EXP. N.° 01301-2023-PA/TC
JUNÍN
OVER NELSON PAUCARA SOTOMAYOR
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 27 días del mes de mayo de 2024, en sesión de Pleno
Jurisdiccional, los magistrados Morales Saravia (presidente), Pacheco
Zerga (vicepresidenta), Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro, con fundamento
de voto que se agrega, Monteagudo Valdez, con fundamento de voto que se
agrega, Ochoa Cardich, con fundamento de voto que se agrega, y Hernández
Chávez han emitido la presente sentencia. Los magistrados intervinientes
firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Over Nelson
Paucara Sotomayor contra la sentencia de foja 175, de fecha 9 de enero
de 2023, expedida por la Sala Civil Permanente de Huancayo de la Corte
Superior de Justicia de Junín, que declaró improcedente la demanda de
amparo de autos.
ANTECEDENTES
El recurrente, con fecha 16 de marzo de 2022, interpone demanda de
amparo contra la Oficina de Normalización Previsional
(ONP), con la finalidad de que se le otorgue pensión de invalidez por
enfermedad profesional bajo los alcances de la Ley 26790 y su
reglamento, el Decreto Supremo 003-98-SA; asimismo, solicita el pago de
las pensiones devengadas, los intereses legales y los costos procesales.
Sostiene que, como consecuencia de haber laborado en la actividad
minera, adolece de neumoconiosis, con un grado de incapacidad de
50 %.
La emplazada contesta la demanda aduciendo que el actor
no ha acreditado debidamente el padecimiento de la enfermedad
profesional que alega, ni el nexo causal entre esta y las labores que
desempeñó. Por otro lado, afirma que no se acredita que sea la
responsable de otorgar la pensión de invalidez solicitada.
El Módulo Civil Corporativo de Litigación Oral de la Corte Superior
de Justicia de Junín, mediante resolución de fecha 14 de
junio de 2022, declara improcedente la demanda, por estimar que el
certificado médico presentado por el accionante carece de valor
probatorio, por lo que no se ha logrado acreditar el padecimiento de
enfermedad profesional. Arguye también que, durante el desempeño de sus
actividades, el actor no realizó actividades de riesgo, por tanto, no
puede aplicarse a su caso la presunción relativa establecida en la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional respecto al nexo causal entre
la enfermedad que padecería y las labores que desempeñó.
La Sala Superior competente confirma la apelada, por similares
fundamentos.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
El demandante pretende que se le otorgue pensión de invalidez
conforme a la Ley 26790 y su reglamento, el Decreto Supremo 003-98-SA,
por padecer de neumoconiosis con un grado de menoscabo de 50
%. Asimismo, solicita
el pago de los devengados, los intereses legales y los costos
procesales.
Conforme a reiterada jurisprudencia de este Tribunal
Constitucional, son susceptibles de protección mediante el amparo los
supuestos en que se deniegue una pensión de invalidez por enfermedad
profesional, a pesar de cumplirse los requisitos legales.
En consecuencia, corresponde analizar si el demandante cumple los
presupuestos legales que permitirán determinar si tiene derecho a
percibir la pensión que reclama, pues, de ser esto así, se estaría
verificando la arbitrariedad en el proceder de la entidad
demandada.
Análisis de la controversia
El Régimen de Protección de Riesgos Profesionales (accidentes de
trabajo y enfermedades profesionales) fue inicialmente regulado por el
Decreto Ley 18846 y luego sustituido por la Ley 26790, del 17 de mayo de
1997, que dispuso en su Tercera Disposición Complementaria que las
reservas y obligaciones por prestaciones económicas del Seguro de
Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales (SATEP), serían
transferidas al Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR)
administrado por la ONP.
Posteriormente, mediante el Decreto Supremo 003-98-SA se
aprobaron las Normas Técnicas del SCTR que establecieron las
prestaciones asistenciales y pecuniarias que se otorgan al titular o a
los beneficiarios a consecuencia de un accidente de trabajo o una
enfermedad profesional. Según el artículo 3 de la referida norma,
enfermedad profesional es todo estado patológico permanente o temporal
que sobreviene al trabajador como consecuencia directa de la clase de
trabajo que desempeña o del medio en que se ha visto obligado a
trabajar.
El artículo 19 de la Ley 26790 prescribe que el “Seguro
Complementario de Trabajo de Riesgo otorga cobertura adicional a los
afiliados regulares del Seguro Social de Salud que desempeñan
las actividades de alto riesgo determinadas mediante Decreto
Supremo. (…)”. (Resaltado nuestro).
Este Tribunal, en la sentencia emitida en el Expediente
02513-2007-PA/TC, publicada el 5 de febrero de 2009, ha precisado los
criterios respecto a las situaciones relacionadas con la aplicación del
Régimen de Protección de Riesgos Profesionales, que son los accidentes
de trabajo y enfermedades profesionales.
A su vez, este Tribunal ha puntualizado que, a efectos de
determinar si una enfermedad es producto de la actividad laboral, se
requiere de la existencia de una relación causa-efecto entre las
condiciones de trabajo y la enfermedad. Respecto a la enfermedad
profesional de neumoconiosis, cabe anotar que, por sus características,
el Tribunal Constitucional ha considerado, invariablemente, que su
origen es ocupacional cuando el asegurado ha estado expuesto a la
inhalación, retención y reacción pulmonar al polvo de diversas
sustancias minerales, especialmente de sílice cristalina, por periodos
prolongados.
En el fundamento 26 de la sentencia emitida en el Expediente
02513-2007-PA/TC, y con carácter de precedente, se ha considerado que el
nexo de causalidad entre las condiciones de trabajo y esta enfermedad es
implícito para quienes han realizado actividades mineras en minas
subterráneas o de tajo abierto, siempre y cuando el demandante
haya desempeñado las actividades de trabajo de riesgo señaladas en el
anexo 5 del Decreto Supremo 009-97-SA (actualizado por el Decreto
Supremo 008-2022-SA), ya que la neumoconiosis es una enfermedad
irreversible y degenerativa causada por la exposición a polvos minerales
esclerógenos.
En el fundamento 27 del mencionado precedente se expone
que:
En el caso de la hipoacusia, al ser una enfermedad que puede ser de
origen común o de origen profesional, ha de reiterarse como precedente
vinculante que: para determinar si la hipoacusia es una enfermedad de
origen ocupacional es necesario acreditar la relación de
causalidad entre las condiciones de trabajo y la enfermedad, para lo
cual se tendrán en cuenta las funciones qué desempeñaba el demandante en
su puesto de trabajo, el tiempo transcurrido entre la fecha de cese y la
fecha de determinación de la enfermedad, además de las condiciones
inherentes al propio lugar de trabajo, es decir, que la relación de
causalidad en esta enfermedad no se presume sino que se tiene que
probar, dado que la hipoacusia se produce por la exposición repetida y
prolongada al ruido. Por tanto, los medios probatorios que el
demandante tiene que aportar al proceso de amparo para acreditar que la
hipoacusia que padece es una enfermedad profesional, esto es, para
probar que existe un nexo o relación de causalidad entre la enfermedad y
el trabajo que desempeñaba, constituyen requisitos de
procedencia.
Necesidad imperiosa de revisar el precedente establecido en
la sentencia emitida en el Expediente 02513-2007-PA/TC
En la jurisprudencia del Tribunal Constitucional relativa al
Seguro Complementario de Riesgo (SCTR) se advierte una constante: los
asegurados demandantes son, casi en su totalidad, trabajadores de
empresas mineras y las enfermedades profesionales que se les diagnostica
son principalmente neumoconiosis-silicosis e hipoacusia.
Con relación a las labores específicas que desempeñaron los
asegurados demandantes, se advierte en la jurisprudencia una gran
variedad de cargos, lo que dificulta determinar cuáles de esos cargos
importan labor de alto riesgo, que es requisito indispensable para gozar
de la cobertura del SCTR, como lo prescribe el artículo 19 de la Ley
26790; máxime si tampoco resulta fácil determinar si están comprendidos
en el Anexo 5 del Decreto Supremo 009-97-SA, o no.
Por otro lado, la línea jurisprudencial del Tribunal
Constitucional ha interpretado de manera muy restrictiva el fundamento
26 del precedente establecido en la sentencia emitida en el Expediente
02513-2007-PA/TC, y ha inferido que la presunción relativa al nexo de
causalidad contenida en la regla precitada opera únicamente cuando los
trabajadores mineros trabajaron en minas subterráneas o de tajo abierto,
y desempeñaron directamente la actividad de extracción de minerales y
otros materiales, lo cual ha traído como consecuencia que en numerosos
casos se haya desestimado demandas por considerarse que el cargo que
desempeñaron los trabajadores demandantes no tenía directa relación con
la extracción de minerales, o cuando lo desempeñaron en un centro de
producción minera, siderúrgica o metalúrgica, no obstante que
estaba fehacientemente acreditado que los trabajadores demandantes
padecían de neumoconiosis.
Es evidente que esta línea jurisprudencial no ha tenido en cuenta
una consideración incontrovertible: que es altamente improbable
que un trabajador minero que no realizó labor directamente extractiva de
minerales por un tiempo prolongado, haya adquirido la enfermedad
profesional de neumoconiosis fuera de su actividad
laboral.
En el Plan Nacional para la Erradicación de la Silicosis en el
Perú al 2030, de julio de 2011, se determina
que:
Desde la antigüedad se sabe que respirar el polvo de las minas es
perjudicial para la salud. Agrícola (De Re metálica, 1494) ya hablaba de
los efectos perniciosos del polvo inhalado en los mineros. Desde
entonces ha ido creciendo el conocimiento sobre los diferentes aspectos
del depósito de polvo en los pulmones asociado a una respuesta
patológica, que es lo que hoy denominamos neumoconiosis.
(…)
La inhalación de polvo con contenido de sílice libre cristalizada en
fracción respirable da lugar a la Silicosis que es la forma más
importante de neumoconiosis. Esta sustancia se utiliza en las
actividades de minería, tratamiento de minerales, limpieza por arenado,
industria del cemento, fabricación de asfalto, cerámica, limpieza
abrasiva, demolición, industria del vidrio, molienda de cuarzo, moldes
de fundición, fabricación de prótesis dentales, pulido de superficies
metálicas y construcción. Las ocupaciones con riesgo potencial de
exposición a Sílice son: albañil, operador de maquinaria pesada,
operador de máquinas de chancado de minerales, trabajos de pulido,
operador de maquinaria minera, perforador de rocas, arenador,
laboratorista dental.
Debido a su poder patógeno y a su abundancia, es el principal
protagonista en la mayoría de las neumoconiosis, cuando no el único. De
ahí que con frecuencia el término silicosis se use para denominar
cualquier neumoconiosis.
No obstante, hay tipos de polvos capaces de producir neumoconiosis
independientemente de la sílice, como es el carbón, o conjuntamente con
la misma (neumoconiosis de polvo mixto). Hoy es bien conocido que la
relación entre la exposición al polvo inorgánico y los efectos sobre la
salud que produce dependen de la dosis acumulada, es decir, de la
concentración del polvo en el aire y de la duración de la exposición y
también del tiempo de residencia de este polvo en los pulmones.
(…)
La sílice cristalina se encuentra en el concreto, en las
obras de albañilería, en la arenisca, en las rocas, en las pinturas y en
otros abrasivos. Actividades como cortar, romper,
aplastar, perforar, triturar o cuando se efectúa la limpieza abrasiva de
estos materiales pueden producir el polvo fino de la sílice. También
puede estar en la tierra, en el mortero, en el yeso y en las ripias. Las
partículas muy pequeñas de polvo de sílice pueden estar en el aire que
respiramos y quedar atrapadas en sus pulmones.
La sobre-exposición al polvo que contiene partículas de sílice
cristalina puede causar la formación de tejidos de cicatrización en los
pulmones denominada Silicosis. Eso disminuye la capacidad de los
pulmones de extraer oxígeno del aire que respiramos.
Los trabajos en lugares cerrados y mal ventilados son
especialmente peligrosos. El uso de martillos neumáticos y otros medios
técnicos que generen nubes de polvo aumenta el riesgo.
En las poblaciones mineras y de otras actividades expuestas al sílice
que se encuentran laborando por encima de los 3,000 m.s.n.m. en Perú,
Bolivia, Chile y otros países de la región, es importante considerar la
altura, como un factor agravante de la evolución clínica de los
trabajadores expuestos.
Dentro de las Neumoconiosis, la Silicosis se presenta como: Silicosis
simples o crónicas, presenta una evolución crónica y aparece después de
una exposición de varios años (con frecuencia más de 20 años), inclusive
cesada la exposición, Silicosis acelerada, es una forma clínica
rápidamente progresiva que puede evolucionar en un tiempo corto,
estudios sobre la materia han acreditado hasta 8 años. Después de una
exposición intensa a sílice libre, puede verse en trabajadores con
chorro de arena y un importante estudio en Argentina presentó que el 30%
de los trabajadores expuestos fallecían antes de los 40 años. Silicosis
agudas, son aquellas que tienen una exposición de hasta 5 años y
fallecimiento precoz. En la biopsia o necropsia el pulmón presenta una
sustancia que es el PAS (Ácido periódico de Shiff) positivo. Otras
patologías relacionadas con exposición a sílice son: Cáncer de pulmón,
en 1996 la sílice cristalina fue clasificada en el grupo I (carcinógeno
en humanos) por la IARC (International Agency for Research on Cáncer).
Además de Enfermedades Obstructivas, EPOC, Bronquitis crónica, Enfisema,
y sobre todo la Tuberculosis. (Énfasis añadido).
Este Tribunal estima indispensable considerar, entre los
trabajadores pasibles de contraer estas enfermedades profesionales,
tanto a los directamente responsables como a los ayudantes, tal como se
encuentra estipulado en el anexo 5 del Decreto Supremo 009-97-SA, que
califica como actividades de alto riesgo los servicios de apoyo para la
extracción de diversos minerales, la fundición de hierro y acero, la
fundición de metales no ferrosos, el tratamiento y revestimiento de
metales, entre otros.
Asimismo, es necesario tener en cuenta lo establecido en el
artículo 16 del Decreto Supremo 029-89-TR, que define el centro
de producción minera como el lugar o área en la que se realiza
actividades directamente vinculadas al proceso de extracción,
manejo, beneficio, transformación y fundición de los minerales.
El artículo 17, precisa que los centros metalúrgicos
son las áreas en las que se realiza el conjunto de procesos
físicos químicos y/o físicos-químicos requeridos para concentrar y/o
extraer las sustancias valiosas de los minerales. En tanto que,
según el artículo 18, los centros siderúrgicos son los
lugares en los que se realizan actividades de reducción de los
minerales de hierro hasta su estado metálico en forma de hierro cochino
o “palanquilla”. Cabe precisar que en la actualidad los
artículos mencionados han sido reemplazados por el artículo 109 del
Decreto Supremo 354-2020-EF, que reproduce el mismo texto que las normas
anteriormente mencionadas. En consecuencia, la labor de los trabajadores
debe realizarse dentro de estos ámbitos para poder reclamar los
beneficios del Seguro Complementario de Riesgo.
Teniendo en cuenta lo anterior, quienes realizan actividades de
alto riesgo tienen derecho a una pensión de invalidez de la Ley 26790,
no sólo si trabajan en centros de producción minera, sino también en los
de metalurgia y siderurgia, de acuerdo con lo establecido en los
decretos supremos 029-89-TR y 354-2020-EF. No están comprendidos en este
beneficio quienes realizan labores administrativas.
Puede concluirse, entonces, que el nexo de causalidad entre las
condiciones de trabajo y la neumoconiosis es implícito para todo aquel
trabajador minero que ha realizado actividades mineras por un tiempo
prolongado en minas subterráneas o de tajo abierto, y no sólo en las
labores directamente extractivas. La misma presunción corresponde
hacerla para los trabajadores mineros de centros de producción minera,
siderúrgica y metalúrgica que hayan participado directamente en el
procesamiento de minerales o en servicios de apoyo para este
procesamiento, tales como de mecánico, de mantenimiento de maquinaria,
entre otros.
La hipoacusia es otra enfermedad frecuentemente invocada por los
trabajadores mineros para acceder a una pensión de invalidez por
enfermedad profesional. Sin embargo, en este caso su origen puede ser
por razones distintas a las de la ocupación profesional. Según el portal
de Hear-it.org, una entidad encargada de recoger, elaborar y
difundir estudios científicos e información relevante sobre discapacidad
auditiva, “La pérdida
auditiva (pérdida de audición) es una consecuencia natural del
envejecimiento. La capacidad auditiva empeora a partir de los 30 o 40
años, y al alcanzar los 80, más de la mitad de las personas sufren una
pérdida auditiva significativa. (…). Otra causa muy común de la pérdida
auditiva es la exposición al ruido”.
En consecuencia, corresponde analizar si puede presumirse el nexo
causal entre la hipoacusia y determinadas labores profesionales, en las
que los trabajadores están sujetos a ruidos durante la jornada. Un
estudio sobre Salud y Seguridad en el Trabajo, publicado por la OIT,
presenta el siguiente cuadro sobre el efecto de los ruidos en los seres
humanos, medidos por decibles (dB):
La misma publicación hace
hincapié, entre otros puntos, a los siguientes:
Y concluye que, para controlar y combatir el ruido, es más eficaz
dotar de un silenciador a una máquina que ponerles protectores a los
oídos de los trabajadores.
El informe final “Proyecto de Investigación Código 227-2018 Ruido en
la industria metalmecánica: exposición de los trabajadores y control de
fuentes”, realizado por la Fundación Científica y Tecnológica – ACHS
Santiago 2020, expone que:
(…) los [Grupos de Exposición Similar] GES Bodeguero, Operador de
Perforadora y Control de Calidad, destacan por presentar su primer
cuartil bajo 80 dB(A).
Por el contrario, es muy importante señalar que los GES Soldador,
Operador de Grúa de Horquilla, Operador Oxicorte/Plasma, Operador
Guillotina, Pulidor, Operador de Granallado, Operador de Cilindrado y
Operador Punzonadora, presentaron todas sus exposiciones sobre 80 dB(A),
y su primer cuartil en y sobre 85 dB(A), (…).
En relación con los GES restantes correspondientes a: Operador de
Torno, Supervisor, Técnico en Mantención, Operador de Prensa, Pintor,
Operador de Sierra, Eléctrico, Operador de Fresadora, Operador de
Mecanizado, Operador de Plegadora, Operador de Perforadora y Control de
Calidad, presentan exposiciones variadas, en función de factores como
los niveles que generan sus propias fuentes de ruido, el ruido de fondo
en el lugar donde desarrollan sus actividades y los tiempos de
exposición. (…)
Las fuentes que en todas sus caracterizaciones produjeron niveles de
ruido sobre 80 dB(A) corresponden a: esmeril angular, pistola con aire
comprimido, mazo metálico, guillotina y tronzadora, encontrándose,
además, que en todas ellas se identificaron emisiones superiores a 105
dB(A).
Se destaca el esmeril angular, ya que presenta una incidencia muy
superior al resto, caracterizada casi en 300 oportunidades, seguida por
la soldadora, con menos de la mitad de las caracterizaciones, lo que
junto con el nivel de ruido que produce, 95 dB(A) como mediana, la sitúa
como la principal fuente de ruido de este rubro.
En segundo lugar, destacadas principalmente por los niveles de ruido
que emiten, se encuentran la tronzadora, la pistola con aire comprimido
y el mazo metálico, con medianas en 100 dB(A), 98 dB(A) y 95 dB(A),
respectivamente.
Para las fuentes de ruido señaladas en los párrafos anteriores,
independiente de la existencia o no de evaluaciones cuantitativas en el
centro de trabajo y en ausencia de elementos para su control de ruido,
se deberán adoptar medidas que reduzcan los niveles de exposición de los
trabajadores.
9.1 Grupo de exposición similar, GES: No existen GES que presenten,
de manera integral, exposiciones bajo 80 dB(A), por lo tanto, que se
puedan considerar sin riesgo de adquirir sordera profesional. En este
sentido, los GES Bodeguero, Operador de Perforadora y Control de
Calidad, destacan por presentar su primer cuartil bajo 80 dB(A). Por el
contrario, es muy importante señalar que los GES Soldador, Operador de
Grúa de Horquilla, Operador Oxicorte/Plasma, Operador Guillotina,
Pulidor, Operador de Granallado, Operador de Cilindrado y Operador
Punzonadora, presentaron todas sus exposiciones sobre 80 dB(A), y su
primer cuartil en y sobre 85 dB(A), razón por la que se propone dejar en
discusión, la pertinencia de continuar efectuando evaluaciones en estos
GES, con la intención de orientar los esfuerzos, principalmente, al
control de la exposición. En relación con los GES restantes
correspondientes a: Operador de Torno, Supervisor, Técnico en
Mantención, Operador de Prensa, Pintor, Operador de Sierra, Eléctrico,
Operador de Fresadora, Operador de Mecanizado, Operador de Plegadora,
Operador de Perforadora y Control de Calidad, presentan exposiciones
variadas, en función de factores como los niveles que generan sus
propias fuentes de ruido, el ruido de fondo en el lugar donde
desarrollan sus actividades y los tiempos de exposición. En relación con
lo anterior, se deberá seguir evaluando y estudiando estos puestos de
trabajo de manera más detallada, con la intención de obtener
conclusiones más precisas y robustas respecto a sus exposiciones. 9.2
Fuentes de ruido: Todas las fuentes de ruido calificadas como habituales
en este rubro cuentan con caracterizaciones sobre 80 dB(A), es decir,
todas son de interés higiénico, y además con una distribución energética
característica, acentuada en el rango de frecuencia media-alta. 134. Las
fuentes que en todas sus caracterizaciones produjeron niveles de ruido
sobre 80 dB(A) corresponden a: esmeril angular, pistola con aire
comprimido, mazo metálico, guillotina y tronzadora, encontrándose,
además, que en todas ellas se identificaron emisiones superiores a 105
dB(A). Se destaca el esmeril angular, ya que presenta una incidencia muy
superior al resto, caracterizada casi en 300 oportunidades, seguida por
la soldadora, con menos de la mitad de las caracterizaciones, lo que
junto con el nivel de ruido que produce, 95 dB(A) como mediana, la sitúa
como la principal fuente de ruido de este rubro. En segundo lugar,
destacadas principalmente por los niveles de ruido que emiten, se
encuentran la tronzadora, la pistola con aire comprimido y el mazo
metálico, con medianas en 100 dB(A), 98 dB(A) y 95 dB(A),
respectivamente. (…).
El mismo estudio grafica la
dispersión de los niveles de presión sonora Peak (NPS peaks) en la
industria metalmecánica:
Como se puede apreciar de esta información técnica,
existen diversas actividades mineras que necesariamente exponen a los
trabajadores que las desarrollan a muy elevados niveles de ruido, por lo
que es razonable presumir el nexo de causalidad entre la hipoacusia y
ciertas actividades mineras de alto riesgo, tales como las que se
realizan en fundición y soldadura, como son: Soldador, Operador de Grúa
de Horquilla, Operador Oxicorte/Plasma, Operador Guillotina, Pulidor,
Operador de Granallado, Operador de Cilindrado y Operador Punzonadora,
entre otras.
En todos los casos se han de tener en cuenta los criterios que
establezca el Ministerio de Salud, mediante normas técnicas como la
actualmente vigente, denominada “Norma Técnica de Salud N.º
068-MINSA/DGSP-V-1”, que señala las enfermedades profesionales causadas
por agentes físicos .
Del mismo modo, es necesario tener en cuenta el Reglamento de
Seguridad y Salud Ocupacional - Decreto Supremo 024-2016-EM, que
establece el tiempo de exposición máxima en el que un trabajador puede
estar expuesto al ruido por jornada laboral.
Adicionalmente, tanto los médicos como los jueces
constitucionales, han de tener presente el listado de enfermedades
profesionales ocasionadas por el contacto con diversos factores,
recogidos en la Norma Técnica de Salud N.º 068-MINSA/DGSP-V.1.
Ahora bien, es importante reiterar que, para que se otorgue
pensión de invalidez profesional al asegurado, este debe cumplir con
acreditar: 1) el vínculo laboral con una empresa en la que se realicen
actividades de alto riesgo, previstas en el anexo 5 del Decreto Supremo
009-97-SA; 2) la enfermedad profesional que alega y el grado de
menoscabo exigido en la legislación vigente; y, 3) el nexo causal entre
la ocupación desempeñada y la enfermedad profesional. En el caso de la
hipoacusia y la neumoconiosis, el nexo causal se presumirá si se
acreditan los tres requisitos antes mencionados, incluso si el empleador
no hubiese especificado en el certificado de trabajo que el trabajador
desempeñó actividades en ambientes con elevado nivel de ruido o de
exposición a gases y sustancias tóxicas.
Respecto al primer requisito, recientemente se han detectado
procesos de amparo en los que los trabajadores demandantes presentan
certificados de trabajo, declaraciones juradas y liquidaciones de tiempo
de servicios, emitidos por razones sociales denominadas “contratas”, en
los que se consigna que los trabajadores laboraron para alguna empresa
minera. Sin embargo, esta no reconoce haber tenido relación comercial
con la empresa tercerizadora. Por consiguiente, cuando en algún proceso
de amparo exista duda respecto al vínculo laboral del demandante, el
juzgador deberá solicitar información tanto a la empresa principal como
a la de tercerización de servicios.
Con relación al segundo requisito, se ha observado que se
presentan demandas de amparo en las que se anexan certificados médicos
que datan de hace más de veinte años, pero las demandas de pensión de
invalidez se presentan después de diez años de haberse obtenido esos
certificados, que, además, no están debidamente sustentados en exámenes
auxiliares, tal como se precisa en la Regla sustancial 3 del precedente
Osores Dávila (Expediente 05134-2022-PA/TC), lo cual genera una
razonable duda sobre el verdadero estado de salud del trabajador
demandante. Por consiguiente, en estos casos, se dispondrá que el
trabajador se someta a nueva evaluación médica en el Instituto Nacional
de Rehabilitación, conforme a la Regla sustancial 4 del precedente
Osores Dávila (Expediente 05134-2022-PA/TC). La negativa del trabajador
a someterse a un nuevo examen médico tendrá como consecuencia que se
declare la improcedencia de la demanda.
Por otro lado, el precedente emitido en el Expediente
05134-2022-PA/TC (precedente Osores Dávila), en su Regla sustancial 3
establece que el certificado médico emitido por las EPS puede
contradecir al certificado médico presentado por el trabajador
demandante. Corresponde, por tanto, precisar que ese certificado es un
documento privado, por lo que sólo podrá contradecir el certificado
médico emitido por EsSalud o el Minsa, si es que el actor ha sido
evaluado, presencialmente, por médicos
especialistas en la enfermedad profesional invocada y
adjuntado los exámenes auxiliares pertinentes.
A tenor de información publicada por el Instituto Nacional de
Estadística e Informática (INEI) la población peruana, en el año 2022,
era de 33 millones 396 mil 700 habitantes,
mientras que en la página web del Colegio Médico del Perú figuran en el
registro de colegiatura de la especialidad de neumología, setecientos
setenta y dos médicos. A esta realidad se suma la
deficiencia estructural en los servicios de salud, y además la conducta
omisiva por del Ministerio de Salud y de EsSalud en conformar comisiones
médicas calificadoras de incapacidad por enfermedad profesional en
número suficiente y a nivel nacional.
En consecuencia, no resulta razonable exigir que todos los
hospitales del país cuenten con un profesional acreditado por la
Organización Internacional del Trabajo, para emitir los certificados
médicos de incapacidad por la enfermedad de neumoconiosis. No obstante,
es indispensable que los demandantes presenten al menos una placa de
rayos X, debidamente informada por el especialista, conforme a lo
establecido en el precedente Osores Dávila en la Regla sustancial 2, de
modo que resulta inaplicable la exigencia establecida en la Resolución
Ministerial 069-2011/MINSA, Documento Técnico: "Evaluación y
Calificación de la Invalidez por Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales", respecto al empleo estricto de la “Clasificación
Internacional Radiológica de OIT-2000”.
Esta inaplicación no exime al Ministerio de Salud de capacitar a los
especialistas que conformarán las comisiones médicas calificadoras de
enfermedades profesionales, en los criterios técnicos de la OIT, para
que los conozcan a cabalidad y puedan acceder a la certificación que
otorga este organismo.
Para avalar la enfermedad de hipoacusia, el INR exige como examen
auxiliar que los trabajadores demandantes se sometan a dos
audiometrías. No obstante, a la fecha, los
demandantes anexan sólo una audiometría, porque no se les solicitó otra
en los hospitales en los que les extendieron los certificados. Por
tanto, se exigirá que en la demanda se anexe, como exámenes auxiliares,
dos audiometrías informadas por un otorrinolaringólogo, a partir del
décimo día de publicada la presente sentencia. En caso de no hacerlo, la
demanda será calificada como improcedente.
Respecto a la Regla sustancial 3 del precedente Osores Dávila, es
necesario precisar que los gastos de pasajes, hospedaje y viáticos que
requiera el asegurado, y de ser necesario, un acompañante, por vivir
fuera de la ciudad de Lima y ser una persona de la tercera edad, deberán
ser cubiertos directamente por las aseguradoras, durante el tiempo
necesario que requiera la realización de los exámenes médicos, y no será
admisible el sistema de reembolso. Las aseguradoras, tanto la ONP como
las empresas privadas, deben enviar al INR, en un plazo no mayor de seis
días hábiles, contados desde el día siguiente de notificado el decreto
que ordena la nueva evaluación médica, el expediente administrativo
completo del trabajador demandante, notificando el cumplimiento de esta
obligación a la instancia judicial que haya ordenado la evaluación.
Asimismo, las aseguradoras deberán abonar el costo de la evaluación
médica dentro de los cinco días hábiles de haber sido notificados por el
INR. En caso de no hacerlo e impedir así que se realice la
evaluación médica definitiva en el INR, se presumirá que el trabajador
padece de la enfermedad que alegue.
Los nuevos supuestos de presunción que se establecen en la
presente sentencia no serán aplicables a aquellos trabajadores que
realizan labores administrativas.
Teniendo en cuenta lo expuesto, el Tribunal Constitucional ha
decidido establecer las siguientes reglas para el otorgamiento de renta
vitalicia por enfermedad profesional con arreglo al Decreto Ley 18846 y
pensión de invalidez de conformidad con la Ley 26790, de acuerdo con lo
establecido en el artículo VI del Nuevo Código Procesal
Constitucional.
Sobre la necesidad de emitir un nuevo precedente
Regla sustancial 1:
Precisando el alcance del precedente establecido en el fundamento 26
de la sentencia emitida en el Expediente 02513-2007-PA/TC, se establece
que la presunción del nexo de causalidad entre la enfermedad profesional
de neumoconiosis-silicosis y la labor del asegurado demandante no solo
comprende a los trabajadores que realizaron labor extractiva de
minerales y otros materiales en el interior de mina o en mina de tajo
abierto, sino también a todo trabajador minero que realizó diversas
labores de apoyo a la actividad extractiva en interior de mina o mina de
tajo abierto, por un tiempo prolongado. Asimismo, comprende a los
trabajadores mineros que hayan laborado en los centros de producción
minera, siderúrgica y metalúrgica, conforme a dispuesto en los decretos
supremos 029-89-TR y 354-2020-EF, aun cuando el empleador no hubiese
especificado, en el certificado de trabajo, que el demandante realizó
actividades de alto riesgo.
Regla sustancial 2:
Adicionalmente a lo establecido en el precedente vinculante emitido
en la Sentencia 02513-2007-PA/TC, se presume el nexo de causalidad entre
la enfermedad profesional de neumoconiosis y las labores de alto riesgo
de fundición de hierro y acero y de fundición de metales no ferrosos,
previstas en el anexo 5 del Decreto Supremo 009-97-SA, siempre y cuando
se hayan realizado durante un tiempo prolongado, aun cuando el empleador
no hubiese especificado, en el certificado de trabajo, que el demandante
realizó actividades de alto riesgo.
Regla sustancial 3:
Adicionalmente a lo establecido en el precedente vinculante emitido
en la Sentencia 02513-2007-PA/TC, se presume el nexo de causalidad entre
la enfermedad profesional de hipoacusia y las labores de alto riesgo de
fundición de hierro y acero y de fundición de metales no ferrosos,
previstas en el anexo 5 del Decreto Supremo 009-97-SA, siempre y cuando
se hayan realizado durante un tiempo prolongado, aun cuando el empleador
no hubiese especificado, en el certificado de trabajo, que el demandante
realizó actividades de alto riesgo.
Regla sustancial 4:
Cuando exista duda respecto a la veracidad del vínculo laboral que
alega el asegurado demandante, se solicitará la información pertinente
al empleador y, en el caso de haber laborado para una empresa
tercerizadora, tanto a esta como a la empresa principal.
Regla sustancial 5:
Cuando los demandantes anexen a su demanda certificados médicos que
datan de más de diez años de antigüedad y no se encuentren debidamente
sustentados en exámenes auxiliares, suscritos por médicos autorizados,
se aplicará las reglas sustanciales 3 y 4 del precedente vinculante
Osores Dávila (Expediente 05134-2022-PA-TC).
Regla sustancial 6:
Los asegurados que aleguen sufrir de hipoacusia deberán anexar a sus
demandas, como exámenes auxiliares, dos audiometrías informadas por un
otorrinolaringólogo, a partir del décimo día hábil de publicada la
presente sentencia. Si aducen padecer de neumoconiosis deberán
presentar, al menos, una placa de rayos X informada por el especialista,
conforme a la Regla 2 del precedente vinculante Osores Dávila. En caso
de no hacerlo, las demandas serán calificadas como improcedentes.
Regla sustancial 7:
Ante el estado de cosas inconstitucional respecto a la implementación
de comisiones médicas calificadoras de enfermedades profesionales a
nivel nacional, resulta inaplicable la exigencia establecida en la
Resolución Ministerial 069-2011/MINSA, Documento Técnico: "Evaluación y
Calificación de la Invalidez por Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales", en cuanto al empleo estricto de la “Clasificación
Internacional Radiológica de OIT-2000”, en aquellos hospitales
que no cuenten con especialistas, debidamente capacitados según las
normas de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Regla sustancial 8:
Los gastos de pasajes, hospedaje y viáticos que requiera el
asegurado, y de ser el caso, el acompañante, deberán ser cubiertos
directamente por las aseguradoras, durante el tiempo necesario para
realizar los exámenes médicos, y no será admisible el sistema de
reembolso. Las aseguradoras, tanto la Oficina Nacional de Pensiones
(ONP) como las empresas privadas, deberán enviar al INR, en un plazo no
mayor de seis días hábiles, contados desde el día siguiente de
notificado el decreto que ordena la nueva evaluación médica, el
expediente administrativo completo del demandante, referido a sus
antecedentes médicos, y notificarán a la instancia judicial que haya
ordenado la evaluación. Asimismo, las aseguradoras deberán abonar el
costo de la evaluación médica dentro de los cinco días hábiles de haber
sido notificados por el INR. En caso de no hacerlo e impedir así que se
realice la evaluación médica definitiva en el INR, se presumirá que el
actor padece de la enfermedad que alegue.
Regla sustancial 9:
Los certificados médicos presentados por las aseguradoras demandadas
emitidos por las EPS, a que se refiere la Regla sustancial 3 del
precedente vinculante Osores Dávila (Expediente 05134-2022-PA-TC), sólo
podrán contradecir el certificado médico presentado por el demandante si
es que este fue evaluado, presencialmente, por
médicos especialistas en la enfermedad profesional invocada y adjuntando
los exámenes auxiliares pertinentes.
Regla sustancial 10:
Los trabajadores que desempeñen actividades administrativas no están
comprendidos en los nuevos supuestos de presunción del nexo de
causalidad establecidos en las reglas sustanciales 1, 2 y 3, por lo que
están en la obligación de acreditar el nexo de causalidad, siempre y
cuando hayan realizado labores de alto riesgo, comprendidas en el anexo
5 del Decreto Supremo 009-97-SA.
Regla procesal:
Los criterios establecidos en esta sentencia serán de aplicación
inmediata, desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial
El Peruano, a todos los procesos de amparo que se encuentren en
trámite, por ser más beneficiosos para el asegurado, en virtud del
principio pro persona o pro homine.
Análisis del caso concreto
En el presente caso, el actor solicita que se le otorgue pensión
de invalidez por enfermedad profesional bajo los alcances de la Ley
26790, el Decreto Supremo 009-97-SA y el Decreto Supremo 003-98-SA, por
padecer de neumoconiosis.
Para determinar si al actor le corresponde percibir la pensión de
invalidez por enfermedad profesional bajo los alcances de la Ley 26790,
es necesario establecer si la enfermedad que padece el demandante es
producto de la actividad laboral que realizó; es decir, si existe una
relación causa-efecto entre las funciones que desempeñaba en el trabajo
y la enfermedad.
Respecto a la enfermedad profesional de neumoconiosis, cabe
precisar que en el fundamento 26 de la sentencia emitida en la Sentencia
02513-2007-PA/TC, se ha considerado que el nexo causal entre las
condiciones de trabajo y esta enfermedad es implícito para quienes han
realizado actividades mineras en minas subterráneas o de tajo abierto,
siempre y cuando el demandante haya desempeñado las actividades de
trabajo de riesgo señaladas en el anexo 5 del Decreto Supremo 009-97-SA,
ya que son enfermedades irreversibles y degenerativas causadas por la
exposición a polvos minerales esclerógenos.
Sumado a este criterio, en la presente sentencia este alto
Colegiado ha establecido como precedente vinculante que el nexo causal
entre las condiciones de trabajo y la enfermedad de la neumoconiosis es
implícito para los trabajadores mineros que han realizado, por un tiempo
prolongado, labores de servicios de apoyo a las labores de extracción y
de procesamiento –detalladas en el anexo 5 del Decreto Supremo 009-97-SA
y el Decreto Supremo 008-2022-SA–, por ser evidente que estuvieron
expuestos directamente a polvos y minerales tóxicos en altos niveles,
superiores a los permitidos.
A efectos de acreditar la enfermedad que adolece, el demandante
presenta el Informe de Evaluación Médica de Incapacidad expedido por la
Comisión Médica de Evaluación de Incapacidades del Hospital II de
Pasco-EsSalud, de fecha 20 de diciembre de 2012, en el que se determina
que padece de neumoconiosis debido a otros polvos que contienen, con 50
% de menoscabo global.
En su escrito de contestación de demanda, y a lo largo del
proceso, la ONP ha formulado diversos cuestionamientos contra el informe
médico presentado por el actor para acreditar la enfermedad profesional
que padece. Sin embargo, no se advierte en autos la configuración de
alguno de los supuestos previstos en la Regla sustancial 2 contenida en
el fundamento 35 de la sentencia emitida en el Expediente
05134-2022-PA/TC, que, con carácter de precedente, establece reglas
relativas al valor probatorio de los informes médicos emitidos por el
Ministerio de Salud y EsSalud. Por tanto, esos cuestionamientos no
enervan el valor probatorio del informe médico presentado por el actor.
Por el contrario, el mencionado informe médico está respaldado por la
historia clínica remitida por el director de la Red Asistencial
Pasco-ESSALUD mediante el Oficio N.º 326-RAPA-ESSALUD-2022, de fecha 9
de mayo de 2022, en la que se aprecia que se han practicado al actor los
exámenes auxiliares y consultas indispensables para acreditar la
neumoconiosis; tales como consulta radiográfica, exámenes de
laboratorio, espirometría, tomografía espiral multicorde y prueba de la
caminata de los seis minutos. También obra en autos
la placa de rayos X, así como el informe de la
radiografía del tórax, emitido por el especialista en Radiología.
El actor aduce que la enfermedad de neumoconiosis que padece ha
sido adquirida como consecuencia de las actividades mineras que
desempeñó y, a fin de acreditarlo, ha adjuntado los siguientes
documentos:
Certificado de Trabajo emitido por la empresa Patruvi T. E. I.
Service S.R.Ltda., Contratistas, Ingeniería y Construcción, en el que se consigna que laboró
para su representada desempeñándose como ayudante de mecánico
en el área de mantenimiento mecánico en la Unidad Minera de Cobriza,
desde el 1 de noviembre de 2006 hasta el 30 de abril de 2008.
Certificado de Trabajo expedido por la empresa Unión Perú
S. A. C., que refiere que laboró en su
representada desempeñándose como mecánico de equipo pesado,
sección mantenimiento mecánico mina en la Unidad Minera de Cobriza,
desde el 19 de enero hasta el 31 de octubre de 2006.
Constancia de trabajo emitida con fecha 30 de agosto de 2019 por
el representante de la empresa Doe Run Perú SRL,
don Víctor Raúl Díaz Salazar, en la que se indica que viene laborando en
la Unidad Minera Cobriza, ubicada en el distrito de San Pedro de Coris,
Churcampa, Huancavelica, desde el 16 de mayo de 2008, ocupando la
posición de operador de Mantenimiento IV, en el Departamento de
Mantenimiento de Mina.
Documento de fecha 10 de diciembre de 2018 expedido por el
representante de la empresa Doe Run Perú SRL,
don Víctor Raúl Díaz Salazar, en el que se consigna que ha laborado
expuesto a polvos de sílice, ruidos, entre otros.
Declaración Jurada del Empleador expedida con fecha 16 de
setiembre de 2019 por la empresa Doe Run Perú SRL,
en la que se señala que labora en la modalidad de minas metálicas
subterráneas, desde el 1 de mayo de 2008 hasta el 16 de octubre de 2011,
como oficial, y desde el 17 de octubre de 2011 a la fecha de la emisión
del referido documento, como operador de Mantenimiento IV.
Respecto a las labores realizadas en las citadas empresas, es
aplicable la presunción establecida como precedente en la presente
sentencia para la enfermedad profesional de neumoconiosis, pues, si bien
el actor no realizó la actividad de extracción de minerales y otros
materiales, sí ejecutó labores de apoyo.
En la comunicación de fecha 19 de agosto de 2019, que Doe Run
Perú S.R.L. le dirige al demandante, se expresa que su
exempleadora contrató el Seguro Complementario del Trabajo de Riesgo
(SCTR) con la ONP por el periodo del 1 de marzo de 2009 al 31 de enero
de 2013; de lo que se desprende que, en la fecha de la contingencia, el
20 de diciembre de 2012 (fecha del informe de evaluación médica), el
actor tenía la cobertura de la póliza del SCTR contratada con la ONP.
Por consiguiente, le corresponde a esta entidad otorgar al demandante
una pensión de invalidez permanente parcial regulada en el artículo
18.2.1 del Decreto Supremo 003-98-SA, que define la invalidez permanente
parcial como la disminución de la capacidad para el trabajo en una
proporción igual o superior al 50 %, pero inferior a los 2/3 (66.66 %),
la cual deberá ser calculada en relación con el 50 % de su remuneración
mensual, entendida esta como el promedio de las remuneraciones
asegurables de los 12 meses anteriores a la fecha del
siniestro.
Por lo expuesto, la contingencia debe establecerse desde la fecha
del pronunciamiento del certificado médico, esto es, el 20 de diciembre
de 2012 —que acredita la existencia de la enfermedad profesional—,
porque el beneficio deriva justamente del mal que aqueja al demandante.
Y es a partir de esa fecha que se debe abonar la pensión de invalidez
—antes renta vitalicia—, en concordancia con lo dispuesto por el
artículo 19 del Decreto Supremo 003-98-SA. Por tanto, corresponde
otorgar al recurrente la pensión de invalidez solicitada, con las
pensiones devengadas calculadas desde el 20 de diciembre de
2012.
En lo que concierne a los intereses legales, este Tribunal,
mediante auto emitido en el Expediente 02214-2014-PA/TC, ha precisado,
en calidad de doctrina jurisprudencial, aplicable incluso a los procesos
judiciales en trámite o en etapa de ejecución de sentencia, que el
interés legal aplicable en materia pensionaria no es capitalizable, a
tenor del artículo 1249 del Código Civil.
Respecto a los costos procesales, corresponde ser abonados,
conforme al artículo 28 del Nuevo Código Procesal
Constitucional.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad
que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA la demanda, por haberse
acreditado la vulneración del derecho a la pensión.
REPONER las cosas al estado anterior de la
vulneración, y ORDENAR que la Oficina de Normalización
Previsional otorgue al actor la pensión de invalidez con arreglo a la
Ley 26790 y sus normas complementarias y conexas, desde el 20 de
diciembre de 2012, conforme a los fundamentos de la presente sentencia.
Asimismo, dispone que se abonen los devengados correspondientes, los
intereses legales, así como los costos procesales.
Establecer como PRECEDENTE CONSTITUCIONAL
VINCULANTE lo dispuesto en el fundamento 36 de esta sentencia,
conforme a lo establecido en el artículo VI del Título Preliminar del
Nuevo Código Procesal Constitucional.
ORDENAR al Ministerio de Salud que, en el plazo
de treinta días hábiles, contados a partir de la notificación de la
sentencia, envíe a este Tribunal el plan de capacitación en los
criterios establecidos por la Organización Internacional del Trabajo
para calificar las enfermedades profesionales, y el plan de
implementación de las comisiones médicas calificadoras de incapacidad
por enfermedad profesional en los hospitales, a nivel nacional.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
HERNÁNDEZ CHÁVEZ
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
DOMÍNGUEZ HARO
Permítaseme emitir el presente fundamento de voto, pues, aunque
suscribo la sentencia y las reglas establecidas con el carácter de
precedente, estimo pertinente precisar lo siguiente:
En primer lugar, considero necesario asumir una definición sobre
qué es un precedente vinculante y cómo diferenciarlo de lo que se
entiende por doctrina jurisprudencial. En relación a lo primero, en la
sentencia pronunciada en el Expediente 00024-2003-AI/TC, se le definió
como
[…] aquella regla jurídica expuesta en un caso particular y concreto
que el Tribunal Constitucional decide establecer como regla general; y,
que, por ende, deviene en parámetro normativo para la resolución de
futuros procesos de naturaleza homóloga.
Se entiende por doctrina jurisprudencial del Tribunal
Constitucional, en cambio, a sus criterios institucionales sobre cómo
debe aplicarse el marco jurídico. Así, mientras los precedentes
vinculantes tienen carácter normativo, en la medida que conllevan la
creación de reglas de naturaleza jurídica, pues, al fin y al cabo,
innovan el marco jurídico; la doctrina jurisprudencial es la manera en
que se interpreta ese marco jurídico. En ese mismo sentido, en la
sentencia dictada en el Expediente 03741-2004-PA/TC, el Tribunal
Constitucional señaló que
[…] el precedente vinculante emitido por un Tribunal Constitucional
con estas características tiene, prima facie, los mismos efectos de una
ley. Es decir, que la regla que el Tribunal externaliza como precedente
a partir de un caso concreto, es una regla para todos y frente a todos
los poderes públicos; cualquier ciudadano puede invocarla ante cualquier
autoridad o funcionario sin tener que recurrir previamente ante los
tribunales, puesto que las sentencias del Tribunal Constitucional, en
cualquier proceso, tienen efectos vinculantes frente a todos los poderes
públicos y también frente a los particulares. Si no fuese así, la propia
Constitución estaría desprotegida, puesto que cualquier entidad,
funcionario o persona podría resistirse a cumplir una decisión de la
máxima instancia jurisdiccional
De modo que, en la práctica, todos los pronunciamientos del
Tribunal Constitucional deben ser observados tanto por las entidades
estatales como por los particulares en general. Esta idea, a mi juicio,
es medular, pues suelen existir voces que, desde el desconocimiento o la
mala fe, sostienen que únicamente resultan vinculantes los precedentes,
lo que, desde luego, resulta a todas luces carente de asidero, en tanto
minusvaloran el rol de este Magno Intérprete de la Constitución en la
defensa de la misma y de los derechos fundamentales.
En segundo lugar, estimo conveniente puntualizar que, en materia
previsional, el Tribunal Constitucional ha venido revisando las líneas
jurisprudenciales dictadas con anterioridad, a fin de garantizar que el
derecho fundamental a la pensión de los adultos mayores, que por su
ancianidad califican como sujetos de especial protección constitucional,
no quede en el desamparo, más aún si se tiene en cuenta que, en muchos
casos, quien exige una pensión carece de ingresos para contratar una
asesoría jurídica.
Para tal efecto, se ha venido flexibilizando las reglas fijadas,
con el carácter de precedente vinculante, por las anteriores
conformaciones de este Colegiado —en las sentencias dictadas en los
Expedientes 00419-2022-PA/TC, 05134-2022-PA/TC, 02903-2023-PA/TC—, en
aras de, precisamente, garantizar la efectividad del derecho fundamental
a la pensión porque las reglas de acreditación del cumplimiento de los
requisitos para acceder a la pensión no pueden ser irrazonables o
desproporcionadas ni tampoco omitir que, en las relaciones laborales,
mantenidas con sus exempleadores existieron asimetrías que,
eventualmente, pueden impedir la acreditación del cumplimiento de los
requisitos para acceder a la pensión.
En consecuencia, la salvaguarda del derecho fundamental a la
pensión y a la seguridad social no puede realizarse al margen de las
deficiencias estructurales que padecen los adultos mayores, quienes
viven el drama de, a pesar de su edad, tener que trabajar para
autosostenerse, pues trabajaron en la informalidad o, a pesar de haber
laborado con empleadores formales, no resulta sencillo acopiar la
documentación pertinente para acreditar el cumplimiento de los
requisitos para acceder a una pensión. Una democracia de estirpe
constitucional no puede estar ajeno a esta realidad visible que toca la
misma condición humana de los peruanos.
Todo ello, asimismo, obedece al marco estadual donde nos
desenvolvemos, según la Constitución interpretada, vale decir que el
Estado no puede ser sólo un orden jurídico; sino que comprende también
un orden político, social, económico y cultural, cuyo epicentro es la
persona y su dignidad. Ese marco es, según la línea de la jurisprudencia
constitucional, el Estado Constitucional que es un Estado democrático y
social de derecho, un Estado pluricultural y pluriétnico.
S.
DOMÍNGUEZ HARO
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO MONTEAGUDO
VALDEZ
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas, si bien coincido
con la ponencia, respecto a la Regla sustancial 7 del nuevo precedente,
considero necesario precisar aspectos fundamentales respecto a la
implementación de la misma.
Primero, que la inaplicación de la exigencia establecida en la
Resolución Ministerial N° 069-2011/MINSA, Documento Técnico: "Evaluación
y Calificación de la Invalidez por Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales", en aquellos hospitales que no cuenten con un médico
neumólogo, debidamente capacitado según las normas de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), es una medida excepcional y temporal
ante la declaración del estado de cosas inconstitucional por la conducta
omisiva por parte del Ministerio de Salud y de EsSalud de no conformar
comisiones médicas calificadoras de incapacidad por enfermedad
profesional en número suficiente y a nivel nacional. Por ello, en el
punto resolutivo cuarto de la ponencia se ordena al Ministerio de Salud
que, en el plazo de treinta días útiles envíe a este Tribunal el plan de
capacitación, en los criterios establecidos por la OIT.
Segundo, es crucial enfatizar que la formación y acreditación
adecuadas de los médicos neumólogos son vitales para asegurar que los
administrados tengan acceso equitativo a servicios de salud de alta
calidad (artículos 7 y 9 de la Constitución Política), alineados con los
estándares nacionales e internacionales. En esa línea, no sólo es
importante la implementación de la capacitación, sino que esta debe
realizarse de manera eficiente y efectiva. La misma debe estar
estrechamente vinculada con garantizar los elementos esenciales de este
derecho para los administrados, tales como la disponibilidad de
servicios de salud suficientes, su accesibilidad sin discriminación, y
la calidad científica y médica, lo cual incluye médicos especialistas
altamente capacitados, conforme se encuentra señalado en el fundamento
12 de la Observación General 14 (2000), de fecha 11 de agosto de 2000,
emitido por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas.
Por lo tanto, si bien apoyo la Regla Sustancial 7 del nuevo
precedente, considero indispensable subrayar que es imperativo
implementar sin dilaciones y de manera oportuna estas capacitaciones
dentro del staff de médicos que conformarán las Comisiones Médicas de
Calificación del Menoscabo por Enfermedades Profesionales, así como la
implementación de las mencionadas Comisiones a nivel nacional, ya que la
formación y acreditación adecuadas de los médicos neumólogos son
esenciales no solo para asegurar que los administrados tengan acceso a
servicios de salud de alta calidad, sino también para garantizar el
acceso equitativo a la justicia en el ámbito de la salud y la seguridad
social (artículos 10 y 11 de la Constitución).
S.
MONTEAGUDO VALDEZ
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
OCHOA CARDICH
Si bien coincido con lo resuelto en la presente sentencia y con el
precedente constitucional vinculante en ella establecido, considero
pertinente efectuar algunas consideraciones adicionales concernientes a
cuestiones de relevancia constitucional a la luz del caso concreto,
habida cuenta que desde mi punto de vista y en materia pensionaria
debería resultar de aplicación la tasa de interés efectiva que implica
el pago de intereses capitalizables.
Efectivamente, el demandante interpone demanda de amparo con el
objeto de que se le otorgue pensión de invalidez conforme a la Ley 26790
y su reglamento, el Decreto Supremo 003-98-SA, por padecer de
neumoconiosis con un grado de menoscabo de 50%. Asimismo, solicita el
pago de los devengados, los intereses legales y los costos
procesales.
Coincido con la ponencia que establece un nuevo precedente
constitucional vinculante, el cual contiene diversas reglas para el
otorgamiento de pensión de renta vitalicia por enfermedad profesional
con arreglo al Decreto Ley 18846 y pensión de invalidez de conformidad
con la Ley 26790, de conformidad con lo establecido en el artículo VI
del Nuevo Código Procesal Constitucional. En virtud de ello es que,
respecto a las labores realizadas por el demandante, es aplicable la
presunción establecida como precedente para la enfermedad profesional de
neumoconiosis, pues, si bien el actor no realizó la actividad de
extracción de minerales y otros materiales, sí ejecutó labores de apoyo.
Por tanto, le corresponde contar con la pensión de invalidez
solicitada.
Sin embargo, estimo que la jurisprudencia desarrollada en el
Expediente 02214-2014-PA/TC no resulta concordante con la tutela del
derecho a la pensión reclamado en procesos constitucionales como el
amparo. Efectivamente en los amparos en los cuales se discute sobre
deudas previsionales se advierte dos características
particulares
El restablecimiento de las cosas al estado anterior, lo cual
implica que el juez constitucional además de disponer la nulidad del
acto u omisión lesiva, ordene a la parte emplazada la emisión del acto
administrativo reconociendo el derecho a la pensión a favor del
demandante; y
b) El mandato de pago de prestaciones no abonado oportunamente, lo
que supone reconocer también las consecuencias económicas generadas por
la demora de dicho pago a través de una orden adicional de pago de
intereses moratorios conforme al criterio establecido en la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional desde la emisión de la
Sentencia 0065-2002-PA/TC.
Esta segunda particularidad plantea una problemática producto del
paso del tiempo, esto es, la pérdida del valor adquisitivo de la
acreencia dependiendo de cuán lejana se encuentre la fecha de la
regularización del pago de la prestación pensionaria. Además, esta
situación genera en el acreedor pensionario una afectación por no
recibir el ingreso económico necesario para solventar sus necesidades
básicas durante el tiempo que se omita el pago y se demuestre
judicialmente si tiene o no derecho al acceso a la pensión.
Sobre este aspecto, mediante la Ley 28266, publicada el 2 de
julio de 2004, se inició la regulación de los intereses previsionales
aparejándolos a la tasa de interés legal fijada por el Banco Central de
Reserva del Perú (BCR). Dicha norma estableció lo siguiente:
Establécese que el pago de devengados, en caso de que se generen para
los pensionistas del Decreto Ley Nº 19990 y regímenes diferentes al
Decreto Ley Nº 20530, no podrán fraccionarse por un plazo mayor a un
año. Si se efectuara el fraccionamiento por un plazo mayor a un año, a
la respectiva alícuota deberá aplicársele la tasa de interés legal
fijada por el Banco Central de Reserva del Perú.
El Ministerio de Economía y Finanzas efectúa las provisiones
presupuestales a que haya lugar. (sic)
De esta forma, el pago de las pensiones devengadas que superara
en su programación fraccionada un año desde su liquidación merece el
pago adicional de intereses conforme a la tasa fijada por el BCR. Al
respecto, es necesario precisar que el BCR regula dos tipos de tasas de
interés a fin de establecer la referencia porcentual que corresponde
imputar a deudas de naturaleza civil (tasa de interés efectiva) y
laboral (tasa de interés laboral o nominal), esto en virtud de lo
dispuesto en el artículo 1244 del Código Civil y el artículo 51 de su
Ley Orgánica (Ley 26123).
Es claro entonces que las deudas previsionales por mandato del
legislador, vencido el año de fraccionamiento sin haberse podido
liquidar en su totalidad, generan un interés por el incumplimiento;
importa ahora determinar cuál es la naturaleza jurídica del interés que
generan las deudas pensionarias.
En nuestro ordenamiento jurídico, las reglas sobre el
incumplimiento de obligaciones se encuentran establecidas en el Código
Civil. Si bien es cierto que los procesos constitucionales no pueden
resolverse en aplicación del derecho privado, ello no impide que el juez
constitucional analice dichas reglas con el fin de coadyuvar a la
resolución de controversias que involucre derechos fundamentales, no sin
antes verificar que esas reglas no contravengan los fines esenciales de
los procesos constitucionales y la vigencia efectiva de los
derechos.
En ese sentido, el artículo 1219 del Código Civil establece los
efectos de las obligaciones contraídas entre el acreedor y el deudor de
la siguiente manera:
Es efecto de las obligaciones autorizar al acreedor para lo
siguiente:
1.- Emplear las medidas legales a fin de que el deudor le procure
aquello a que está obligado.
2.- Procurarse la prestación o hacérsela procurar por otro, a costa
del deudor.
3.- Obtener del deudor la indemnización correspondiente.
4.- Ejercer los derechos del deudor, sea en vía de acción o para
asumir su defensa, con excepción de los que sean inherentes a la persona
o cuando lo prohíba la ley. El acreedor para el ejercicio de los
derechos mencionados en este inciso, no necesita recabar previamente
autorización judicial, pero deberá hacer citar a su deudor en el juicio
que promueva.
Asimismo, el artículo 1242 del mismo código regula los tipos de
intereses aplicables a las deudas generadas en el territorio peruano y
señala que:
El interés es compensatorio cuando constituye la contraprestación por
el uso del dinero o de cualquier otro bien.
Es moratorio cuanto tiene por finalidad indemnizar la mora en el
pago.
Se observa que nuestra legislación civil establece como una de
las consecuencias generales del incumplimiento de obligaciones el
derecho a reclamar una indemnización, y precisa que en el caso de deudas
pecuniarias no pagadas a tiempo se generan intereses moratorios, cuya
finalidad es resarcir al acreedor por la demora en la devolución del
crédito.
En este punto resulta esencial recordar que el derecho a la
pensión es de naturaleza alimentaria por lo que su lesión continuada,
producto de la falta de pago de la pensión, genera una afectación al
aportante/cesante sin jubilación, dada la ausencia de solvencia
económica para la atención de sus necesidades básicas tales como
alimentación, vivienda y salud. En tal sentido, se aprecia que los
intereses que provienen de las deudas previsionales y que son
consecuencia directa del pago tardío, son de naturaleza indemnizatoria,
pues tienen por finalidad compensar el perjuicio ocasionado en el
pensionista por el retardo del pago de la pensión a la que tenía
derecho. Ahora bien, teniendo en cuenta la naturaleza indemnizatoria de
los intereses previsionales, es necesario determinar cuál es el tipo de
tasa de interés aplicable para su determinación.
El BCR, por mandato del artículo 84 de la Constitución, es el
órgano constitucional encargado de regular la moneda y el crédito
financiero. Asimismo, por mandato del artículo 1244 del Código Civil, de
la Ley 28266 y del Decreto Ley 25920, es el órgano estatal facultado
para establecer las tasas de interés aplicables a las deudas de
naturaleza civil, previsional y laboral.
Oportuno es recordar que el artículo 2 inciso 2 de la
Constitución reconoce el principio-derecho de igualdad en los siguientes
términos: “Toda persona tiene derecho: (…) 2. A la igualdad ante la
ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo,
idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra
índole”. Asimismo, en su jurisprudencia, el Tribunal Constitucional
ha recordado que la igualdad, consagrada constitucionalmente, ostenta la
doble condición de principio y de derecho subjetivo constitucional (Cfr.
STC N.º 0045-2004-AI, F.J. 20). Como principio, constituye el enunciado
de un contenido material objetivo que, en tanto componente axiológico
del fundamento del ordenamiento constitucional, vincula de modo general
y se proyecta sobre todo el ordenamiento jurídico. Como derecho
fundamental, constituye el reconocimiento de un auténtico derecho
subjetivo, esto es, la titularidad de la persona sobre un bien
constitucional; la igualdad oponible a un destinatario.
También es importante señalar que este derecho no garantiza que
todas las personas sean tratadas de la misma forma siempre y en todos
los casos. Como ha sostenido la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, puesto que “la igualdad y la no discriminación se
desprenden de la idea de unidad de dignidad y naturaleza de la persona,
es preciso concluir que no todo tratamiento jurídico diferente es
propiamente discriminatorio, porque no toda distinción de trato puede
considerarse ofensiva, por sí misma, de la dignidad humana”
(Opinión Consultiva Nº 4/84). La igualdad jurídica presupone, pues, dar
un trato igual a lo que es igual y desigual a lo que no lo es. De modo
que se afecta a esta no solo cuando frente a situaciones sustancialmente
iguales se da un trato desigual (discriminación directa, indirecta o
neutral, etc.), sino también cuando frente a situaciones sustancialmente
desiguales se brinda un trato igualitario (discriminación por
indiferenciación) (Cfr. STC N.º 00374-2017-PA/TC, F.J. 14).
En el contexto descrito, cabe mencionar que la regulación del
interés laboral constituye la excepción a la regla general del interés
legal, dado que por mandato del Decreto Ley 25920, se ha preferido
otorgar un tratamiento especial para el pago de intereses generados por
el incumplimiento de obligaciones laborales. Sin embargo, esta situación
particular, no encuentra justificación similar en el caso de deudas
previsionales, en la medida que el resarcimiento del daño causado al
derecho a la pensión no afecta una inversión privada ni el Fondo
Consolidado de Reservas Previsionales.
Se aprecia que el interés moratorio de las deudas previsionales,
en tanto el pago de pensiones no provienen de acreencias producto de un
contrato suscrito a voluntad entre el Estado y el aportante (deudas
civiles) ni de una relación laboral, será aquel determinado por el BCR a
través de la tasa de interés efectiva, en atención a lo establecido en
la Ley 28266. Cabe indicar que los intereses previsionales tampoco se
encuentran sujetos a la limitación regulada por el artículo 1249 del
Código Civil, pues dicha disposición es exclusivamente aplicable a
deudas provenientes de pactos entre privados.
Por estas razones, la deuda pensionaria como manifestación
material del derecho a la pensión debe ser entendida como el goce de una
prestación con valor adquisitivo adecuado con la moneda vigente, pues
desconocer la naturaleza valorista de una deuda pensionaria implica una
forma de menoscabo o perjuicio al adulto mayor. Más aún, si se considera
que el derecho a la pensión comprende el derecho al goce oportuno de la
prestación pensionaria; situación que implica el pago de una mensualidad
acorde al valor monetario vigente a la fecha de su cancelación, no un
pago que suponga la pérdida de su valor adquisitivo, aun cuando el
deudor sea el Estado.
Por ello, la deuda de naturaleza previsional, producida por la
falta de pago oportuno de la pensión, genera en el deudor la obligación
de pagar al acreedor (el pensionista) un interés moratorio, que es el
interés legal previsto en el artículo 1246 del Código Civil, aplicando
para su cálculo la tasa de “interés legal efectiva”, a partir
de una interpretación desde los valores, principios y derechos que
consagra la Constitución, acorde con una interpretación pro
homine y a partir de lo cual frente a la duda que podría
presentarse de aplicar una “tasa de interés legal simple” (sin
capitalización de intereses) o una “una tasa de interés legal
efectiva” (con capitalización de intereses), se prefiere lo
segundo. Es preciso recordar que, respecto del principio pro
homine, el Tribunal Constitucional (Cfr. STC N.º 03248-2019-PHC/TC,
F.J. 74) estipula que debe interpretarse la norma de forma que mejor
optimice el goce de los derechos fundamentales, descartando así las que
restrinjan o limiten su ejercicio (sentencia emitida en el Expediente
02061-2013-PA/TC, fundamento 5.11). Asimismo, implica que debe
preferirse la norma o interpretación más restringida cuando de lo que se
trata es de fijar restricciones al ejercicio de los derechos, sean estas
de carácter permanente o extraordinaria (sentencia emitida en el
Expediente 02005-2009-PA/TC, fundamento 33).
Asimismo, la prohibición de capitalización de intereses contenida
en el artículo 1249 del Código Civil no alcanza a la deuda pensionaria o
previsional, desde que esta no nace de un pacto entre el deudor y el
acreedor en un sentido clásico civil (de un acuerdo de voluntades entre
privados), sino de un sistema previsional que debe garantizar una
pensión adecuada y oportuna para el titular del derecho
pensionario.
A pesar de lo expuesto hasta aquí sobre la naturaleza de la deuda
previsional y no encontrarme conforme con el extremo señalado en la
ponencia respecto del no reconocimiento de intereses capitalizables, he
decido sin embargo apoyar la resolución del presente caso, ya dicha
discrepancia generaría perjuicio al demandante en relación a su
pretensión principal consistente en el otorgamiento de su pensión de
invalidez por enfermedad profesional. Al ser mi posición la minoritaria
en este aspecto concreto, una eventual insistencia mediante un voto
singular generaría dilación para que al demandante se le otorgue lo
centralmente pretendido.
En las circunstancias descritas y salvando mi posición sobre el
extremo expuesto, suscribo la resolución del caso en su totalidad, en
aplicación de los principios procesales de economía y de socialización
regulados en el artículo III del Título Preliminar del Nuevo Código
Procesal Constitucional.
Por las razones expuestas, mi voto es por declarar
FUNDADA la demanda; REPONER las cosas
al estado anterior de la vulneración; ORDENAR que la
Oficina de Normalización Previsional otorgue al actor la pensión de
invalidez con arreglo a la Ley 26790 y sus normas complementarias y
conexas, desde el 20 de diciembre de 2012; que se abonen los devengados
correspondientes, los intereses legales, así como los costos procesales;
y establecer como PRECEDENTE CONSTITUCIONAL VINCULANTE
lo dispuesto en el fundamento 36 de esta sentencia, conforme a lo
establecido en el artículo VI del Título Preliminar del Nuevo Código
Procesal Constitucional; ORDENAR al Ministerio de Salud
que, en el plazo de treinta días hábiles, contados a partir de la
notificación de la sentencia, envíe a este Tribunal el plan de
capacitación en los criterios establecidos por la Organización
Internacional del Trabajo para calificar las enfermedades profesionales
y el de la implementación de las comisiones médicas calificadoras de
incapacidad por enfermedad profesional en los hospitales, a nivel
nacional.
S.
OCHOA CARDICH