SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 3 días del mes de mayo de 2024, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse y Domínguez Haro, con la participación del magistrado Hernández Chávez, convocado para dirimir la discordia suscitada en autos, ha emitido la presente sentencia. El magistrado Ochoa Cardich emitió voto singular, el cual se agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por Lidercon Perú SAC contra la Resolución 5, de fecha 27 de julio de 2022¹, expedida por la Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró infundada la demanda de amparo.

ANTECEDENTES

Demanda

Con fecha 3 de diciembre de 2019, la empresa Lidercon Perú SAC interpuso demanda de amparo² contra la Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancía (SUTRAN), alegando la vulneración de sus derechos al debido procedimiento administrativo, a la motivación de las resoluciones, a la libertad de empresa, a la libertad de contratación, al trabajo, al principio de legalidad, al principio de informalismo, a principio de tipicidad, al principio de interdicción de la arbitrariedad y al principio pacta sunt servanda. Solicitó:

1. La inaplicación y nulidad de las Resoluciones Administrativas N.^os: a) 4319002096-S-2019-SUTRAN/06.4; b) 4319002106-S-2019-SUTRAN/06.4; c) 4319002108-S-2019-SUTRAN/06.4, d) 4319002110-S-2019-SUTRAN/06.4; e) 4319002112-S-2019-SUTRAN/06.4; y f) 4319002115-S-2019-SUTRAN/06.4 (emitidas por la Gerencia de Procedimientos y Sanciones de la SUTRAN y que declararon infundados sus recursos de apelación contra las resoluciones detalladas en el numeral siguiente).

2. Que se declaren fundados los recursos de apelación presentados contra las resoluciones de la Subgerencia de Procedimientos de Servicios Complementarios N.^os: a) 421900247-S-2019-SUTRAN/06.4.3; b) 4219000248-S-2019-SUTRAN/06.4.3; c) 4219000249-S-2019-SUTRAN/06.4.3; d) 4219000250-S-2019-SUTRAN/06.4.3; e) 421900251-S-2019-SUTRAN/06.4.3; y f) 421900252-S-2019-SUTRAN/06.4.3, que confirmaron la sanción impuesta a LIDERCON, consistentes en la cancelación de la autorización e inhabilitación definitiva para obtener una nueva autorización en las plantas respectivas y sancionó a LIDERCON por la comisión de la infracción de Código IT18, tipificada en la Tabla de Infracciones y Sanciones del Reglamento Nacional de Inspecciones Técnicas Vehiculares.

3. Que se ordene a la SUTRAN levantar las sanciones registradas en el Sistema SINARETT y le permita el acceso al servicio web de transmisión del Sistema SINARETT del Ministerio de Transportes y Comunicaciones con los usuarios y claves otorgadas en los locales distritales pertenecientes a la demandante, así como cualquier otro local abierto en virtud del Contrato de Concesión, agregando que dicha activación se debe realizar de forma retroactiva al momento de la expedición de las resoluciones sancionatorias y considerando los días 29 de octubre de 2019 hacia adelante.

4. Que se declare que SUTRAN no posee competencia para fiscalizar o supervisar a la Empresa LIDERCON S.A.C. en virtud del contrato de concesión y que se abstenga de iniciar fiscalización a los Centros de Inspección Técnica Vehicular de LIDERCON; que, en consecuencia, se ordene a la demandada paralizar y dejar sin efecto los procedimientos sancionadores que se siguen contra LIDERCON en Lima Metropolitana.

5. De no ampararse la anterior pretensión, pidió que el Juzgado declare que, en caso de que SUTRAN advierta algún incumplimiento normativo o contractual por parte de LIDERCON, lo comunique al SUPERVISOR del contrato en estricta aplicación del Contrato de Concesión.

Refirió que, por Ley N.º 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, publicada con fecha 27 de mayo de 2013, la Municipalidad Metropolitana de Lima (en adelante la MML), asumió competencias y funciones para verificar y controlar el funcionamiento de vehículos automotores a través de revisiones técnicas vehiculares periódicas en Lima Metropolitana; y mediante la Ordenanza N.º 506, de fecha 9 de junio de 2003, dispuso que las revisiones técnicas eran exigibles y obligatorias para todos los vehículos automotores. Luego de una licitación pública internacional, con fecha 20 de septiembre de 2004, la MML y Lidercon Perú SAC, celebraron el contrato mediante el cual se le otorgó la buena pro para la implementación y la operación del servicio de revisiones técnicas vehiculares oficiales por el plazo de dieciséis años en Lima Metropolitana; y se acordó que INVERMET sería el ente fiscalizador del cumplimiento del contrato y sancionador en caso de incumplimiento de éste.

Indicó que, el 22 de febrero del 2019, integrantes de SUTRAN se apersonaron a los locales ubicados en: Av. Materiales N.º 2198, Lima, Carretera Panamericana Norte Km. 23.6, San Martin de Porres, Av. Gran Pajatén Cdra.4 s/n Urb. Mangomarca, San Juan de Lurigancho, de igual forma, el 1 de marzo del 2019, en las instalaciones de: Av. Nicolás de Piérola, esquina José Carlos Mariátegui (Ate) y en la Ex Panamericana Sur, Km. 21.5, como también el 4 de mayo del 2019, en el local ubicado en Av. Materiales N° 2198, Lima, a efectos de fiscalizarlos; oportunidad en la que su personal, en base al contrato, resoluciones administrativas, laudos y resoluciones judiciales emitidas a su favor, manifestó que el contrato entre MML y Lidercon es de naturaleza privada y que corresponde al supervisor autorizado en el contrato (INVERMET) exigir la documentación solicitada por los fiscalizadores; pese a ello, el personal de SUTRAN alegó que sus intervenciones estaban fundamentadas en el Reglamento Nacional de Inspección Técnica Vehicular (RNITV) y no en el contrato de concesión, razón por la que se consignó en las actas la infracción prevista en el RNITV, con código IT 18 que establece: "No permitir las labores de fiscalización realizadas por la SUTRAN, a través de cualquier medio, acción u omisión", agregando la medida preventiva de "cancelación de la autorización e inhabilitación definitiva para obtener nueva autorización”.

Refirió que, luego de la fiscalización, se le inició el Procedimiento Administrativo Sancionador y luego de comparecer ante este, la Sub Gerencia de Procedimientos de Servicios Complementarios emitió las resoluciones N.^os: a) 421900247-S-2019-SUTRAN/06.4.3; b) 4219000248-S-2019-SUTRAN/06.4.3; c) 4219000249-S-2019-SUTRAN/06.4.3; d) 4219000250-S-2019-SUTRAN/06.4.3; e) 421900251-S-2019-SUTRAN/06.4.3; y, f) 421900252-S-2019-SUTRAN/06.4.3, con las cuales determinó su responsabilidad y se le sancionó por la comisión de la infracción del aludido código IT 18, con sanción de "cancelación de la autorización e inhabilitación definitiva para obtener nueva autorización". Contra dichas sanciones interpuso recurso de apelación que fue desestimado mediante las resoluciones impugnadas.

Admisión a trámite

El Primer Juzgado Constitucional Transitorio de Lima, a través de la Resolución 1, de fecha 9 de enero de 2020³, admitió a trámite la demanda.

Contestación de SUTRAN

Con fecha 27 de enero de 2020, el procurador público de la SUTRAN⁴, se apersonó al proceso, dedujo excepción de incompetencia por razón de la materia y contestó la demanda solicitando que sea declarada improcedente o infundada, afirmando que el proceso de amparo es residual; por otro lado, sostiene que la Ley N.º 29380, de fecha 16 de junio de 2009, creó a SUTRAN y con Decreto Supremo N° 033-2009-MTC, del 15 de agosto del 2009, se definieron sus competencias, entre ellas supervisar, fiscalizar y sancionar los servicios de transporte terrestre de personas, carga y mercancías en los ámbitos nacional e internacional, así como los servicios complementarios relacionados con el tránsito y los establecidos en el Reglamento Nacional de Vehículos. Agrega que el artículo 55 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUTRAN, aprobado por Decreto Supremo N.º 006-2015-MTC, dispone que la Subgerencia de Procedimientos de Servicios Complementarios, tiene la función específica de iniciar procedimientos sancionadores e imponer sanciones administrativas por incumplimiento de la normatividad vinculada a los servicios complementarios. Y que, en cumplimiento de lo dispuesto por el Cuarto Juzgado Contencioso Administrativo de Lima, la SUTRAN declaró adecuadas a la Ley de Inspecciones Técnicas Vehiculares (LITV) las plantas de la Av. Materiales, El Santuario y Nicolás Ayllón, por lo que estando operativas procedió a realizar labores de fiscalización que conllevó a la sanción cuestionada.

Señaló que, la Segunda Disposición Complementaria Final del RNITV, establece que las personas jurídicas que hayan celebrado Contrato de Concesión al amparo de otras normas en materia de revisiones o inspecciones técnicas vehiculares antes de la vigencia de la LITV, podrán continuar realizando las inspecciones técnicas vehiculares materia de su contrato de concesión en estricto cumplimiento de los alcances del mismo, previa adecuación a las disposiciones señaladas en el RNITV mediante la presentación, ante el MTC, del Certificado de Inspección Inicial del Centro de Inspección Técnica Vehicular (CITV), el Certificado de Homologación de Equipos del CITV y la Constancia de Calibración de Equipos del CITV. Por ello, al haberse adecuado a la LITV, la demandante está sujeta a los controles de fiscalización y corresponde que se le aplique la LITV de manera supletoria a su contrato de concesión, por lo que la SUTRAN puede fiscalizarla.

Agregó que el contrato entre MML y Lidercon es de naturaleza administrativa y no se trata de un contrato ley, como se establece en el artículo 62 de la Constitución Política, por ende, no puede aplicarse la ultraactividad normativa propia de los contratos ley; por lo que manifestó que la LITV y el RNITV son aplicables de manera supletoria al contrato.

El Juzgado, mediante Resolución 3, de fecha 15 de setiembre de 2020⁵, declaró infundada la excepción de incompetencia, saneado el proceso y puestos los autos para sentenciar.

El procurador público de la SUTRAN con fecha 1 de octubre de 2020, solicitó la nulidad de la Resolución 3, del 15 de setiembre de 2020.

Con Resolución 4, de fecha 16 de octubre de 2020⁶, el A quo declaró fundada la nulidad interpuesta contra el auto de admisión en el extremo de declarar saneado el proceso y puestos los autos para sentenciar. A través de la Resolución 5, de fecha 16 de octubre de 2020⁷, incluyó al Ministerio de Transportes y Comunicaciones al proceso en calidad de litisconsorte necesario pasivo.

Contestación del MTC

Con fecha 9 de enero de 2021, el procurador público del MTC⁸, se apersonó al proceso, dedujo excepciones de: a) de incompetencia por razón de la materia, al considerar que se está cuestionando resoluciones administrativas, por lo que el caso corresponde al proceso contencioso administrativo; y, b) falta de legitimidad para obrar pasiva, debido a que el MTC no ha emitido las resoluciones sancionadoras. Asimismo, solicitó que la demanda sea declarada improcedente o infundada, afirmando que la Ley N.º 29380 otorgó funciones fiscalizadoras a SUTRAN. Agregó que el MTC interpuso demanda de amparo contra el laudo arbitral que declaró nulo el Decreto de Alcaldía 051-2008 (el que a su vez había declarado la caducidad del contrato entre Lidercon y la MML) y el Primer Juzgado Constitucional de Lima, mediante sentencia dictada por Resolución 50, de fecha 01 de julio de 2019, declaró fundada dicha demanda y dejó sin efecto legal el laudo arbitral para el MTC y toda dependencia adscrita al sector (Expediente 25618-2011-0-1801-JR-CI-08). Señaló que esta decisión quedó consentida mediante Resolución 58, de fecha 24 de octubre de 2019. Añadió que la SUTRAN es una dependencia adscrita al MTC y, que, por consiguiente, no le es aplicable los efectos del laudo referido.

Decisión de primer grado

Mediante Resolución 8, de fecha 23 de febrero de 2021⁹, el Primer Juzgado Constitucional Transitorio de Lima, declaró infundadas las excepciones deducidas y saneado el proceso. Y, a través de la Resolución 13, de fecha 16 de julio de 2021¹⁰, declaró infundada la demanda considerando que existe un contrato de concesión entre la recurrente y la MML, no obstante, por ley, se ha otorgado competencia a SUTRAN, para fiscalizar todas aquellas obligaciones que no están contenidas en el Contrato de Concesión en estricto cumplimiento de la LITV, por lo que al negársele la fiscalización, la demandante ha incurrido en la infracción impuesta, por lo que las resoluciones de sanción y las que resolvieron la apelación, han sido emitidas de conformidad con el debido procedimiento.

Sentencia de segundo grado

A su turno, la Sala Superior revisora, mediante Resolución 5, de fecha 27 de julio de 2022¹¹, confirmó la apelada precisando que SUTRAN es el órgano rector que tiene competencia para supervisar, fiscalizar y sancionar a los titulares de autorizaciones, concesionarios y prestadores de servicios complementarios, de tal modo que su labor consiste en fiscalizar aspectos técnicos y de calidad en el servicio que prestan las plantas que opera la empresa demandante, y no se trató de fiscalizar las obligaciones contractuales derivadas del Contrato de Concesión suscrito entre LIDERCON y MML, máxime si la demandante siguió el procedimiento de adecuación al Reglamento de la LITV con lo cual se sometió a las normas que regulan las funciones de fiscalización y sanción de la SUTRAN respecto de las obligaciones de LIDERCON relacionadas con la calidad del servicios que brinda la empresa. Agregó que, la fiscalización se hizo para verificar el cumplimiento de aspectos técnicos, y no de obligaciones contractuales derivadas del contrato de concesión, de modo que, ante la negativa de la demandante de ser inspeccionada, la SUTRAN la sancionó conforme con sus competencias legales y siguiendo el debido procedimiento.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. En el caso de autos, la recurrente solicita:

• La inaplicación y nulidad de las Resoluciones Administrativas N.^os: a) 4319002096-S-2019-SUTRAN/06.4; b) 4319002106-S-2019-SUTRAN/06.4; c) 4319002108-S-2019-SUTRAN/06.4, d) 4319002110-S-2019-SUTRAN/06.4; e) 4319002112-S-2019-SUTRAN/06.4; y, f) 4319002115-S-2019-SUTRAN/06,4 (emitidas por la Gerencia de Procedimientos y Sanciones de la SUTRAN y que declararon infundados sus recursos de apelación contra las resoluciones detalladas en el numeral siguiente).

• Se declaren fundados los recursos de apelación presentados contra las resoluciones de la Sub Gerencia de Procedimientos de Servicios Complementarios N.^os: a) 421900247-S-2019-SUTRAN/06.4.3; b) 4219000248-S-2019-SUTRAN/06.4.3; c) 4219000249-S-2019-SUTRAN/06.4.3; d) 4219000250-S-2019-SUTRAN/06.4.3; e) 421900251-S-2019-SUTRAN/06.4.3; y, f) 421900252-S-2019-SUTRAN/06.4.3, que confirmaron la sanción impuesta a LIDERCON consistentes en la cancelación de la autorización e inhabilitación definitiva para obtener nueva autorización en las plantas respectivas y sancionó a LIDERCON por la comisión de la infracción de Código IT18, tipificada en la Tabla de Infracciones y Sanciones del Reglamento Nacional de Inspecciones Técnica Vehiculares.

• Se ordene a la SUTRAN levantar las sanciones registradas en el Sistema SINARETT y le permita el acceso al servicio web de transmisión del Sistema SINARETT del Ministerio de Transportes y Comunicaciones con los usuarios y claves otorgadas en los locales distritales pertenecientes a la demandante, así como cualquier otro local aperturado en virtud del Contrato de Concesión, agregando que dicha activación se debe realizar de forma retroactiva al momento de la expedición de las resoluciones sancionatorias y considerando los días 29 de octubre del 2019 hacia adelante.

• Se declare que SUTRAN no posee competencia para fiscalizar y/o supervisar a la Empresa LIDERCON S.A.C. en virtud del contrato de concesión y se abstenga de iniciar fiscalización a los Centros de Inspección Técnica Vehicular de LIDERCON, en consecuencia, se ordene a la demandada paralizar y dejar sin efecto los procedimientos sancionadores que se siguen contra LIDERCON en Lima Metropolitana.

• Que en caso no se ampare la anterior pretensión solicita al Juzgado declarar que en caso SUTRAN advierta algún incumplimiento normativo o contractual por parte de LIDERCON, deberá comunicarlo al SUPERVISOR del contrato en estricta aplicación Contrato de Concesión.

Procedencia de la demanda

2. En el presente caso, a juicio del Tribunal Constitucional, el proceso de amparo sí resulta ser la vía idónea para evaluar la pretensión demandada porque se ha acusado a la parte emplazada de haber dispuesto arbitrariamente el cierre de los Centros de Inspección Técnica Vehicular de la recurrente sin tener competencia legal alguna para hacerlo, esto porque, según lo manifestado en autos, el funcionamiento de sus locales se encontraría bajo supervisión de INVERMET o de un tercero autorizado por el MTC, de acuerdo con el contrato de concesión que suscribió con la MML el 20 de septiembre de 2004, y no de la SUTRAN, dado que dicha entidad fue creada con posterioridad a la vigencia de la Ley N.º 29237, Ley que creó el Sistema Nacional de Inspecciones Técnicas Vehiculares (LITV).

3. En dicho sentido, este Tribunal Constitucional considera que las decisiones administrativas cuestionadas, aparentan un alto grado de intervención en los derechos invocados, pues extinguen las consecuencias del contrato de concesión aludido con anterioridad a su vencimiento, esto en aplicación de legislación emitida con posterioridad a la suscripción del contrato mencionado, razón por la cual corresponde evaluar si dichas decisiones resultan constitucionales o no.

4. Así, corresponde verificar si la LITV y su Reglamento resultan o no aplicables al contrato de concesión del 20 de septiembre de 2004, suscrito entre la recurrente y la MML, a los efectos de determinar si la intervención de la SUTRAN y la imposición de sanciones, resultan legítimas o no.

Contexto histórico y jurídico

5. Antes de ingresar al análisis del caso, es necesario precisar el contexto en el que se desarrollaron los hechos, más aún cuando ambas partes aluden a la existencia de un laudo arbitral que, por un lado, contendría obligaciones por cumplir; mientras que, por otro lado, se indica que dicho laudo habría sido anulado en sede judicial. Así tenemos los siguientes hechos:

   1. Con Decreto Ley 22830, publicado en el diario El Peruano el 28 de diciembre de 1979, se creó el Fondo Metropolitano de Inversiones en fideicomiso, denominado INVERMET. Mediante Ley 26616, publicada en el diario El Peruano el 6 de junio de 1996, el poder legislativo facultó a la Municipalidad Metropolitana de Lima para que mediante Acuerdo de Concejo apruebe el Reglamento de INVERMET, el cual se hizo con Acuerdo de Concejo N° 083, publicado el 4 de octubre de 1996. Desde entonces, INVERMET es el organismo público encargado de velar por el cumplimiento de los contratos de participación de la inversión privada celebrados por la MML.

   2. Con fecha 2 de setiembre de 1991, se publicó el decreto legislativo N° 662, que otorgó un régimen de estabilidad jurídica a las inversiones extranjeras mediante el reconocimiento de ciertas garantías, en su artículo 1, dispuso que

“El Estado promueve y garantiza las inversiones extranjeras efectuadas y por efectuarse en el país, en todos los sectores de la actividad económica y en cualesquiera de las formas empresariales o contractuales permitidas por la legislación nacional. Para estos efectos, serán consideradas como inversiones extranjeras las inversiones provenientes del exterior que se realicen en actividades económicas generadoras de renta (…)”.

3. El 27 de setiembre de 1991, fue publicado el Decreto Legislativo 674, que promulgó Ley de Promoción de la Inversión Privada de las Empresas del Estado, (su reglamento fue aprobado por decreto supremo N.° 070-92-PCM, y publicado el 16 de julio de 1992), que creó la Comisión de Promoción de la Inversión Privada (COPRI) y los Comités Especiales de Promoción de la Inversión Privada (CEPRI), estos últimos tienen entre sus funciones: coordinar, regular, dirigir y culminar el proceso de participación del sector privado; asimismo, creó a la agencia estatal Proinversión como organismo rector máximo.

4. El 13 de noviembre de 1991, fue publicado el Decreto Legislativo 757, que estableció textualmente:

Artículo 1.- la presente ley tiene por objeto garantizar la libre iniciativa y las inversiones privadas, efectuadas o por efectuarse, en todos los sectores de la actividad económica y en cualesquiera de las formas empresariales o contractuales permitidas por la Constitución y las Leyes.

Establece derechos, garantías y obligaciones que se aplican a todas las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, que sean titulares de inversiones en el país. Sus normas son de observancia obligatoria por todos los organismos del Estado, ya sean del Gobierno Central, Gobiernos Regionales o Locales, a todo nivel.

(…)

Artículo 11.- El Estado asegura la prestación de servicios públicos básicos promoviendo la participación del sector privado, a fin de mejorar la calidad de los servicios.

5. Con la entrada en vigencia de la Constitución de 1993, y la incorporación del modelo de economía social de mercado, se fomentó la participación de los agentes privados en el desarrollo del país; en tal sentido al Estado le corresponde el establecimiento del marco normativo que regule las condiciones de esta participación.

6. El 20 de agosto de 1996, se publicó el Decreto Legislativo 839, Ley de Promoción de la Inversión Privada en Obras Públicas de Infraestructura y de Servicios Públicos, que declaró de interés nacional la promoción de la inversión privada, en el ámbito de las obras públicas de infraestructura y de servicios públicos, y, reguló que la modalidad bajo la cual se promueve la inversión privada (también en el ámbito de las obras públicas de infraestructura y de servicios públicos) es la concesión¹².

7. El 27 de diciembre de 1996, se publicó el decreto supremo N° 059-96-PCM, Texto Único Ordenado de las Normas con Rango de Ley que Regulan la Entrega en Concesión al Sector Privado de Las Obras Publicas de Infraestructura y de Servicios Públicos; y, el 28 de diciembre de 1996, se publicó su reglamento, el Decreto Supremo N° 060-96-PCM (actualmente derogadas); estas normas establecían la promoción de la inversión privada en obras de infraestructura y/o de servicios públicos, y regulaba su explotación, a través de concesiones a personas jurídicas, nacionales o extranjeras, para la construcción, reparación, conservación y explotación de obras públicas de infraestructura y de servicios públicos.

8. En el año 2003 se publicó la Ley 28059, Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada (vigente a la fecha de suscripción del contrato de concesión de la demandante, pero derogada por el Decreto Legislativo 1224, el 25 de setiembre de 2015) y su reglamento el Decreto Supremo 015-2004-PCM; estas normas garantizaban la libre iniciativa e inversión privadas, nacionales y extranjeras, efectuadas o por efectuarse, en todos los sectores de la actividad económica, en cualesquiera de las formas empresariales y contractuales permitidas por la Constitución y las leyes, también regularon la supervisión del cumplimiento de las obligaciones.

9. Por Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, publicada con fecha 27 de mayo de 2003, se estableció que la MML, asumía competencias y funciones para verificar y controlar el funcionamiento de vehículos automotores a través de revisiones técnicas vehiculares periódicas en Lima Metropolitana.

10. Con Ordenanza N° 506, publicada en el diario El Peruano el 9 de junio de 2003, la MML dispuso que las revisiones técnicas eran exigibles y obligatorias para todos los vehículos automotores y se convocó a licitación internacional.

11. Con resolución administrativa 141-2004, de fecha 18 de marzo de 2004, la MML aprobó las bases de la licitación pública especial internacional para la ejecución de la infraestructura de las plantas de revisión técnica y la explotación del servicio de revisiones técnicas vehiculares para Lima Metropolitana presentada por CEPRI de la MML, la cual fue convocada mediante licitación pública especial internacional N° 001-2004-MML/CEPRI-LIMA.

12. El 20 de septiembre de 2004, se celebró el Contrato de Concesión de la Ejecución de la Infraestructura de las Plantas de Revisiones Técnicas y la Explotación del Servicio de Revisiones Técnicas Vehiculares para Lima Metropolitana¹³, suscrito entre la MML y Lidercon Perú, mediante el cual se concesionó el servicio de revisiones técnicas vehiculares con carácter de exclusividad para operar en Lima Metropolitana por 16 años¹⁴ contados a partir de la fecha de cierre, posteriormente, prorrogado a 21 años¹⁵.

13. El 13 de mayo de 2008, se publicó el Decreto Legislativo 1012, que aprueba la ley marco de asociaciones público privadas para la generación de empleo productivo y dicta normas para la agilización de los procesos promoción de la inversión privada.

14. Con fecha 28 de mayo de 2008, se publicó en el diario oficial El Peruano, la Ley N° 29237, Ley que crea el Sistema Nacional de Inspecciones Técnicas Vehiculares (LITV), y, posteriormente el Reglamento Nacional de Inspección Técnica Vehicular de la Ley (RNITV), aprobado por Decreto Supremo N° 025-2008-MTC (24 de agosto de 2008).

15. Con Decreto de Alcaldía 051-2008, la MML declaró la caducidad del Contrato de Concesión.

16. La recurrente solicitó la adecuación a la LITV, que fue aprobada por el MTC mediante Oficio N° 6786-2008-MTC/15, de fecha 31 de diciembre de 2008¹⁶, por lo que la Dirección General de Transporte Terrestre (DGTT) le comunicó a la demandante que había cumplido con la adecuación al RNITV, prevista en la segunda disposición complementaria transitoria, esto es, había presentado el Certificado de Inspección Inicial CITV de las plantas Norte y Sur, el Certificado de Homologación de Equipos de ambas CITV, y la Constancia de Calibración de los dos CITV.

17. Con fecha 16 de junio de 2009, entró en vigencia la ley 29380, Ley de creación de la Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancías (SUTRAN), entidad adscrita al MTC y tiene funciones normativas y de supervisión, fiscalización, control y sanción (art. 4).

18. Con Informe N° 2694-2009-MTC/08, de fecha 30 de octubre del 2009¹⁷, expedido por el MTC, el cual se sustenta en el Informe N° 011-2009-JUS, así como en el Oficio 2012-2009, expedidos por la Dirección General de Asesoría Jurídica del Ministerio de Justicia, se señala que la LITV solo se aplica a Lidercon en aquellos temas que no han sido regulados por el contrato de concesión con prevalencia de éste por lo dispuesto en el artículo 62 de la Constitución Política sobre la imposibilidad de modificar los contratos, además, la labor del MTC se encuentra limitada a comunicar a las partes del Contrato de Concesión, acerca de los incumplimientos de la normativa de la materia que podría haber verificado como consecuencia del cumplimiento de sus funciones de fiscalización.

19. Por laudo arbitral de fecha 4 de noviembre de 2011¹⁸, el Tribunal Arbitral en los casos acumulados 1359-132-2007, 1361-132-2007, 1406-038-2088 y 1398-0302008, seguido por Lidercon contra la MML, declaró nulo el referido Decreto de Alcaldía 051-2008, y dispuso que: a) la MML cumpla con adoptar las medidas que garanticen el cumplimiento del contrato de concesión, b) las partes adecuen el contrato a la Ley 29237, c) ampliación del plazo a 21 años¹⁹. No dispuso la sustitución o cambio de INVERMET.

20. El laudo fue cuestionado por la MML, en proceso judicial de nulidad de laudo, por lo que la Primera Sala Civil con Subespecialidad Comercial de la Corte Superior de Justicia de Lima, en el proceso recaído en el Exp. N° 357-2011, con sentencia de fecha 15 de abril de 2013²⁰, declaró improcedente la demanda de anulación del laudo arbitral por la causal del literal d) inciso 1 del artículo 63 del Decreto Legislativo N° 1071, e, infundada por la causal referida en el literal e) inciso 1 del citado dispositivo legal, en consecuencia, válido el laudo arbitral. Dicha resolución no fue impugnada.

21. Con Resolución Directoral N° 2331-2013- SUTRAN/07.2, de fecha 27 de diciembre del 2013²¹, se declaró fundada la apelación de la recurrente Lidercon interpuesto contra la Resolución Sub Directoral N° 001627-2010-SUTRAN/10.01, que la sancionó con la infracción prevista con código IT 18 que establece: "No permitir las labores de fiscalización realizadas por la SUTRAN, a través de cualquier medio, acción u omisión".

22. En febrero de 2016, la recurrente solicitó adecuación a la LITV de sus plantas de Av. Materiales N° 2198, del Cercado de Lima, y Av. El Santuario N° 1500, Mangomarca, de San Juan de Lurigancho, pero, el MTC a través de la DGTT observó su pedido indicando que faltaba presentar una autorización de la MML sobre el cumplimiento de los lineamientos del contrato de concesión²².

23. En proceso contencioso administrativo, seguido ante el Cuarto Juzgado Contencioso Administrativo de Lima bajo el número de Expediente 00274-2019-6-1801-JR-CA-04, mediante Resolución 1, de fecha 28 de enero de 2019²³, se le otorgó una medida cautelar a Lidercon, ordenando tener por adecuadas sus plantas de revisiones técnicas de Av. Materiales N° 2198, del Cercado de Lima, Av. El Santuario N° 1500, Mangomarca, de San Juan de Lurigancho, y, Av. Nicolás Ayllón N° 1770, San Luis, conforme a lo dispuesto por la Segunda Disposición Complementaria y Final del Decreto Supremo 025-2018-MTC (Reglamento de la Ley 29237), en tanto culmine el proceso principal con sentencia firme. También se ordenó al MTC a no exigir requisitos no contemplados en la Segunda Disposición Complementaria y Final del Decreto Supremo 025-2018-MTC, para declarar la adecuación de plantas de revisiones técnicas.

24. Con la Sentencia (consentida²⁴) recaída en la Resolución 50 de fecha 1 de julio de 2019²⁵, emitida en el proceso de amparo seguido por el MTC contra Lidercon y MML, expediente 25618-2011-0-1801-JR-CI-08, se declaró fundada la demanda amparo y en consecuencia NULO y sin efecto legal para el Ministerio de Transportes y Comunicaciones y toda dependencia adscrita al Sector, así como para los terceros coadyuvantes: Kensington SAC, absorbida por Trafalgar SAC, Revisiones Técnicas del Perú SAC. e Inspecciones Técnicas Vehiculares – I.T.V., Norwich SAC, el laudo arbitral de derecho de fecha 4 de noviembre de 2011, seguido en el proceso arbitral 1359-132-2007 acumulados a los casos N.^os 1361-134-2007, 1406-2008-2008 y 1398-030-2008, seguido entre Lidercon Perú SAC y la Municipalidad Metropolitana de Lima emitido por el Tribunal Arbitral compuesto por Richard Tirado Martín, Alberto Antonio Martín Loayza Lazo y Oscar Vidal Linares.

25. El 22 de febrero y 4 de mayo de 2019, personal de SUTRAN se apersonó a los locales ubicados en: Av. Materiales N° 2198, Lima, Carretera Panamericana Norte Km. 23.6, San Martin de Porres, Av. Gran Pajatén Cdra.4 s/n Urb. Mangomarca, San Juan de Lurigancho, de igual forma, el 1 de marzo del 2019, en las instalaciones de: Av. Nicolás de Piérola, esquina José Carlos Mariátegui (Ate) y en la Ex Panamericana Sur, Km. 21.5, como también el 4 de mayo del 2019, en el local ubicado en Av. Materiales N° 2198, Lima, a efectos de fiscalizarlos y levantó actas²⁶ de fiscalización en sus plantas.

26. Con resoluciones de fecha 25 y 27 de junio de 2019²⁷, la Sub Gerencia de Procedimientos de Servicios Complementarios de SUTRAN sancionó a la demandante con la cancelación de la autorización e inhabilitación definitiva para obtener nueva autorización de funcionamiento, por la comisión de la infracción tipificada con el Código IT 18²⁸.

27. Con resoluciones de fecha 24 y 25 de octubre de 2019²⁹, la Gerencia de Procedimientos y Sanciones de SUTRAN, declaró infundadas las apelaciones y confirmó la sanción.

Sobre la libertad de contratar

6. El numeral 14 del artículo 2 de la Constitución establece que toda persona tiene derecho a contratar con fines lícitos, siempre que no se contravengan leyes de orden público. En concordancia con ello, el artículo 62 indica que: “la libertad de contratar

garantiza que las partes pueden pactar válidamente según las normas vigentes al tiempo del contrato. Los términos contractuales no pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase. Los conflictos derivados de la relación contractual sólo se solucionan en la vía arbitral o en la Judicial, según los mecanismos de protección previstos en el contrato o contemplados en la ley. Mediante contratos-ley, el Estado puede establecer garantías y otorgar seguridades. No pueden ser modificados legislativamente, sin perjuicio de la protección a que se refiere el párrafo precedente”.

7. Al respecto el Tribunal Constitucional³⁰ indicó: “…

(…) el derecho a la libre contratación se concibe como el acuerdo o convención de voluntades entre dos o más personas naturales y/o jurídicas para crear, regular, modificar o extinguir una relación jurídica de carácter patrimonial. Dicho vínculo —fruto de la concertación de voluntades— debe versar sobre bienes o intereses que posean apreciación económica, tengan fines lícitos y no contravengan las leyes de orden público.

Tal derecho garantiza, prima facie:

• Autodeterminación para decidir la celebración de un contrato, así como la potestad de elegir al co-celebrante.

• Autodeterminación para decidir, de común acuerdo, la materia objeto de regulación contractual.

[…]

Los contratos de concesión y el pacta sunt servanda

8. Este Tribunal Constitucional recuerda que en la sentencia emitida en el Expediente 02488-2004-AA/TC se resaltó lo siguiente:

4. La concesión es tanto un acto de autoridad estatal como un

Contrato

La naturaleza jurídica de la concesión, ha sido desarrollado por varias corrientes doctrinales. Una primera, entendía que, en el caso de la concesión, el Estado actuaba como persona privada contratando con los particulares y sometiéndose a las reglas del Derecho Común, negándose que pueda existir algún elemento legal o reglamentario de Derecho Público.

En contraposición a ella, una segunda concibe a la concesión como un acto exclusivamente de Derecho Público, lo que supone que la concesión implica la subordinación del interés individual al interés general, por lo que se trata de una figura regida únicamente por el Derecho Público.

Finalmente, una tercera ve a la concesión como un acto con dos facetas. Por un lado, un acto de poder público que se refiere al aspecto legal o reglamentario de la concesión y en atención al cual el Estado se desprende de una determinada actividad para entregarla al sector privado, conservando los poderes de vigilancia y control en atención al interés público; y por otro, una faz contractual, que se refiere a los deberes que recíprocamente se fijan las partes y en las que es posible referirse al contrato de concesión administrativa.

9. También el Tribunal Constitucional señaló que³¹:

(…)

“…aunque el derecho administrativo toma del derecho civil la figura del contrato, en el contrato administrativo: [i] una de las partes contratantes —la Administración pública— ejerce facultades relacionadas al ius imperium, y, [ii] el interés que se satisface no es de los contratantes, sino el interés público —el que, desde luego, no es estático, sino, por el contrario, sumamente dinámico—. El interés público es, pues, la piedra angular en que se cimienta el derecho administrativo.

10. El Principio Pacta sunt servanda, recogido en el artículo 1361 del Código Civil, establece que “los contratos son obligatorios en cuanto se haya expresado en ellos. Se presume que la declaración expresada en el contrato responde a la voluntad común de las partes, y quien niegue esa coincidencia debe probarla”, surgen obligaciones recíprocas que en la práctica se les conoce como “ley entre las partes”.

Análisis del caso concreto

El laudo y las resoluciones judiciales emitidas en procesos seguidos por Lidercon, la MML y el MTC

11. La parte demandante, de un lado, señala que obtuvo un laudo arbitral que reconoció la validez del contrato y que, impugnado éste, el órgano judicial rechazó la demanda con lo que la validez del laudo y del contrato continúan vigentes. De otro lado, el demandado MTC señala que obtuvo una sentencia favorable en la que el fallo ordena que se inaplique el laudo en favor del MTC y de su adscrita SUTRAN; no obstante, es preciso verificar si los fallos a los que se refieren las partes resultan contrarios y provienen del órgano competente.

12. De autos se advierte que con Decreto de Alcaldía 051-2008 la MML declaró la caducidad del Contrato de Concesión por incumplimiento del plazo de apertura y operación de la planta Jockey plaza, razón por la que Lidercon inició un proceso arbitral³² contra la MML (al que se acumularon otros) por pretensiones diversas, entre ellas, el incumplimiento del contrato (irrogado por la MML) y el tema de fiscalización. Del laudo arbitral, de fecha 4 de noviembre de 2011³³, se acredita que el tribunal arbitral consideró la posibilidad de una cesión de posición contractual en la que la MML subrogue su función en favor del MTC³⁴, situación que hasta el momento de interposición de la demanda no se ha acreditado. También se acredita que el fallo dispone, entre otros, la nulidad del Decreto de Alcaldía 051-2008; que la MML cumpla con adoptar las medidas que, a su vez, permitan a Lidercon cumplir con el plazo para instalar su planta; que el plazo de vigencia del contrato se extienda a 21 años³⁵; que INVERMET mantenga su potestad de fiscalización.

13. En autos se acredita que el laudo fue impugnado por la MML y la Primera Sala Civil con Subespecialidad Comercial de la Corte Superior de Justicia de Lima, en el proceso recaído en el Exp. N° 357-2011, con sentencia de fecha 15 de abril de 2013³⁶ declaró improcedente la demanda de anulación del laudo arbitral por la causal del literal d). inciso 1, del artículo 63 del Decreto Legislativo N° 1071, que señala que el laudo solo podrá ser anulado cuando el tribunal arbitral haya resuelto sobre materias no sometidas a su decisión, e, infundada por la causal referida en el literal e), inciso 1, del citado dispositivo legal, que establece que el tribunal arbitral ha resuelto sobre materias que, de acuerdo a ley, son manifiestamente no susceptibles de arbitraje, tratándose de un arbitraje nacional; en consecuencia, válido el laudo arbitral, dicha resolución no fue impugnada.

14. Del expediente se comprueba que el MTC interpuso demanda de amparo contra Lidercon y MML, Expediente 25618-2011-0-1801-JR-CI-08, por considerar que el laudo antes mencionado vulneraba el artículo 61 y los numerales 1), 3) y 8) del artículo 118 de la Constitución Política del Perú, que establecen respectivamente que “el Estado facilita y vigila la libre competencia. Combate toda práctica que la limite y el abuso de posiciones dominantes o monopólicas. Ninguna ley ni concertación puede autorizar ni establecer monopolios”, y que, “corresponde al Presidente de la Nación cumplir y hacer cumplir la Constitución, dirigir la política general de gobierno y ejercer la potestad de reglamentar leyes”; y es que el contrato entre Lidercon y la MML reguló que la empresa tenía la exclusividad para realizar las inspecciones técnico-vehiculares en Lima, según pacto suscrito con anterioridad a la vigencia de la Ley 29237.

15. Con sentencia (consentida³⁷) recaída en la Resolución 50, de fecha 1 de julio de 2019³⁸, el Primer Juzgado Constitucional de Lima declaró fundada la demanda y en consecuencia nulo y sin efecto legal para el MTC y toda dependencia adscrita al sector, así como para los terceros coadyuvantes Kensington SAC, absorbida por Trafalgar SAC, Revisiones Técnicas del Perú SAC. e Inspecciones Técnicas Vehiculares – I.T.V. Norwich SAC, el laudo arbitral de derecho de fecha 4 de noviembre de 2011; no obstante, el juzgado recalcó: “…dejando claramente establecido que los alcances de esta sentencia no alteran los efectos jurídicos de las partes contratantes del contrato originario…”³⁹.

16. Esta Sala del Tribunal Constitucional, aprecia que, mientras que la sentencia favorable al MTC fue amparada por vulneración del artículo 61 y los numerales 1), 3) y 8) del artículo 118 de la Constitución Política del Perú, el laudo y su impugnación judicial favorecieron a la recurrente en los temas ya señalados. Por esta razón, no se trata de procesos idénticos con fallos contradictorios, sino de partes procesales y pretensiones distintas al presente caso que han adquirido la calidad de cosa juzgada que no merecen mayor análisis en la presente controversia.

Sobre los contratos ley

17. El Tribunal Constitucional ha señalado que⁴⁰

La segunda parte del artículo 62° de la Constitución, no precisa qué es lo que debe entenderse por contrato-ley y tampoco, en línea de principio, cuál pueda ser su contenido. Se limita a señalar que “(...) mediante contratos-ley, el Estado puede establecer garantías y otorgar seguridades...”.

Pese a ello, puede precisarse que el contrato-ley es un convenio que pueden suscribir los contratantes con el Estado, en los casos y sobre las materias que mediante ley se autorice. Por medio de él, el Estado puede crear garantías y otorgar seguridades, otorgándoles a ambas el carácter de intangibles. Es decir, mediante tales contratos-ley, el Estado, en ejercicio de su ius imperium, crea garantías y otorga seguridades y, al suscribir el contrato-ley, se somete plenamente al régimen jurídico previsto en el contrato y a las disposiciones legales a cuyo amparo se suscribió éste.

Por otro lado, y en lo que se refiere únicamente a los contratos-leyes, la legislación a cuyo amparo éste se suscribe, “no puede ser modificada legislativamente” como lo prescribe la última parte del artículo 62° de la Constitución. Dicho de otro modo; aunque el legislador pueda modificar el régimen legal de suscripción de un contrato-ley, tal modificación no alcanza a quienes, con anterioridad a ella, hubieran suscrito dicho contrato-ley.

De esta forma, el artículo 62° de la Constitución, al igual que en la Primera Disposición Final de la Ley Fundamental, establece una nueva excepción a la regla general contenida en el artículo 109° de la Constitución, según la cual “La ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial...”. De allí que el Tribunal considere superfluo, desde el punto de vista constitucional, que pese a no existir una ley o norma con rango de ley que establezca la posibilidad de aplicar ultraactivamente la legislación a cuyo amparo se suscribió un contrato-ley, éste contenido se haya formulado en el artículo 24° del Decreto Supremo N°. 162-92-EF.

18. La demandada SUTRAN considera que el contrato entre MML y Lidercon es de naturaleza administrativa y que no se trata de un contrato ley⁴¹, como se establece en el artículo 62 de la Constitución Política; por ende, no puede aplicarse la ultraactividad normativa propia de los contratos-ley; por lo que consideró que la LITV y el RNITV son aplicables al contrato de manera supletoria.

19. A modo de ejemplo, dentro de los contratos-ley más destacados conviene citar los celebrados entre el Estado peruano y la Compañía Peruana de Teléfonos, la sociedad Minera Cerro Verde o la Minera Bambas, etc., los cuales se celebraron al amparo de la Ley 26285, el Decreto Legislativo 109 y sus modificatorias, entre otras. En el presente caso, no existe una ley expresa que autoriza la contratación de la explotación de servicio público de inspecciones técnico-vehiculares, razón por la que, en efecto, no se trata de un contrato ley propiamente dicho.

20. No obstante lo afirmado en el párrafo precedente, a través del numeral 6 del inciso 7 del artículo 161 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (publicada con fecha 27 de mayo de 2003), se estableció que la MML asumía la competencia y función especial para “Verificar y controlar el funcionamiento de vehículos automotores a través de revisiones técnicas periódicas”.

21. En concordancia con la Ley Orgánica en mención, se suman las leyes y decretos mencionados en los numerales 5.1-5.8 de la presente sentencia, que establecían la promoción de la inversión privada en obras de infraestructura o de servicios públicos, y regulaba su explotación, a través de concesiones a personas jurídicas, nacionales o extranjeras, para la construcción, reparación, conservación y explotación de obras públicas de infraestructura y de servicios públicos.

22. Es así que, conforme al inciso 4 del artículo 196 de la Constitución Política del Perú, que establece que son bienes y rentas de las municipalidades los derechos económicos que generen por concesiones, conforme a ley, el Estado peruano (representado en la MML) celebró un contrato con una entidad privada (Lidercon) bajo la modalidad de concesión que permitió la construcción de obras para la explotación del servicio público de revisiones técnicas vehiculares periódicas.

23. Consecuentemente, si bien es cierto que a la concesión no le alcanza lo previsto en el segundo párrafo del artículo 62 de la Constitución, por no ser contrato ley, también es verdad que el mismo artículo establece, en su primera parte, que “la libertad de contratar garantiza que las partes pueden pactar válidamente según las normas vigentes al tiempo del contrato y que los términos contractuales no pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase”. 

Transferencia de competencias de la MML al MTC: ¿sustitución del contrato?

24. Previamente es importante señalar que, originalmente, el numeral 6, inciso 7, del artículo 161 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades otorgó competencia y función especial a la MML para verificar y controlar el funcionamiento de vehículos automotores a través de revisiones técnicas periódicas, lo que fue concesionado a la entidad privada.

25. Tras cinco años de haber asumido tal competencia, a través de la tercera disposición final de la Ley 29237 (LITV), publicada el 28 de mayo de 2008, el mencionado numeral 6 del artículo 7 quedó derogado y la potestad en materia de inspecciones técnicas vehiculares fue trasladada al MTC; esta nueva ley estableció en su artículo 3 que “El Ministerio de Transportes y Comunicaciones es el órgano rector en materia de transportes y tránsito terrestre. Es la entidad del Estado que tiene competencia exclusiva para normar y gestionar el Sistema Nacional de Inspecciones Técnicas Vehiculares en el ámbito nacional, así como para fiscalizar y sancionar a los Centros de Inspección Técnica Vehicular (CITV)”.

26. Con fecha 16 de junio de 2009, entró en vigencia la Ley 29380, Ley de creación de la Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancías (SUTRAN), que es una entidad adscrita al MTC y está encargada de normar, supervisar, fiscalizar y sancionar las actividades del transporte de personas, carga y mercancías en los ámbitos nacional e internacional y las actividades vinculadas con el transporte de mercancías en el ámbito nacional (art. 1). Para el caso concreto, la ley señala que tiene la función específica de supervisar, fiscalizar y sancionar a los titulares de autorizaciones, concesionarios y prestadores de servicios complementarios, inspecciones, certificaciones, verificaciones y otras relacionadas con el transporte y tránsito terrestre (literal c), numeral 2, del artículo 4).

27. Con la entrada en vigor de la ley de creación de la SUTRAN, esta entidad considera que la demandante está sujeta a los controles de fiscalización y que corresponde aplicar la LITV y el RNITV de manera supletoria a su contrato de concesión, por lo que la SUTRAN puede fiscalizarla y sancionarla.

28. De la contestación de demanda de SUTRAN se aprecia que esta considera que su función sancionadora fue conferida al MTC y posteriormente trasladada del MTC a ella por la LITV ⁴², y que, como entidad nueva, le corresponde aplicar la LITV y el RNITV al contrato de concesión de la demandante. Así, la demandada señala que por mandato judicial⁴³ el MTC procedió a adecuar al reglamento las plantas de la recurrente, por lo que con Oficio N° 1219-2019-MTC/15.03, de fecha 12 de febrero de 2019⁴⁴, la DGTT del MTC comunicó a SUTRAN el cumplimiento de lo ordenado por el juzgado a “…efectos de que (SUTRAN) realice las acciones de fiscalización que correspondan…”⁴⁵, en tal razón, afirma que procedió a realizar la fiscalización que llevó a la posterior sanción y cierre de las plantas de la recurrente.

29. Esta Sala del Tribunal Constitucional aprecia que la demandada SUTRAN considera que la adecuación al RNITV es una superposición y sustitución de la LITV y el RNTIV al contrato de concesión en materia de fiscalización y sanción, pues esta entidad señala que la segunda disposición complementaria final del RNITV regula que la demandante se deberá presentar ante el MTC (con el Certificado de Inspección Inicial del CITV, el Certificado de Homologación de Equipos del CITV y la Constancia de Calibración de Equipos del CITV dispuestos en el referido Reglamento) a fin de que éste conceda la adecuación mediante resolución. Siendo así, la SUTRAN cree que por causa de este procedimiento la empresa Lidercon se ha sometido a la potestad fiscalizadora y sancionadora que exige la demandada.

30. Sin embargo, el numeral 3 del artículo 40 del RNITV señala que la entidad supervisora emitirá el certificado de inspección inicial; concordante con ello, el literal a del artículo 51 del RNITV establece que una de las funciones de la entidad supervisora es realizar la homologación del equipamiento con el que solicite operar el Centro de Inspección Técnica Vehicular - CITV autorizado y así emitir el mencionado certificado de inspección inicial (literal c del artículo 51).

En consonancia con ello, el artículo 40-A y el numeral 2 del artículo 40 precisan que la homologación y la calibración aluden a la adecuación de las especificaciones técnicas del equipamiento a que se refieren los literales a) hasta j) del artículo 34.1 del CITV a las nuevas especificaciones técnicas reguladas en el RNITV.

31. Siendo esto así, se advierte que la adecuación es un proceso técnico de los equipos que ya poseía la demandante Lidercon a las nuevas especificaciones técnicas previstas en la LITV y el RNITV; de ahí que la adecuación que señala la Ley, a consideración de esta Sala, no implica un sometimiento del contrato de concesión a la LITV ni la transferencia de la competencia de las reglas de fiscalización y sanción establecidas en el propio contrato.

Inmutabilidad del contrato: ¿Es aplicable la LITV y el RNITV?

32. El Tribunal Constitucional denomina “Constitución económica”⁴⁶ al conjunto de disposiciones constitucionales que emanan del régimen económico de la ley fundamental, las cuales suponen el establecimiento de un plexo normativo que tiene como finalidad configurar el ámbito jurídico en el cual se desarrollará la actividad económica del país. Nuestra Constitución adopta un modelo de economía social de mercado, según lo dispuesto en su artículo 58. Además, este régimen limita la participación del Estado, reservándole una actuación subsidiaria en la actividad empresarial, solo autorizada por ley expresa, y por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional (artículo 60 de la Constitución). En concordancia con los principios orientadores de la economía social de mercado, la Constitución encarga al Estado que actúe, principalmente, en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura (artículo 58 de la Constitución). Además, en dicho artículo se incluye el principio de libre iniciativa privada que informa el régimen económico de la Constitución y se relaciona con el inciso 17 del artículo 2 de la norma fundamental. En este se reconoce a toda persona natural o jurídica el derecho a emprender y desarrollar, con autonomía plena, la actividad económica de su preferencia.

33. Este Tribunal también ha señalado que “De una interpretación sistemática de los dos párrafos del artículo 62° de la Constitución se establece una regla de carácter general, y es que no sólo los términos contractuales contenidos en un contrato-ley, sino que, en general, todo término contractual, “no puede ser modificado por leyes u otras disposiciones de cualquier clase”⁴⁷ y que “A entender de este Tribunal Constitucional, esta tiene por finalidad garantizar la eficacia del derecho a la libertad contractual dentro de los límites establecidos por la ley. En efecto, el ordenamiento jurídico reconoce a las personas un amplio margen de libertad para realizar pactos que constituyan ley entre las partes. Si el Estado interviniera las relaciones contractuales modificando sus términos a través de disposiciones normativas de carácter general —como efectivamente ocurrió en el Perú en décadas pasadas—, la libertad contractual podría quedar disminuida o, inclusive, vaciada por completo de contenido. La parte pertinente del artículo 62 de la Constitución, sin embargo, se configura como una garantía idónea para remover ese riesgo asegurando que sean las partes del contrato, y no terceros ajenos a la relación jurídica en cuestión, quienes tengan la última palabra respecto a su contenido” ⁴⁸.

34. En ese entendido, el Contrato de Concesión para la Ejecución de la Infraestructura de las Plantas de Revisiones Técnicas y la Explotación del Servicio de Revisiones Técnicas Vehiculares para Lima Metropolitana se celebró el 20 de septiembre de 2004⁴⁹. Para la fecha de la realización del concurso internacional y suscripción del contrato de concesión, no existía norma legal alguna que regulara competencias a favor del Gobierno central para la fiscalización de este tipo de contratos.

35. En tal sentido, el contrato de concesión fue celebrado conforme a las exigencias señaladas en la Constitución, las normas vigentes que protegen la inversión pública que dieron lugar a su celebración y la autonomía de la voluntad de las partes que lo suscribieron. De ahí que en dicho contrato se reguló la facultad fiscalizadora a cargo de un ente estatal. Así se estableció lo siguiente:

1.3.32 SUPERVISOR: Es el órgano designado por la Municipalidad Metropolitana de Lima encargado de la supervisión de la ejecución del Contrato.

Cláusula octava

Obligaciones y derechos del cedente

(...)

8.6. Corresponde al Supervisor constatar el cumplimiento por parte de la SOCIEDAD CONCESIONARIA de las obligaciones establecidas en el presente Contrato y en las Leyes Aplicables; El Supervisor podrá ejercer su labor directamente o por medio de terceros ⁵⁰.

8.8. La SOCIEDAD CONCESIONARIA se obliga a colaborar con el Supervisor y otorgarle libre acceso a sus instalaciones, incluyendo los lugares de fabricación de equipos, de construcción y de operaciones, así como a brindarle las facilidades necesarias para la ejecución de la supervisión⁵¹.

36. Con posterioridad a la suscripción del contrato de concesión, esto es, el 28 de mayo de 2008, se publicó la Ley 29237, Ley que creó el Sistema Nacional de Inspecciones Técnicas Vehiculares (LITV), con la finalidad de certificar el buen funcionamiento y mantenimiento de los vehículos automotores y el cumplimiento de las condiciones y requisitos técnicos establecidos en la normativa nacional, a fin de garantizar la seguridad del transporte y tránsito terrestre, y las condiciones ambientales saludables.

37. Mediante la Ley 29380, publicada el 16 de junio de 2009, se creó la Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancías (SUTRAN) como una entidad adscrita al MTC, otorgándosele mediante su artículo 4 las siguientes funciones:

(…)

c) Supervisar, fiscalizar y sancionar a los titulares de autorizaciones, concesionarios y prestadores de servicios complementarios, inspecciones, certificaciones, verificaciones y otras relacionadas con el transporte y tránsito terrestre.

38. Según ha quedado acreditado, la empresa ganadora obtuvo una licitación internacional para brindar servicios públicos de inspección técnico vehicular, lo cual resulta constitucionalmente válido y se condice con las políticas de Estado en atención del bienestar general y de la defensa de la persona humana a tener un servicio de transporte que asegure sus derechos fundamentales a la vida, la salud e integridad y el sostenimiento del medio ambiente.

39. Este Tribunal Constitucional reitera que el derecho civil patrimonial se funda en la autonomía de la voluntad y en la subsecuente libertad de disposición, pues, conforme lo estipula el literal “a” del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución, “nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe”; sin embargo, nadie se encuentra habilitado para transgredir ni la Constitución ni la ley, ya que el derecho fundamental a la libertad de contratación no es ilimitado ni absoluto.

40. En este caso especial y sui generis es el Estado, a través de un Gobierno local (la MML), el que cubrió el vacío legal (que existía hasta antes de la entrada en vigencia de la LITV, su reglamento y de SUTRAN) y reguló en el contrato que asumía y se reservaba para sí la obligación de supervisar y fiscalizar a los CITV, tanto para el cumplimiento de las obligaciones emanadas del propio contrato como las provenientes de las leyes que resulten aplicables. Dicha función fiscalizadora y sancionadora para dicho contrato recayó en otro ente estatal que cuenta con funciones propias de fiscalización asignadas por la ley, tal como resultó ser INVERMET. Pero resulta que, con posterioridad a la celebración del contrato, se dictaron normas que disponen la fiscalización de las obligaciones al MTC y posteriormente a SUTRAN, lo que entra en conflicto con el contrato. De ahí que se aprecie un presunto conflicto entre el derecho a fiscalizar y el derecho a la libertad de contratar.

41. En efecto, mientras uno está regulado como un derecho legal, el otro está protegido por el manto constitucional, por lo que al tratar de imponer al contrato otro ente fiscalizador de naturaleza también estatal, en sustitución del ya existente, las leyes y el reglamento están interviniendo en el derecho constitucional a la libertad de contratar en su acepción de autodeterminación para decidir, de común acuerdo, la materia objeto de regulación contractual. Y es que, como ha quedado dicho, el contrato se suscribió en atención a las leyes de orden público que se encontraban vigentes en ese momento, lo que satisface lo establecido en el artículo 62 de la Constitución, en el sentido de que la libertad de contratar garantiza que las partes puedan pactar válidamente según las normas vigentes al tiempo del contrato.

42. Por otra parte, el contrato no vulnera la competencia fiscalizadora-sancionadora del MTC y su adscrita SUTRAN, como afirma la demandada, por cuanto la LITV no es totalmente rígida ya que prevé en el artículo 3 de la Ley 29237 que el MTC tiene competencia exclusiva para fiscalizar y sancionar, pero lo faculta, en párrafo segundo, a que pueda establecer convenios con los Gobiernos regionales y las municipalidades para el cumplimiento de los fines de la ley. Entonces, no resulta determinante o absoluto –conforme afirma el MTC– que la fiscalización es exclusiva y excluyente de SUTRAN, y no del ente acordado por el contrato, pues, conforme al referido artículo 3, también puede ser ejercida, en este caso sui generis, por una entidad pública diferente dea SUTRAN, como en el caso de autos, que recayó en INVERMET.

43. En ese orden de ideas resultan inaplicables a la recurrente los artículos pertinentes a la facultad fiscalizadora y sancionadora del MTC, previstas en la LITV y el RNITV, y por conexidad las que otorgan dicha competencia a SUTRAN en aquello que se encuentre regulado por el contrato. Aquí cabe agregar que, de conformidad con lo establecido en la Primera Disposición Final de la Ley 29237, solo corresponde aplicar de manera supletoria dicha ley al contrato de la recurrente en aquello que no se encuentre regulado, situación por la cual, al ser el ente rector el MTC y la SUTRAN la entidad posteriormente facultada para la fiscalización y sanción sobre dicha actividad, les corresponde definir aquellos aspectos que se encuentren fuera de lo expresamente regulado en el referido contrato de concesión para su aplicación supletoria.

De la vulneración al procedimiento administrativo sancionador realizado por SUTRAN

44. Es el caso que la recurrente también ha cuestionado la vulneración al procedimiento administrativo que derivó en sanción, hecho que en concreto se plasmó en las resoluciones emitidas por la Gerencia de Procedimientos y Sanciones de la SUTRAN, que declararon infundados sus recursos de apelación contra las resoluciones de la Subgerencia de Procedimientos de Servicios Complementarios que impusieron la sanción de cancelación de la autorización e inhabilitación definitiva para obtener una nueva autorización en las plantas respectivas y sancionó a LIDERCON por la comisión de la infracción de Código IT18. En virtud de ello, ha solicitado la nulidad de todas ellas.

45. En autos se acredita que con Acta de verificación N° 2901000885⁵² el 22 de febrero de 2019, en horas de la tarde, un fiscalizador de SUTRAN se constituyó en el local de la recurrente, ubicado en carretera Panamericana Norte Km 26 del distrito de San Martín de Porres a realizar actos de fiscalización.

46. Con Acta N° 2901000915⁵³ se acredita que el 22 de febrero de 2019 un fiscalizador de SUTRAN, en horas de la tarde, se constituyó en el local de la recurrente, ubicado en Av. Materiales 2198, Lima, con argumentos idénticos al caso anterior señalando que la negativa a la fiscalización se sancionaría con la cancelación definitiva de la autorización e inhabilitación también definitiva. En este caso se ejecutó la medida de clausura temporal del local.

47. Mediante Acta N° 2901000904⁵⁴ se acredita que el 22 de febrero de 2019 un fiscalizador de SUTRAN, en horas de la tarde, se constituyó en el local de la recurrente, ubicado en Av. Gran Pajatén, cuadra 4 s/n, Urb. Mangomarca, San Juan de Lurigancho, y al igual que el caso anterior clausuró el local.

48. Por Acta N° 2901000921⁵⁵ se acredita que el 1 de marzo de 2019 un fiscalizador de SUTRAN, en horas de la mañana, se constituyó en el local de la recurrente, ubicado en Av. Nicolás de Piérola, esquina con José Carlos Mariátegui, Ate-Vitarte, y requirió al ingeniero de planta los expedientes técnicos de determinados vehículos de fecha 23 de febrero de 2019. Al igual que en los casos anteriores se clausuró el local con la imputación de las mismas infracciones.

49. Con el Acta N° 2901000923⁵⁶ se acredita que el 1 de marzo de 2019 dos fiscalizadores de SUTRAN, en horas de la mañana, se constituyeron en el local de la recurrente, ubicado en la antigua Panamericana Sur, Km 21.5. Al igual que en el caso anterior, los fiscalizadores solicitaron expedientes técnicos de inspecciones efectuadas el 23 de febrero de 2019, por lo que el ingeniero de planta les manifestó que, conforme a la Resolución Directoral N° 2331-SUTRAN/07.2, SUTRAN no era competente para dicha fiscalización.

50. Asimismo, con Acta N° 2901000973⁵⁷ se acredita que el 4 de mayo de 2019, en horas de la mañana, dos fiscalizadores de SUTRAN se constituyeron en el local de la recurrente, ubicado en Av. Materiales N° 2198, Lima, y que se les permitió el ingreso luego de lo cual solicitaron acceso a las líneas de inspección, los expedientes técnicos de los días 24 de abril y 2 de mayo de 2019, y a los videos de las cámaras que graban la inspección técnica. El acta consigna que el encargado de planta señaló que aquello no estaba permitido por su contrato; el local también fue clausurado.

51. Las actas mencionadas en los numerales precedentes dieron lugar a la apertura de los Expedientes administrativos N° 001161-2019-050, N° 001162-2019-050, N° 001163-2019-050, N° 001257-2019-050, N° 001265-2019-050 y N° 001950-2019-050. Tras el procedimiento administrativo sancionador la Subgerencia de Procedimientos de Servicios Complementarios de SUTRAN emitió las resoluciones de sanción contra la demandante disponiendo la cancelación de la autorización e inhabilitación definitiva para obtener una nueva autorización por la comisión de la infracción tipificada con el Código IT18, según se detalla:

• N° 4219000247 - S - 2019 - SUTRAN / 06.4.3, de fecha 25 de junio de 2019⁵⁸.

• N° 4219000248 - S - 2019 - SUTRAN / 06.4.3, de fecha 25 de junio de 2019⁵⁹.

• N° 4219000249 - S - 2019 - SUTRAN / 06.4.3, de fecha 25 de junio de 2019⁶⁰.

• N° 4219000250 - S - 2019 - SUTRAN / 06.4.3, de fecha 25 de junio de 2019⁶¹.

• N° 4219000251 - S - 2019 - SUTRAN / 06.4.3, de fecha 25 de junio de 2019⁶².

• N° 4219000252 - S - 2019 - SUTRAN / 06.4.3, de fecha 27 de junio de 2019⁶³.

52. En todas estas resoluciones la SUTRAN argumentó lo siguiente: a) la DGTT dio por adecuada al reglamento de la LITV al local de la empresa y considera que la adecuación no constituye un aspecto técnico de homologación y certificación de equipos, sino la aplicación de la ley al contrato de la demandante; b) la ley de creación de SUTRAN le otorgó facultades de fiscalización y sanción a los titulares de autorizaciones, concesionarios y prestadores de servicios complementarios; c) desde la entrada en vigencia de la LITV se aplica a las consecuencias de las relaciones jurídicas existentes y es de aplicación inmediata al caso de Lidercon; por tanto, resulta competente para fiscalizar y sancionar a la demandante; d) la Resolución Directoral N° 2331-SUTRAN/07.2 afirma que no es un precedente vinculante o que constituya un acto que vincule a SUTRAN, y que el Informe N° 2694-2009-MTC/08, de fecha 30 de octubre de 2009, en el cual se amparó dicha resolución, fue “revocado” por el Informe N° 919-2015-MTC/15.01, de fecha 2 de diciembre de 2015; e) SUTRAN no desconoce el contrato, sino que ha ejercido competencia sobre aquellos aspectos no relacionados con el contrato de concesión; f) la presencia del fiscalizador en la instalación de la demandante era “una visita inopinada” y no tenía como objeto evaluar el cumplimiento de las obligaciones contempladas en el Contrato de Concesión, sino verificar las condiciones de equipamiento, infraestructura y recursos humanos de Lidercon, así como las obligaciones relacionadas con tales condiciones y que le resulta exigible por la adecuación obtenida, regulados en los artículos 27-47 del reglamento, y sostiene que dicha afirmación se corrobora de la lectura efectuada del acta.

53. Las resoluciones de sanción fueron apeladas y la Gerencia de Procedimientos y Sanciones de SUTRAN las declaró infundadas mediante las Resoluciones de Gerencia siguientes:

• N° 4319002096-S-2019-SUTRAN/06.4, de fecha 24 de octubre de 2019⁶⁴.

• N° 4319002106-S-2019-SUTRAN/06.4, de fecha 25 de octubre de 2019⁶⁵.

• N° 4319002108-S-2019-SUTRAN/06.4, de fecha 25 de octubre de 2019⁶⁶.

• N° 4319002110-S-2019-SUTRAN/06.4, de fecha 25 de octubre de 2019⁶⁷.

• N° 4319002112-S-2019-SUTRAN/06.4, de fecha 25 de octubre de 2019⁶⁸.

• N° 4319002115-S-2019-SUTRAN/06.4, de fecha 25 de octubre de 2019⁶⁹.

54. Las Resoluciones de Gerencia con las cuales se denegó la apelación esgrimen los siguientes fundamentos: a) la competencia para verificar y controlar el funcionamiento de vehículos automotores a través de revisiones técnicas periódicas que tenía la MML, conforme establecía el numeral 7.6 del artículo 161 de la Ley N.º 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, fue derogada por la Tercera Disposición Final de la Ley N.º 29237, Ley que crea el Sistema Nacional de Inspecciones Técnicas Vehiculares; b) el laudo arbitral sólo anula la resolución que declaró la caducidad de la concesión; c) la autoridad competente para fiscalizar y sancionar a los Centros de Inspección Técnica Vehicular es el MTC; d) la demandante se adecuó a la LITV y su reglamento, y al estar adecuados la demandante usa el sistema informático del MTC para la expedición de certificados; en consecuencia, le es de aplicación todo el contenido de la LITV y su reglamento; e) la ley de creación de SUTRAN reguló que ésta tiene competencia para supervisar, fiscalizar y sancionar a los titulares de autorizaciones, concesionarios y prestadores de servicios complementarios, inspecciones, certificaciones, verificaciones y otras relacionadas con el transporte y tránsito terrestre, y la Subgerencia la tramitación de los procedimientos sancionadores y la imposición de sanciones administrativas por incumplimiento de la normativa vinculada a los servicios complementarios; f) la demandante incurrió en la infracción tipificada en el Código IT18 del Anexo del Reglamento, que a la letra indica "no permitir las labores de fiscalización realizadas por la SUTRAN, a través de cualquier medio, acción u omisión"; g) la demandada señala que no desconoce el contrato de concesión, sino que solo ejerce competencia sobre las obligaciones derivadas del reglamento de la LITV; h) la resolución compara las facultades de supervisión del cumplimiento de las obligaciones previstas en el contrato y las previstas en su ley, para afirmar que la competencia que prevalece es la conferida a SUTRAN⁷⁰; i) el Informe N.º 2694-2009-MTC/08, de fecha 30 de octubre de 2009, fue modificado por el Informe N.º 919-2015-MTC/15.01, de fecha 2 de diciembre de 2015, como resultado de la adecuación al reglamento de la LITV; j) la Resolución Directoral N.º 2331-SUTRAN/07.2 no es un precedente vinculante o que constituya un acto que vincule a SUTRAN; k) las medidas de clausura fueron preventivas, temporales y correctivas, solo por el plazo permitido por ley, y la sanción final es la que determinó el cierre indefinido.

55. Al respecto, es preciso señalar que, conforme a los fundamentos desarrollados en la presente sentencia, se ha establecido que la transferencia de competencia hecha por ley a la que hacen mención las resoluciones administrativas sancionadoras no significa en modo alguno la sustitución del contrato y del órgano supervisor como consideran las demandadas; por el contrario, en el caso concreto, la SUTRAN carece de facultades para fiscalizar y sancionar a la recurrente en todo aquello que por disposición del contrato le corresponde a INVERMET; de otro lado, conforme se ha precisado supra, la adecuación tampoco significa sustitución del contrato a la voluntad de la ley, sino que se trata solo del traslado de las especificaciones técnicas que el equipamiento técnico de la recurrente tenía a las especificaciones técnicas que exige el RNITV. Una lectura como la asumida por la parte emplazada supone aplicar retroactivamente una norma legal a una situación jurídica regulada con anterioridad a su vigencia, lo que, a todas luces, contraviene tanto el mandato del artículo 62 como el del artículo 103 de la Constitución. Consecuentemente resultan nulas a la recurrente Lidercon las resoluciones de la Gerencia de Procedimientos y Sanciones de SUTRAN y las resoluciones emitidas por la Subgerencia de Procedimientos de Servicios Complementarios de SUTRAN, que sancionaron y confirmaron la sanción, respectivamente, por haber sido emitidas sin especificar la materia ajena al contrato de concesión respecto de las cuales tendrían competencia para fiscalizar.

56. Para abundar, de autos se advierte que en proceso administrativo sancionador contra la empresa demandante, anterior y diferente del cuestionado en el presente caso, el MTC emitió la Resolución Directoral N° 2331-2013- SUTRAN/07.2, de fecha 27 de diciembre del 2013⁷¹, mediante la cual se declaró fundada la apelación de la recurrente Lidercon interpuesta contra la Resolución Subdirectoral N° 001627-2010-SUTRAN/10.01, que la sancionó con la infracción prevista con Código IT 18, que establece: "No permitir las labores de fiscalización realizadas por la SUTRAN, a través de cualquier medio, acción u omisión", agregando la medida preventiva de "cancelación de la autorización e inhabilitación definitiva para obtener nueva autorización”. En dicha resolución, la SUTRAN indicó que estaba obligada a reconocer el procedimiento de fiscalización contemplado en el contrato de concesión suscrito entre al MML y Lidercon; por tal razón se anuló la sanción y se archivó el procedimiento e incluso tomó como fundamento el Informe N° 2694-2009-MTC/08 antes mencionado.

57. Pese a ello, y con posterioridad a tal decisión, la SUTRAN volvió a fiscalizar a la demandante por hechos similares; sin embargo, varió su posición con relación a la valoración de los alcances del contrato de concesión y confirmó las sanciones impuestas.

58. En efecto, como a continuación ejemplificaremos, la SUTRAN, ante la misma conducta fiscalizada, varió su criterio previamente adoptado.

59. El principio de seguridad jurídica, según ha señalado reiteradamente este Tribunal Constitucional, es un principio que atraviesa horizontalmente el ordenamiento jurídico y permite "la predictibilidad de las conductas (en especial, las de los poderes públicos) frente a los supuestos previamente determinados por el Derecho", garantizando de esa manera la “interdicción de la arbitrariedad"⁷³.

60. En el caso de autos, se aprecia que, pese a que SUTRAN ya había adoptado un criterio con relación a la fiscalización de las actividades de Lidercon reguladas por el contrato de concesión, decidió asumir sus funciones de fiscalización y sanción en lo concerniente a aquello no regulado en el contrato de concesión, sin precisar cuáles eran aquellas facultades de las cuales estaba haciendo ejercicio, omisión que evidencia una invasión de las facultades del organismo supervisor de dicho contrato.

Efectos de la sentencia

61. Cabe precisar que, conforme a lo previsto en el artículo 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional, la finalidad de los procesos constitucionales es proteger los derechos constitucionales, ya sean de naturaleza individual o colectiva, reponiendo las cosas al estado anterior a la violación o amenaza de violación de un derecho constitucional.

62. En el presente caso, se advierte que al momento en que se interpuso la demanda el plazo de 21 años del contrato de concesión –computados desde el 1 de enero de 2009– aún no se había cumplido; sin embargo, dada la sucesión de hechos acaecidos desde la orden administrativa de cierre definitivo de las plantas de revisiones técnicas de la demandante, dicho plazo se ha venido acortando sin cumplirse los términos del contrato de concesión; por ello, esta Sala del Tribunal Constitucional estima que corresponde amparar la demanda, por lo que se debe retrotraer las cosas hasta el momento anterior al cierre de las plantas y descontar el tiempo desde el momento en que se dispuso el cierre de las plantas de revisiones técnicas a la emplazada hasta el día anterior a su reapertura en cumplimiento de la presente sentencia, y que se debe considerar vigente el contrato hasta que se complete el plazo de 21 años establecido por el Laudo de Derecho del 4 de noviembre de 2011⁷⁴.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA la demanda de amparo, por haberse vulnerado el derecho a la libertad de contratar y el principio de irretroactividad de la ley.

2. Declarar INAPLICABLES a la demandante las facultades de fiscalización, sanción y ejecución previstas en las leyes y reglamentos de SUTRAN y el MTC, que, de acuerdo con el contrato de concesión, se encuentran taxativamente reguladas a favor de INVERMET.

3. Declarar NULAS las resoluciones emitidas por la Gerencia de Procedimientos y Sanciones de SUTRAN N.º 4319002096-S-2019-SUTRAN/06.4, N.º 4319002106-S-2019-SUTRAN/06.4, N.º 4319002108-S-2019-SUTRAN/06.4, N.º 4319002110-S-2019-SUTRAN/06.4, N.º 4319002112-S-2019-SUTRAN/06.4, N.º 4319002115-S-2019-SUTRAN/06.4, que declararon infundadas las apelaciones de la recurrente.

4. Declarar NULAS las resoluciones emitidas por la Subgerencia de Procedimientos de Servicios Complementarios de SUTRAN, que sancionaron a la demandante y dispusieron la cancelación de la autorización e inhabilitación definitiva para obtener una nueva autorización por la comisión de la infracción tipificada con el Código IT18.

5. Condenar a las emplazadas al pago de costos.

Publíquese y notifíquese.

SS.

GUTIÉRREZ TICSE

DOMÍNGUEZ HARO

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

PONENTE GUTIÉRREZ TICSE

VOTO DEL MAGISTRADO HERNÁNDEZ CHÁVEZ

Habiendo sido llamado a dirimir la presente discordia, me adhiero al sentido de la ponencia, que resuelve:

1. Declarar FUNDADA la demanda de amparo, por haberse vulnerado el derecho a la libertad de contratar y el principio de irretroactividad de la ley.

2. Declarar INAPLICABLES a la demandante las facultades de fiscalización, sanción y ejecución previstas en las leyes y reglamentos de SUTRAN y el MTC, que, de acuerdo con el contrato de concesión, se encuentran taxativamente reguladas a favor de INVERMET.

3. Declarar NULAS las resoluciones emitidas por la Gerencia de Procedimientos y Sanciones de SUTRAN N.º 4319002096-S-2019-SUTRAN/06.4, N.º 4319002106-S-2019-SUTRAN/06.4, N.º 4319002108-S-2019-SUTRAN/06.4, N.º 4319002110-S-2019-SUTRAN/06.4, N.º 4319002112-S-2019-SUTRAN/06.4, N.º 4319002115-S-2019-SUTRAN/06.4, que declararon infundadas las apelaciones de la recurrente.

4. Declarar NULAS las resoluciones emitidas por la Subgerencia de Procedimientos de Servicios Complementarios de SUTRAN, que sancionaron a la demandante y dispusieron la cancelación de la autorización e inhabilitación definitiva para obtener una nueva autorización por la comisión de la infracción tipificada con el Código IT18.

5. Condenar a las emplazadas al pago de costos.

S.

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO OCHOA CARDICH

Con el debido respeto por la posición de mis distinguidos colegas, emito el siguiente voto singular pues discrepo del fallo adoptado, debido a que declara fundada la demanda. En mi caso, considero que la demanda debe ser declarada improcedente, conforme paso a precisar a continuación.

En el presente caso, la empresa demandante solicita que se inapliquen y declaren nulas diversas resoluciones administrativas emitidas por la Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancía (Sutran), que se declaren fundados diversos recursos de apelación, que se ordene a la Sutran levantar las sanciones registradas en el Sistema Sinarett y permitir a la recurrente el acceder a dicho sistema, y que se declare que Sutran no posee competencia para fiscalizar y/o supervisar a la Empresa Lidercon S.A.C. en virtud del contrato de concesión. Asimismo, se alegan como vulnerados los derechos al debido procedimiento administrativo, a la motivación de las resoluciones administrativas, a la libertad de empresa, a la libertad de contratación, al trabajo, al principio de legalidad, al principio de informalismo, a principio de tipicidad, al principio de interdicción de la arbitrariedad y al principio pacta sunt servanda.

Tal como puede apreciarse de los actuados, la parte recurrente cuestiona actos administrativos emitidos por la Sutran, los cuales se consideran viciados porque, según indica, se habría trasgredido el debido procedimiento o porque no se habría respetado los términos contractuales celebrados entre la Municipalidad Metropolitana de Lima y Lidercon Perú SAC, conforme al cual se establecía que Invermet estaría encargado de fiscalizar el cumplimiento del contrato y sancionar en caso de incumplimiento.

Al respecto, considero que el cuestionamiento de actos administrativos tiene una vía judicial ordinaria igualmente satisfactoria en la que puede discutirse lo pretendido, conforme lo viene resolviendo este Tribunal en copiosa jurisprudencia. Asimismo, en lo que respecta a la pretensión relacionada con que se respeten los términos contractuales, es decir, a la alegación de que debía ser el Invermet (como se indicó en el contrato) y no la Sutran (organismo supervisor que fue creado después) quien debía fiscalizar a la empresa demandante, considero que la revisión de los términos contractuales, o la discusión en torno a su significado o mejor aplicación, no constituye un asunto que corresponda inicialmente ventilar en el proceso de amparo, máxime cuando existen vías ordinarias, que incluso con etapa probatoria, en las que cabría analizar tales alegaciones.

Por dichas consideraciones, mi voto es en el sentido de que la presente demanda sea declarada improcedente, con base en lo dispuesto en el artículo 7, inciso 2 del Nuevo Código Procesal Constitucional.

S.

OCHOA CARDICH