Sala Primera. Sentencia 788/2024


EXP. N.° 01549-2023-PA/TC

CAJAMARCA

JOSÉ CONCEPCIÓN DE LA CRUZ CHALÁN

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 8 días del mes de agosto de 2024, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Pacheco Zerga, Monteagudo Valdez y Hernández Chávez, ha emitido la presente sentencia. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don José Concepción de la Cruz Chalán contra la resolución de foja 630, de fecha 11 de noviembre de 2022, expedida por la Sala Civil Permanente de la Corte Superior de Justicia de Cajamarca, que declaró improcedente la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 28 de mayo de 2021, el recurrente interpuso demanda de amparo contra la Municipalidad Provincial de Cajamarca, mediante la cual solicita homologar su remuneración con la que perciben sus compañeros de trabajo que desempeñan la labor de obrero de mantenimiento de parques y jardines en la municipalidad emplazada, en su condición de trabajador contratado a plazo indeterminado, pues percibe una remuneración menor a la recibida por trabajadores que desempeñan la misma labor que él. Sostiene que ingresó a laborar para la demandada el 25 de junio de 2008 y que firmó un contrato a tiempo indeterminado el 1 de mayo de 2012 como resultado de un proceso laboral. Indica que viene percibiendo una remuneración de S/ 1192.88 (mil ciento noventa y dos soles con ochenta y ocho céntimos), mientras que sus compañeros de trabajo, pese a efectuar las mismas labores, en el horario de trabajo y en el mismo régimen laboral, vienen percibiendo una remuneración mayor, ascendente a la suma de S/ 2842.78 (dos mil ochocientos cuarenta y dos soles con setenta y ocho céntimos), lo que vulnera sus derechos al trabajo, a la igualdad ante la ley, a una remuneración justa y equitativa, y a la no discriminación1.

El Tercer Juzgado Civil de Cajamarca, mediante Resolución 1, de fecha 2 de julio de 2021, admitió a trámite la demanda2.

El procurador público municipal adjunto de la municipalidad demandada se apersonó al proceso3. Posteriormente, alegó que la pretensión de la demanda es de competencia del juzgado laboral y que en el presente caso no se configuran los presupuestos legales para el uso de la acción de amparo. Señala, además, que la remuneración del demandante no puede ser homologada con la remuneración que perciben los obreros propuestos, dado que estos últimos fueron nombrados y se encuentran bajo el régimen laboral 276, de conformidad con la anterior Ley Orgánica de Municipalidades 23853, mientras que el demandante no ingresó mediante concurso público, por lo cual las diferencias en las remuneraciones se deben a una justificación objetiva4.

El a quo, mediante Resolución 4, de fecha 19 de enero de 2022, declaró fundada la demanda, por considerar que de autos se evidencia que existen las mismas condiciones o situaciones entre el actor y otros trabajadores, encontrándose todos bajo el mismo régimen laboral de la actividad privada, desempeñando el mismo cargo de obrero de mantenimiento de parques y jardines, sin embargo, perciben una remuneración superior a la que percibe el demandante, acreditándose la discriminación que se denuncia. Estimaron que la municipalidad demandada viene realizando actos de diferenciación, por lo que no existe una remuneración equitativa5.

La Sala Superior revisora revocó la apelada y declaró improcedente la demanda por considerar que el proceso constitucional de amparo no es la vía idónea para sustanciar la demanda, sino la vía laboral, que es igualmente satisfactoria que prevé la normativa vigente6.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

  1. El objeto del presente proceso es que se homologue la remuneración del demandante con la que perciben sus compañeros de trabajo que desempeñan la labor de mantenimiento de parques y jardines en la municipalidad emplazada, debido a que, en su condición de trabajador contratado a plazo indeterminado, sujeto al régimen laboral privado regulado por el Decreto Legislativo 728, percibe una remuneración menor en comparación a la de otros trabajadores obreros pertenecientes al mismo régimen laboral que realizan las mismas labores.

Cuestión previa

  1. Este Tribunal aprecia que se ha denunciado la vulneración del derecho a percibir una remuneración justa y equitativa, así como del principio de igualdad y no discriminación, recogidos en los artículos 24 y 2.2 de la Constitución; conforme a la línea jurisprudencial de este Tribunal, el proceso de amparo constituiría la vía idónea, eficaz y satisfactoria para proteger los derechos constitucionales alegados, de conformidad con la sentencia recaída en el Expediente 02383-2013-PA/TC; no obstante, deben determinarse si los medios probatorios presentados son suficientes para emitir un pronunciamiento de mérito y determinar si se vulneraron los derechos invocados.

El derecho a la remuneración

  1. El artículo 24 de la Constitución Política del Perú señala que “El trabajador tiene derecho a una remuneración equitativa y suficiente, que procure, para él y su familia, el bienestar material y espiritual”.

  2. Este Tribunal, en la Sentencia 00020-2012-PI/TC, ha precisado lo siguiente respecto a la remuneración:

22. En síntesis, la “remuneración equitativa”, a la que hace referencia el artículo 24 de la Constitución, implica que ésta no sea objeto de actos de diferenciación arbitrarios que, por ampararse en causas prohibidas, se consideren discriminatorios según lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Constitución.

Sobre la afectación del principio-derecho de igualdad y a la no discriminación

  1. La igualdad como derecho fundamental está consagrada por el artículo 2 de la Constitución de 1993, de acuerdo al cual: “[…] toda persona tiene derecho […] a la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole”. Es decir, se trata de un derecho fundamental que no consiste en la facultad de las personas para exigir un trato igual a los demás, sino a ser tratada del mismo modo que quienes se encuentran en una idéntica situación.

  2. En tal sentido, cabe resaltar que el contenido esencial del derecho a la igualdad tiene dos facetas: igualdad en la ley e igualdad ante la ley. La igualdad en la ley implica que un mismo órgano no puede modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales, y que cuando el órgano en cuestión considere que debe apartarse de sus precedentes, tiene que ofrecer para ello una fundamentación suficiente y razonable. En cuanto a la igualdad ante la ley, la norma debe ser aplicable por igual a todos los que se encuentren en la situación descrita en el supuesto de la norma. Sin embargo, se debe tener en cuenta que no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación; la igualdad solamente será vulnerada cuando el trato desigual carezca de una justificación objetiva y razonable.

  3. En relación con el principio-derecho de igualdad, este Tribunal Constitucional ha dejado establecido que, para analizar si ha existido o no un trato discriminatorio, se precisa, en primer término, la comparación de dos situaciones jurídicas: aquella que se juzga recibe el referido trato y aquella otra que sirve como término de comparación para juzgar si, en efecto, se está ante una violación de la cláusula constitucional de igualdad. Al respecto, el fundamento 6 de la sentencia recaída en el Expediente 00012-2010-PI/TC, señaló lo siguiente:

  1. Desde luego, la situación jurídica que se propone como término de comparación no puede ser cualquiera. Ésta debe ostentar ciertas características mínimas para ser considerada como un término de comparación “válido” en el sentido de pertinente para efectos de ingresar en el análisis de si la medida diferenciadora supera o no el test de igualdad. Tales características son, cuando menos, las siguientes:

a) Debe tratarse de un supuesto de hecho lícito. El fundamento de esta exigencia, desde luego, consiste en que de aceptarse un término de comparación ilícito para reputar un tratamiento como discriminatorio, la declaración de nulidad de éste, por derivación, ampliaría el espectro de la ilicitud, siendo evidente que el deber de todo operador jurídico es exactamente el contrario. b) La situación jurídica propuesta como término de comparación debe ostentar propiedades que, desde un punto de vista fáctico y jurídico, resulten sustancialmente análogas a las que ostenta la situación jurídica que se reputa discriminatoria. Desde luego, ello no implica exigir que se trate de situaciones idénticas, sino tan solo de casos entre los que quepa, una vez analizadas sus propiedades, entablar una relación analógica prima facie relevante. Contrario sensu, no resultará válido el término de comparación en el que ab initio pueda apreciarse con claridad la ausencia (o presencia) de una propiedad jurídica de singular relevancia que posee (o no posee) la situación jurídica cuestionada.

  1. En tal sentido, debe verificarse que lo peticionado por la recurrente esté acorde con el ordenamiento jurídico.

La bonificación por costo de vida

  1. Mediante Decreto Supremo 109-90-PCM se otorgó una bonificación especial por costo de vida a los servidores y pensionistas del Estado, beneficio que se hizo extensivo a los trabajadores de las municipalidades. En efecto, en el artículo 3 de dicho decreto supremo se estableció lo siguiente:

Los trabajadores de las Municipalidades tendrán derecho a percibir la bonificación por costo de vida así como la compensación por movilidad que serán fijados por los respectivos consejos Municipales, con cargo a sus recursos propios, por tanto no significará demandas adicionales al Tesoro Público.

  1. Mediante Decreto Supremo 264-90-EF, se efectuó un incremento en dichos conceptos; en el artículo 4, se precisa que:

Compréndase en el presente Decreto Supremos al personal que regulas sus remuneraciones en base a lo dispuesto por el artículo 66 del Decreto Legislativo 543 […]

Asimismo, compréndase a los servidores a cargos de las Municipalidades, al trabajador contratado, obrero permanente y trabajador de proyectos por Administración Directa, Proyectos Especiales y reparticiones públicas del Gobierno Central, instituciones públicas sujetas a las Ley N° 4916.

En ambos casos la bonificación especial por costo de vida y compensación por movilidad no será superior a I/. 4500,000.00

Además, en el artículo 6 se hizo hincapié en lo siguiente:

Los funcionarios que autoricen, procesen y ejecuten el pago de remuneraciones en cheques o en efectivo en montos superiores a los establecido por los Decretos Supremos N°s. 296-89-EF, 198-90-EF, 109-909-EF y por el presente Decreto Supremo asumen responsabilidad solidaria por dichos actos y serán sometidos a los procesos que establece el Decreto Legislativo 276, Artículos 516 y 518 del Decreto Legislativo 556 y las correspondientes normas de control, así como las demás disposiciones vigentes como responsabilidad de autoridades, funcionarios y servidores públicos.

Con posterioridad a la emisión de los decretos supremos antes referidos no se dictó norma alguna que en forma expresa disponga el incremento de la bonificación por costo de vida para los trabajadores de los gobiernos locales.

  1. Por otro lado, cabe acotar que el numeral 2 de la Cuarta Disposición Transitoria de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, publicada el 8 de diciembre de 2004, derogada por el Decreto Legislativo 1044, vigente a partir del 1 de enero del año en curso, establecía lo siguiente:

La aprobación y reajuste de remuneraciones, bonificaciones, aguinaldos y, refrigerio y movilidad de los trabajadores de los Gobiernos Locales, se atienden con cargo a los ingresos corrientes de cada municipalidad. Su fijación se efectúa de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 070-85-PCM, publicado el 31 de julio de 1985, y de conformidad a lo prescrito en el presente artículo. Corresponde al Consejo Provincial o Distrital, según sea el caso y bajo responsabilidad, garantizar que la aprobación y reajuste de los precitados conceptos cuenten con el correspondiente financiamiento debidamente previsto y disponible, bajo sanción de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que las formalicen.

  1. Cabe mencionar que el Decreto Supremo 070-85-PCM, derogado por el inciso “n” de la Única Disposición Complementaria Derogatoria del Reglamento General de la Ley 30057, aprobado por el Decreto Supremo 040-2014-PCM, publicada el 13 de junio de 2014, en su artículo 1 señalaba “Establécese para los Gobiernos Locales el procedimiento de la negociación bilateral para la determinación de las remuneraciones por costo de vida y por condiciones de trabajo de sus funcionarios y servidores”.

Y en su artículo 4 disponía que “[l]os trabajadores de los Gobiernos Locales que no adopten el régimen de negociación bilateral que se establece por el presente Decreto Supremo, percibirán los incrementos que con carácter general otorgue el Gobierno Central a los trabajadores del Sector Público”.

  1. Así pues, queda claro que, en virtud de las normas citadas en los fundamentos supra, los incrementos de haberes de los trabajadores de los gobiernos locales podían hacerse por convenio colectivo o, en su defecto, por mandato expreso de la ley. Cabe anotar que, tal como lo indicó Servir en su Informe Técnico 092-2017-SERVIR/GPGSC, los convenios colectivos “se encontraba[n] sujeto[s] a las limitaciones de las leyes anuales de presupuesto, las cuales venían siendo de observancia obligatoria por todas las entidades del Sector Público”.

  2. Además, las leyes de presupuesto de los años 2006 en adelante prohibieron los incrementos remunerativos, así como la aprobación de nuevas bonificaciones y beneficios, incluso las derivadas de convenio colectivo. Tal prohibición la encontramos en los artículos 8 de la Ley 28652, 4 de la Ley 28927, 5 de las leyes 29142 y 29289, y 6 de las leyes 29564, 29626, 29812, 29951, 30114, 30281, 30372, 30518, 30693, 30879, leyes de los prepuestos públicos del 2006 al 2019.

Análisis del caso concreto

  1. La pretensión contenida en la demanda de autos es que se homologue la remuneración del actor con la que perciben otros obreros que, al igual que el, realizan labores como obrero de Mantenimiento de Parques y Jardines de la Municipalidad emplazada, pues en su condición de trabajador sujeto al régimen del Decreto Legislativo 728, contratado a plazo indeterminado por mandato judicial7, percibe una remuneración menor.

  2. En este caso, corresponde examinar si es que existe un término de comparación válido e idóneo que permita determinar si se ha vulnerado el principio de igualdad.

  3. Sobre el particular, en autos obran las boletas de pago del demandante8 y el contrato de trabajo por orden judicial con ingreso a planilla de contratados (Decreto Legislativo 728)9, de cuyas instrumentales se advierte que en virtud de un mandato judicial el recurrente tiene un contrato a plazo indeterminado, pertenece al régimen laboral de la actividad privada (Decreto Legislativo 728), se desempeña como obrero en la Sub Gerencia de parques y jardines de la gerencia de Desarrollo Ambiental y que, a la fecha de la interposición de la demanda, percibía como remuneración mensual el monto de S/ 1192.88 (mil ciento noventa y dos soles con ochenta y ocho céntimos), consignándose el monto de S/ 1021.67 como concepto por “costo de vida”. También debe precisarse que por lo menos, de los documentos que obran en autos, se advierte que, desde febrero de 2020, en la boleta de pago ya no se consigna el indicado concepto de “costo de vida”, sino solo el concepto de “remuneración” por el monto de S/ 1099.8810.

  4. En el Informe 320-2017-AL-OGGRRHH-MPC, de fecha 23 de octubre de 201711, consta que “la actividad que realiza cada trabajador es indistinta a la palabra actividad que se verifica en las boletas, siendo esta utilizada por tema presupuestal” (sic) y que es la “oficina de presupuesto, quien es la encargada de manejar y designar la actividad del que será afectada el presupuesto para el pago de cada uno de los trabajadores, no teniendo nada que ver con la actividad que desarrollan los recurrentes.” Es decir, no habría certeza de las labores que en realidad ejecutarían los obreros de la municipalidad demandada.

  5. Con el objeto de establecer el término de comparación, el demandante que realizaría labores de mantenimiento de parques y jardines presenta las boletas de pago de trabajadores de dicha municipalidad que se desempeñarían desarrollando la misma actividad que el actor realizaría conforme a las boletas de pago que obran en autos12. Sin embargo, de lo expuesto supra, el recurrente y los trabajadores propuestos como término de comparación, tal como se señaló, no queda claro ni de manera fehaciente las funciones que realizarían en la realidad, así como tampoco el régimen laboral al que pertenecerían.

Así también, de los documentos que obran en autos se aprecia que los trabajadores que el recurrente propuso como término de comparación, percibirían el denominado concepto “costo de vida” y que la diferencia del ingreso mensual del demandante en relación con los otros obreros, radica en el concepto “costo de vida”.

  1. Así, cabe precisar que este Tribunal Constitucional, mediante decreto de fecha 9 de febrero de 2018 (Expediente 03887-2015-PA/TC del cuaderno de este Tribunal), ofició al director de la Oficina General de Gestión de Recursos Humanos de la entidad emplazada, a fin de que ‒entre otros‒ informe respecto a la forma cómo se viene calculando el pago del concepto de “costo de vida”, y las razones por las cuales los montos de este concepto difieren entre uno y otro obrero del régimen laboral privado, Decreto Legislativo 728.

Dando respuesta al referido pedido de información, la entidad emplazada emitió el Oficio 030-2018-OGGRRHH-MPC, de fecha 16 de marzo de 201813; el Informe 32-2018-URBSSO-AP-MPC, de fecha 13 de marzo de 201814; las planillas de obreros; el Informe 058-2018-MEBC-AC-URRHH-OGA-MPC, de fecha 13 de marzo de 201815; y, posteriormente, el Informe 94-2018-WNB-R-AO&M-SGIRS-SGLPyOA-GDA-MPC, de fecha 19 de marzo de 201816.

  1. De los referidos documentos no se observa que la entidad emplazada haya precisado de manera adecuada cuál es la justificación para que exista diferencia entre los montos que perciben los trabajadores de un mismo régimen laboral y que realizan funciones similares, pese a que ello fue solicitado por este Tribunal en forma reiterada.

  2. Asimismo, en el Informe 32-2018-URBSSO-AP-MPC, del 13 de marzo de 2018, expedido por la Unidad de Recursos Humanos17, tampoco se precisó cuál es la forma de cálculo del denominado “costo de vida”, pese a que fue requerido mediante decreto de fecha 9 de febrero de 2018, y solo se hace una lista de los conceptos comprendidos en la planilla de los trabajadores 276.

  3. Adicionalmente a los pedidos antes referidos, mediante decreto de fecha 18 de setiembre de 2018, emitido en el Expediente 06613-2015-PA/TC18, este Tribunal también solicitó a la Municipalidad de Cajamarca que informara, entre otras cosas, las razones por las que se vendría pagando montos diferentes por concepto de “costo vida” a los trabajadores obreros.

Dando respuesta a dicho requerimiento, con fecha 30 de octubre de 2018, la emplazada remitió el Oficio 192-2018-OGGRRHH-MPC19, en el que adjuntan, entre otros documentos, el Informe 298-2018- URBSSO-AP-MPC, en el que se limita a señalar que “El Costo de vida, varía según la Remuneración de cada trabajador” (sic).

  1. De igual modo, de las boletas de pago del mes de octubre de 2019, que obran en el CD entregado por la comuna emplazada, y que forma parte del referido Expediente 05729-2015-PA/TC, se corrobora que existen trabajadores obreros de la municipalidad demandada que perciben por el concepto “costo de vida” cantidades distintas que superan, por ejemplo, la suma de S/ 1286.79, y sus ingresos mensuales superan la suma de S/ 1393.80 (páginas 45, 75, 233, 255, 297, 384, 408 entre otros del CD). Situación que evidencia la diferenciación remunerativa existente, que radicaría en el denominado concepto de “costo de vida”, conforme a lo precisado y detallado en los fundamentos supra.

  2. De lo expuesto, se puede concluir que la entidad edil demandada no ha precisado cuál es la base legal para el otorgamiento del denominado “costo de vida”, ni tampoco cuáles son los criterios que utiliza para fijar los montos que perciben los obreros de esa comuna por dicho concepto; tampoco ha justificado el pago diferenciado entre trabajadores de un mismo régimen laboral y que, se entiende, realizan funciones similares, pese a que ello fue solicitado en forma expresa y reiterada por este Tribunal.

  3. Siendo así, se puede concluir que en autos no obran medios probatorios idóneos y suficientes que permitan a este Tribunal generar convicción respecto a la validez o licitud del término de comparación propuesto por el recurrente, lo que, a su vez, impide ingresar al análisis de si existe un trato discriminatorio hacia él o no, por lo que corresponde dictar sentencia inhibitoria; aunque se deja a salvo el derecho del demandante de acudir a la vía ordinaria en busca de tutela, si lo considera pertinente.

  4. En consecuencia, existen hechos y afirmaciones contradictorios que es preciso dilucidar en un proceso lato que cuente con etapa probatoria.

  5. Finalmente, atendiendo a que las normas constitucionales del sistema presupuestal del Estado son de observancia obligatoria y dado que los funcionarios de la entidad edil demandada no han indicado con precisión la base legal para otorgar el denominado “costo de vida”, su forma de cálculo y la razón para su abono en montos diferenciados entre trabajadores del mismo régimen laboral y que realizan funciones similares, debe notificarse a la Contraloría General de la República a fin de que proceda con arreglo a sus atribuciones.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

  1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo y dejar a salvo el derecho del recurrente de acudir a la vía ordinaria si lo considera pertinente.

  2. Notificar a la Contraloría General de la República para que proceda con arreglo a sus atribuciones.

Publíquese y notifíquese.

SS.

PACHECO ZERGA

MONTEAGUDO VALDEZ

HERNÁNDEZ CHÁVEZ


  1. F. 2↩︎

  2. F. 511↩︎

  3. F. 525↩︎

  4. F. 555↩︎

  5. F. 570↩︎

  6. F. 630↩︎

  7. F. 90↩︎

  8. F. 43 a 88↩︎

  9. F. 136↩︎

  10. F. 73↩︎

  11. Informe que obra a folio 14 del Expediente 2891-2023-PA/TC.↩︎

  12. F. 101 a 134↩︎

  13. F. 614 del Expediente 03887-2015-PA/TC↩︎

  14. F. 616 del Expediente 03887-2015-PA/TC↩︎

  15. F. 368 del Expediente 03887-2015-PA/TC↩︎

  16. F. 382 del Expediente 03887-2015-PA/TC↩︎

  17. F. 616 del Expediente 03887-2015-PA/TC↩︎

  18. F. 480 del Expediente 06613-2015-PA/TC↩︎

  19. F. 485 del Expediente 06613-2015-PA/TC↩︎