Sala Segunda. Sentencia 488/2024
EXP. N.° 03105-2022-PA/TC
LIMA
NICOLÁS NATIVIDAD MALLQUI TORRES
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
ASUNTO
Recurso de agravio
constitucional interpuesto por Nicolás Natividad Mallqui Torres contra la
resolución de fecha 5 de mayo de 2022[1],
expedida por la Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de
Lima, que declaró fundada la demanda de amparo de autos.
ANTECEDENTES
El recurrente interpone demanda de amparo contra
la Oficina de Normalización Previsional (ONP)[2], con el
objeto de que se
declaren inaplicables las Resoluciones
940-2012-ONP/DPR/DL19990 y 31303-2012-ONP/DPR.SC/DL19990, de fechas 2 de febrero de 2012 y 13 de abril de 2012, respectivamente,
y que, en consecuencia, se cumpla con restituir su pensión de invalidez
conforme al Decreto Ley 19990, más las pensiones devengadas, los intereses
legales y los costos procesales.
La emplazada contesta la
demanda[3] y
manifiesta que el certificado médico presentado carece de legalidad, ya que el centro de salud que lo expide no se encuentra dentro de
las dependencias facultadas para emitir certificados médicos de invalidez o de
incapacidad conforme lo precisa el artículo 26 del Decreto Ley 19990 y no
registra historia clínica que lo sustente.
Mediante Resolución 4, de fecha 12 de abril de 2021[4], el Juzgado rechaza el escrito de contestación de demanda. La demandada alega que no le fue posible contestar la demanda oportunamente, ni ejercer su derecho de defensa, por lo que devolvió la cédula de notificación del auto de admisión, devolución que fue declarada inoficiosa porque la emplazada fue notificada correctamente.
El Quinto Juzgado Constitucional de Lima, con fecha 12 de enero de 2022[5], declaró fundada la demanda, por considerar que en el expediente administrativo no obran los documentos relativos a la investigación preliminar a que se refiere la resolución cuestionada y que la demandada no ha acreditado que los investigados hayan emitido el certificado médico que diagnostica la invalidez del demandante. Asimismo, el Juzgado añade que, pese a haber sido requerida, la ONP no ha cumplido con adjuntarlos. El Juzgado considera que el hecho de haberse abierto investigación preliminar no determina la responsabilidad penal de los investigados, puesto que en la etapa de investigación puede darse el sobreseimiento y en la etapa de juzgamiento podría comprobarse o no su inocencia.
La Sala Superior competente confirmó la apelada en el extremo de declarar fundada la demanda y nulas las resoluciones cuestionadas; la revocó respecto al extremo de ordenar a la ONP restituir la pensión de invalidez DL 19990 y, reformándola, ordenó a la entidad demandada emitir una nueva resolución administrativa debidamente motivada en la cual se pronuncie sobre el derecho pensionario reclamado[6], debido a que la resolución cuestionada es insuficiente, genérica e imprecisa. Asimismo, considera que, en el expediente administrativo, no obra documentación alguna de la investigación preliminar llevada a cabo por la 23 Fiscalía Provincial Penal de Lima, a la cual se hace referencia en la Resolución 940-2012-ONP/DPR/DL19990 y que la demandada no ha cumplido con presentar la mencionada documentación pese al requerimiento realizado. La Sala añade que no hay una decisión definitiva respecto a la organización criminal que se encargaba de consignar diagnósticos falsos en certificados médicos de invalidez del Centro de Salud San Sebastián; además, no se precisa si entre en estos presuntos certificados médicos fraudulentos se encuentra el certificado del actor.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1.
En el presente caso, la
pretensión tiene por objeto la restitución de la pensión de invalidez que el
demandante venía percibiendo, más el pago de los devengados, los intereses
legales y los costos procesales.
2.
De acuerdo con
lo dispuesto por el fundamento 107 de la sentencia emitida en el Expediente
00050-2004-AI/TC y otros acumulados, el derecho a no ser privado
arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del contenido esencial del
derecho a la pensión, el cual encuentra protección en el amparo de conformidad
con los supuestos de procedencia establecidos en el fundamento 37 de la
sentencia recaída en el Expediente 01417-2005-PA/TC.
3.
Teniendo en
cuenta que la pensión como derecho fundamental, por su naturaleza, requiere de
regulación legal para establecer las condiciones necesarias para su goce, se
concluye que las limitaciones o restricciones temporales o permanentes a su
ejercicio han de estar debidamente sustentadas, a efectos de evitar
arbitrariedades en la intervención de este derecho, por lo que debe efectuarse
la evaluación en atención a lo antes citado.
Consideraciones del Tribunal Constitucional
Sobre el derecho al debido
proceso en sede administrativa
4.
Este Tribunal se ha
referido al debido procedimiento administrativo en los siguientes términos:
[E]l debido proceso y los derechos que conforman su contenido esencial
están garantizados no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en
el ámbito del procedimiento administrativo. El debido procedimiento
administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la
administración pública o privada– de todos los principios y derechos
normalmente protegidos en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a
los cuales se refiere el artículo 139 de la Constitución[7].
5.
Y es que, como también ha
enfatizado el Tribunal Constitucional, el debido procedimiento en sede
administrativa supone una garantía genérica que resguarda los derechos del
administrado. “Implica, por ello, el sometimiento de la actuación
administrativa a reglas previamente establecidas, las cuales no pueden
significar restricciones a las posibilidades de defensa del administrado y
menos aún condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas
en la práctica” (énfasis añadido).[8]
6.
En ese sentido, el Texto
Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
aprobado por el Decreto Supremo 004-2019-JUS (en adelante, TUOLPAG), en el
artículo IV, numeral 1.2, del Título Preliminar, establece que el principio del
debido procedimiento es uno de los que rigen el procedimiento administrativo,
por cuya virtud:
los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido
procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo
enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al
expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar
alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de
la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en
derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a
impugnar las decisiones que los afecten.
Sobre la fiscalización
posterior
7.
El artículo 34.1 del
TUOLPAG preceptúa lo siguiente:
Por la fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un
procedimiento de aprobación automática, evaluación previa o haya recibido la
documentación a que se refiere el artículo 49; queda obligada a verificar de
oficio mediante el sistema del muestreo, la autenticidad de las declaraciones,
de los documentos, de las informaciones y de las traducciones proporcionadas
por el administrado.
8.
Cabe precisar que, a tenor
del artículo 3.14 de la Ley 28532, Ley que establece la reestructuración
integral de la ONP, esta tiene la obligación de efectuar las acciones de
fiscalización necesarias con relación a los derechos pensionarios en los
sistemas a su cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley. Por tanto,
la ONP está obligada a investigar en caso encuentre indicios razonables de
acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de determinar o comprobar si
existió fraude para acceder a esta e iniciar las acciones legales
correspondientes.
9.
Esto guarda
correspondencia con el artículo 34.3 del TUOLPAG, que establece:
[e]n caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información
o en la documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no
satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos, procediendo a
declarar la nulidad del acto administrativo sustentado en dicha declaración,
información o documento; e imponer a quien haya empleado esa declaración,
información o documento una multa en favor de la entidad de entre cinco (5) y
diez (10) Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de pago; y,
además, si la conducta se adecua a los supuestos previstos en el Título XIX
Delitos contra la Fe Pública del Código Penal, ésta deberá ser comunicada al
Ministerio Público para que interponga la acción penal correspondiente.
10.
En la sentencia emitida en
el Expediente 02903-2023-PA/TC, de fecha 30 de enero de 2024, este Tribunal
estableció con carácter de precedente vinculante, las reglas a aplicarse en el
caso de que, como resultado de una fiscalización posterior, se detecten irregularidades
en el otorgamiento de la pensión. Así, se precisa que la suspensión de una
pensión, por afectar un derecho fundamental, debe estar expresamente prevista
en una ley o norma con rango de ley, junto con los requisitos, plazos y demás
formalidades para que esto proceda, con las garantías del debido procedimiento
administrativo. Sin esta autorización legal, la ONP no puede suspender el pago
de la pensión.
Análisis del caso concreto
11. La demandada, en la Resolución N.°
834-2011-ONP/DSO.SI/DL 19990, de fecha 19 de mayo de 2011[9], que suspendió la pensión del
demandante, expone que la suspensión se realiza de conformidad con el artículo 3 del Decreto Supremo 063-2007-EF, que establece
que en todos los casos en que la ONP compruebe que existen indicios razonables
de falsedad, adulteración o irregularidad en la documentación o información a
través de la cual se ha reconocido derechos pensionarios, está facultada para
suspender los efectos de los actos administrativos que los sustentan. Asimismo,
sustenta la suspensión en el artículo 32.3 de la Ley de Procedimiento
Administrativo General - Ley N° 27444, que establece lo siguiente: “[...] en
caso de comprobar fraude en la declaración, información o en la documentación
presentada por el administrado, la entidad considerará no satisfecha la
exigencia respectiva para todos sus efectos, procediendo a comunicar el hecho a
la autoridad jerárquicamente superior si la hubiere, para que se declare la
nulidad del acto administrativo sustentando en dicha declaración, información o
documento [...]”. Según la Resolución 834-2011-ONP/DSO.SI/DL 19990, en el
proceso de verificación la ONP constata que el certificado médico en el que se sustenta la pensión de
invalidez del actor fue expedido por un centro de salud que durante el periodo
2003-2008 no conformó, ni nombró ninguna Comisión Médica de Evaluación con
facultades para emitir certificados médicos de invalidez; hecho que motivó que la
23 Fiscalía Provincial Penal de Lima realice una investigación preliminar en la
que se identificó a una presunta organización criminal que se encargaba de obtener
certificados médicos de invalidez del Centro de Salud San Sebastián con
diagnósticos falsos.
12.
Sobre el particular, este
Tribunal Constitucional ha establecido como precedente de observancia
obligatoria, en el fundamento 24, Regla 2 b), de la sentencia emitida en el Expediente
02903-2023-PA/TC, que “En cualquiera de los casos
enumerados en el artículo 10 del TUOLPAG, puede declararse de oficio la nulidad
del acto administrativo de otorgamiento de la pensión. Para tal efecto, la ONP
debe observar estrictamente el plazo de prescripción, el procedimiento y demás
requisitos indicados en el artículo 213 del TUOLPAG”.
13. En primer término, corresponde determinar si la Resolución 834-2011-ONP/DSO.SI/DL
19990[10], que declaró la suspensión de la pensión del demandante, fue emitida
dentro del plazo por previsto en la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, para declarar la nulidad de oficio.
14.
Se observa del cargo de
notificación de la Resolución 051145-2005-ONP/DC/DL 19990 que ésta fue
recibida por el demandante con fecha 2 de
julio de 2005[11]; mientras que
la resolución que declaró la suspensión fue
entregada al actor con fecha 2 de junio de 2011[12]. Asimismo, mediante la
Resolución 940-2012-ONP/DPR/DL 19990[13], se declaró la nulidad de la
Resolución 051145-2005-ONP/DC/DL
19990 y por Resolución 31303-2012-ONP/DPR.SC/DL 19990,
de fecha 13 de abril de 2012[14],
la ONP dispuso que el demandante abone la suma de S/. 60,731.40 a su favor por
concepto de pagos indebidos.
15.
La ONP dispuso esta suspensión seis años después de
haber dictado la resolución que otorgó la pensión. En otras palabras, lo hizo
en un momento en el que había prescrito largamente el plazo previsto en la Ley
27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, para declarar la nulidad
de oficio de dicho acto administrativo. Por este hecho, esta suspensión es inconstitucional,
pues lo contrario significaría admitir que la suspensión de la pensión se
convierta, en los hechos, en una nulidad de oficio al margen del plazo legal de
prescripción. Cabe acotar que con esta suspensión se transgrede la presunción
de validez de los actos administrativos, que garantiza su eficacia, sus efectos
y la forma en que estos se producen, expresamente prevista en el artículo 9 del
TUOLPAG, que literalmente dice lo siguiente: “Todo
acto administrativo se considera válido en tanto su pretendida nulidad no sea
declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según corresponda”.
16. En segundo lugar, la ONP dispuso la suspensión
y posterior nulidad de la resolución que le otorgaba pensión, argumentando que
para obtener la pensión de invalidez el actor presentó un certificado médico expedido por un centro de salud que durante el
periodo 2003-2008 no conformó, ni nombró ninguna comisión médica de evaluación
con facultades para emitir certificados médicos de invalidez y que ello fue
materia de investigación preliminar en el proceso seguido ante la 23 Fiscalía
Provincial Penal de Lima, en el que se identificó a una presunta organización
criminal que se encargaba de obtener certificados médicos de invalidez del mencionado
centro de salud (San Sebastián) con diagnósticos falsos. Sin embargo, en el expediente
administrativo y el principal la demandada no aporta documentación que permita corroborar el contenido
del pronunciamiento administrativo.
17. En orden a lo indicado, y siguiendo el criterio
recaído en la sentencia emitida en el Expediente 00086-2011-PA/TC (fundamento
6), aplicable mutatis mutandis en el presente caso, resulta
pertinente afirmar que
la distribución de la
carga de la prueba comporta que la demandada demuestre que se ha configurado la
causal de suspensión que le sirve de argumento para sostener su postura en
esta litis. Tal exigencia probatoria, sin embargo, no ha sido satisfecha
por la demandada, puesto que de los actuados se verifica que no presenta ningún
documento que demuestre el hecho en el cual se sustente la suspensión referida;
esto es, que el actor haya adulterado documentos para así poder obtener su
pensión de jubilación minera.
18.
Tal como se advierte,
aun cuando pareciera que la emplazada ha motivado de manera concreta la
resolución impugnada, concluye, sobre la base de los resultados de una
investigación preliminar, que el certificado médico expedido al actor, a partir
del cual se le otorgó la pensión de invalidez, ha sido materia de adulteración
o falsificación; de esta manera ha vulnerado el derecho a la motivación de los
actos administrativos, puesto que no ha presentado los documentos en los cuales
sustenta su decisión.
19.
Por lo tanto, la resolución cuestionada
resulta arbitraria, por cuanto se basa en afirmaciones que no han sido
contrastadas documentalmente para decretar la suspensión de la pensión del
actor, pues desde la suspensión de la pensión hasta la fecha no se ha
acreditado la falsedad o adulteración de los documentos que sustentaron el
otorgamiento de la pensión del demandante.
20.
Por lo hasta acá glosado,
la ONP ha vulnerado el derecho al debido proceso o debido procedimiento
administrativo del demandante, de modo que, reponiendo las cosas al estado
anterior a la vulneración, se debe ordenar que la demandada restituya la
pensión de invalidez del demandante desde el momento de su suspensión; esto es,
el mes de julio de 2011, más el pago de intereses legales, de conformidad con
lo dispuesto en el considerando 20 del auto emitido en el Expediente
02214-2014-PA/TC, que constituye doctrina jurisprudencial.
21.
En lo que se refiere al
pago de los costos procesales, corresponde que sean abonados conforme al
artículo 28 del Nuevo Código Procesal Constitucional.
22.
Sin perjuicio de lo
anterior, si la ONP considera que existen evidencias de que el otorgamiento de
la pensión del demandante fue consecuencia de la comisión de una infracción
penal, deberá comunicarlo al Ministerio Público, a fin de que proceda conforme
a sus atribuciones. En caso de que se instaure un proceso penal, la nulidad de
oficio de la resolución de otorgamiento de pensión podrá ser declarada en el
plazo de dos años contado a partir de la notificación a la autoridad
administrativa de la sentencia penal condenatoria firme, conforme al artículo
213.3 del TUOLPAG.
Por estos
fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la
Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1.
Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, NULAS las
Resoluciones 834-2011-ONP/DSO.SI/DL 19990, de fecha
19 de mayo de 2011; 940-2012-ONP/DPR/DL19990, de 2 de febrero de 2012, y 31303-2012-ONP/DPR.SC/DL19990,
de 13 de abril de 2012.
2.
Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ORDENA a
la demandada restituir la pensión de invalidez del recurrente, desde el mes de julio
de 2011, más el pago de los intereses legales y los costos del proceso.
Publíquese y notifíquese.
SS.
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
PONENTE DOMÍNGUEZ HARO
[1] Foja 588.
[2] Foja 25.
[3] Foja 94.
[4] Foja 109.
[5] Foja 545.
[6] Foja 588.
[7] sentencia recaída en el Expediente 05085-2006-PA/TC, fundamento
4.
[8] sentencia recaída en el Expediente 03741-2004-AA/TC, fundamento
21.
[9] Foja 368.
[10] Foja 368.
[11] Foja 420.
[12] Foja 355.
[13] Fojas 2.
[14] Fojas 6.