Pleno. Sentencia 87/2024
EXP. N.°
02421-2021-PC/TC
LORETO
NANCY EDITH RÍOS
SHILING
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 26 días
del mes de enero de 2024, los magistrados Morales Saravia (presidente), Pacheco
Zerga (vicepresidenta), con fundamento de voto que se
agrega, Domínguez Haro y Monteagudo Valdez han emitido la presente sentencia. Los
magistrados Gutiérrez Ticse, Ochoa Cardich y Hernández Chávez emitieron votos singulares que
también se agregan. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal
de conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de
agravio constitucional
interpuesto por doña Nancy Edith
Ríos Shiling contra la sentencia de fojas 73, de
fecha 5 de marzo de 2021, expedida por la Sala Civil Permanente de la Corte
Superior de Justicia de Loreto, que declaró
improcedente la demanda de cumplimiento de autos.
ANTECEDENTES
La recurrente, con fecha 11 de diciembre de 2017, interpone demanda de cumplimiento contra la Dirección Regional de Educación de Loreto y el Gobierno Regional de Loreto, a fin de que se ordene el cumplimiento de lo dispuesto por la Resolución Gerencial General Regional 240-2014-GRL-GGR, de fecha 16 de mayo de 2014, y que, en consecuencia, emita nueva resolución reconociéndole el reintegro de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación equivalente al 30 % de su remuneración total, más los intereses legales y los costos del proceso.
El procurador público del Gobierno Regional de Loreto contesta la demanda manifestando que la resolución cuyo cumplimiento se pretende no cumple con los requisitos establecidos por el Tribunal Constitucional en la sentencia emitida en el Expediente 00168-2005-PC/TC, y que el beneficio reclamado por la accionante solo corresponde a los docentes en actividad y no a los cesantes.
El Segundo Juzgado Especializado en lo Civil de Maynas, con fecha 26 de abril de 2019 (f. 40), declara fundada la demanda, por considerar que la pretensión contenida en esta reúne los requisitos previstos por el Tribunal Constitucional para la procedencia de su exigencia a través de un proceso de cumplimiento, por lo que corresponde exigir a la demandada que realice las gestiones necesarias para el pago efectivo del beneficio reconocido.
La Sala Superior revisora, revocando la apelada, declara improcedente la demanda, por considerar que, en aplicación del artículo 5, inciso 2 del Código Procesal Constitucional, vigente en ese entonces, lo pretendido por la accionante debe ser dilucidado en un proceso ordinario que cuente con etapa probatoria.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1.
La demanda tiene por objeto
que se ordene el cumplimiento de la Resolución Gerencial General Regional
240-2014-GRL-GGR, de fecha 16 de mayo de 2014, y que, en consecuencia, emita
nueva resolución reconociéndole el reintegro de la bonificación especial por
preparación de clases y evaluación equivalente al 30 % de su remuneración
total, más los intereses legales y los costos del proceso.
Requisito especial de la
demanda
2.
La presente demanda cumple el
requisito especial de procedencia establecido en artículo 69 del Nuevo Código
Procesal Constitucional, por cuanto a fojas 5 obra la comunicación cursada por
la actora, en virtud de la cual requiere a la emplazada el cumplimiento de la
citada resolución.
Análisis de la controversia
3.
De acuerdo con lo dispuesto
en el inciso 6 del artículo 200 de la Constitución Política del Perú, en
aplicación de los artículos 65 y 66 del Nuevo Código Procesal Constitucional y
la reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre los procesos de
cumplimiento, corresponde analizar si la resolución administrativa cuya
ejecución se solicita cumple los requisitos mínimos comunes que debe reunir un
acto administrativo para que sea exigible mediante el proceso de cumplimiento.
4.
A su vez, en el fundamento 6
de la sentencia recaída en el Expediente 00102-2007-PC/TC, el Tribunal
Constitucional ha precisado que cuando lo solicitado sea el cumplimiento de un
acto administrativo
(…) cuando deba efectuarse un
pronunciamiento sobre el fondo de la controversia se deberá revisar si existe
algún cuestionamiento al derecho reconocido al reclamante, pues de haberlo —a
pesar de la naturaleza del proceso de cumplimiento— corresponderá su
esclarecimiento. De verificarse que el derecho no admite cuestionamiento
corresponderá amparar la demanda; por el contrario, cuando el derecho sea
debatido por algún motivo, como por ejemplo por estar contenido en un acto
administrativo inválido o dictado por órgano incompetente, la demanda deberá
desestimarse, en tanto el acto administrativo carece de la virtualidad
suficiente para configurarse en un mandato por no tener validez legal. En este
supuesto, el acto administrativo se ve afectado en su validez, al sustentarse
en normas que no se ciñen al marco legal previsto para el otorgamiento del
beneficio, lo que significa que no contienen un derecho incuestionable. En las
STC 01676-2004-PC/TC, 03751-2004-PC/TC y 02214-2006-PC/TC, referidas al bono
por función jurisdiccional y al bono fiscal, el Tribunal Constitucional
desarrolla en la misma línea el supuesto de falta de virtualidad del mandato.
5. En el presente caso, se advierte que la pretensión de la demandante no puede ser atendida en esta sede constitucional, porque el mandato cuyo cumplimiento se exige es contrario al ordenamiento jurídico, por lo que la referida resolución carece de la virtualidad necesaria para convertirse en mandamus. En efecto, de la mencionada resolución se verifica que el ente emisor dispone que el cálculo de la bonificación por preparación de clases y evaluación se haga sobre la base de su remuneración total; no obstante que, como lo ha precisado este Tribunal en la sentencia recaída en el Expediente 02023-2012-PC/TC, mediante la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC, de fecha 14 de junio de 2011, la cual tiene la calidad de precedente administrativo de observancia obligatoria, el Tribunal del Servicio Civil ha excluido la bonificación por preparación de clases y evaluación de los beneficios en los cuales sí se aplica, para su cálculo, la remuneración total.
6. Por consiguiente, dado que el mandato contenido en la Resolución Gerencial General Regional 240-2014-GRL-GGR, de fecha 16 de mayo de 2014, cuyo cumplimiento se reclama en el presente proceso, no permite el reconocimiento de un derecho incuestionable del recurrente, corresponde declarar improcedente la demanda.
7. Sin perjuicio de lo anterior, es pertinente señalar que la Ley 31495 —que reconoce el derecho de los docentes, activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, a percibir las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, tomando como base su remuneración total, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada, y deja sin efecto los artículos 8, 9 y 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM—, fue publicada en el diario oficial El Peruano el 16 de junio de 2022, y, por lo tanto, sus alcances rigen a partir del 17 de junio de 2022, por lo que no es aplicable, por tanto, para el caso en concreto, dado que la resolución administrativa cuyo cumplimiento se exige data del 16 de mayo de 2014.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda de cumplimiento.
Publíquese y notifíquese.
SS.
PACHECO
ZERGA
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO
VALDEZ
|
PONENTE DOMÍNGUEZ HARO |
FUNDAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
PACHECO ZERGA
Coincido con mis colegas magistrados en que la demanda debe ser declarada improcedente por las razones ahí expuestas. Sin embargo, considero necesario precisar lo siguiente:
1.
La Ley
31495 ordena a la Administración que se allane
a la pretensión, “en el extremo referido a tomar como base la Remuneración
Total para el cálculo de la bonificación, bajo responsabilidad” y, añade que,
la existencia de un proceso judicial en trámite, no impide cumplir con esa
obligación[1].
Asimismo, establece que este reconocimiento se debe realizar “sin la exigencia
de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada”[2].
2.
Tienen
derecho a esta bonificación únicamente, “los docentes, activos, cesantes y
contratados, beneficiarios de las bonificaciones dispuestas en el artículo 48
de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, solo
respecto al periodo en que estuvo vigente dicho artículo, es decir, desde el 21
de mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre de 2012”[3].
3.
La ley no
ordena, porque sería inconstitucional, que los jueces estén obligados a una
aplicación retroactiva del beneficio.
4.
En el
presente caso, la resolución administrativa cuyo cumplimiento se exige se ha
emitido antes de la entrada en vigencia de la Ley 31495. Por tanto, si el
recurrente considera encontrarse bajo los alcances de la Ley 31495, queda a
salvo su derecho de hacerlo valer en la vía correspondiente.
5.
De otro
lado, cabe enfatizar que la resolución administrativa
cuyo cumplimiento se exige, fue emitida en contravención de lo dispuesto en el
artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM —vigente al momento de la referida
emisión—, pues para todo cálculo de bonificaciones debe usarse la remuneración
total permanente, salvo para las excepciones establecidas en dicho artículo y
para los supuestos señalados en la Resolución de Sala Plena
001-2011-SERVIR/TSC.
6.
Asimismo, es importante
recordar que el Tribunal Constitucional reconoció al Decreto Supremo
051-91-PCM, rango legal, pues fue emitido al amparo del artículo 211, inciso 20
de la Constitución de 1979, entonces vigente. Por ello, modificó válidamente el
artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificada luego por la Ley
25212[4].
7. Quiere esto decir que no estamos ante un supuesto de coexistencia simultánea de normas, lo que obligaría a preferir la aplicación de la norma específica sobre la norma general; pues, en lo que respecta al modo de cálculo de la bonificación especial mensual por preparación de clase y evaluación, la Ley 24029, modificada por la Ley 25212, fue reemplazada por el artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM. Se trata en todo caso, de una expresión del principio jurídico de posterioridad[5].
S.
PACHECO ZERGA
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO
GUTIÉRREZ TICSE
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas, emito el presente
voto singular por considerar que la pretensión debe ser declarada FUNDADA,
conforme con los fundamentos que paso a exponer:
La tutela de los
derechos sociales en un Estado Constitucional
1.
Afirmar un Estado
Constitucional en donde prime la posición preferente de los derechos
fundamentales es un imperativo para los operadores jurídicos. El Tribunal
Constitucional así lo ha reconocido en su propia jurisprudencia, cuando
enfatiza en que “los derechos sociales deben interpretarse como verdaderas
garantías del ciudadano frente al Estado dentro de una visión que busca
revalorar la eficacia jurídica de los mandatos constitucionales y, por ende, la
vigencia de la Constitución.” (STC 02945-2003-AA/TC, f.j.
13)
2.
En efecto, un Estado
Constitucional no solo ampara las libertades, sino también -y de igual manera-
los derechos sociales, además de estar intrínsecamente ligados. Como aseveran Viciano y Gonzales, “los derechos de libertad son
únicamente efectivos en la medida en que son sostenidos por la garantía de los
derechos sociales a prestaciones positivas. El incumplimiento de los derechos
sociales conlleva que tanto los derechos políticos como los de la libertad
estén destinados a quedarse en el papel (FERRAJOLI, 2011). No podemos entender
los derechos como compartimentos estancos. La efectividad de un derecho está
coaligada a la efectividad del resto; que se incumpla un derecho tiene repercusiones
directas sobre las condiciones de ejercicio del resto. (APARICIO, 2011)” ([6]).
3.
Es, en ese orden de
ideas, que el sistema constitucional no puede ser adverso a estas demandas
sobre los derechos sociales, eludir el rol de pacificación del orden jurídico y
deslindar la tutela por ausencia de normativa o por disposiciones lesivas de los
derechos. Todo lo contrario, al órgano de control de la Constitución le
corresponde establecer disposiciones jurisdiccionales que, en perspectiva
tuitiva materialicen la plena vigencia de los derechos sociales y de su núcleo
esencial, prisma de todo el modelo constitucional, la dignidad humana.
El derecho a la
remuneración de los profesores, personal administrativo en el sector educación
y las denominadas “Bonificación
Especial Mensual por Preparación de Clases y Evaluación” y “Bonificación Especial adicional por
Desempeño de Cargo y elaboración de documentos”
4.
El derecho a una
remuneración que, además sea equitativa y suficiente, no solamente es un
derecho constitucional de carácter social reconocido por la Constitución de
1993 (Artículo 24), sino también por la de 1979 (Artículo 43).
5.
Sin embargo,
profesores y personal administrativo del sector educación; durante la vigencia
de la Constitución de 1979, percibieron sueldos paupérrimos que los condenó a
ubicarse en los grupos de pobreza, careciendo de ingresos equitativos y
suficientes, pese a que son de vital importancia para la sociedad.
6.
Es así como no solo
soportaron el oprobio de los bajos sueldos, sino inclusive sus derechos y
compensaciones, reconocidas por la Ley, fueron burladas bajo la aprobación de
normas extraordinarias orientadas únicamente a cubrir al Estado de un manto de
impunidad con sus deberes presupuestales, legalizando el incumplimiento de los
pagos de los derechos remunerativos que por ley les correspondía, generando una
deuda interna que ha venido creciendo precisamente por la falta de compromiso
de los poderes públicos con saldar estas obligaciones entre otros,
precisamente, con los profesores y administrativos del sector educación.
7.
Es lo que ha ocurrido
con la denominada Bonificación Especial Mensual por Preparación de Clases y Evaluación, y Bonificación Especial adicional por Desempeño de Cargo y elaboración de documentos; la cual reconocida desde los inicios de los
años noventa no ha sido pagada oportunamente, y hoy forma parte del pago de la deuda social del Estado a la que hemos
hecho referencia, con respecto de los profesores y personal administrativo,
cuya función resulta de vital importancia para el desarrollo de todo nivel
educativo, al sentar las bases y los principios del desarrollo humano, social y
económico de nuestra nación([7]).
8.
Cabe
indicar además que, durante todos estos años los profesores y personal
administrativo en el sector educación han venido reclamando legítimamente el
cumplimiento de sus derechos remunerativos, habiendo obtenido sendos
reconocimientos de las propias entidades del Estado, pero únicamente en el
papel.
9.
Debido
a esa renuencia, los beneficiarios han recurrido a la justicia constitucional
para demandar su ejecución. Sin embargo, el sistema judicial ahora deniega
dicha tutela cuestionando los actos administrativos por supuestamente estar
sujetos a controversia compleja y condicionalidad presupuestal.
10.
Lamentablemente, y con
el debido respeto a mis colegas, considero que este argumento solamente
posterga el derecho de los profesores y al personal administrativo en el sector
educación a obtener lo que les
corresponde, bajo el temor del excesivo gasto presupuestal, cuando el deber del
juez constitucional es imponer una decisión ineludible a la Administración
cuanto se trata de remuneraciones o de compensaciones sociales de poblaciones
postergadas socialmente, como ocurre en el presente caso.
11.
Desnaturaliza además
el sentido del proceso de cumplimiento, sobre todo, al no observar los
criterios que el nuevo Código Procesal Constitucional para la estimación de las
pretensiones en estos procesos.
El mandamus sí contiene un mandato
cierto
12.
En el presente caso, el demandante solicita el cumplimiento de la
Resolución Gerencial General Regional
240-2014-GRL.GGR, de fecha 16 de mayo de 2014, expedida por la Dirección Regional de
Educación de Loreto, que resuelve:
(...)
Artículo 2°.- DISPONER a la Dirección Regional de Educación de loreto emita nueva resolución
Administrativa reconociendo el reintegro de Bonificación Especial por
Preparación de clases y Evaluación equivalente al 30% de la remuneración total
de la administrada hasta la fecha en que cesó.
(...)
13.
Como se advierte, la resolución contiene un acto
concreto y objetivo. Lo que se alega para desconocer dicho mandamus de parte del
sistema de justicia, es la supuesta divergencia normativa entre lo dispuesto el
artículo 48 de la Ley 24029, Ley
del Profesorado, modificado por la Ley 25212, y lo señalado
por artículo 9 del Decreto
Supremo 051-91-PCM, que colocan como base de cálculo para las
bonificaciones, beneficios y demás conceptos remunerativos a la “remuneración
total” y a la “remuneración total permanente”
respectivamente.
14.
Dicha antinomia ha sido superada ya en la
jurisprudencia. En efecto, entre
normas del mismo orden aplicables a un supuesto de hecho, el criterio de
especialidad supone la preferencia aplicativa de la norma reguladora de una especie
de cierto género, en lugar de la norma reguladora de dicho género en su
totalidad; en estos casos, se aplica para un supuesto mejor se adapte a un
supuesto de hecho planteado ([8]).
15.
Ello implica que, las
consecuencias jurídicas contenidas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, son
las preferentemente aplicables al caso concreto en la medida que se adaptan al
supuesto de hecho presentado en el caso de los servidores y funcionarios que
han adquirido el derecho de acceder a los beneficios económicos involucrados,
precisamente por tratarse de disposiciones legales que regulan la carrera
administrativa y las remuneraciones del Sector Público; y -por el contrario- no
constituyen normas jurídicas que regulan -en forma transitoria- una situación
general orientada a determinar niveles remunerativos de los funcionarios,
directivos, servidores y pensionistas del Estado.
16.
Como se observa, a
pesar de que el acto administrativo en mención contiene un mandamus
cierto, se alega por otro lado que no se adecúa a lo previsto en el Precedente
Vinculante Villanueva (STC 00168-2005-PC/TC); no obstante que dicho precedente,
si bien no ha sido revocado formalmente, lo cierto es que el nuevo régimen del
proceso de cumplimiento consagrado por el nuevo Código Procesal Constitucional
(Artículo 66) impone una lectura concordada con las siguientes reglas:
1.1)
Para la interpretación
de la norma legal, el juez utiliza los métodos clásicos de interpretación
jurídica; debiendo su resultado respetar lo que establecen las leyes de la
materia y la propia Constitución.
1.2)
El juez aplica una
mínima actividad interpretativa para superar la controversia, atendiendo a los
métodos clásicos de interpretación jurídica, y aplicando los criterios de
especialidad, cronológico y jerárquico.
(…)
2.2.
Asimismo, y de ser necesario, el juez aplica
una mínima actividad probatoria que, sin comprometer la finalidad urgente y
perentoria del proceso de cumplimiento, permita confirmar la veracidad del
mandato.
17.
En esa línea, la Primera Sala de
Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia
mediante Casación Nº 7019-2013-Callao ([9]) señaló como precedente
judicial vinculante en su considerando décimo tercero lo siguiente:
“(…) este tribunal
supremo ha forjado en el devenir del tiempo como criterio uniforme que el
cálculo de la bonificación por preparación de clase y evaluación, debe
realizarse teniendo como referencia la remuneración total integra de acuerdo a
lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley Nº 24029
– Ley del Profesorado, modificado por la Ley Nº
25212, concordado a su vez con el artículo 210º del Decreto Supremo Nº 019-90-ED del reglamento de la Ley del Profesorado,
constituyendo de esta forma lo preceptuado, un principio jurisprudencial.”(cursiva y subrayado es nuestro)
18.
Como puede
advertirse, se trata ya no solamente de un mandamus cierto, sino además de un criterio pacífico ya
asumido por la judicatura ordinaria. De esta manera, el Tribunal Constitucional
no puede sino reconvertir su jurisprudencia en mayoría para entender el cambio interpretativo
que se viene empleando en estos casos.
Sobre la falta de disponibilidad económica
19.
La Constitución
Política del Perú de 1993 ha establecido en su artículo 24, segundo párrafo,
que el pago de la remuneración y de los beneficios sociales del
trabajador, tiene prioridad sobre cualquiera otra obligación del
empleador” (el subrayado es nuestro)
21.
En ese sentido, si
bien es verdad que la ejecución de estas demandas que contienen un mandamus presupuestal no
pueden cumplirse en lo inmediato de forma absoluta, no es menos cierto que se
deben procurar formulas adecuadas que, por un lado, generen un pago razonable
y, de otro, no generen una negación sistemática del cumplimiento de estos pagos
condenando a los beneficiarios a litigar hasta la vejez, afectando así no solo
el núcleo esencial de la Constitución sino además los tratados internacionales
en materia de derechos humanos suscritos por nuestro país.
La Ley Nº 31495 “Ley que reconoce el derecho y dispone el
pago de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación,
bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos
de gestión, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa
juzgada”
23.
En dicha normativa, en su artículo 4
establece que aplica también para los procesos judiciales en trámite:
Artículo 4.
Sobre los procesos judiciales en trámite
En los procesos judiciales en trámite
iniciados por los docentes, activos, cesantes y contratados, cuya pretensión se
base en el reconocimiento de bonificaciones tomando como base su Remuneración
Total, dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado,
modificado por la Ley 25212, la administración, en cumplimiento de la presente
ley, se allana a la pretensión, en el extremo referido a tomar como base la
Remuneración Total para el cálculo de la bonificación, bajo responsabilidad.
Los procesos judiciales en trámite señalados
en el primer párrafo del presente artículo no son impedimento para el
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2 de la presente ley. (subrayado y cursiva es nuestro)
Artículo 2. Pago
de bonificación
Los docentes, activos,
cesantes y contratados, beneficiarios de las bonificaciones dispuestas en el
artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212,
reciben el pago de dicho beneficio en base a su Remuneración Total. (…)
24.
Es así como la Ley 31495, tal como lo señala
en su texto, comprende a los procesos en trámite, esto es, también a los que se
encuentran en sede del Tribunal Constitucional.
25.
En definitiva, la
pretensión -con el mínimo de actuación interpretativa y probatoria de acuerdo
con la nueva norma procesal constitucional y al movimiento jurisprudencial-
deviene en tutelable; más aún, si de lo que hemos podido advertir, ya se viene
implementando el Fondo de Bonificaciones Magisteriales, orientado al pago
de estas deudas, correspondiendo a la Dirección Nacional del Tesoro
Público asignar el monto que determine al citado fondo.
Por las consideraciones expuestas, en el presente caso, mi voto es
porque se declare FUNDADA la demanda en todos sus extremos, y se ORDENE el cumplimiento de la Resolución Gerencial General Regional 240-2014-GRL.GGR, de fecha 16 de mayo de
2014, la
cual dispuso la emisión de una nueva resolución
Administrativa reconociendo el reintegro de Bonificación Especial por
Preparación de clases y Evaluación equivalente al 30% de la remuneración total
de la administrada hasta la fecha en que cesó.
S.
GUTIÉRREZ TICSE
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO
OCHOA CARDICH
Con el debido respeto por la posición de mis distinguidos colegas, discrepo de la ponencia presentada en el presente caso pues desde mi punto de vista existen razones atendibles para declarar fundada la demanda interpuesta. Las razones que sustentan mi posición se resumen en lo siguiente:
1.
Con base en los artículos 8[10]
y 9[11]
del Decreto Supremo 051-91-PCM, publicado el 4 de marzo de 1991, y la Resolución de Sala
Plena 001-2011-SERVIR/TSC emitida por el Tribunal del Servicio Civil con fecha
14 de junio de 2011 (precedente administrativo de observancia obligatoria) este Tribunal Constitucional venía resolviendo que a las
bonificaciones “especial por preparación de clases y evaluación” y “adicional
por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión” les
resultaba de aplicación la “remuneración total permanente” (y no la llamada
“remuneración total”). Por su parte los demandantes, en casos como este, suelen
invocar el artículo 48[12] de la Ley 24029,
“Ley del Profesorado”, modificado por la Ley 25212, publicada el 20 de mayo de
1990, e interpretan que el monto de la bonificación que les corresponde
equivale al 30 % de la “remuneración total”. Este último, precisamente,
ha sido el criterio adoptado en las resoluciones directorales cuyo cumplimiento
se reclama ahora.
2. Al respecto, al margen de los criterios empleados
previamente a diferente nivel y por diferentes organismos, lo cierto es que actualmente se encuentra vigente
la Ley 31495, “Ley que reconoce el derecho y dispone el pago de la bonificación
especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por
desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión, sin la
exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada”, de fecha
16 de junio de 2022. Esta legislación busca que se le pague a los docentes o
exdocentes lo que se les viene adeudando en mérito a las mencionadas
bonificaciones y se precisa que su cálculo debe hacerse con base en la
“remuneración total”[13].
3. Según la mencionada ley, el reconocimiento y pago
debe hacerse al margen de que exista una sentencia judicial que así lo disponga[14], aplica incluso para
los procesos judiciales en trámite[15] y, como corresponde, tan solo
alcanza al periodo en que estuvo vigente dicha bonificación (desde el 21 de
mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre de 2012).
4.
En
este contexto, corresponde analizar si, debido a que la mencionada Ley 31495 fue publicada el 16 de junio de 2022, el
cálculo del pago de estas bonificaciones con base en la “remuneración total”,
previsto por esta legislación, en los términos antes indicados, solo regiría a
partir del 17 de junio de 2022 y, por tanto, si no resulta de aplicación a las
resoluciones administrativas que fueron emitidas antes de su vigencia. De modo
más específico, debe dilucidarse si cabe entender que dichas resoluciones, al
haber sido emitidas antes del 17 de junio de 2022, “carecen de la virtualidad
necesaria”, se “encuentran sujetas a controversia compleja”, “no permiten
reconocer un derecho incuestionable de la reclamante” o argumentos equivalentes
conforme a los cuales corresponde declarar improcedentes demandas de
cumplimiento como la presente.
5. Al respecto, se observa que la Ley 31495, que
reconoce y dispone el pago de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por desempeño
del cargo y por preparación de documentos de gestión, se encuentra actualmente
vigente y es de aplicación inmediata a los procesos en trámite, como lo
indica de modo expreso la mencionada legislación, y que ello sin duda comprende
a los procesos de cumplimiento, inclusive los que se encuentran en sede del
Tribunal Constitucional. Esto es así, aunque no se haya emitido aun la
reglamentación que dispone la ley, pues se trata de un ámbito autoejecutivo o autoaplicativo de la indicada legislación,
cuya entrada en vigor y efectos no dependen de su desarrollo ulterior.
6. La ley precisa de modo indubitable que el criterio
aplicable a tales bonificaciones es el de la “remuneración total”, añade que la
administración pública debe allanarse en los procesos que se encuentren en
trámite (bajo responsabilidad) e incluso dispone que la administración debe
emitir las resoluciones administrativas que correspondan reconociendo estos
derechos[16].
7. Esto último, desde luego, debe entenderse como
referido a los casos en los que aún no se ha emitido una resolución en tal
sentido, pues sería contrario a la finalidad de la ley, así como al principio pro persona, interpretar que, en los
supuestos en los que ya exista una resolución en la que haya calculado una
deuda con base en la “remuneración total”, lo que correspondería sería emitir
una nueva resolución en un idéntico sentido, con la finalidad de que recién se
viabilice un pago que ya se venía adeudando desde hace varios años.
8. Al respecto, si bien es cierto que la previa
jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre esta materia tenía sentido
antes de la emisión de la mencionada Ley 31495 (cfr. Sentencia 02023-2012-PC/TC), también es verdad que a partir de la vigencia de
esta ley ya no hay disputa interpretativa posible, pues la norma es clara y
categórica en lo que dispone (a menos, ciertamente, que se sostenga que dicha
ley es inconstitucional y, por ende, deba ser objeto de inaplicación).
9. Respecto de la aplicación de esta regulación en el
tiempo, es necesario precisar que, aunque la ley no lo indique así –quizá por
problemas de técnica legislativa– en el fondo ella constituye una “ley
interpretativa”: en efecto, ella no busca tener eficacia desde su publicación
en el diario oficial –la propia regulación establece que su objeto de
regulación son bonificaciones que estuvieron vigentes entre el 21 de mayo de
1990 y el 25 de noviembre de 2012–, sino que pretende esclarecer en qué sentido
debe entenderse aquella regulación que resultaba prima facie antinómica (pues,
como indicamos antes, había una disputa interpretativa respecto a si era de
aplicación el Decreto
Supremo 051-91-PCM o la Ley 24029, “Ley del Profesorado”), lo cual generaba la tensión entre la tesis
interpretativas del cálculo con base en la “remuneración total” o en la
“remuneración total permanente”. En este orden de ideas, lo que la ley hace es
prescribir que la tesis a tomar en cuenta es la de la “remuneración total” y no
solo para las solicitudes a futuro (por ello es de aplicación a los casos ya en
trámite).
10. Con base en lo anterior, considero que las demandas
de cumplimiento que contengan mandamus en los
que se haya calculado las bonificaciones docentes de conformidad con la Ley
31495, y siempre y cuando que se respete lo regulado en el Nuevo Código
Procesal Constitucional y lo previsto en el precedente Villanueva Valverde,
deben declararse fundadas.
11. Finalmente, estimo pertinente precisar que, mutatis
mutandis, lo antes explicado también resulta de aplicación a los supuestos
en los que las resoluciones administrativas cuyo cumplimiento se solicita
fueron emitidas como consecuencia de mandatos judiciales, supuestos en los que
también considero que corresponde declarar fundada la demanda. Por una parte,
estamos de todos modos ante resoluciones administrativas basadas en Derecho
que, en caso contengan mandatos claros y líquidos, deberían poder exigirse a
través del proceso cumplimiento. Además, debe tomarse en cuenta que lo que
estaría pidiéndose acatar es un mandato distinto a la sentencia, derivado de la
propia legislación que estableció el derecho a las bonificaciones, y que por
una situación de bloqueo institucional finalmente ha sido necesaria su
judicialización, por lo que, en tal contexto, lo que cabría más bien es ofrecer
la tutela más célere posible (que, nuevamente, parece ser la finalidad de la
Ley 31495 y es lo más favorable para los justiciables).
Por las razones expuestas aquí, mi voto es por declarar FUNDADA la presente demanda de cumplimiento.
S.
OCHOA CARDICH
VOTO
SINGULAR DEL MAGISTRADO
HERNÁNDEZ CHÁVEZ
Con el debido respeto por la posición de mis distinguidos
colegas, emito el siguiente voto singular, en tanto discrepo del fallo adoptado
en la ponencia suscrita por la mayoría, mediante el cual se declara
improcedente la demanda. Desde mi punto de vista existen razones atendibles
para declarar fundada la demanda interpuesta. Las razones que sustentan mi
posición se resumen en lo siguiente:
1. En el presente caso, la demandante solicita el cumplimiento de lo dispuesto en Resolución Gerencial General Regional 240-2014-GRL-GGR de fecha del 16 de mayo de 2014, y que, en consecuencia, emita nueva resolución reconociendo el reintegro de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación equivalente al 30% de su remuneración total, más los intereses legales y los costos del proceso.
2. La ponencia suscrita por la mayoría resuelve declarar IMPROCEDENTE la demanda en base a que la Resolución administrativa cuyo cumplimiento se exige data del 16 de mayo de 2014, y por tanto no podría aplicarse la Ley 31495 que fue publicada en el diario oficial El Peruano el 16 de junio de 2022. Asimismo, se invoca lo resuelto por este Tribunal en el expediente 02023-2012-PC/TC, el cual señala que la bonificación por preparación de clases y evaluación están excluidos de los beneficios en los cuales se aplica, para su cálculo, el concepto de “remuneración total” en base a lo dicho en el precedente de observancia obligatoria de la Resolución de Sala Plena 001-2011-SEVIR/TSC de fecha del 14 de junio de 2011.
3.
Dicho criterio sigue en la
línea jurisprudencial según el cual a las
bonificaciones “especial por preparación de clases y evaluación” y “adicional
por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión” les
resultaba de aplicación la “remuneración total permanente”. El sustento de la
aplicación del concepto de “remuneración total permanente” en lugar del
concepto de “remuneración total” es en base a la interpretación conjunta del
Decreto Supremo 051-91-PC, y la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC.
4. Toda duda interpretativa ha quedado resuelta con la entrada en vigencia de la Ley 31495 – “Ley que reconoce el derecho y dispone el pago de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada” tras su publicación el 16 de junio del 2022. Esta norma culminó con el debate respecto a qué concepto utilizar para el pago de las bonificaciones, precisando que esto debe hacerse en base a la “remuneración total”, así como también precisó que la bonificación sólo alcanza al periodo en que estuvo vigente la misma, es decir, desde el 21 de mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre de 2012.
5.
Finalmente, en cuanto a la
aplicación de esta regulación en el tiempo, debemos de precisar que la Ley 31495 es una “Ley interpretativa”. La entrada en vigencia
de esta norma no pretende desconocer la disyuntiva respecto a qué concepto
utilizar como base para el cálculo de la
bonificación, sino que pretende esclarecer respecto a qué concepto ha debido
emplearse y se debe emplear en casos futuros. He ahí porqué la norma incluye a
aquellos procesos que aún se encuentran en
estado de trámite.
Por las razones expuestas aquí, mi voto es por declarar FUNDADA la presente demanda de
cumplimiento, y por tanto ORDENAR a la emplazada el cumplimiento de la Resolución Gerencial
General Regional 240-2014-GRL-GGR.
S.
HERNÁNDEZ CHÁVEZ
[1] Artículo 4
[2] Artículo
1
[3] Artículo 3
[4] Cfr.
sentencia emitida en el expediente 00419-2001-AA/TC
[5] Cfr. fundamento 54 de la sentencia emitida en el expediente 00047-2004-AI/TC
[6] Viciano, Roberto y Gonzales, Diego. Estado social y derechos sociales en América Latina. En AAVV: Lecciones sobre el estado social y derechos sociales, Valencia: Tirant lo blanch, 2014, p. 109.
[7] Jiménez, E. P. (2008). El papel del profesorado en la actualidad. Su función docente y social. Foro de educación, (10), 325-345. (p.326).
[8] Tardío Pato, José. El principio de especialidad normativa (lex especialis) y sus aplicaciones jurisprudenciales. En: Revista de Administración Pública. Nro. 162. Septiembre-Diciembre 2003. pp. 191 y 192
[9] Jurisprudencia reiterativa:
(Casación Nº 9271-2009-Puno, Casación Nº 288-2012-Ica, Casación N°
5195-2013-Junín, Casación Nº 6871-2013-Lambayeque, Casación Nº 2041-2013-Piura,
Casación N° 7878-2013-Lima Norte, Casación N° 14316-2015-La Libertad, Casación N°
18621-2015-Callao, Casación N° 19705-2015-Callao, Casación N° 3210-2016-La
Libertad, Casación N° 6229-2018-San Martin, Casación N° 12878-2017-Tumbes,
entre otras); en todas estas decisiones, se ha determinado que el cómputo de la
referida bonificación se debe hacer en base a la remuneración total o íntegra.
[10] Artículo 8.- Para efectos remunerativos se considera:
a) Remuneración Total Permanente. - Aquella cuya percepción es regular en su monto, permanente en el tiempo y se otorga con carácter general para todos los funcionarios, directivos y servidores de la Administración Pública; y está constituida por la Remuneración Principal, Bonificación Personal, Bonificación Familiar, Remuneración Transitoria para Homologación y la Bonificación por Refrigerio y Movilidad.
b) Remuneración
Total. - Es aquella que está constituida por la Remuneración Total
Permanente y los conceptos remunerativos adicionales otorgados por Ley expresa,
los mismos que se dan por el desempeño de cargos que implican exigencias y/o
condiciones distintas al común.
[11] Artículo 9.- “Las Bonificaciones, beneficios y demás conceptos remunerativos que perciben los funcionarios, directivos y servidores otorgado en base al sueldo, remuneración o ingreso total serán calculados en función a la Remuneración Total Permanente, con excepción de los casos siguientes:
a) Compensación por Tiempo de Servicios que se continuarán percibiendo en base a la remuneración principal que establece el presente Decreto Supremo.
b) La Bonificación Diferencial a que se refieren los Decretos Supremos Nºs. 235-85EF.
c) La Bonificación Personal y el Beneficio Vacacional se continuarán otorgando tomando como base de cálculo la Remuneración Básica establecida por el D.S. Nº 028-89PCM.
[12] Artículo 48.- El profesor tiene derecho a percibir una
bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación
equivalente al 30% de su remuneración total.
[13] “Artículo 2. Pago de bonificación.
- Los docentes, activos, cesantes y contratados, beneficiarios de las
bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del
Profesorado, modificado por la Ley 25212, reciben el pago de dicho beneficio
en base a su Remuneración Total.
La Remuneración Total es aquella que está
constituida por la Remuneración Total Permanente y los conceptos remunerativos
adicionales
otorgados por ley expresa, los mismos que se dan por el desempeño de cargos que
implican exigencias y/o condiciones distintas al común.” (resaltado agregado)
La ley busca satisfacer una deuda social que,
al parecer, no venía siendo atendida y que por lo general requería ser
judicializada. Al respecto, el Equipo Técnico Institucional de Implementación
de la Ley 29497- Nueva Ley Procesal del Trabajo (del Poder Judicial), en su
momento sacó la siguiente nota, saludando la dación de la ley: https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/etiinlpt/s_etii_nlpt/as_noticias/cs_n_ley31495160622#:~:text=LEY%20N%C2%BA31495%20%E2%80%9CLey%20que%20reconoce,en%20calidad%20de%20cosa%20juzgada%E2%80%9D.
[14] “Artículo 1. Objeto de la Ley. - La presente ley tiene por objeto reconocer el derecho de los docentes, activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, a percibir las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, tomando como base su Remuneración Total, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada.” (resaltado agregado)
[15] “Artículo 4. Sobre los procesos judiciales en trámite.- En los procesos judiciales en trámite iniciados por los docentes, activos, cesantes y contratados, cuya pretensión se base en el reconocimiento de bonificaciones tomando como base su Remuneración Total, dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, la administración, en cumplimiento de la presente ley, se allana a la pretensión, en el extremo referido a tomar como base la Remuneración Total para el cálculo de la bonificación, bajo responsabilidad (…)” (resaltado agregado)
[16] “Artículo 5. Del reconocimiento del derecho y la responsabilidad funcional. - El Ministerio de Educación, los gobiernos regionales, las direcciones y gerencias regionales y las unidades de gestión educativa o las que hagan sus veces emitirán los actos administrativos correspondientes reconociendo el derecho de percibir las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, a favor de los docentes beneficiarios, en base a su Remuneración Total.
Los
funcionarios y servidores públicos a cargo de la ejecución de lo dispuesto en
la presente ley incurrirán en falta administrativa, en caso de incumplimiento
de sus funciones; ello sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales
que correspondan.”