Sala Segunda. Sentencia 515/2024

EXP. N.º 01880-2020-PHD/TC

LIMA

JORGE AQUINO GARCÍA

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 27 días del mes de octubre de 2023, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse y Morales Saravia, con la participación de la magistrada Pacheco Zerga, convocada para dirimir la discordia suscitada en autos, toda vez que esta no fue resuelta con el voto del magistrado Ochoa Cardich, ha dictado la presente sentencia. El magistrado Domínguez Haro emitió voto singular, el cual se agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Jorge Aquino García, representado por el abogado Juan Carlos Alhuay Centeno, contra la Resolución 6, de fojas 53, de fecha 6 de marzo de 2019, expedida por la Segunda Sala Constitucional Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 10 de octubre de 2018, don Jorge Aquino García interpuso demanda de habeas data ([1]) contra la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat). Alegó que se ha vulnerado su derecho constitucional de acceder a la información pública, porque mediante carta de fecha 29 de agosto de 2018 solicitó que se le entregue copia certificada de la última declaración jurada de ingresos, bienes y rentas de todos los funcionarios y servidores públicos de la Sunat, a nivel nacional, que perciben ingresos mensuales mayores de S/. 9 000.00; que, sin embargo, mediante Carta 150-2018-SUNAT/8A0000, de fecha 10 de septiembre de 2018 ([2]), se le contestó que podía ingresar en el enlace indicado a la página web de la institución y acceder a las declaraciones juradas de ingreso de bienes y rentas de todos los trabajadores de su institución obligados a presentarlas. Dicha carta, además, hace la precisión de que con ello se tiene por satisfecha la solicitud de acceso a la información pública. Aduce que la Sunat se ha negado a expedir la documentación solicitada, por lo que ha vulnerado su derecho de acceso a la información pública.

Mediante Resolución 1, de fecha 8 de enero de 2019 ([3]), el Tercer Juzgado Especializado en lo Constitucional Transitorio de Lima declaró la improcedencia liminar la demanda, por considerar que la Sunat jamás le denegó la información al demandante, ya que le indicó la ruta por la cual debía acceder vía internet para poder acceder a ella. Agrega que la demanda no versa sobre el derecho de acceso a la información pública, sino sobre el formato de entrega de la información, por lo que resulta aplicable el artículo 5.1 del Código Procesal Constitucional de 2004.

A su turno, la Sala superior revisora, mediante Resolución 6, de fecha 6 de marzo de 2019 ([4]), confirmó la apelada, por estimar que la entrega de información no incluye que deba constar en copias certificadas, por lo que la pretensión se encuentra incursa en la causal de improcedencia contenida en el artículo 5, inciso 1, del Código Procesal Constitucional de 2004.

El recurrente interpuso recurso de agravio constitucional reiterando en esencia los argumentos vertidos en la demanda ([5]).

Mediante auto de fecha 30 de marzo de 2021, el Tribunal Constitucional declaró nula la Resolución 1, de fecha 8 de enero de 2019, que declaró la improcedencia liminar de la demanda y su confirmatoria la Resolución 6, de fecha 6 de marzo de 2019, y ordenó admitir a trámite la demanda en sede del Tribunal Constitucional, corriendo traslado de esta y de sus recaudos a la demandada, para que ejercite su derecho de defensa (cuaderno del Tribunal Constitucional).

La procuradora pública adjunta encargada de los asuntos judiciales de la Sunat, con fecha 26 de mayo de 2021, afirmó que se cumplió con dar respuesta al recurrente indicándole la ruta web a seguir para obtener la información solicitada. Por otro lado, alega que el actor actúa desnaturalizando las finalidades u objetivos que sustentan la existencia de sus derechos, pues a la fecha el actor tiene 33 expedientes, de los cuales 29 son contra la Sunat, por lo que hay un claro abuso del derecho, pues lo que lo motiva es un ánimo de lucro (cuaderno del Tribunal Constitucional).

FUNDAMENTOS

Cuestión procesal previa

1. Conforme se advierte del documento de fecha 28 de agosto de 2018 ([6]), el recurrente cumplió el requisito especial de procedencia de la demanda establecido por el artículo 60 del Nuevo Código Procesal Constitucional, pues tal petición fue presentada ante la Sunat y fue recibida por la emplazada el 29 de agosto de 2018.

Delimitación del asunto litigioso

2. El recurrente solicita que, en virtud de su derecho de acceso a la información pública, se le entregue copia certificada de la última declaración jurada de ingresos, bienes y rentas de todos los funcionarios y servidores públicos de la Sunat a nivel nacional, que percibían ingresos mensuales mayores de 9 000.00 soles, a la fecha de presentación de su solicitud de información pública.

Consideraciones del Tribunal Constitucional

3. El habeas data es un proceso constitucional que tiene por objeto la protección de los derechos reconocidos en los incisos 5 y 6 del artículo 2 de la Constitución, los cuales establecen que “toda persona tiene derecho a solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional” y “que los servicios informáticos, computarizados o no, públicos o privados, no suministren informaciones que afecten la intimidad personal y familiar”, respectivamente.

4. El artículo 15 del Decreto Supremo N.º 080-2001-PCM dispone lo siguiente:

El Formato Único de Declaración Jurada de Ingresos, y de Bienes y Rentas que en anexo forma parte del presente Reglamento contiene dos secciones. La sección primera contendrá la información que será archivada y custodiada por la Dirección General de Administración o la dependencia que haga sus veces y que será remitida a la Contraloría General de la República. La sección segunda contendrá la información que deberá ser publicada en el Diario Oficial El Peruano de acuerdo a los plazos establecidos en el presente Reglamento.

En atención a los derechos establecidos en los numerales 5) y 7) del artículo 2 de la Constitución Política del Perú, la sección primera solo podrá ser utilizada por los órganos de control o a requerimiento judicial.

5. Cabe precisar que el inciso 1) del artículo 3 de la Ley N.º 27806 establece expresamente que “Toda información que posea el Estado se presume pública, salvo las excepciones expresamente previstas por el Artículo 15 de la presente Ley”. En otras palabras, explícitamente se ha establecido que toda restricción de acceso a la información pública debe encontrarse expresamente regulada en la ley.

6. Asimismo, resulta pertinente recordar que el artículo 40 de la Constitución dispone que “(…) Es obligatoria la publicación periódica en el diario oficial de los ingresos que, por todo concepto, perciben los altos funcionarios, y otros servidores públicos que señala la ley, en razón de sus cargos”. Dicho deber resulta necesario porque el ejercicio del derecho al acceso a la información pública permite a la sociedad civil, entre otras cosas, realizar un control de la transparencia en la gestión pública.

7. Ahora bien, la concretización del citado mandato constitucional se realiza con la presentación de la declaración de ingresos, bienes y rentas de los funcionarios y servidores públicos regulada por Ley 30161 ([7]), cuyo artículo 8 prescribe: […] Esta declaración jurada es considerada instrumento público y, por el carácter de la información confidencial que contiene, queda sujeta a las excepciones establecidas en la Constitución Política del Perú, el Texto Único Ordenado de la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y la normativa vinculante.

8. A la fecha, según el Sistema Peruano de Información Jurídica (SPIJ, www.spij.gob.pe), la actual Ley 30161 no cuenta con un reglamento ni con un formato único para la presentación de las referidas declaraciones juradas, por lo que se mantiene en vigencia el formato aprobado por el Decreto Supremo 080-2001-PCM, que consta de una sección primera de carácter confidencial y de una sección segunda de carácter público.

9. En anterior pronunciamiento sobre la misma materia ([8]), este Colegiado precisó aquellos aspectos contenidos en la sección primera del referido formato que podían ser materia de acceso público, criterio que esta Sala del Tribunal reitera para efectos de la resolución del presente caso.

10. De autos se aprecia que la Sunat, mediante Carta 150-2018-SUNAT/8A0000, de fecha 10 de septiembre de 2018 ([9]), dio respuesta al pedido del actor indicando que podía ingresar en el enlace http://www.sunat.gob.pe/cuentassunat/rrhh/rrhh_ddjj-ley27482.html de la página web de la institución para acceder a las declaraciones juradas de ingreso de bienes y rentas de todos los trabajadores de su institución obligados a presentarlas.

11. Al respecto, el habeas data es un proceso constitucional que tiene por objeto la protección de los derechos reconocidos en los incisos 5 y 6 del artículo 2 de la Constitución, los cuales establecen lo siguiente:

Artículo 2: Toda persona tiene derecho:

[...]

5. A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional.

[...]

6. A que los servicios informáticos, computarizados o no, públicos o privados, no suministren informaciones que afecten la intimidad personal y familiar.

12. Conforme ha sido establecido por este Tribunal en la STC 01797-2002-HD/TC, el contenido constitucionalmente garantizado por el derecho de acceso a la información pública no solo comprende la mera posibilidad de acceder a la información solicitada y, correlativamente, la obligación de dispensarla de parte de las entidades públicas. A criterio del Tribunal, no solo se afecta el derecho de acceso a la información cuando se niega su suministro sin que existan razones constitucionalmente válidas para ello, sino también cuando la información que se proporciona es fragmentaria, desactualizada, incompleta, imprecisa, falsa, no oportuna o errada.

13. En ese sentido, el derecho de acceso a la información pública tiene una faz positiva, según la cual este derecho impone a los órganos de la Administración pública el deber de informar; y una faz negativa, la cual exige que la información que se proporcione no sea falsa, incompleta, fragmentaria, indiciaria o confusa. Asimismo, este derecho ha sido desarrollado por el legislador por medio de la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, en cuyo artículo 3 se señala que toda información que posea el Estado se considera pública, a excepción de los casos expresamente previstos en dicha ley.

14. Respecto de la entidad demandada, cabe precisar que la Sunat es una entidad pública. Por tanto, se encuentra bajo los alcances de la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

15. Ahora bien, con relación a la solicitud de que la emplazada le proporcione al recurrente copias fedateadas de la información requerida, es importante advertir que el Texto Único Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, aprobado por Decreto Supremo No 021-2019-JUS - TUO de la LTAIP, no hace referencia alguna a la entrega de información certificada o fedateada como pretende el recurrente.

16. Si bien es cierto, el quinto párrafo del artículo 13 de la Ley 27806 expresamente dispone que “No se podrá negar información cuando se solicite que esta sea entregada en una determinada forma o medio, siempre que el solicitante asuma el costo que suponga el pedido”, teniendo en cuenta que el objeto de la citada norma es el de promover la transparencia de los actos del Estado (artículo 1), las disposiciones de dicho cuerpo normativo deben ser interpretados conforme al principio de publicidad regulado en su artículo 3, que refiere que:

Artículo 3: Todas las actividades y disposiciones de las entidades comprendidas en la presente Ley están sometidas al principio de publicidad. Los funcionarios responsables de brindar la información correspondiente al área de su competencia deberán prever una adecuada infraestructura, así como la organización, sistematización y publicación de la información a la que se refiere esta Ley (...).

17. En tal sentido, a partir de una interpretación sistemática del referido dispositivo legal, el aludido artículo 13 de la Ley 27806 debe ser interpretado en el sentido de referirse, única y exclusivamente, al soporte o formato en que se encuentra, exceptuándose el requerimiento de copias fedateadas o certificadas que no se encuentran dentro del contenido constitucionalmente protegido del derecho de acceso a la información pública, conforme se ha señalado en la STC 01528-2022-PHD/TC.

18. Por ello, en el presente caso, la exigencia para la entrega de copias fedateadas, excede la obligación impuesta por la ley, tanto más cuando se pretende que se certifiquen una cantidad significativa de folios atendiendo al espacio temporal solicitado, lo que excede la simple actividad de buscar y reproducir la información requerida.

19. En ese sentido, la forma en que la información requerida ha sido puesta a disposición del recurrente -a través de la precisión del link de acceso a internet donde ella se encuentra- resulta idónea con la finalidad que persigue el Texto Único Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

Declarar INFUNDADA la demanda.

Publíquese y notifíquese.

SS.

GUTIÉRREZ TICSE

MORALES SARAVIA

PACHECO ZERGA

PONENTE GUTIÉRREZ TICSE

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO

DOMÍNGUEZ HARO

En el presente caso no suscribo la sentencia, en la medida que discrepo del argumento de que el derecho fundamental de acceso a la información pública no faculta al administrado a requerir información “en copia fedateada o certificada”. En mi opinión, esta interpretación no contribuye con el principio de transparencia de la actividad pública y, además, es incompatible con la Constitución cuyo artículo 2, inciso 5, establece que toda persona tiene derecho a solicitar información de cualquier entidad pública “con el costo que suponga el pedido”, es decir, sin restricción alguna; así como es incompatible con la línea jurisprudencial de este Tribunal Constitucional en concordancia con el artículo 13, quinto párrafo, del TUO de la Ley 27806 que, expresamente, dispone que “No se podrá negar información cuando se solicite que esta sea entregada en una determinada forma o medio, siempre que el solicitante asuma el costo que suponga el pedido”.

Si bien no es inválido delimitar los contornos de los derechos, no obstante, en la sentencia, en sus párrafos 16 y 17, se ha recortado el contenido del derecho de acceso a la información pública en forma equivocada. El recorte del derecho se ha realizado a partir de interpretar la ley con la ley y no la ley con la Constitución. Según la sentencia de autos, el referido artículo 13, quinto párrafo, debía interpretarse con el artículo 3 del citado TUO de la Ley 27806, pero resulta que no se advierte cual era la incertidumbre normativa del artículo 13 que era necesario aclarar, además de que de la lectura de ambos dispositivos (artículos 13, quinto párrafo, y 3) no se desprende la interpretación realizada de que el derecho de acceso a la información pública no implica copias fedateadas o certificadas. Y en todo caso, cualquier incertidumbre normativa sobre derechos fundamentos debe esclarecerse “conforme” con la Constitución, la cual como se ha dicho tiene un mandato en su artículo 2, inciso 5, de que la información se entrega “con el costo que suponga el pedido”, pedido que puede tener distintas modalidades siempre que se sufrague el gasto que ello implique.

En ese sentido, si el demandante ha solicitado que la información pública le sea entregada en “copia certificada”, esta debe ser entregada en dicha forma, a condición de que se abone el costo que esta suponga. Por eso, en mi opinión, la demanda de autos debe ser estimada, en virtud de las siguientes consideraciones:

1. El demandante interpone proceso de habeas data contra la Sunat y solicita que se le entregue copia certificada de la última declaración jurada de ingresos, bienes y rentas de todos los funcionarios y servidores públicos de la Sunat, a nivel nacional, que perciben ingresos mensuales mayores de S/. 9 000.00.

2. Sobre el particular, se tiene que el artículo 15 del Decreto Supremo 080-2001-PCM dispone lo siguiente:

3. Cabe precisar que el artículo 3, inciso 1, de la Ley 27806 establece expresamente que “Toda información que posea el Estado se presume pública, salvo las excepciones expresamente previstas por el Artículo 15 de la presente Ley”. En otras palabras, explícitamente se ha establecido que toda restricción de acceso a la información pública debe encontrarse expresamente regulada en la ley.

4. Asimismo, resulta pertinente recordar que el artículo 40 de la Constitución dispone que “Es obligatoria la publicación periódica en el diario oficial de los ingresos que, por todo concepto, perciben los altos funcionarios, y otros servidores públicos que señala la ley, en razón de sus cargos”. Dicho deber resulta necesario porque el ejercicio del derecho al acceso a la información pública permite a la sociedad civil, entre otras cosas, realizar un control de la transparencia en la gestión pública.

5. Ahora, la concretización del citado mandato constitucional se realiza con la presentación de la declaración de ingresos, bienes y rentas de los funcionarios y servidores públicos regulada por Ley 30161[10], cuyo artículo 8 prescribe que “Esta declaración jurada es considerada instrumento público y, por el carácter de la información confidencial que contiene, queda sujeta a las excepciones establecidas en la Constitución Política del Perú, el Texto Único Ordenado de la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y la normativa vinculante”.

6. A la fecha, la actual Ley 30161 no cuenta con un reglamento ni con un formato único para la presentación de las referidas declaraciones juradas, por lo que, se mantiene en vigencia el formato aprobado por el Decreto Supremo 080-2001-PCM, que consta de una sección primera de carácter confidencial y de una sección segunda de carácter público. Asimismo, en la sentencia del Expediente 04407-2007-HD/TC, este Tribunal precisó el contenido de la sección primera del referido formato que podían ser materia de acceso público.

7. De autos se aprecia que la Sunat, mediante Carta 150-2018-SUNAT/8A0000, de fecha 10 de septiembre de 2018[11], dio respuesta al pedido del actor indicando que podía ingresar en el enlace: http://www.sunat.gob.pe/cuentassunat/rrhh/rrhh_ddjj-ley27482.html de la página web de la institución para acceder a las declaraciones juradas de ingreso de bienes y rentas de todos los trabajadores de su institución obligados a presentarlas.

8. Al respecto, es necesario reiterar que el quinto párrafo del artículo 13 de la Ley 27806 dispone que “No se podrá negar información cuando se solicite que esta sea entregada en una determinada forma o medio, siempre que el solicitante asuma el costo que suponga el pedido”.

9. Del requerimiento previo y del escrito de demanda se aprecia que el recurrente expresamente solicitó que se le proporcione la información requerida en copia certificada.

10. Dicho esto, y de la revisión tanto del requerimiento de fecha 29 de agosto de 2018 como de la respuesta ofrecida por la emplazada, si bien se aprecia que la Sunat dio respuesta a la petición de información del actor y que en ella no consignó el costo de reproducción de la información solicitada, no se advierte que haya coordinado previamente con el recurrente a fin de entregar dicha información a través de un link de acceso a internet. Adicionalmente a ello, de la revisión del link antes referido se aprecia que las 84 fojas correspondientes al año 2018 no se encuentran certificadas.

11. En consecuencia, la respuesta brindada acredita la vulneración del derecho de acceso a la información pública, pues con ella no se cumplió con la entrega de la información requerida en los términos solicitados, razón por la cual corresponde ordenar a la parte demandada cumpla con entregar al recurrente la información solicitada en copia certificada, previo pago del correspondiente costo de reproducción.

12. Por otro lado, con relación al pago de costos procesales, corresponde desestimar dicho extremo, toda vez que la entidad no ha ocultado la información sino ha realizado una interpretación diferente dentro del margen posible que le otorga la ley.

13. Finalmente, en caso el demandante no cumpla con abonar el pago por derecho de reproducción en el plazo que refiera la Sunat, el juez de ejecución deberá evaluar dicha conducta para proceder a imponer una multa al demandante Aquino García, toda vez que es notorio su utilización permanente del hábeas data ante diversas entidades del estado con el único propósito de obtener el cobro de costos procesales.

Por estos fundamentos, mi voto es por:

1. Declarar FUNDADA la demanda, por haberse acreditado la vulneración del derecho de acceso a la información pública.

2. ORDENAR a la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria que brinde la información requerida en copia certificada al demandante, conforme a lo señalado en la presente sentencia, previo pago del costo de reproducción respectivo.

3. DISPONER que, en caso el demandante no cumpla con abonar el pago por derecho de reproducción en el plazo que refiera la Sunat, el juez de ejecución deberá evaluar dicha conducta para proceder a imponer una multa al demandante Aquino García, toda vez que es notorio su utilización permanente del proceso de hábeas data ante diversas entidades del estado con el único propósito de obtener el cobro de costos procesales.

4. Declarar IMPROCEDENTE el pago de costos solicitados por el demandante.

DOMÍNGUEZ HARO

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO OCHOA CARDICH

Habiendo sido convocado para dirimir en la discordia que se generó en la Sala Segunda, y con el debido respeto por mis colegas magistrados, emito mi voto a favor de lo indicado por el magistrado Domínguez Haro en su voto singular, en el que opta por declarar fundada la demanda, y me aparto del proyecto suscrito en mayoría por los magistrados Morales Saravia y Gutiérrez Ticse, quienes se inclinan por declarar infundada la demanda.

Al respecto, constato que el derecho de acceso a la información pública es un derecho amplio, que permite acceder a todo tipo de información contenida en bases de datos públicas, siempre que no exista alguna exclusión constitucional o legal expresa que restrinja el acceso a dicho contenido. Así, conforme con la Constitución, toda persona tiene derecho:

A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional.

Adicionalmente, el artículo 13 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública indica que “[n]o se podrá negar información cuando se solicite que esta sea entregada en una determinada forma o medio, siempre que el solicitante asuma el costo que suponga el pedido”.

Así visto, cualquier ciudadano tiene la posibilidad, ciertamente dentro del margen de lo razonable, a solicitar que la información requerida le sea entregada “en una determinada forma o medio”, con la salvedad de que debe abonar el costo de dicho pedido. En tal sentido, no hay ningún impedimento legal o constitucional para que la ciudadanía pueda acceder a la información que solicita de manera certificada, autenticada o fedateada (y que, en determinadas circunstancias, se puede necesitar específicamente en este formato y no a través de copias simples).

Aunado a lo anterior, en lo que corresponde al caso concreto, cabe recordar que tanto la ponencia como el voto singular coinciden en que la información solicitada tiene el carácter de público, por lo cual no estamos ante un supuesto en el que se le este pidiendo a la Administración generar una documentación inexistente ni ad hoc.

En este orden de ideas, al haberse acreditado la vulneración de los derechos invocados, la presente demanda debe ser declarada FUNDADA, por ende, se le debe entregar al demandante la información que solicita en copia certificada, previo pago del costo de reproducción y sin pago de costos procesales.

OCHOA CARDICH

[7] Publicada en el diario oficial El Peruano el 28 de enero de 2014.

[10] Publicada en el diario oficial El Peruano el 28 de enero de 2014.