Sala Primera. Sentencia 790/2024

EXP. N.° 02202-2023-PA/TC

CAJAMARCA

IDUVINA DE LA CRUZ SAAVEDRA

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 8 días del mes de agosto de 2024, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Pacheco Zerga, Monteagudo Valdez y Hernández Chávez, ha emitido la presente sentencia. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Iduvina de la Cruz Saavedra contra la resolución que obra a folio 694, de fecha 9 de marzo de 2023, expedida por la Sala Civil Permanente de la Corte Superior de Justicia de Cajamarca, que declaró infundada la demanda de autos.

ANTECEDENTES

La parte demandante, con fecha 23 de junio de 2021, interpuso demanda de amparo contra la Municipalidad Provincial de Cajamarca, con el objeto de que se homologue su remuneración (S/ 1139.66) con la que perciben sus compañeros de trabajo, obreros de limpieza pública con contrato de trabajo a plazo indeterminado, tal es el caso de otros trabajadores Aurelio Bacón Terán y Andrés Cachi Alva, que percibirían la suma de S/ 2842.78. Afirma que ganó un proceso laboral en el que se reconoció que tenía un contrato de trabajo a plazo indeterminado bajo los alcances del DL 728, suscribiendo su contrato para ejercer el cargo de “obrero” (barrido de calles y recojo de residuos); no obstante, percibe una remuneración menor que la de sus pares que ejecutan la misma labor. Alega la vulneración de sus derechos al trabajo, a la igualdad y no discriminación y a percibir una remuneración justa y equitativa¹.

El Tercer Juzgado Civil-sede Zafiros de Cajamarca, con Resolución 2, de fecha 4 de agosto de 2021, admitió a trámite la demanda².

El procurador público de la demandada propuso la excepción de incompetencia por razón de la materia y contestó la demanda alegando que los pares homólogos lograron su homologación remunerativa con obreros nombrados bajo el régimen del DL 276. En este régimen la remuneración obedece a factores tales como el nivel ocupacional y no como ocurre en el régimen privado donde obedece a la voluntad de las partes o a la orden judicial; razón por la cual carece de asidero la petición de homologación³. Refiere que doña Natividad Llanos es sereno y que don Aurelio Bacon y Andrés Cachi son trabajadores de parques y jardines.

El a quo, mediante resolución de fecha 4 de octubre de 2021⁴, declaró infundada la excepción propuesta, y con resolución de fecha 19 de enero de 2022⁵, declaró fundada la demanda, por considerar que no existe una remuneración equitativa entre la actora y sus compañeros de trabajo, ya que estos también son obreros con la misma calificación, características, circunstancias, condiciones y con contrato de trabajo a plazo indeterminado del régimen DL 728, y que no hay una justificación objetiva para dar este trato diferenciado.

La Sala Superior revisora revocó la resolución apelada y declaró infundada la demanda, por considerar que el actor y sus pares homólogos no realizarían las mismas funciones, ya que éstos últimos estarían calificados como obreros de parques y jardines⁶.

La parte demandante interpuso recurso de agravio constitucional alegando, entre otros argumentos, que efectúan la labor de limpieza pública tanto los pares homólogos como la actora. Precisa que lo consignado en las boletas de pago no expresa la realidad de los hechos⁷.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. El objeto de la demanda es que se homologue la remuneración de la actora (S/ 1139.66) con la que perciben sus compañeros de trabajo, obreros de limpieza pública con contrato de trabajo a plazo indeterminado, tal es el caso de otros trabajadores Aurelio Bacón Terán y Andrés Cachi Alva, que percibirían la suma de S/ 2842.78. Afirma que ganó un proceso laboral en el que se reconoció que tenía un contrato de trabajo a plazo indeterminado bajo los alcances del DL 728, suscribiendo su contrato para ejercer el cargo de “obrero” (barrido de calles y recojo de residuos); no obstante, percibe una remuneración menor que la de sus pares que ejecutan la misma labor.

Cuestiones previas

2. Este Tribunal aprecia que se ha denunciado la vulneración del derecho a percibir una remuneración justa y equitativa, así como del principio de igualdad y no discriminación recogidos en los artículos 24 y 2.2 de la Constitución; conforme a la línea jurisprudencial de este Tribunal, el proceso de amparo constituiría la vía idónea, eficaz y satisfactoria para proteger los derechos constitucionales alegados, de conformidad con la sentencia recaída en el Expediente 02383-2013-PA/TC; no obstante deben determinarse si los medios probatorios presentados son suficientes para emitir un pronunciamiento de mérito y determinar si se vulneraron los derechos invocados.

Análisis de la controversia

El derecho a la remuneración

3. El artículo 24 de la Constitución Política del Perú señala que “El trabajador tiene derecho a una remuneración equitativa y suficiente, que procure, para él y su familia, el bienestar material y espiritual”.

4. Este Tribunal, en la Sentencia 00020-2012-PI/TC, ha precisado lo siguiente respecto a la remuneración:

22. En síntesis, la “remuneración equitativa”, a la que hace referencia el artículo 24 de la Constitución, implica que ésta no sea objeto de actos de diferenciación arbitrarios que, por ampararse en causas prohibidas, se consideren discriminatorios según lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Constitución.

[...]

23. En consecuencia, la remuneración suficiente, en tanto parte integrante del contenido esencial del derecho fundamental a la remuneración previsto en el artículo 24 de la Constitución, implica también ajustar su quantum a un criterio mínimo- bien a través del Estado, bien mediante la autonomía colectiva-de tal forma que no peligre el derecho constitucional a la vida o el principio-derecho a la dignidad.

Sobre la afectación del principio-derecho de igualdad y a la no discriminación

5. La igualdad como derecho fundamental está consagrada por el artículo 2 de la Constitución de 1993, de acuerdo al cual: “[…] toda persona tiene derecho […] a la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole”. Es decir, se trata de un derecho fundamental que no consiste en la facultad de las personas para exigir un trato igual a los demás, sino a ser tratada del mismo modo que quienes se encuentran en una idéntica situación.

6. En tal sentido, cabe resaltar que el contenido esencial del derecho a la igualdad tiene dos facetas: igualdad en la ley e igualdad ante la ley. La igualdad en la ley implica que un mismo órgano no puede modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales, y que cuando el órgano en cuestión considere que debe apartarse de sus precedentes, tiene que ofrecer para ello una fundamentación suficiente y razonable. En cuanto a la igualdad ante la ley, la norma debe ser aplicable por igual a todos los que se encuentren en la situación descrita en el supuesto de la norma. Sin embargo, se debe tener en cuenta que no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación; la igualdad solamente será vulnerada cuando el trato desigual carezca de una justificación objetiva y razonable.

7. En relación con el principio-derecho de igualdad, este Tribunal Constitucional ha dejado establecido que, para analizar si ha existido o no un trato discriminatorio, se precisa, en primer término, la comparación de dos situaciones jurídicas: aquella que se juzga recibe el referido trato y aquella otra que sirve como término de comparación para juzgar si, en efecto, se está ante una violación de la cláusula constitucional de igualdad. Al respecto, el fundamento 6 de la sentencia recaída en el Expediente 00012-2010-PI/TC, señaló lo siguiente:

6. Desde luego, la situación jurídica que se propone como término de comparación no puede ser cualquiera. Ésta debe ostentar ciertas características mínimas para ser considerada como un término de comparación “válido” en el sentido de pertinente para efectos de ingresar en el análisis de si la medida diferenciadora supera o no el test de igualdad. Tales características son, cuando menos, las siguientes:

a) Debe tratarse de un supuesto de hecho lícito. El fundamento de esta exigencia, desde luego, consiste en que de aceptarse un término de comparación ilícito para reputar un tratamiento como discriminatorio, la declaración de nulidad de éste, por derivación, ampliaría el espectro de la ilicitud, siendo evidente que el deber de todo operador jurídico es exactamente el contrario. b) La situación jurídica propuesta como término de comparación debe ostentar propiedades que, desde un punto de vista fáctico y jurídico, resulten sustancialmente análogas a las que ostenta la situación jurídica que se reputa discriminatoria. Desde luego, ello no implica exigir que se trate de situaciones idénticas, sino tan solo de casos entre los que quepa, una vez analizadas sus propiedades, entablar una relación analógica prima facie relevante. Contrario sensu, no resultará válido el término de comparación en el que ab initio pueda apreciarse con claridad la ausencia (o presencia) de una propiedad jurídica de singular relevancia que posee (o no posee) la situación jurídica cuestionada.

8. En tal sentido, debe verificarse que lo peticionado por el recurrente esté acorde con el ordenamiento jurídico.

La bonificación por costo de vida

9. Mediante Decreto Supremo 109-90-PCM, se otorgó una bonificación especial por costo de vida a los servidores y pensionistas del Estado, beneficio que se hizo extensivo a los trabajadores de las municipalidades. En efecto, en el artículo 3 de dicho decreto supremo se estableció lo siguiente:

Los trabajadores de las Municipalidades tendrán derecho a percibir la bonificación por costo de vida, así como la compensación por movilidad que serán fijados por los respectivos consejos Municipales, con cargo a sus recursos propios, por tanto no significará demandas adicionales al Tesoro Público.

10. Mediante Decreto Supremo 264-90-EF, se efectuó un incremento en dichos conceptos; en el artículo 4, se precisa que;

Compréndase en el presente Decreto Supremos al personal que regulas sus remuneraciones en base a lo dispuesto por el artículo 66 del Decreto Legislativo 543 [...] Asimismo, compréndase a los servidores a cargos de las Municipalidades, al trabajador contratado, obrero permanente y trabajador de proyectos por Administración Directa, Proyectos Especiales y reparticiones públicas del Gobierno Central, instituciones públicas sujetas a las Ley N° 4916.

En ambos casos la bonificación especial por costo de vida y compensación por movilidad no será superior a I/. 4'500,00.00.

11. Además, en el artículo 6 se hizo hincapié en lo siguiente:

Los funcionarios que autoricen, procesen y ejecuten el pago de remuneraciones en cheque o en efectivo en montos superiores a lo establecido por los Decretos Supremos N°s. 296-89-EF, 198-90-EF, 109- 90-EF y por el presente Decreto Supremo asumen responsabilidad solidaria por dichos actos y serán sometidos a los procesos que establece el Decreto Legislativo 276, Artículos 516 y 518 del Decreto Legislativo 556 y las correspondientes normas de control, así como las demás disposiciones vigentes como responsabilidad de autoridades, funcionarios y servidores públicos.

Con posterioridad a la emisión de los decretos supremos antes referidos dictó norma alguna que en forma expresa disponga el incremento de la bonificación por costo de vida para los trabajadores de los gobiernos locales.

12. Por otro lado, cabe acotar que el numeral 2 de la Cuarta Disposición Transitoria de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, publicada el 8 de diciembre de 2004, derogada por el Decreto Legislativo 1044, vigente a partir del 1 de enero del año en curso, establecía lo siguiente:

La aprobación y reajuste de remuneraciones, bonificaciones, aguinaldos y, refrigerio y movilidad de los trabajadores de los Gobiernos Locales, se atienden con cargo a los ingresos corrientes de cada municipalidad. Su fijación se efectúa de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 070-85-PCM, publicado el 31 de julio de 1985, y de conformidad a lo prescrito en el presente artículo. Corresponde al Consejo Provincial o Distrital, según sea el caso y bajo responsabilidad, garantizar que la aprobación y reajuste de los precitados conceptos cuenten con el correspondiente financiamiento debidamente previsto y disponible, bajo sanción de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que las formalicen.

13. Cabe mencionar que el Decreto Supremo 070-85-PCM, derogado por el inciso “n” de la Única Disposición Complementaria Derogatoria del Reglamento General de la Ley 30057, aprobado por el Decreto Supremo 040-2014-PCM, publicada el 13 de junio de 2014, en su artículo 1 señalaba “Establécese para los Gobiernos Locales el procedimiento de la negociación bilateral para la determinación de las remuneraciones por costo de vida y por condiciones de trabajo de sus funcionarios y servidores”.

Y en su artículo 4 disponía que “[l]os trabajadores de los Gobiernos Locales que no adopten el régimen de negociación bilateral que se establece por el presente Decreto Supremo, percibirán los incrementos que con carácter general otorgue el Gobierno Central a los trabajadores del Sector Público”.

14. Así pues, queda claro que, en virtud de las normas citadas en los fundamentos precedentes, los incrementos de haberes de los trabajadores de los gobiernos locales podían hacerse por convenio colectivo o, en su defecto, por mandato expreso de la ley. Cabe anotar que, tal como lo indicó Servir en su Informe Técnico 092-2017-SERVIR/GPGSC, los convenios colectivos “se encontraba[n] sujeto[s] a las limitaciones de las leyes anuales de presupuesto, las cuales venían siendo de observancia obligatoria por todas las entidades del Sector Público”.

15. Además, las leyes de presupuesto de los años 2006 en adelante prohibieron los incrementos remunerativos, así como la aprobación de nuevas bonificaciones y beneficios, incluso las derivadas de convenio colectivo. Tal prohibición la encontramos en los artículos 8 de la Ley 28652, 4 de la Ley 28927, 5 de las leyes 29142 y 29289, y 6 de las leyes 29564, 29626, 29812, 29951, 30114, 30281, 30372, 30518, 30693, 30879, leyes de los prepuestos públicos de 2006 al 2019.

Análisis del caso concreto

16. La pretensión contenida en la demanda es que se homologue la remuneración de la actora con la que perciben otros trabajadores obreros que, al igual que ella, realizarían las mismas labores en la municipalidad emplazada, pues en su condición de trabajadora sujeta al régimen del Decreto Legislativo 728, contratado a plazo indeterminado por mandato judicial –para que realice la labor de “obrero” con una remuneración de S/ 1139.66–, percibe una remuneración menor.

17. En este caso, corresponde examinar si es que existe un término de comparación válido e idóneo que permita determinar si se ha vulnerado el principio de igualdad.

18. En las boletas de pago de enero de 2019 a abril de 2021⁸ consta que la actora es obrera con contrato de trabajo a plazo indeterminado que realiza la actividad en “servicio de limpieza pública” de la Gerencia de Desarrollo Ambiental. En estas boletas consta que se le paga el concepto de costo de vida por la suma de S/ 968.45, haciendo un total mensual de S/ 1139.66. A partir de febrero de 2020 ya no se le paga el concepto de costo de vida.

19. En el Informe 320-2017-AL-OGGRRHH-MPC, de fecha 23 de octubre de 2017⁹, consta que “la actividad que realiza cada trabajador es indistinta a la palabra actividad que se verifica en las boletas, siendo esta utilizada por tema presupuestal” (sic) y que es la “oficina de presupuesto, quien es la encargada de manejar y designar la actividad del que será afectada el presupuesto para el pago de cada uno de los trabajadores, no teniendo nada que ver con la actividad que desarrollan los recurrentes.” Es decir, no habría certeza de las labores que en realidad ejecutarían los obreros de la municipalidad demandada.

20. En el Informe 974-2019-OGGRRHH-MPC¹⁰, de fecha 10 de diciembre de 2019, se concluye que “los obreros están comprendidos dentro del régimen laboral del sector público N° 728, por tanto NO TIENEN NIVEL OCUPACIONAL, tal como sí lo tienen los trabajadores régimen laboral N° 276.” (sic)

21. Respecto del trabajador Aurelio Bacón Teran, que se propone como término de comparación, aparece en las boletas de pago presentadas en la demanda como obrero con contrato de trabajo a plazo indeterminado, en la actividad “Mantenimiento de parques y jardines” de la Gerencia de Desarrollo Ambiental y percibe el concepto de “costo de vida” por la suma de S/ 2764.57, con una remuneración total de S/ 2927.78¹¹. En la boleta de pago de diciembre de 2018 aparece que este trabajador percibe el mismo monto por el concepto de costo de vida, pero percibe un total de S/ 2935.78 de remuneración.

En el caso del trabajador Andrés Cachi Alva en la boleta de pago de agosto de 2019 que obra a folio 90, consta que es un obrero con contrato de trabajo a plazo indeterminado en la actividad “Mantenimiento de Parques y Jardines” de la Gerencia de Desarrollo Ambiental. Percibe el denominado costo de vida por la suma de S/ 2764.57, haciendo un total remunerativo de S/ 2842.78.

Así también, doña Natividad Llanos Gutiérrez, conforme a la boleta de mayo de 2017, que obra a folio 80, consta que percibe el denominado costo de vida por la suma de S/ 2506.14, haciendo un total de S/ 2669.35. En esta boleta también consta que se desempeñaría en el servicio de limpieza pública; mientras que en su boleta de noviembre de 2014 consta que laboraría en la actividad de manejo de residuos sólidos¹².

Debe precisarse que en el Expediente 1515-2023-PA/TC aparece que don Aurelio Bacón y don Andrés Cachi Alva tendrían sentencias de abril de 2016 y enero de 2015, respectivamente¹³, en las cuales se les habría reconocido la calidad de obreros de limpieza pública y que se les habría homologado su remuneración con la de trabajadores obreros nombrados.

22. Por otro lado, como se señaló, de los documentos que obra en autos se aprecia que los trabajadores que la recurrente propuso como término de comparación, percibirían el denominado concepto “costo de vida”.

23. Respecto a este punto, esto es, al concepto “costo de vida” que usaría la municipalidad demandada para pagar las remuneraciones de sus trabajadores, este Tribunal corroboró esta información con la documentación enviada por la Municipalidad Provincial de Cajamarca, en mérito del mandato dispuesto por el Tribunal Constitucional en el Expediente 03887-2015-PA, a foja 434 del cuaderno del Tribunal Constitucional.

24. Debe señalarse que en el Expediente 04503-2015-PA/TC, este Tribunal Constitucional, mediante decreto de fecha 6 de noviembre de 2017, reiteró un pedido de información a la municipalidad demandada que, con fecha 21 de diciembre de 2017, remitió el Oficio 282-2017-OGGRRHH-MPC, de fecha 14 de diciembre de 2017¹⁴, adjuntando entre otros documentos, las planillas de pago de los trabajadores de limpieza pública, sujetos al régimen laboral privado, Decreto Legislativo 728.

25. Posteriormente, este Tribunal Constitucional, mediante decreto de fecha 9 de febrero de 2018 (Expediente 03887-2015-PA/TC del cuaderno de este Tribunal), ofició al director de la Oficina General de Gestión de Recursos Humanos de la entidad emplazada, a fin de que ‒entre otros‒ informe respecto a la forma cómo se viene calculando el pago del concepto de “costo de vida”, y las razones por las cuales los montos de este concepto difieren entre uno y otro obrero del régimen laboral privado.

26. En atención al pedido de información emitido por este Tribunal, la entidad emitió el Oficio 030-2018-OGGRRHH-MPC, de fecha 16 de marzo de 2018; el Informe 32-2018-URBSSO-AP-MPC, de fecha 13 de marzo de 2018; las planillas de obreros; el Informe 058-2018-MEBC-AC-URRHH-OGA-MPC, de fecha 13 de marzo de 2018; y, posteriormente, el Informe 94-2018-WNB-R-AO&M-SGIRS-SGLPyOA-GDA-MPC, de fecha 19 de marzo de 2018¹⁵.

27. De los referidos documentos no se observa que la entidad emplazada haya precisado de manera adecuada cuál es la justificación para que exista diferencia entre los montos que perciben los trabajadores de un mismo régimen laboral y que realizan funciones similares, pese a que ello fue solicitado por este Tribunal en forma reiterada.

28. Al revisar dichos documentos, se puede constatar que el concepto denominado “costo de vida” varía, asignándose cantidades como S/ 1611.69 y S/ 2506.14, entre otras, en el mes de enero de 2018 (ff. 647, 649, 651 y 659 del Expediente 03887-2015-PA/TC del cuaderno de este Tribunal); esto es, sumas superiores a la percibida por el demandante, no obstante que, según la información brindada por la propia parte demandada, se trata de obreros pertenecientes al régimen regulado por el Decreto Legislativo 728, al cual también pertenece el recurrente.

29. Asimismo, en el Informe 32-2018-URBSSO-AP-MPC, expedido por la Unidad de Recursos Humanos, tampoco se precisa respecto al cálculo del denominado “costo de vida”, pese a que fue requerido mediante decreto de fecha 9 de febrero de 2018, pues solo se consigna una lista de los conceptos comprendidos en la planilla de los trabajadores sujetos al régimen laboral público, regulado por el Decreto Legislativo 276.

30. De igual modo, de las boletas de pago del mes de octubre de 2019, que obran en el CD entregado por la comuna emplazada, y que forma parte del referido Expediente 05729-2015-PA/TC, se corrobora que existen trabajadores obreros de la municipalidad demandada que laboran en el servicio de limpieza pública que perciben por el concepto “costo de vida” cantidades distintas que superan, por ejemplo, la suma de S/ 1286.79 y sus ingresos mensuales superan la suma de S/ 1393.80 (páginas 45, 75, 233, 255, 297, 384, 408 entre otros del CD). Situación que evidencia la diferenciación remunerativa existente conforme a lo precisado y detallado en los fundamentos supra.

31. En consecuencia, se puede concluir que la entidad edil demandada no ha precisado cuál es la base legal para el otorgamiento del denominado “costo de vida”, ni tampoco cuáles son los criterios que utiliza para fijar los montos que perciben los obreros de esa comuna por dicho concepto; tampoco ha justificado el pago diferenciado entre trabajadores de un mismo régimen laboral y que, se entiende, realizan funciones similares, pese a que ello fue solicitado en forma expresa y reiterada por este Tribunal.

32. Por tanto, atendiendo a lo expuesto y a lo referido respecto al denominado costo de vida, se puede concluir que en autos no obran medios probatorios idóneos y suficientes que permitan a este Tribunal generar convicción respecto a la licitud e idoneidad del término de comparación propuesto por la recurrente, lo que, a su vez, impide ingresar al análisis de si existe un trato discriminatorio hacia él o no, por lo que corresponde dictar sentencia inhibitoria; aunque dejando a salvo el derecho de la demandante de acudir a la vía ordinaria en busca de tutela, si lo considera pertinente.

33. En consecuencia, existen hechos y afirmaciones contradictorios que es preciso dilucidar en un proceso lato que cuente con etapa probatoria.

34. Finalmente, atendiendo a que las normas constitucionales del sistema presupuestal del Estado son de observancia obligatoria y dado que los funcionarios de la entidad edil demandada no han indicado con precisión la base legal para otorgar el denominado “costo de vida”, su forma de cálculo y la razón para su abono en montos diferenciados entre trabajadores del mismo régimen laboral y que realizan funciones similares, debe notificarse a la Contraloría General de la República, a fin de que proceda con arreglo a sus atribuciones.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo, dejando a salvo el derecho de la recurrente de acudir a la vía ordinaria, si lo considera pertinente.

2. Notificar a la Contraloría General de la República para que proceda con arreglo a sus atribuciones.

Publíquese y notifíquese.

SS.

PACHECO ZERGA

MONTEAGUDO VALDEZ

HERNÁNDEZ CHÁVEZ