RAZÓN DE RELATORÍA

La sentencia emitida en el Expediente 02218-2023-PA/TC es aquella que resuelve:

1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo y dejar a salvo el derecho del recurrente de acudir a la vía ordinaria, si lo considera pertinente.

2. Notificar a la Contraloría General de la República para que proceda con arreglo a sus atribuciones.

Dicha resolución está conformada por el voto del magistrado Domínguez Haro, y los votos de los magistrados Hernández Chávez y Monteagudo Valdez quienes fueron convocados para dirimir la discordia suscitada en autos.

Se deja constancia de que los magistrados concuerdan con el sentido del fallo y que la resolución alcanza los tres votos conformes, tal como lo prevé el artículo 11, primer párrafo, del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional en concordancia con el artículo 5, cuarto párrafo, de su Ley Orgánica. Asimismo, se acompañan el voto singular emitido por el magistrado Gutiérrez Ticse y el voto del magistrado Ochoa Cardich.

La secretaria de la Sala Segunda hace constar fehacientemente que la presente razón encabeza los votos antes referidos, y que los magistrados intervinientes firman digitalmente al pie de ella en señal de conformidad.

Lima, 29 de febrero de 2024.

SS.

GUTIÉRREZ TICSE

DOMÍNGUEZ HARO

MONTEAGUDO VALDEZ

OCHOA CARDICH

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

Miriam Handa Vargas

Secretaria de la Sala Segunda

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO DOMÍNGUEZ HARO

Con el debido respeto por la posición de mis honorables colegas, emito el presente voto singular debido a que considero, por los mismos fundamentos expuestos en la ponencia, que se debe agregar el siguiente punto resolutivo:

1. Notificar a la Contraloría General de la República para que proceda con arreglo a sus atribuciones.

Al respecto, debo precisar que las normas constitucionales del sistema presupuestal del Estado son de observancia obligatoria y dado que los funcionarios de la entidad edil demandada no han indicado con precisión la base legal para otorgar el denominado “costo de vida”, su forma de cálculo y la razón para su abono en montos diferenciados entre trabajadores del mismo régimen laboral y que realizan funciones similares, corresponde notificar a la Contraloría General de la República, a fin de que proceda con arreglo a sus atribuciones.

S.

DOMÍNGUEZ HARO

VOTO DEL MAGISTRADO MONTEAGUDO VALDEZ

Habiendo sido llamado a dirimir la presente controversia, me adhiero a los votos de los magistrados Domínguez y Hernández, por las siguientes consideraciones.

1. El recurrente alega la vulneración a su derecho al trabajo, a la igualdad y no discriminación, y a percibir una remuneración justa y equitativa. Solicita por medio de su demanda que se homologue su remuneración con la de sus compañeros de trabajo, a quienes propone como término de comparación en su demanda, adjuntando boletas de pago y otros medios probatorios. 

2. Sin embargo, del análisis de autos deriva que no obran medios probatorios idóneos y suficientes que permita tener convicción sobre la licitud e idoneidad del término de comparación propuesto por el demandante. Esto no permite determinar si existe o no un trato discriminatorio en el presente caso, razón por la cual debe declararse improcedente para dejar a salvo el derecho del recurrente a dilucidar dicha controversia en la vía ordinaria pertinente.

3. Las normas constitucionales del sistema presupuestal del Estado son de observancia obligatoria y dado que los funcionarios de la entidad edil demandada no han indicado con precisión la base legal para otorgar el denominado “costo de vida”, su forma de cálculo y la razón para su abono en montos diferenciados entre trabajadores del mismo régimen laboral y que realizan funciones similares, corresponde notificar a la Contraloría General de la República, a fin de que proceda con arreglo a sus atribuciones.

En tal sentido, mi voto es por:

1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo y dejar a salvo el derecho del recurrente de acudir a la vía ordinaria, si lo considera pertinente.

2. Notificar a la Contraloría General de la República para que proceda con arreglo a sus atribuciones.

S.

MONTEAGUDO VALDEZ

VOTO DEL MAGISTRADO HERNÁNDEZ CHÁVEZ

Habiendo sido llamado a dirimir la presente discordia, considero que la demanda debe ser declarada IMPROCEDENTE, dejando a salvo el derecho del recurrente de acudir a la vía ordinaria, si lo considera pertinente. Asimismo, se debe notificar a la Contraloría General de la República para que proceda con arreglo a sus funciones.

Al respecto, señalo los fundamentos que sustentan mi decisión:

1. En el presente caso, el recurrente alega la vulneración a su derecho al trabajo, a la igualdad y no discriminación, y a percibir una remuneración justa y equitativa. Solicita por medio de su demanda que se homologue su remuneración con la de sus compañeros de trabajo, a quienes propone como término de comparación en su demanda, adjuntando boletas de pago y otros medios probatorios.

2. No obstante, de la revisión de los actuados, se advierte que no obran medios probatorios idóneos y suficientes que permita tener convicción sobre la licitud e idoneidad del término de comparación propuesto por el demandante. Esto no permite determinar si existe o no un trato discriminatorio en el presente caso, razón por la cual debe declararse improcedente para dejar a salvo el derecho del recurrente a dilucidar dicha controversia en la vía ordinaria pertinente.

3. Asimismo, del caso se advierte una situación irregular respecto a la modalidad de contratación, asignación de conceptos y montos en las remuneraciones percibidas por los trabajadores, así como una discordancia entre lo alegado por las partes y lo indicado en las boletas de pago ofrecidas como medios probatorios. Por dicha razón, se debe de notificar a la Contraloría General de la República para que proceda con arreglo a sus atribuciones.

En tal sentido, mi voto es por:

1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo y dejar a salvo el derecho del recurrente de acudir a la vía ordinaria, si lo considera pertinente.

2. Notificar a la Contraloría General de la República para que proceda con arreglo a sus atribuciones.

S.

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO GUTIÉRREZ TICSE

Con el debido respeto por la opinión de mis colegas, emito el presente voto singular. Las razones las sustento en los siguientes fundamentos:

1. En el presente caso, el recurrente solicita que se homologue su remuneración (S/. 1133.00) con la que perciben sus compañeros de trabajo, obreros de limpieza pública con contrato de trabajo a plazo indeterminado. Tal es el caso de los trabajadores Aurelio Bacón Terán y Andrés Cachi Alva, que percibirían la suma de S/ 2 842.78. Afirma que ganó un proceso laboral en el que se reconoció que tenía un contrato de trabajo a plazo indeterminado bajo los alcances del DL 728, suscribiendo su contrato el 22 de febrero de 2017, para ejercer el cargo de “obrero” (barrido de calles y recojo de residuos). Refiere que percibe una remuneración menor que la de sus compañeros, pese a que ejecutan la misma labor.

2. Al respecto, considero que los cuestionamientos formulados por el demandante revisten relevancia constitucional, en tanto se relacionan con el incumplimiento de los principios de igualdad y no discriminación, así como de una presunta vulneración al derecho de recibir una remuneración justa y equitativa. Esta disparidad salarial requiere una revisión cuidadosa para asegurar la equidad y el respeto a los derechos fundamentales del trabajador. Especialmente porque este Tribunal ha conocido un alto número de casos donde se emplaza a la Municipalidad Provincial de Cajamarca con motivo de una desigualdad en la remuneración de los obreros.

3. Conforme a lo expuesto, el presente caso merece un pronunciamiento de fondo, previa audiencia pública; de lo contrario, dejar sin posibilidad de informar oralmente a las partes solo abona en el rechazo al sistema legal y no pacificamos el ordenamiento jurídico. Es pertinente otorgar a los actores las condiciones que se requieran sobre todo en casos de relevancia social y complejidad, entre otros criterios que el Colegiado debe tomar en consideración.

4. Lo expuesto es compatible con la interpretación efectuada por este Tribunal Constitucional en la STC N° 00030-2021-PI/TC, en la cual se señala que la convocatoria de la causa en audiencia pública y el ejercicio de la defensa pueden hacerse de forma oral cuando corresponda expedir un pronunciamiento sobre el fondo del asunto y en aquellos casos en los que se considere indispensable.

Por las consideraciones expuestas, mi voto es porque EL CASO TENGA AUDIENCIA PÚBLICA ANTE ESTA SALA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.

S.

GUTIÉRREZ TICSE

VOTO DEL MAGISTRADO OCHOA CARDICH

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Wálter Ricardo Sánchez Godoy contra la resolución de fojas 686, de fecha 24 de enero de 2023, expedida por la Sala Civil Permanente de la Corte Superior de Justicia de Cajamarca, que declaró infundada la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Demanda

La parte demandante, con fecha 3 de mayo de 2021, interpuso demanda de amparo contra la Municipalidad Provincial de Cajamarca, con el objeto de que se homologue su remuneración (S/ 1 133.00) con la que perciben sus compañeros de trabajo, obreros de limpieza pública con contrato de trabajo a plazo indeterminado. Tal es el caso de los trabajadores Aurelio Bacón Terán y Andrés Cachi Alva, que percibirían la suma de S/ 2 842.78. Afirma que ganó un proceso laboral en el que se reconoció que tenía un contrato de trabajo a plazo indeterminado bajo los alcances del DL 728, suscribiendo su contrato el 22 de febrero de 2017, para ejercer el cargo de “obrero” (barrido de calles y recojo de residuos). Refiere que percibe una remuneración menor que la de sus compañeros, pese a que ejecutan la misma labor. Alega la vulneración de sus derechos al trabajo, a la igualdad y no discriminación y a percibir una remuneración justa y equitativa¹.

El Tercer Juzgado Civil-sede Zafiros de Cajamarca, con fecha 18 de junio de 2021, admitió a trámite la demanda².

Contestación de la demanda

El procurador público de la demandada propone la excepción de incompetencia por razón de la materia y contesta la demanda alegando que el actor no realiza las mismas funciones que sus pares homólogos. Precisa que en ningún caso se ha homologado la remuneración de un trabajador con la de obreros nombrados, pues la remuneración de estos obedece a factores tales como el nivel ocupacional y no como ocurre en el régimen privado, donde obedece a la voluntad de las partes o a la orden judicial; razón por la cual carece de asidero la petición de homologación³.

Resoluciones de primer y segundo grado o instancia

El a quo, mediante resolución de fecha 19 de enero de 2022⁴, declaró infundada la excepción propuesta y, con resolución de fecha 13 de abril de 2022⁵, declaró fundada la demanda, por considerar que no existe una remuneración equitativa entre el actor y sus compañeros de trabajo, ya que ellos también son obreros que realizan las labores de limpieza pública, con contrato de trabajo a plazo indeterminado del régimen DL 728, y que no hay una justificación objetiva para dar este trato diferenciado.

La Sala superior revisora revocó en parte la resolución apelada y declaró infundada la demanda, por considerar que el actor y sus pares homólogos no realizarían las mismas funciones, ya que ellos estarían calificados como obreros jardineros⁶.

La parte demandante interpuso recurso de agravio constitucional alegando, entre otros motivos, que tanto los pares homólogos como el actor⁷ efectúan la labor de limpieza pública.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. La demanda tiene por objeto determinar si, con relación a la remuneración que percibe el demandante se le está discriminando por tratarse de un trabajador a plazo indeterminado conforme mandato judicial. En ese sentido, se evaluará si corresponder o no homologar la remuneración que recibe en el cargo de obrero sujeta al régimen laboral del Decreto Legislativo 728 con la que perciben otros obreros que se desempeñan en el mismo cargo y similar régimen laboral. Tal es el caso de los trabajadores Aurelio Bacón Terán y Andrés Cachi Alva, que percibirían la suma de S/ 2  842.78

Cuestiones previas

2. Se aprecia que se ha denunciado la vulneración del derecho a percibir una remuneración justa y equitativa, así como del principio de igualdad y no discriminación, recogidos en los artículos 24 y 2.2 de la Constitución, por lo que, conforme a la línea jurisprudencial de este Tribunal, el proceso de amparo constituiría la vía idónea, eficaz y satisfactoria para proteger los derechos constitucionales alegados, de conformidad con la sentencia recaída en el Expediente 02383-2013-PA/TC; no obstante, se debe verificar si los medios probatorios presentados son suficientes para emitir un pronunciamiento de mérito y determinar si se vulneraron los derechos invocados.

Análisis de la controversia

Sobre el principio-derecho de igualdad y a la no discriminación

3. La igualdad como derecho fundamental está consagrada por el artículo 2 de la Constitución de 1993, de acuerdo al cual “[…] toda persona tiene derecho […] a la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole”. Es decir, que se trata de un derecho fundamental que no consiste en la facultad de las personas para exigir un trato igual a los demás, sino a ser tratada del mismo modo que quienes se encuentran en una idéntica situación.

4. En tal sentido, cabe resaltar que el contenido esencial del derecho a la igualdad tiene dos facetas: igualdad en la ley e igualdad ante la ley. La igualdad en la ley implica que un mismo órgano no puede modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales y que, cuando el órgano en cuestión considere que debe apartarse de sus precedentes, tiene que ofrecer para ello una fundamentación suficiente y razonable. En cuanto a la igualdad ante la ley, la norma debe ser aplicable por igual a todos los que se encuentren en la situación descrita en el supuesto de la norma. Sin embargo, se debe tener en cuenta que no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación, toda vez que la igualdad solamente será vulnerada cuando el trato desigual carezca de una justificación objetiva y razonable.

5. En relación con el principio-derecho de igualdad, este Tribunal Constitucional ha dejado establecido que, para analizar si ha existido o no un trato discriminatorio, se precisa, en primer término, la comparación de dos situaciones jurídicas: aquella que se juzga recibe el referido trato y aquella otra que sirve como término de comparación para juzgar si, en efecto, se está ante una violación de la cláusula constitucional de igualdad.

La bonificación por costo de vida

6. Mediante Decreto Supremo 109-90-PCM se otorgó una bonificación especial por costo de vida a los servidores y pensionistas del Estado, beneficio que se hizo extensivo a los trabajadores de las municipalidades. En efecto, en el artículo 3 de dicho decreto supremo se estableció lo siguiente:

Los trabajadores de las Municipalidades tendrán derecho a percibir la bonificación por costo de vida, así como la compensación por movilidad que serán fijados por los respectivos Consejos Municipales, con cargo a sus recursos propios; por tanto, no significará demandas adicionales al Tesoro Público.

7. Mediante Decreto Supremo 264-90-EF se efectuó un incremento en dichos conceptos; en el artículo 4 se precisa que

Compréndase en el presente Decreto Supremos al personal que regulas sus remuneraciones en base a lo dispuesto por el artículo 66 del Decreto Legislativo 543 [...] Asimismo, compréndase a los servidores a cargos de las Municipalidades, al trabajador contratado, obrero permanente y trabajador de proyectos por Administración Directa, Proyectos Especiales y reparticiones públicas del Gobierno Central, instituciones públicas sujetas a las Ley N° 4916.

En ambos casos la bonificación especial por costo de vida y compensación por movilidad no será superior a I/. 4'500,00.00.

8. Además, en el artículo 6 se hizo hincapié en lo siguiente:

Los funcionarios que autoricen, procesen y ejecuten el pago de remuneraciones en cheque o en efectivo en montos superiores a lo establecido por los Decretos Supremos 296-89-EF, 198-90-EF, 109- 90-EF y por el presente Decreto Supremo asumen responsabilidad solidaria por dichos actos y serán sometidos a los procesos que establece el Decreto Legislativo 276, Artículos 516 y 518 del Decreto Legislativo 556 y las correspondientes normas de control, así como las demás disposiciones vigentes como responsabilidad de autoridades, funcionarios y servidores públicos.

Con posterioridad a la emisión de los decretos supremos antes referidos no se dictó norma alguna que en forma expresa disponga el incremento de la bonificación por costo de vida para los trabajadores de los Gobiernos locales.

9. Por otro lado, cabe acotar que el numeral 2 de la Cuarta Disposición Transitoria de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, publicada el 8 de diciembre de 2004, derogada por el Decreto Legislativo 1044, vigente a partir del 1 de enero del año en curso, establecía lo siguiente;

La aprobación y reajuste de remuneraciones, bonificaciones, aguinaldos y, refrigerio y movilidad de los trabajadores de los Gobiernos Locales, se atienden con cargo a los ingresos corrientes de cada municipalidad. Su fijación se efectúa de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 070-85-PCM, publicado el 31 de julio de 1985, y de conformidad a lo prescrito en el presente artículo. Corresponde al Consejo Provincial o Distrital, según sea el caso y bajo responsabilidad, garantizar que la aprobación y reajuste de los precitados conceptos cuenten con el correspondiente financiamiento debidamente previsto y disponible, bajo sanción de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que las formalicen.

10. Cabe mencionar que el Decreto Supremo 070-85-PCM, derogado por el inciso “n” de la Única Disposición Complementaria Derogatoria del Reglamento General de la Ley 30057, aprobado por Decreto Supremo 040-2014-PCM, publicada el 13 de junio de 2014, en su artículo 1 rezaba lo siguiente: “Establécese para los Gobiernos Locales el procedimiento de la negociación bilateral para la determinación de las remuneraciones por costo de vida y por condiciones de trabajo de sus funcionarios y servidores”.

Y en su artículo 4 disponía que “[l]os trabajadores de los Gobiernos Locales que no adopten el régimen de negociación bilateral que se establece por el presente Decreto Supremo, percibirán los incrementos que con carácter general otorgue el Gobierno Central a los trabajadores del Sector Público”.

11. Así pues, queda claro que, en virtud de las normas citadas en los fundamentos precedentes, los incrementos de haberes de los trabajadores de los Gobiernos locales podían hacerse por convenio colectivo o, en su defecto, por mandato expreso de la ley. Cabe anotar que, tal como lo indicó Servir en su Informe Técnico 092-2017-SERVIR/GPGSC, los convenios colectivos “se encontraba[n] sujeto[s] a las limitaciones de las leyes anuales de presupuesto, las cuales venían siendo de observancia obligatoria por todas las entidades del Sector Público”.

12. Además, las leyes de presupuesto de los años 2006 en adelante prohibieron los incrementos remunerativos, así como la aprobación de nuevas bonificaciones y beneficios, incluso las derivadas de convenio colectivo. Tal prohibición se explicita en los artículos 8 de la Ley 28652, 4 de la Ley 28927, 5 de las Leyes 29142 y 29289, y 6 de las Leyes 29564, 29626, 29812, 29951, 30114, 30281, 30372, 30518, 30693, 30879, leyes de los prepuestos públicos de 2006 a 2019.

Análisis del caso concreto

13. La demanda tiene por objeto determinar si, con relación a la remuneración que percibe el demandante se le está discriminando por tratarse de un trabajador a plazo indeterminado conforme mandato judicial. En ese sentido, se evaluará si corresponder o no homologar la remuneración que recibe en el cargo de obrera sujeta al régimen laboral del Decreto Legislativo 728 con la que perciben otros obreros que se desempeñan en el mismo cargo y similar régimen laboral.

14. De las boletas de pago de enero de 2018 a marzo de 2021⁸ que el actor es un obrero con contrato de trabajo a plazo indeterminado que realiza la actividad de limpieza pública de la Gerencia de Desarrollo Ambiental. En estas boletas se consigna que se le paga por concepto de costo de vida la suma de S/. 1 054.79, haciendo un total mensual de S/. 1 133.00. Desde agosto de 2019 se le paga un total de S/. 1 226.00. A partir de febrero de 2020 ya no se le paga el concepto de costo de vida.

15. El Informe 320-2017-AL-OGGRRHH-MPC, de fecha 23 de octubre de 2017⁹, precisa que “la actividad que realiza cada trabajador es indistinta a la palabra actividad que se verifica en las boletas, siendo esta utilizada por tema presupuestal” (sic) y que es la “oficina de presupuesto, quien es la encargada de manejar y designar la actividad del que será afectada el presupuesto para el pago de cada uno de los trabajadores, no teniendo nada que ver con la actividad que desarrollan los recurrentes”. Por ende, no habría certeza de las labores que en realidad ejecutarían los obreros de la municipalidad demandada.

16. El Informe 974-2019-OGGRRHH-MPC¹⁰, de fecha 10 de diciembre de 2019, concluye que “los obreros están comprendidos dentro del régimen laboral del sector público N° 728, por tanto NO TIENEN NIVEL OCUPACIONAL, tal como sí lo tienen los trabajadores régimen laboral N° 276”.

17. Respecto del trabajador Aurelio Bacón Terán, que el actor pone como término de comparación, en las boletas de pago presentadas en la demanda se indica que es obrero con contrato de trabajo a plazo indeterminado, en la actividad mantenimiento de parques y jardines de la Gerencia de Desarrollo Ambiental y que percibe por el concepto costo de vida la suma de S/. 2 764.57, con una remuneración total de S/. 2 927.78¹¹. En la boleta de pago de diciembre de 2018 se consigna que percibe el mismo monto por el concepto de costo de vida, pero percibe un total de S/. 2 935.78 de remuneración.

En el caso del trabajador Andrés Cachi Alva, en la boleta de pago de agosto de 2019, que obra a fojas 100, se consigna que es un obrero con contrato de trabajo a plazo indeterminado en la actividad mantenimiento de parques y jardines de la Gerencia de Desarrollo Ambiental y que percibe por el denominado costo de vida la suma de S/. 2 764.57, haciendo un total remunerativo de S/. 2 842.78.

Debe precisarse que en el Expediente 01515-2023-PA/TC se señala que don Aurelio Bacón Terán y don Andrés Cachi Alva tendrían sentencias de abril de 2016 y enero de 2015, respectivamente¹², en las cuales se les habría reconocido la calidad de obreros de limpieza pública y se les habría homologado su remuneración con la de trabajadores obreros nombrados.

18. Como se señaló, de los documentos obrantes en autos se aprecia que los trabajadores que el recurrente propuso como término de comparación percibirían el denominado concepto costo de vida.

19. Y que la municipalidad demandada no ha precisado en ninguno de sus escritos o actuaciones es la base legal para el otorgamiento de denominado “costo de vida”, ni tampoco cuáles son los criterios que utiliza para fijar los montos que perciben los obreros de esa comuna por dicho concepto. Centra su alegato en que los pares homólogos de la actora homologaron su remuneración judicialmente con la de los trabajadores nombrados bajo el régimen 276, razón por la cual no es posible comparar ambas remuneraciones¹³.

20. Por tanto, en lo concerniente al denominado “costo de vida”, se puede concluir que en autos no obran medios probatorios idóneos y suficientes que permitan generar convicción de la licitud e idoneidad del término de comparación propuesto por el recurrente, lo que, a su vez, impide entrar en el análisis para determinar si existe un trato discriminatorio hacia ella o no.

21. En ese sentido corresponde dictar sentencia inhibitoria dejando a salvo el derecho de la demandante de acudir a la vía ordinaria que cuenta con la etapa probatoria necesaria, en busca de tutela, si lo considera pertinente. Y resulta de aplicación el artículo 7 inciso 2 el Nuevo Código Procesal Constitucional.

Por estos fundamentos, mi voto es por:

Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo, dejando a salvo el derecho del recurrente de acudir a la vía ordinaria, si lo considera pertinente.

S.

OCHOA CARDICH