Sala Segunda. Sentencia 460/2024
EXP. N.° 02921-2022-PA/TC
SULLANA
GUILLERMO ELOY CORNEJO ORTIZ
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
ASUNTO
Recurso de agravio
constitucional interpuesto por don Guillermo Eloy Cornejo Ortiz contra la
sentencia de fojas 278, de fecha 28 de abril de 2022, expedida por la Sala
Civil de la Corte Superior de Justicia de Sullana, que declaró infundada la
demanda de amparo de autos.
ANTECEDENTES
El recurrente, con fecha 31 de agosto de 2021[1], interpone demanda de amparo
contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP), solicitando que se
declaren nulas la Resolución 00492-2019-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 18 de
julio de 2019, que suspendió el pago de la pensión de jubilación otorgada bajo
los alcances del Decreto Ley 19990; la Resolución 00661-2019-ONP/DPR.IF/DL
19990, de fecha 17 de octubre de 2019, que declaró infundado el recurso de
reconsideración interpuesto contra la Resolución 00492-2019; la Resolución
00054-2020-ONP/DPR/DL 19990, de fecha 15 de enero de 2020, que declaró
infundado el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 00661-2019, así
como la notificación de fecha 15 de mayo de 2020; y que, por consiguiente, se
ordene a la emplazada la restitución de la pensión de jubilación que venía
percibiendo con el pago de
las pensiones devengadas, los intereses legales correspondientes y los costos procesales.
La emplazada contesta la demanda[2], y solicita que se la declare infundada. Sostiene que el actor no acredita más años de aportes para sustentar el otorgamiento de la pensión y que tampoco ha presentado documento válido e idóneo para acreditar las aportaciones respectivas que permitan hacer una valoración conjunta, por lo que contraviene lo establecido por el Tribunal Constitucional en la sentencia dictada en el Expediente 4762-2007-PA/TC. Aduce que la ONP ha emitido la notificación de fecha 12 de febrero de 2020, en la que se comunica al demandante que la información contenida en el informe de verificación de fecha 12 de diciembre de 2003 es falsa. Asimismo, se le notifica el resultado de la fiscalización a efectos de que pueda ejercer su derecho de defensa.
El
Segundo Juzgado Civil de Sullana, con fecha 15 de octubre de 2021, declaró
fundada la demanda[3], por considerar que la emplazada
no ha cumplido con notificar a la parte demandante los documentos de imputación
de cargo de hechos como de falsedad o de adulteración, ni el inicio del
procedimiento administrativo. Por esta razón, el Juzgado estima que se han
vulnerado el derecho al debido proceso y el derecho a la defensa de la parte
actora.
La Sala Superior revocó la apelada y declaró infundada la demanda, por estimar que el acto administrativo cuestionado se sustenta en el resultado de las distintas acciones efectuadas por la ONP en el marco de las facultades de fiscalización y control posterior que le otorga la ley, del cual se aprecia indicios razonables de que los documentos aportados a efectos de obtener la pensión de jubilación son fraudulentos. La Sala añade que existe abundante información obtenida y contrastada de la que se concluye que no existe vínculo laboral entre el demandante y la C.A.T. Sojo Valle Hermoso-San Lorenzo. En consecuencia, la Sala estima que se ha precisado puntualmente en qué consisten las irregularidades que apuntan a la falsedad del documento aportado, por lo que la resolución cuestionada se encuentra debidamente motivada.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1.
El demandante solicita que se
le restituya la pensión de jubilación otorgada bajo los alcances del régimen
del Decreto Ley 19990 mediante la Resolución 054212-2004-ONP/DC/DL19990, de
fecha 2 de agosto de 2004, y que se declaren inaplicables la Resolución 00492-2019-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 18 de julio de
2019, que suspendió el pago de su pensión de jubilación; la Resolución
00661-2019-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 17 de octubre de 2019, que declaró
infundado el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución
00492-2019; la Resolución 00054-2020-ONP/DPR/DL 19990, de fecha 15 de enero de
2020, que declaró infundado el recurso de apelación interpuesto contra la
Resolución 00661-2019, y la notificación de fecha 15 de mayo de 2020, con el
pago de las pensiones devengadas, los intereses legales y los costos
procesales.
2.
De acuerdo con lo dispuesto
por el fundamento 107 de la Sentencia 00050-2004-PI/TC (acumulados), el derecho
a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del
contenido esencial del derecho a la pensión, el cual encuentra protección en el
amparo, de conformidad con los supuestos de procedencia establecidos en el
fundamento 37 de la sentencia dictada en el Expediente 01417-2005- PA/TC.
Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental y por su naturaleza requiere de regulación legal para establecer las condiciones necesarias para su goce, se concluye que las limitaciones o restricciones temporales o permanentes a su ejercicio han de estar legal y debidamente sustentadas, a efectos de evitar intervenciones arbitrarias en este derecho.
Consideraciones del Tribunal Constitucional
Sobre el derecho al debido proceso en sede administrativa
3. Este Tribunal se ha referido al debido procedimiento administrativo en los siguientes términos:
[E]l debido proceso y los derechos que conforman su contenido
esencial están garantizados no solo en el seno de un proceso judicial, sino
también en el ámbito del procedimiento administrativo. El debido procedimiento
administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la Administración
pública o privada– de todos los principios y derechos normalmente protegidos en
el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se refiere el
artículo 139 de la Constitución[4].
4. Y es que, como también ha enfatizado el Tribunal Constitucional, el debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía genérica que resguarda los derechos del administrado. “Implica, por ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en la práctica” (énfasis añadido)[5].
5. En ese sentido, el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo 004-2019-JUS (en adelante, TUOLPAG), en el artículo IV, numeral 1.2, del Título Preliminar, establece que el principio del debido procedimiento es uno de los que rigen el procedimiento administrativo, por cuya virtud
los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al
debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de
modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder
al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a
presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar
el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada,
fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable;
y a impugnar las decisiones que los afecten.
Sobre la
fiscalización posterior
6.
El artículo 34.1 del TUOLPAG preceptúa lo siguiente:
Por la
fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un procedimiento
de aprobación automática, evaluación previa o haya recibido la documentación a
que se refiere el artículo 49; queda obligada a verificar de oficio mediante el
sistema del muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de los documentos,
de las informaciones y de las traducciones proporcionadas por el administrado.
7.
Cabe precisar que, a tenor del artículo 3.14 de la
Ley 28532, ley que establece la reestructuración integral de la Oficina de
Normalización Previsional, esta tiene la obligación de efectuar las acciones de
fiscalización necesarias con relación a los derechos pensionarios en los
sistemas a su cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley. Por tanto,
la ONP está obligada a investigar en caso de que encuentre indicios razonables
de acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de determinar o comprobar
si existió fraude para acceder a ella e iniciar las acciones legales
correspondientes.
8.
En consonancia con el artículo 34.3 del TUOLPAG reza
como sigue:
[e]n caso de
comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en la
documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no
satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos, procediendo a
declarar la nulidad del acto administrativo sustentado en dicha declaración,
información o documento; e imponer a quien haya empleado esa declaración,
información o documento una multa en favor de la entidad de entre cinco (5) y
diez (10) Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de pago; y,
además, si la conducta se adecua a los supuestos previstos en el Título XIX
Delitos contra la Fe Pública del Código Penal, ésta deberá ser comunicada al
Ministerio Público para que interponga la acción penal correspondiente.
Análisis del caso concreto
9.
La demandada, en la Resolución 00492-2019-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 18 de julio de 2019, que suspendió la pensión del
demandante, explica que tal suspensión se realiza de conformidad con la Segunda
Disposición Final del Decreto Supremo 092-2012- EF, que prescribía lo
siguiente:
En todos los casos que la Oficina de Normalización
Previsional - ONP compruebe que existe falsedad, adulteración y/o irregularidad
en la documentación y/o información a través de la cual se ha reconocido
derechos pensionarios, ésta queda facultada para suspender los efectos de los
actos administrativos que los sustentan, sin perjuicio de las acciones que la
Administración pudiera implementar en observancia de lo establecido en el
artículo 32 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General”[6].
10. En primer término, corresponde determinar si el decreto supremo invocado por la ONP era suficiente para sustentar constitucionalmente la decisión de suspender el pago de una pensión. Al respecto, se debe tener presente que, de acuerdo con el artículo 118, inciso 8, de la Constitución, el presidente de la República tiene la potestad de reglamentar las leyes “sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y dentro de tales límites, dictar decretos y resoluciones”.
11. Mediante el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF se aprobó el Reglamento de la Ley 29711, ley que modifica el artículo 70 del Decreto Ley 19990, modificado por la Cuarta Disposición Transitoria y Final de la Ley 28991, sobre protección de aportes en el Sistema Nacional de Pensiones.
12. Esta ley consta de tres artículos, en ninguno de los cuales se hace referencia a la facultad de la ONP de suspender el pago de una pensión.
13. En otras palabras, la facultad de la ONP de suspender una pensión no estaba prevista en la Ley 29711, sino que estaba regulada autónoma o independientemente por un reglamento, el Decreto Supremo 092- 2012-EF.
14. Una disposición reglamentaria independiente de la ley “únicamente cabe en el ámbito de las materias organizativas […] y ello siempre que no afecten los derechos básicos de los interesados”[7]. Dicho de otro modo, los reglamentos autónomos o independientes son estrictamente de organización administrativa, por lo que no pueden regular o afectar derechos u obligaciones de las personas o administrados.
15. Desde esta perspectiva, la Segunda Disposición Final del Decreto Supremo 092-2012-EF, en virtud de la cual se suspendió la pensión del demandante, era inconstitucional, por no reglamentar disposición alguna contenida en una ley y afectar, sin respaldo en norma expresa con rango de ley, el derecho fundamental a la pensión del demandante, al facultar a la ONP a suspender su pago.
16. Al margen de que el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF, luego de su derogación en 2020, haya sido reemplazado por otra norma del mismo rango, donde igualmente se faculte a la ONP a la suspensión del pago de la pensión, lo cierto es que resulta inconstitucional todo decreto supremo que, independientemente de una ley, faculte a la ONP a suspender el pago de una pensión, por ser esto materia reservada a una norma con rango de ley, ya que se afecta un derecho fundamental. Este Tribunal ha diferenciado en nuestro ordenamiento jurídico los reglamentos ejecutivos o secundum legem que expide el presidente de la República de los reglamentos “independientes”, los cuales, además de autoorganizar la Administración y regular relaciones de sujeción especial, son expedidos en caso de lege silente, siempre y cuando la materia a ser reglamentada no esté sujeta a reserva a favor de la ley:
La fuerza normativa de la que está
investida la Administración se manifiesta por antonomasia en el ejercicio de su
potestad reglamentaria. El reglamento es la norma que, subordinada directamente
a las leyes e indirectamente a la Constitución, puede, de un lado, desarrollar
la ley, sin transgredirla ni desnaturalizarla, y, de otro, hacer operativo el
servicio que la Administración brinda a la comunidad. Los primeros son los
llamados reglamentos secundum
legem, de
ejecución, o reglamentos ejecutivos de las leyes, los cuales están llamados a
complementar y desarrollar la ley que los justifica y a la que se deben. En
efecto, es frecuente que la ley se circunscriba a las reglas, principios y
conceptos básicos de la materia que se quiere regular, dejando a la Administración
la facultad de delimitar concretamente los alcances del marco general
establecido en ella. Los segundos son los denominados reglamentos extra legem, independientes,
organizativos o normativos, los que se encuentran destinados a reafirmar,
mediante la autodisposición, la autonomía e
independencia que la ley o la propia Constitución asignan a determinados entes
de la Administración, o, incluso, a normar dentro de los alcances que el
otorgamiento legal les concede, pero sin que ello suponga desarrollar
directamente una ley.
17. En el presente caso, mediante la Resolución 054212-2004-ONP/DC/DL 19990, de fecha 2 de agosto de 2004[8], se otorgó al demandante pensión de jubilación conforme al régimen del Decreto Ley 19990 por la suma de S/.415.00 a partir del 7 de octubre de 2002.
18.
Casi catorce años después, mediante la Resolución 00492-2019-ONP/DPR.IF/DL19990,
de fecha 18 de julio de 2019[9],
fue suspendido el pago de dicha pensión, a partir del mes de septiembre de 2019
(que corresponde al pago de la emisión 2019-10). Contra esta resolución el
demandante planteó recurso de reconsideración, el cual fue declarado infundado por
Resolución 00661-2019-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 17 de octubre de 2019[10],
y contra esta última resolución el actor interpuso recurso de apelación, que se
declaró infundado por Resolución 00054-2020-ONP/DPR/DL19990, de fecha 15 de
enero de 2020[11].
19.
Sobre el particular, este
Tribunal Constitucional ha establecido como precedente de observancia
obligatoria, conforme al artículo VI del Título Preliminar del Nuevo Código
Procesal Constitucional, las reglas contenidas en el fundamento 24 de la sentencia
dictada en el Expediente 02903-2023-PA/TC publicada en el diario oficial El Peruano el 10 de febrero de 2024. Al
respecto, deja claro que
para los casos
en que la ONP, al efectuar acciones de fiscalización posterior, detecte alguna
irregularidad en una pensión ya otorgada. Estas reglas constituyen una
reformulación del criterio jurisprudencial sostenido por este Tribunal hasta la
fecha: Regla 1 a) La suspensión de una pensión, por afectar un derecho
fundamental, debe estar expresamente prevista en una ley o norma con rango de
ley, junto con los requisitos, plazos y demás formalidades para que esto
proceda, con las garantías del debido procedimiento administrativo. Sin esta
autorización legal, la ONP no puede suspender el pago de la pensión. Regla 2
b) En cualquiera de los casos enumerados en el artículo 10 del TUOLPAG, puede
declararse de oficio la nulidad del acto administrativo de otorgamiento de la
pensión. Para tal efecto, la ONP debe observar estrictamente el plazo de
prescripción, el procedimiento y demás requisitos indicados en el artículo 213
del TUOLPAG. Regla 3 c) Si el acto administrativo de otorgamiento de
pensión se emitió como consecuencia de una infracción penal, que es denunciada
por la ONP al Ministerio Público, la nulidad de oficio podrá ser declarada
dentro del plazo de dos años “contado a partir de la notificación a la
autoridad administrativa de la sentencia penal condenatoria firme” Regla 4
d) En atención a esta reformulación del criterio jurisprudencial, el Tribunal
Constitucional considera necesario otorgar a la ONP un plazo de ocho (8) meses,
contados a partir de la notificación de la presente sentencia, a fin de que, en
caso corresponda, pueda declarar la nulidad de oficio de las pensiones
actualmente suspendidas, siempre que esta nulidad se declare dentro del plazo
previsto en el artículo 213.3 del TUOLPAG. En caso haya prescrito el plazo para
declarar la nulidad de oficio del acto administrativo, la ONP deberá proceder a
la restitución de la pensión, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo
213.4 del TUOLPAG y de que la ONP denuncie, ante el Ministerio Público, los
actos constitutivos de infracción penal, de ser el caso (el énfasis es nuestro).
20. En tal sentido, este Tribunal aprecia, en primer término, que, como se ha sustentado supra, la suspensión del pago de la pensión ordenada por la mencionada Resolución 00492-2019-ONP/DPR.IF/DL19990 no tuvo respaldo en norma alguna con rango de ley, sino en un reglamento de ejecución sin cobertura en la ley para regular la suspensión el pago de pensiones, por lo que fue inconstitucional e ilegal, lo cual contraviene lo determinado en la sentencia emitida en el Expediente 02903-2023-PA/TC.
21. En segundo lugar, la ONP dispuso esta suspensión casi catorce años después de hacer dictado la resolución que otorgó la pensión, en un momento en el que había prescrito largamente el plazo previsto en la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, para declarar la nulidad de oficio de dicho acto administrativo, lo cual quebranta lo dispuesto en la sentencia emitida en el Expediente 02903-2023-PA/TC. Por este hecho, esta suspensión es también inconstitucional, pues lo contrario significaría admitir que la suspensión de la pensión se convierta, en los hechos, en una nulidad de oficio al margen del plazo legal de prescripción. Cabe acotar que con esta suspensión se transgrede la presunción de validez de los actos administrativos, la cual garantiza su eficacia, sus efectos y la forma en que estos se producen, expresamente prevista en el artículo 9 del TUOLPAG, según el cual “Todo acto administrativo se considera válido en tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según corresponda”.
22. Por lo expuesto, la ONP ha vulnerado el derecho al debido proceso o debido procedimiento administrativo del demandante, de modo que, reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, se debe ordenar a la demandada que restituya la pensión de jubilación del demandante desde el momento de la suspensión; esto es, desde el mes de septiembre de 2019, más el pago de intereses legales, de conformidad con lo dispuesto en el considerando 20 del auto emitido en el Expediente 02214-2014-PA/TC, que constituye doctrina jurisprudencial
.
23. Sin perjuicio de ello, si la ONP considera que existen evidencias de que el otorgamiento de la pensión del demandante fue consecuencia de la comisión de una infracción penal, deberá comunicarlo al Ministerio Público, a fin de que proceda conforme a sus atribuciones. En caso de que se instaure un proceso penal, la nulidad de oficio de la resolución de otorgamiento de pensión podrá ser declarada en el plazo de dos años contado a partir de la notificación a la autoridad administrativa de la sentencia penal condenatoria firme, conforme al artículo 213.3 del TUOLPAG.
Por estos fundamentos,
el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución
Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda y nulas la Resolución 00492-2019-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 18 de julio de 2019; la Resolución 00661-2019-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 17 de octubre de 2019, y la Resolución 00054-2020-ONP/DPR/DL 19990, de fecha 15 de enero de 2020
2. Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ORDENA a la demandada restituir la pensión de jubilación del demandante, desde el mes de septiembre 2019 (desde la fecha de la suspensión), más el pago de los intereses legales y los costos del proceso.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
PONENTE DOMÍNGUEZ HARO
[1] Fojas 56.
[2] Fojas 133.
[3] Fojas 220.
[4] Sentencia recaída en el Expediente 05085-2006-PA/TC, fundamento
4.
[5] Sentencia recaída en el Expediente 03741-2004-AA/TC, fundamento
21.
[6] Este decreto
supremo fue derogado por el numeral 5 de la Única Disposición Complementaria
Derogatoria del Reglamento Unificado de las Normas Legales que Regulan el
Sistema Nacional de Pensiones, aprobado por el Decreto Supremo 354-2020- EF.
[7] García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de Derecho
Administrativo, t. I, Madrid 1997, p. 202.
[8] Foja 3.
[9] Foja 6.
[10] Foja 10.
[11] Foja 15.