EXP. N.° 02250-2023-PHC/TC
LIMA
DEFENSORÍA DEL PUEBLO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 18 días del mes de abril de 2024, en sesión de Pleno
Jurisdiccional, los magistrados Morales Saravia (presidente), Pacheco Zerga (vicepresidenta),
Domínguez Haro, con fundamento de voto que se agrega, Monteagudo Valdez, Ochoa Cardich y Hernández Chávez, con fundamento de voto que
también se agrega, han emitido la presente sentencia. El magistrado Gutiérrez Ticse, con
fecha posterior, votó a favor de la sentencia. Los magistrados intervinientes
firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Eliana Revollar Añaños, defensora del Pueblo (e), contra la resolución de fecha 20 de diciembre de 2022[1], expedida por la Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de habeas corpus de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 5 de abril de 2022, don Walter Gutiérrez Camacho, defensor del Pueblo, interpone demanda de habeas corpus[2] y la dirige contra don José Pedro Castillo Terrones, presidente de la República; don Aníbal Torres Vásquez, presidente del Consejo de Ministros; don José Luis Gavidia Arrascue, ministro de Defensa; don Alfonso Chávarry Estrada, ministro del Interior y don Félix Chero Medina, ministro de Justicia y Derechos Humanos. Denuncia la vulneración del derecho a la libertad de tránsito y de los principios de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad.
Solicita que se deje sin efecto la inmovilización social obligatoria de todas las personas en sus domicilios en Lima Metropolitana y la provincia constitucional del Callao desde las 02:00 horas hasta las 23:59 horas del martes 5 de abril de 2022, dispuesta por el artículo 1 del Decreto Supremo 034-2022-PCM, que modifica el artículo 2.2 del Decreto Supremo 025-2022-PCM, que prorroga el estado de emergencia en Lima Metropolitana del departamento de Lima y la provincia constitucional del Callao. Asimismo, pide que se exhorte a los demandados abstenerse de volver a incurrir en una medida de igual o similar naturaleza.
El recurrente refiere que con fecha 3 de febrero de 2022 se publicó el Decreto Supremo 012-2022-PCM, que declaró el estado de emergencia en Lima Metropolitana del departamento de Lima y en la provincia constitucional del Callao, que se sustentó en los Informes 001-2022-REGIÓNPOLICIALLIMA/UNIPLEDU-OFIPLO, 002-2022-REGPOL-CALLAO/SEC-UNIPLEDU-OFIEST y 28-2022-EMG-PNP/SEC, de la Policía Nacional del Perú. Acota que luego, mediante Decreto Supremo 025-2022-PCM, del 18 de marzo de 2022, se prorrogó el estado de emergencia por 45 días más.
Alega que, posteriormente, diversos gremios de transporte anunciaron la realización de un paro nacional los días 4 y 5 de abril de 2022. Durante el primer día, en diversas ciudades se realizaron actos de protesta, así como actos de violencia y enfrentamientos con miembros de la Policía Nacional del Perú. Precisa que el 4 de abril de 2022 se publicó, en una edición extraordinaria en el diario oficial El Peruano, el Decreto Supremo 034-2022-PCM, que dispuso la inmovilización social obligatoria de todas las personas en sus domicilios, lo que resulta inconstitucional, ya que atenta contra los principios de razonabilidad, proporcionalidad y necesidad que sustentan los estados de emergencia, en la medida en que no se ha justificado cómo una medida de tal naturaleza contribuirá a preservar el orden social a nivel nacional; máxime si el internamiento en los domicilios afecta a los trabajadores que, en su mayoría, laboran en la informalidad y necesitan desplazarse para realizar sus jornadas diarias de trabajo.
La Municipalidad Distrital de San Isidro se adhiere a la demanda interpuesta[3]. Por su parte, diversos ciudadanos y profesores del Departamento de Derecho de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú se apersonan y solicitan intervención litisconsorcial[4].
El Sexto Juzgado Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante resolución de fecha 5 de abril de 2022, admite a trámite la demanda[5].
El procurador público a cargo de la Presidencia del Consejo de Ministros se apersona al proceso y contesta la demanda[6]. Sostiene que la medida de inmovilización se sustenta en informes de la Policía Nacional del Perú, que dan cuenta de que la protesta de parte de los transportistas se ha venido materializando a través de la toma de carreteras, destrucción de la propiedad pública y privada, entre otros hechos que acarrean la obligación del Estado peruano de proteger el orden público y el orden interno, así como la vida y la salud de las personas que residen a nivel nacional, regional y local.
El procurador público del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos se apersona al proceso y contesta la demanda[7]. Afirma que en el presente caso se debe declarar improcedente la demanda, al haberse producido la sustracción de la materia controvertida.
Del mismo modo, el procurador público del Ministerio de Defensa se apersona al proceso[8].
El Sexto Juzgado Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante sentencia, Resolución 7, de fecha 18 de octubre de 2022[9], declara improcedente la demanda, por considerar que se ha producido la sustracción de la materia controvertida, pues la norma que dio lugar a la interposición de la demanda ya no se encuentra vigente.
La Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima confirma la resolución apelada, por los mismos fundamentos.
FUNDAMENTOS
Delimitación
del petitorio
1. El objeto de la demanda es que se deje sin efecto
la inmovilización social obligatoria de todas las personas en sus domicilios en
Lima Metropolitana y la provincia constitucional del Callao, desde las 02:00
horas y hasta las 23:59 horas del martes 5 de abril de 2022, dispuesta por el
artículo 1 del Decreto Supremo 034-2022-PCM, que modifica el artículo 2.2 del
Decreto Supremo 025-2022-PCM, que prorroga el estado de emergencia en Lima
Metropolitana del departamento de Lima y la provincia constitucional del
Callao.
2. Se denuncia la vulneración del derecho a la libertad de tránsito y de los principios de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad.
Análisis del caso en concreto
3. El objeto de los procesos constitucionales de la libertad, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional, es la protección de los derechos constitucionales, ya sean de naturaleza individual o colectiva, reponiendo las cosas al estado anterior a la violación o amenaza de violación de un derecho constitucional, o disponiendo el cumplimiento de un mandato legal o de un acto administrativo. De igual modo, el segundo párrafo de dicho artículo establece lo siguiente:
Si luego de presentada la demanda, cesa
la agresión o amenaza por decisión voluntaria del agresor, o si ella deviene en
irreparable, el juez, atendiendo al agravio producido, declarará fundada la
demanda precisando los alcances de su decisión, disponiendo que el emplazado no
vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que motivaron la interposición de
la demanda, y que si procediere de modo contrario se le aplicarán las medidas
coercitivas previstas en el artículo 27 del presente código, sin perjuicio de
las responsabilidades que correspondan.
4. En el presente caso, se advierte que se solicita que se deje sin efecto la inmovilización social obligatoria de todas las personas en sus domicilios en Lima Metropolitana y la provincia constitucional del Callao, dispuesta por el artículo 1 del Decreto Supremo 034-2022-PCM, que modifica el artículo 2.2 del Decreto Supremo 025-2022-PCM, que prorroga el estado de emergencia en Lima Metropolitana del departamento de Lima y la provincia constitucional del Callao. Sin embargo, dicha medida de inmovilización social ya no se encuentra vigente, pues esta fue decretada: “Desde las 02.00 horas y hasta las 23.59 horas del día martes 05 de abril de 2022”. En tal sentido, sus efectos se desplegaron únicamente el 5 de abril de 2022.
5. No obstante, este Tribunal Constitucional considera necesario evaluar la aplicación en el caso concreto del segundo párrafo del artículo 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional antes citado, por lo que procederá a desarrollar consideraciones atinentes sobre los asuntos de fondo que fueron planteados por la parte recurrente, a fin de determinar si se concretó en su momento la vulneración de derechos alegada y, de ser el caso, establecer lo pertinente para evitar que esta situación se repita.
6. El artículo 137 de la Constitución Política del Perú, preceptúa, en relación con la declaratoria de un estado de emergencia, lo siguiente:
El Presidente de
la República, con acuerdo del Consejo de Ministros, puede decretar, por plazo
determinado, en todo el territorio nacional, o en parte de él, y dando cuenta
al Congreso o a la Comisión Permanente, los estados de excepción que en este
artículo se contemplan:
1. Estado de emergencia, en caso de
perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves
circunstancias que afecten la vida de la Nación. En esta eventualidad, puede restringirse o
suspenderse el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la
libertad y la seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio, y la
libertad de reunión y de tránsito en el territorio comprendidos en los incisos
9, 11 y 12 del artículo 2 y en el inciso 24, apartado f del mismo
artículo. En ninguna circunstancia se
puede desterrar a nadie.
El plazo del estado de emergencia no
excede de sesenta días. Su prórroga requiere nuevo decreto. En estado de
emergencia las Fuerzas Armadas asumen el control del orden interno si así lo
dispone el Presidente de la República.
7. Al respecto, este Tribunal ha puntualizado que, “en primer lugar, la declaratoria de un régimen de excepción en un Estado Constitucional debe ser, por su propia naturaleza, un recurso extremo y temporal que debe ser utilizado, en principio, únicamente para garantizar la vigencia de dicho Estado Constitucional en una situación específica y claramente delimitada”[10].
8. La restricción o suspensión del ejercicio de determinados derechos a través de la declaratoria de un estado de excepción “es, por su propia naturaleza, una decisión jurídico-política empleada como un mecanismo de último recurso, puesto que la función de un régimen jurídico es prever las situaciones de conflicto social y dar respuesta a ello en un ambiente de normalidad. Solamente en casos extremos es que este mecanismo debe ser empleado” [11].
9. De otro lado, este Tribunal ha dejado sentado que la noción de orden interno “es concurrente, complementaria y subsidiaria tanto del orden público como de la defensa nacional. Consiste en aquella situación de normalidad ciudadana que se acredita y mantiene dentro de un Estado, cuando se desarrollan las diversas actividades individuales y colectivas sin que se produzcan perturbaciones o conflictos”[12]. Así también, el orden interno “permite que las autoridades ejerzan sus competencias y atribuciones, y las personas sus derechos y libertades, garantizando la existencia, estabilidad y soberanía del Estado; con la finalidad de asegurar la coexistencia pacífica en general y, consecuentemente, permitir el logro del fin supremo del Estado y la sociedad”[13].
10. En el presente caso, el 4 de abril de 2022 se publicó el Decreto Supremo 034-2022-PCM, que modifica el Decreto Supremo 025-2022-PCM, que prorroga el estado de emergencia en Lima Metropolitana del departamento de Lima y en la provincia constitucional del Callao:
Artículo 1. Modificación del
artículo 2 del Decreto Supremo Nº 025-2022-PCM, que
prorroga el Estado de Emergencia en Lima Metropolitana de Departamento de Lima
y en la Provincia Constitucional del Callao
Modifícase el artículo 2 del Decreto
Supremo Nº 025-2022-PCM, que prorroga el Estado de
Emergencia en Lima Metropolitana de Departamento de Lima y en la Provincia
Constitucional del Callao, con el siguiente texto:
“Artículo 2. Suspensión del
ejercicio de Derechos Constitucionales
2.1. Durante el Estado de
Emergencia a que se refiere el artículo precedente y en la circunscripción
señalada, quedan suspendidos los derechos constitucionales relativos a la
inviolabilidad de domicilio, libertad de tránsito en el territorio nacional, libertad
de reunión y libertad y seguridad personales, comprendidos en los incisos 9),
11), 12) y 24) literal f) del artículo 2 de la Constitución Política del Perú.
2.2. Desde las 02.00 horas y
hasta las 23.59 horas del día martes 05 de abril de 2022, se dispone la
inmovilización social obligatoria de todas las personas en sus domicilios, en
los distritos de Lima Metropolitana del departamento de Lima y en la Provincia
Constitucional del Callao.
2.3. Durante la inmovilización
social obligatoria, se exceptúa al personal estrictamente necesario que
participa en la prestación de los servicios de salud, medicinas, la continuidad
de los servicios de agua, saneamiento, energía eléctrica, gas, combustibles,
telecomunicaciones y actividades conexas, limpieza y recojo de residuos
sólidos, servicios funerarios, transporte de carga y mercancías y actividades
conexas.
2.4. Durante la inmovilización
social obligatoria se permite que las farmacias y boticas puedan brindar
atención de acuerdo a la norma de la materia.
2.5. El personal de prensa
escrita, radial o televisiva podrá transitar durante el período de
inmovilización social obligatoria siempre que porten su pase personal laboral,
su credencial periodística respectiva y su Documento Nacional de Identidad para
fines de identificación. La autorización también es extensiva para las unidades
móviles que los transporten para el cumplimiento de su función.
2.6. También se permite el
desplazamiento con vehículo particular o peatonal de aquellas personas que
requieren de una atención médica urgente o de emergencia por encontrarse en
grave riesgo su vida o salud; así como, para la adquisición de medicamentos.
2.7. Los trabajadores del
sector público y privado realizan solo trabajo remoto, conforme a la
normatividad de la materia”
11. El sustento que da origen a esta medida se encuentra en el cuarto considerando del citado decreto supremo. En este se expone lo siguiente:
Que con Oficio Nº
372-2022-CG-PNP/COMASGEN PNP-OFIPOI (Reservado), la Policía Nacional del Perú
solicita al Ministro del Interior que se gestione la modificación a prórroga
del Estado de Emergencia al que hace referencia el considerando precedente, a
fin de disponer la inmovilización social obligatoria de la población en sus
domicilios, en Lima Metropolitana del departamento de Lima y en la Provincia
Constitucional del Callao, sustentando dicho pedido en el Informe Nº 062-CG-PNP/COMASGEN-OFIPOI de la Oficina de Planeamiento
Operativo del Comando de Asesoramiento General, a través del cual se informa
sobre las sobre [sic] la problemática existente en las jurisdicciones antes
indicadas, debido al Paro Nacional Indefinido de Transportistas, convocado por
la Unión Nacional de Transportistas y la Confederación Nacional de
Transportistas del Perú.
12. Ahora bien, el Ministerio del Interior, como respuesta al pedido de información que se le hizo, remitió el Oficio 372-2022-CG-PNP/COMASGEN PNP-OFIPOI[14], de fecha 4 de abril de 2022, emitido por el jefe del Comando General de Asesoramiento – Comando de Operaciones de la PNP, y adjuntó el Informe Nº 062-CG-PNP/COMASGEN-OFIPOI, de la misma fecha[15]. En este último se indica lo siguiente:
Desde el día 28MAR2022, se viene
realizando el Paro Nacional Indefinido de Transportistas, convocado por la
Unión Nacional de Transportistas y la Confederación de Transportistas del Perú,
dedicados al transporte de carga pesada, quienes solicitan atención inmediata a
sus medidas de lucha: solución al aumento del precio del combustible, eliminar
la competencia desleal que le hacen los transportistas extranjeros, eliminación
del impuesto selectivo al consumo de los combustibles, revisión de contratos de
concesión de carreteras y peajes y la reestructuración de la SUTRAN y revisión
de la Ley de Municipalidades, asimismo, desde el 01ABR2022 se viene realizando
un paro agrario originando mayores protestas, aunada, que desde el día de la
fecha se han sumado a las protestas otros gremios de transportes, produciéndose
el escalamiento del conflicto social, desencadenándose actos
de vandalismo, pillaje y saqueos, hechos que no se descarta puedan suscitarse
en Lima Metropolitana y Provincia Constitucional del Callao, por lo que se
debe evaluar la posibilidad de disponer la inmovilización social obligatoria de
todas las personas en su domicilio desde las 02:00 hasta las 23:59 hrs del día martes 05ABR2022 durante el estado de
emergencia en la ciudad de Lima Metropolitana del departamento de Lima y en la
Provincia Constitucional del Callao”.
13. Del documento citado, se advierte que la principal razón por la que se dispuso la medida de inmovilización social obligatoria recayó en la existencia de “actos de vandalismo, pillaje y saqueos, hechos que no se descarta puedan suscitarse en Lima Metropolitana y Provincia Constitucional del Callao”. Todo ello, en el marco del paro nacional indefinido de transportistas, convocado por la Unión Nacional de Transportistas y la Confederación Nacional de Transportistas del Perú, y otras acciones de protesta.
14. Dicho informe no acompaña documento(s) adicional(es) que, de algún modo, genere convicción de que se van a producir actos de vandalismo, pillaje y saqueos en Lima y Callao el 5 de abril de 2022, y que, además, estos vayan a revestir tal gravedad o magnitud que impida que las autoridades ejerzan sus competencias y atribuciones regularmente, y que justifique una medida tan restrictiva como la inmovilización social obligatoria de todas las personas en sus domicilios. Es decir, no se ha justificado cómo una medida de esa naturaleza en Lima y Callao contribuirá a preservar el orden interno.
15. Más bien, la consecuencia de tal medida, además de restringir los derechos y libertades que expresamente enumeraba el cuestionado decreto supremo por algunas horas, fue impedir arbitrariamente el ejercicio efectivo de otros derechos, como la libertad de trabajo, la educación, la recreación, etc., de las personas que pretendieron movilizarse hacia sus centros de trabajo –incluyendo a muchas personas que trabajan de manera informal–, de estudio o simplemente transitar dentro de Lima y Callao.
16. A mayor abundamiento, debe destacarse que el Poder Ejecutivo, a través del expresidente, don Pedro Castillo Terrones, en horas de la tarde del mismo 5 de abril de 2022[16] dirigió un mensaje a la nación por televisión, en el que se retractaba de la medida de inamovilidad social obligatoria decretada mediante decreto supremo. No obstante, esta decisión no fue formalizada en modo alguno.
17. En tal sentido, la medida cuestionada de inmovilización social obligatoria de todas las personas en sus domicilios, en los distritos de Lima Metropolitana del departamento de Lima y en la provincia constitucional del Callao, desde las 02:00 horas y hasta las 23:59 horas del 5 de abril de 2022, no resulta razonable y proporcional, ya que el acto restrictivo del derecho es manifiestamente innecesario o injustificado a la luz de la situación de hecho que se evalúa. Por consiguiente, corresponde estimar la demanda.
Efectos de la sentencia
18. En el presente caso, si bien la vulneración de derechos fundamentales alegada ha cesado, debido a que la medida cuestionada ya no se encuentra vigente, este Tribunal Constitucional, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional, considera que debe declararse fundada la demanda por haberse vulnerado la libertad de tránsito y, por ende, se debe ordenar al emplazado (Poder Ejecutivo) que no vuelva a incurrir en las acciones que motivaron la interposición de la presente demanda, precisadas en esta sentencia.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda de habeas corpus, al haberse acreditado la vulneración del derecho a la libertad de tránsito.
2. DISPONER que el Poder Ejecutivo no vuelva a incurrir en las acciones que motivaron la interposición de la presente demanda.
Publíquese
y notifíquese.
SS.
PACHECO
ZERGA
GUTIÉRREZ
TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO
VALDEZ
OCHOA
CARDICH
HERNÁNDEZ
CHÁVEZ
|
PONENTE PACHECO ZERGA |
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
DOMÍNGUEZ HARO
Aunque coincido con mis honorables colegas en que, aunque ha operado la sustracción de la materia, resulta necesario dictar un pronunciamiento de fondo debido a la magnitud de la vulneración del derecho fundamental al libre tránsito de los residentes en Lima Metropolitana y de la Provincia Constitucional del Callao.
Pues bien, a mi modo de ver las cosas, el Decreto Supremo 034-2022-PCM, que decretó la inmovilización social obligatoria en Lima Metropolitana y en la Provincia Constitucional del Callao, es inconstitucional por las siguientes razones:
Sobre
el derecho a la protesta
1. En primer lugar, estimo pertinente precisar que, como bien lo advierte Roberto Gargarella,
[…] los conflictos relacionados con la
protesta nos remiten a una tensión que vive dentro del cuerpo constitucional, y
que tiene que ver con un doble compromiso o una doble preocupación: por un
lado, proteger a las mayorías, a las aspiraciones democráticas, es decir, lo
que la gente quiere; y, por otro lado, resguardar a las minorías, a los
derechos de cada individuo[17].
De ahí
que, según él, el derecho fundamental a la protesta es “el primer derecho: el derecho
a exigir la recuperación de los demás derechos"[18].
2.
Así mismo, juzgo necesario
puntualizar que, por su parte, Leonardo García Jaramillo resalta que
[…] la sociedad debe preservar el derecho a la protesta porque también en el
disenso se apoya la democracia […][19].
3. En segundo lugar, y en esa misma dirección, el Pleno del
Tribunal Constitucional en el fundamento 74 de la Sentencia 383/2020 dictada en
el Expediente 00009-2018-PI/TC, indica que:
[...] resulta una exigencia del orden
público constitucional el reconocimiento del derecho a la protesta como derecho
fundamental, derecho que asiste a toda persona que mantiene una posición
crítica frente al poder, sea este último público o privado, todo ello sobre la
base de aspiraciones legítimas de quienes protestan y siempre que se respete la
legalidad conforme al orden fundamental. Y es que la expresión de la crítica
pública en democracia, así como el proceso de su elaboración y la construcción
del pensamiento crítico son fundamentales para la comunidad política.
4. Igualmente, en su fundamento 82, aquella sentencia delimita su contenido constitucionalmente protegido en los siguientes términos:
[…] este derecho comprende la facultad de
cuestionar, de manera temporal o periódica, esporádica o continua, a través del
espacio público o a través de medios de difusión (materiales, eléctricos,
electrónicos, virtuales y/o tecnológicos), de manera individual o colectiva,
los hechos, situaciones, disposiciones o medidas (incluso normativas) por
razones de tipo político, económico, social, laboral, ambiental, cultural,
ideológico o de cualquier otra índole, que establezcan los poderes públicos o
privados, con el objeto de obtener un cambio del status quo a nivel local,
regional, nacional, internacional o global, siempre que ello se realice sobre
la base de un fin legítimo según el orden público constitucional, y que en el
ejercicio de la protesta se respete la legalidad que sea conforme con la
Constitución.
5. En consecuencia, concluyo que el espacio público es un lugar legítimo para ejercitar el derecho fundamental a la protesta. No obstante, eso no significa que, eventualmente, la salvaguarda de otros derechos fundamentales u otros bienes de relevancia constitucional justifique intervenciones en su ámbito normativo, en cuyo caso, la legitimidad constitucional de las mismas se encuentra subordinada a que se respete la razonabilidad y la proporcionalidad.
Análisis del caso en concreto
6. En lo que respecta al caso de autos, aprecio que la inmovilización social sometida a escrutinio constitucional fue anunciada por el expresidente Pedro Castillo Terrones, a través de un Mensaje a la Nación, en la víspera de su entrada en vigor —más concretamente, poco antes de la medianoche—, pese a que empezó a surtir efectos a las 2 am del día siguiente. Dicha improvisación ocasionó que gran parte de los destinatarios de la inmovilización social decretada tomen conocimiento de la misma cuando ya se encontraba en vigor, porque el referido decreto supremo no solamente fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el mismo día de su entrada en vigor; también fue anunciado a escasas horas de su entrada en vigencia, lo que demuestra un claro actuar improvisado por parte del Poder Ejecutivo.
7.
Ahora bien, en el
aludido Mensaje a la Nación, el expresidente Pedro Castillo Terrones
expresamente manifestó: “hago
un llamado a la calma a la serenidad… la protesta es un derecho constitucional,
pero debe hacerse al marco de la ley”. Dicha afirmación, sin embargo, evidencia
que, más allá de lo expresamente consignado en la parte expositiva del
mencionado decreto supremo, el Poder Ejecutivo tuvo la subalterna intención de
frenar las manifestaciones en su contra, a fin de prevenir actos vandálicos y
saqueos.
8. Empero, la sola existencia de individuos que, aprovechándose del tumulto, generan desmanes o, peor aún, delinquen —quienes, en definitiva, no están ejerciendo su derecho fundamental a la protesta, por lo que tienen que asumir las consecuencias penales, civiles y administrativas en que incurran—, no es suficiente para legitimar una intervención de alta intensidad en el derecho fundamental al libre tránsito de quienes residen tanto en Lima Metropolitana como en la Provincia Constitucional del Callao, más aún si se tiene en consideración que muchos de ellos ganan el sustento de sus hogares en el día a día. No salir a trabajar, por tanto, les genera un perjuicio pecuniario concreto, toda vez que nuestra economía es muy informal. Por ese motivo, considero que cualquier medida que conlleve la inmovilización social obligatoria o similar debe ser sumamente excepcional y, eventualmente, contemplar ayudas para mitigarles el aludido perjuicio.
9.
Todo lo antes descrito evidencia, a mi
parecer, que el Poder Ejecutivo no ha utilizado las atribuciones y competencias
que le fueron conferidas en salvaguarda del interés público; sino en su propio
provecho. Consecuentemente, cabe concluir que se ha intervenido, de modo
arbitrario, el contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental
al libre tránsito de los residentes de Lima Metropolitana y de la Provincia
Constitucional del Callao.
Por todas estas razones, considero que la demanda de
autos resulta fundada, por lo que suscribo la parte resolutiva de la ponencia.
S.
DOMÍNGUEZ HARO
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
HERNÁNDEZ CHÁVEZ
Sin perjuicio de
suscribir la ponencia que resuelve:
1. Declarar FUNDADA la demanda de hábeas corpus, al
haberse acreditado la vulneración del derecho a la libertad de tránsito.
2. DISPONER que el Poder Ejecutivo no vuelva a incurrir en las acciones
que motivaron la interposición de la presente demanda.
Estimo necesario
expresar las siguientes consideraciones:
1.
Con fecha 5 de abril de 2022, don Walter Gutiérrez Camacho,
Defensor del Pueblo, interpone demanda de hábeas corpus y la dirige contra don
José Pedro Castillo Terrones, Presidente de la
República; don Aníbal Torres Vásquez, Presidente del Consejo de Ministros; don
José Luis Gavidia Arrascue, Ministro de Defensa; don Alfonso Chávarry Estrada, Ministro del Interior y don Félix Chero
Medina, Ministro de Justicia y Derechos Humanos. Alega la vulneración del
derecho a la libertad de tránsito y de los principios de necesidad,
razonabilidad y proporcionalidad.
2.
El objeto de la demanda es que se deje sin efecto la
inmovilización social obligatoria de todas las personas en sus domicilios en
Lima Metropolitana y la provincia constitucional del Callao desde las 02:00
horas y hasta las 23:59 horas del martes 05 de abril de 2022, dispuesta por el
artículo 1 del Decreto Supremo 034-2022-PCM, que modifica el artículo 2.2 del
Decreto Supremo 025-2022-PCM, que prorroga el Estado de Emergencia en Lima
Metropolitana del departamento de Lima y la provincia constitucional del
Callao.
3.
Se advierte que en la presente demanda ha operado la
sustracción de la materia, en tanto la medida de inmovilización social ya no se
encuentra vigente, pues esta fue decretada: “Desde las 02.00 horas y hasta las
23.59 horas del día martes 05 de abril de 2022”. En tal sentido, sus efectos se
desplegaron únicamente el 5 de abril de 2022.
4.
No obstante, este Tribunal Constitucional ha considerado
necesario evaluar la aplicación en el caso concreto del segundo párrafo del
artículo 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional, por lo que se han tenido
en cuenta las consideraciones pertinentes sobre los aspectos de fondo que
fueron planteados por la parte recurrente a fin de determinar que efectivamente
se concretó en su momento la vulneración de derechos alegados de acuerdo a lo
desarrollado en la ponencia suscrita.
5.
En la ponencia se ha señalado que este Tribunal precisó que
“en primer lugar, la declaratoria de un régimen de excepción en un Estado
Constitucional debe ser, por su propia naturaleza, un recurso extremo y
temporal que debe ser utilizado, en principio, únicamente para garantizar la
vigencia de dicho Estado Constitucional en una situación específica y
claramente delimitada”. Por tanto, la restricción o suspensión del ejercicio de
derechos a través de la declaratoria de un estado de excepción “es, por su propia
naturaleza, una decisión jurídico-política empleada como un mecanismo de último
recurso, puesto que la función de un régimen jurídico es prever las situaciones
de conflicto social y dar respuesta a ello en un ambiente de normalidad.
Solamente en casos extremos es que este mecanismo debe ser empleado” .
6.
Al respecto, es necesario desarrollar que
si bien el establecimiento de los regímenes de excepción es una potestad
presidencial, ello no supone que sea ilimitada, pues la discrecionalidad tiene
como margen de actuación el propio ordenamiento jurídico, a fin de evitar una
limitación o restricción de derechos fundamentales desproporcionada e
injustificada.
7.
Es así que, este Tribunal ha desarrollado en la sentencia
recaída en Exp. N.°
0017-2003-PI/TC las dos condiciones que deben darse para que los regímenes de
excepción cuenten con legitimidad:
Que
su otorgamiento se produzca cuando se acredite que el orden institucional y la
seguridad del Estado se encuentran en severo peligro. En ese contexto, deben
haberse presentado condiciones políticas, sociales y económicas o de fuerza
mayor provenientes de la naturaleza, que no pueden ser controladas a través de
los medios ordinarios con que cuenta el Estado.
Que
la aplicación de las medidas extraordinarias tenga carácter temporal, es decir,
que no se extienda más allá del tiempo estrictamente necesario para el
restablecimiento de la normalidad constitucional y, por tanto, de la vigencia
rediviva de la normalidad ordinaria del Estado.
8.
Si bien la disposición constitucional hace mención a que el
Poder Ejecutivo deberá rendir cuentas ante el Congreso de la República, ello no
impide que pueda determinarse si la medida es vulneratoria
o no de derechos fundamentales, como efectivamente ocurre en este caso.
9.
En el presente caso se observa que, en principio, el Poder
Ejecutivo ha abusado de la figura de la prórroga del estado de emergencia en
tanto las razones que sustentan el primer decreto supremo que declara estado de
emergencia no se repiten en el sustento de la declaración de prórroga. En
efecto, de haber existido un nuevo contexto que requiriese la restricción de
derechos, el Poder Ejecutivo debió haber emitido un Decreto Supremo que
declarase un nuevo estado de emergencia, y no prorrogar uno cuyo sustento
fáctico ha cesado.
Tal es el caso del Decreto Supremo 075-2020-PC que prorrogó
el Estado de Emergencia Nacional declarado mediante Decreto Supremo N° 044 -2020- PCM, ampliado temporalmente mediante los
Decretos Supremos N° 051-2020-PCM y N° 064-2020-PCM.
10. A raíz de un
pedido de información, se remitió a este Tribunal el Oficio
372-2022-CG-PNP/COMASGEN PNP-OFIPOI que adjuntaba el Informe Nº 062-CG-PNP/COMASGEN-OFIPOI, en los cuales se habría
sustentado la medida restrictiva; no obstante, estos no acompañan documentos
que generen convicción de que se iban a producir actos de vandalismo, pillaje y
saqueos en Lima y Callao el 5 de abril de 2022. Es así que, se ha vulnerado así
una de las características desarrolladas por este Tribunal en la sentencia
recaída en Exp. N.°
0017-2003-PI/TC respecto a esta medida restrictiva:
18. Consideramos como características del régimen
de excepción las siguientes:
(...) d) Transitoriedad del régimen de
excepción. Habitualmente, su duración se encuentra prevista en la Constitución
o en las leyes derivadas de esta; o en su defecto, regirá por el tiempo
necesario para conjurar la situación de anormalidad. La prolongación indebida e inexcusable del
régimen de excepción, además de desvirtuar su razón de ser, vulnera la propia
autoridad política, ya que, como señala Carlos Sánchez Viamonte [La libertad y
sus problemas. Buenos Aires: Bibliográfica Argentina], “lo único que hace tolerable
la autoridad, más allá de su carácter representativo, es su carácter de
servicio público y las limitaciones que impiden desnaturalizarla”.
En síntesis, en
el presente caso se ha hecho una prolongación indebida e inexcusable, abusando
así de la figura y desvirtuando su propia justificación como medida
excepcional, temporal y de uso extremo.
S.
HERNÁNDEZ
CHÁVEZ
[1] F. 182.
[2] F. 3.
[3] F. 13.
[4] F. 22.
[5] F. 41.
[6] F. 74.
[7] F. 89.
[8] F. 100.
[9] F. 133.
[10] Sentencia
recaída en el Expediente 00964-2018-PHC/TC, fundamento 4.
[11] Sentencia recaída en el Expediente 0002- 2008-PI/TC, fundamento
22.
[12] Sentencia recaída en el Expediente 00017- 2003-PI/TC, fundamento 4.
[13] Ibid., fundamentos 6.
[14] F. 120-C.
[15] F. 120-D.
[16] Ver https://cnnespanol.cnn.com/2022/04/05/peru-castillo-declara-estado-emergencia-lima-protestas-orix/. Consulta: 9-IV-2024.
[17] Gargarella,
Roberto. (2017). El Derecho frente a la protesta social, Revista De
La Facultad De Derecho De México, 58 (250),
p. 184. En https://doi.org/10.22201/fder.24488933e.2008.250.60938
[18] Gargarella, Roberto (2005), El
derecho a la protesta. El primer derecho, Ad-Hoc, Buenos Aires, p. 19.
[19] García Jaramillo, L. “La
relación entre el derecho a la protesta y las teorías deliberativas de la
democracia, en la obra de R. Gargarella”. En: http://www.scielo.org.co/pdf/cohe/v5n8/v5n8a09.pdf.