cumplir de forma completa con las obligaciones señaladas por decisiones judiciales firmes. Ello resulta inaceptable para este Tribunal e implica un incumplimiento de sus obligaciones internacionales. A partir de las anteriores consideraciones, la Corte requiere al Perú que implemente, a la mayor brevedad, las medidas necesarias que permitan superar los alegados problemas u obstáculos presupuestarios para cumplir con el pago a la totalidad de víctimas de este caso, lo cual implica que reevalúe por completo la forma cómo pretende destinar los recursos necesarios para cumplir la Sentencia. (…)” (cfr. Considerandos 27, 29 y 30).
4.
En una segunda
ocasión, habiéndose mantenido
el incumplimiento, se ha expedido la Resolución de
Supervisión de fecha 21 de junio de 2021. En ella, la Corte IDH ha señalado lo
siguiente:
“(…) la Corte nota con preocupación que los intervinientes
comunes han manifestado que ‘las entidades obligadas a cumplir’ con las sentencias del Tribunal Constitucional ‘se atribuyen mutuamente la responsabilidad de hacerlo sin que ninguna de ellas lo haga finalmente: la primera [Contraloría General de la República] pide a la segunda [Ministerio de Economía y Finanzas] recursos para cumplir con lo ordenado en las sentencias; y la segunda (el MEF) contesta indicando que la deuda debe pagarse con el presupuesto de la primera (la CGR)’. La Corte advierte que entre las referidas entidades estatales se han dirimido acciones judiciales sobre a cuál compete la asignación de recursos para la realización de los pagos, lo cual ha contribuido a retrasar el proceso de ejecución de las sentencias del Tribunal Constitucional. La Corte considera necesario reiterar lo indicado en su Resolución de 2015, respecto a que ‘la obligación establecida en el punto resolutivo sexto de la Sentencia es una obligación del Estado, el cual no puede, por razones de orden interno, dejar de asumir la responsabilidad internacional ya establecida’.
A pesar de lo establecido por la Corte en su Resolución de 2015, el Estado continúa alegando razones de presupuesto para justificar el retardo en el cumplimiento total de la medida de reparación (…). Al respecto, la Corte reitera lo indicado en la Sentencia y en la Resolución de 2015, en el sentido de que ‘las normas de presupuesto no pueden justificar la demora durante años del cumplimiento de sentencias’. Estas razones de presupuesto han sido desestimadas por los tribunales internos durante el proceso de ejecución, los cuales han ordenado al Estado en diversas ocasiones pagar la totalidad de la deuda en un desembolso único. Sin embargo, tampoco esos mandatos judiciales han sido cumplidos por el Estado.
[L]a Corte (…) recuerda al Estado que ha transcurrido 12 años desde la emisión de la Sentencia, lo cual excede el plazo razonable para dar cumplimiento total a la referida medida, por lo que le reitera que debe realizar todas las gestiones pertinentes para cumplir, a la mayor brevedad posible, con el reintegro de la totalidad de los referidos devengados dejados de percibir por las víctimas. (…)” (cfr. Considerandos 14, 15 y 16; se han omitido las notas a pie de página).
5. En el punto resolutivo
3 de esta última Resolución
de Supervisión, la
Corte IDH, dispuso “que el Estado del Perú adopte, en definitiva y a la mayor brevedad, todas las medidas que sean necesarias para dar efectivo y pronto acatamiento a la medida ordenada en el punto resolutivo sexto de la Sentencia [(pago íntegro de la deuda)]”.
6. En el marco del
proceso de ejecución de las sentencias del TC, mediante Resolución 541, de fecha 8 de septiembre de 2017 (es decir,
20 años después de emitida la primera sentencia del TC y 8 años después de expedida la sentencia de la Corte
IDH), se dispuso
requerir al MEF para que en el plazo de tres días cumpla con programar y
aprobar el presupuesto institucional de la CGR para el ejercicio fiscal del 2018, priorizando la
cancelación del íntegro de la deuda.
7.
No obstante, el Juzgado Especializado en la
Ejecución de Sentencias Supranacionales expidió la Resolución 588, de fecha 1
de julio de 2019, mediante la cual, entre otros aspectos, deja sin efecto el
requerimiento dispuesto por la Resolución 541. La Resolución 588, fue
confirmada por la Resolución de Vista, de fecha 23 de agosto de 2021, expedida
por la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima.
8.
Al amparo de lo previsto en la resolución emitida en
el Expediente 0201-2007-Q/TC, de fecha 14 de octubre de 2008, contra la
referida Resolución de Vista, doña Carmen Liliana Arroyo Montes y otros,
interponen recurso de agravio constitucional, por considerar, fundamentalmente,
que esta y la Resolución 588, desconocen la autoridad de cosa juzgada de las
sentencias materia de ejecución, así como el mandato de la Corte IDH para que
se abone el íntegro de lo adeudado a la parte demandante.
9.
En consecuencia, la presente controversia consiste en determinar si en fase de
ejecución de sentencia se desvirtuó lo decidido a favor de la asociación
recurrente en las sentencias recaídas en los Expedientes 118-95-AA/TC y
1102-00-AA/TC, y en la sentencia emitida por la Corte IDH en el Caso Acevedo
Buendía y otros vs. Perú, de fecha 1 de
julio de 2009.
10. La razón medular por
la que, de acuerdo al auto emitido en mayoría, corresponde declarar infundado
el recurso de agravio constitucional interpuesto, reside en que al MEF no le compete programar ni aprobar
el presupuesto institucional de la CGR, por lo que el requerimiento que se hizo mediante la Resolución 541, carece de asidero jurídico.
11. Puede coincidirse en
que existe un anti tecnicismo en la Resolución 541 al ordenar al MEF aprobar
el presupuesto institucional de la CGR, pues, ciertamente, no es su competencia, pero también es cierto que la
institucionalización del recurso
de agravio constitucional a favor de la
debida ejecución de las sentencias del TC, generada a través de la expedición
de la resolución emitida en el Expediente 0201-2007- Q/TC, tiene por objetivo
que, excepcionalmente, en casos singularmente graves, el TC actúe como un
“Tribunal de Ejecución” de sus propias sentencias, de modo tal que el derecho
fundamental a la debida ejecución de las resoluciones judiciales, reconocido en
el artículo 139, inciso 2, de la Constitución, no resulte violado
en la fase de ejecución procesal.
12. La obligación
jurisdiccional de pago de la deuda se originó con una sentencia expedida
por el TC en el año 1997,
es decir, hace 26 años,
y hasta la fecha
se encuentra aún en alta medida incumplida. Ahora bien, es
importante recordar que también se encuentra pendiente de resolución, en este Tribunal,
el Expediente 03400-2021-PA, en el cual también se solicita la ejecución de
las sentencias expedidas en el marco de lo resuelto en los expedientes
118-95-AA/TC y 1102-00- AA/TC. De la revisión de la información existente en ese expediente,
que involucra a las mismas partes, se debe destacar que, mediante peritaje de
mayo de 2009, aprobado por el Cuarto Juzgado Especializado en lo Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, se fijó la suma de S/.257’475,175.11
(doscientos cincuenta y siete millones cuatrocientos setenta y cinco mil ciento
setenta y cinco y 11/100 soles) como monto definitivo a pagar por concepto de
devengados e intereses legales. Y de acuerdo a la información que, con fecha 15
de julio de 2022, fue remitida al TC por la CGR -y que obra en el Expediente
03400-2021-PA, como consecuencia del requerimiento formulado por el propio TC, -y que, sin embargo,
no ha sido objeto
de análisis en el auto emitido en mayoría-, hacia esa fecha, los pagos realizados de la deuda
total ascienden a S/ 180’129,336.42 (ciento ochenta millones ciento veintinueve
mil trecientos treinta y seis y 42/100 soles), que corresponde a un 69.95% de
la deuda.
13. Es decir, luego de 25 años no solo no se había cumplido
con cumplir
la totalidad del pago, sino que se adeudaba más del 30% del monto total. El asunto, desde luego, se torna más grave si se toma en consideración no solo que de por medio se encuentra el incumplimiento de dos sentencias del TC y una sentencia y dos resoluciones de supervisión de la Corte IDH; sino además que, de acuerdo a la información que en su momento recogió la Corte IDH en la Resolución de Supervisión de fecha 21 de junio de 2021, hacia dicho año, 84 víctimas habían fallecido sin ver restituidos sus derechos; y no menos de 30 de ellas, por ser mayores de 80 años, de continuar esta dinámica probablemente sufrirán exactamente la misma experiencia (cfr. Considerando 8).
14. Tal como se ha recordado en el auto emitido por la mayoría,
el artículo 73 del Decreto Legislativo 1440, del Sistema
Nacional de Presupuesto Público, establece que se
podrá afectar el presupuesto institucional anual de los órganos
de la Administración Pública hasta
en un 5% para cumplir con
el pago de sentencias judiciales con calidad de cosa juzgada, y, en caso el
monto supere dicho límite, los pagos se harán en forma proporcional a todos los requerimientos existentes, debiendo en todo caso honrarse la deuda en los 5 años fiscales
subsiguientes.
15. Tal como en su
momento señaló el TC, “establecer un
plazo máximo de 5 años para que el Estado cubra proporcionalmente la totalidad
de una obligación declarada en una resolución judicial resulta razonable y, por
ende, constitucional. Pero no es razonable ni constitucional el incumplimiento
de sentencias judiciales que, teniendo ya más de 5 años de dictadas, no hayan
sido presupuestadas conforme a la legislación
vigente al tiempo de ser expedidas dichas
sentencias” (cfr. Sentencia
recaída en el Expediente 0015-2001-PI -acumulado-, fundamento 55).
16. Pues bien, en este
caso no solo han transcurrido más de 5 años desde que la deuda se originó; han
transcurrido 26, y se mantiene el incumplimiento. Lo cual, como dije, se torna aún más grave si se toma
en consideración que hay sentencias del TC y de la Corte IDH incumplidas. Los
argumentos de carácter presupuestal son, desde luego, en principio, atendibles, pero en modo alguno es aceptable que se pueda llegar a tales extremos.
17. Por ello, discrepo rotundamente de la posición
de la mayoría, pues
considero inaceptable que en un escenario de tal nivel de gravedad se pueda desestimar un recurso por un llano tecnicismo, sin hacer frente a la significativa problemática que ha llegado nuevamente a conocimiento del TC.
18. También tengo
presente que en el marco
del proceso competencial que en su momento la CGR interpuso contra el Poder Ejecutivo,
el Poder Legislativo y el Poder Judicial
(cfr. Sentencia recaída
en el Expediente 0004-2016-CC/TC) -que no se ocupó directamente de la ejecución
de las sentencias-, el TC exhortó al Poder Ejecutivo y al Poder
Legislativo para que progresivamente y dentro de un plazo
razonable doten a la CGR de presupuesto suficiente para atender el saldo de las obligaciones de dar suma de dinero
contenidas en las sentencias del TC 0118-1995-AA/TC y 1102-2000-AA/TC, y la
sentencia de la Corte IDH en el caso Acevedo Buendía
y otros vs. Perú de fecha 1 de julio de 2009.
19. No obstante, considero que, en
razón del amplio tiempo transcurrido, el asunto ya no puede
solucionarse con una llana exhortación.
20. Por ello, mi voto es
en el sentido de que, sin perjuicio de declarar infundado el recurso de agravio
constitucional, en ejercicio de las competencias ejecutoras de sus propias
sentencias (cfr. Resolución recaída en el Expediente 0201-2007-Q/TC) y de la posibilidad
de en definitiva instancia, supervisar el cumplimiento de sus sentencias (cfr. Sentencia 322/2023), el TC ordene a la CGR y al MEF
remitirle conjuntamente en un plazo máximo
de 30 días hábiles un cronograma
de pago del saldo integro de la deuda pendiente con la Asociación demandante. Dicho
cronograma no debe superar los dos años.
En caso de incumplimiento, resultarán de aplicación las medidas contempladas en el artículo 27 de Nuevo
Código Procesal Constitucional a los funcionarios que resulten responsables.
S.
MONTEAGUDO VALDEZ