SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 2 días del mes de octubre de 2024, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Domínguez Haro y Ochoa Cardich, con la participación del magistrado Hernández Chávez, convocado para dirimir la discordia suscitada en autos, ha emitido la presente sentencia. El magistrado Gutiérrez Ticse emitió voto singular y el magistrado Ochoa Cardich emitió fundamento de voto, los cuales se agregan. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Arecio Guzmán Fernández Miranda contra la resolución de fojas 275, de fecha 31 de enero de 2024, expedida por la Sala Civil Permanente de la Corte Superior de Justica de Cajamarca, que declaró improcedente la demanda.

ANTECEDENTES

Con fecha 14 de diciembre de 2022, el recurrente interpone demanda de amparo contra la Municipalidad Provincial de Cajamarca, a fin de que se ordene la homologación de su remuneración con la que percibe su compañero de trabajo Hugo Rafael Abanto Cabrera, quien también se desempeña como obrero de seguridad patrimonial, comprendidos en el régimen laboral del Decreto Legislativo 728. Refiere que, por ser un trabajador contratado a plazo indeterminado en virtud de un mandato judicial, viene percibiendo una remuneración menor en comparación con la del otro trabajador, pese a realizar las mismas funciones y labores. Manifiesta que tiene un contrato de trabajo a plazo indeterminado suscrito en mérito de un mandato judicial y que viene percibiendo una remuneración de S/ 1,200.00 mientras que su compañero de trabajo, pese a efectuar la misma labor y cumplir un mismo horario de trabajo, percibe una remuneración mayor que asciende a la suma de S/ 2,892.78, lo que vulnera su derecho a la no discriminación, así como el derecho a una remuneración equitativa y suficiente¹.

El Segundo Juzgado Civil de Cajamarca, mediante Resolución 1, de fecha 5 de enero de 2022, admite a trámite la demanda².

El procurador público de la municipalidad emplazada propone la excepción de incompetencia por razón de la materia y contesta la demanda afirmando que el actor no es un obrero de seguridad patrimonial como sostiene en su demanda sino un obrero operario en la Gerencia de Infraestructura; mientras que el trabajador con el que se pretende comparar en términos remunerativos es un obrero que se desempeña como policía de Sismuvi en la Subgerencia de Serenazgo y la Gerencia de Seguridad Ciudadana. También señala que el obrero con el cual pretende ser comparado pertenece a un régimen laboral diferente, como es el regulado por el Decreto Legislativo 276, pues es un obrero nombrado³.

El a quo, a través de la Resolución 4, de fecha 24 de marzo de 2023, declaró infundada la excepción propuesta e improcedente la demanda⁴, por considerar que el obrero que el actor que pretende se tome como un término de comparación válida no realiza la misma función, pues estos tienen el cargo de policía de Sismuvi; además señala que pertenece al régimen laboral del Decreto Legislativo 276, mientras que el demandante es un obrero que se encuentra bajo el régimen laboral privado.

A su turno, la Sala revisora confirmó la apelada, por estimar que, conforme al precedente establecido en la sentencia emitida en el Expediente 02383-2013-PA/TC, la controversia debe dilucidarse en la vía ordinaria laboral por constituir una vía igualmente satisfactoria, por lo que la demanda es improcedente conforme a lo dispuesto en el artículo 7.2 del Nuevo Código Procesal Constitucional⁵.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. El objeto del presente proceso es que se homologue la remuneración de la parte demandante con la que percibe el obrero Hugo Rafael Abanto Cabrera, pues refiere que también desempeña la labor de obrero de seguridad patrimonial en la municipalidad emplazada, pero recibe una remuneración superior pese a que también tiene la condición de trabajador contratado a plazo indeterminado sujeto al régimen laboral privado regulado por el Decreto Legislativo 728. Se alega la vulneración tanto del principio-derecho de igualdad como del principio a la no discriminación, así como del derecho a una remuneración equitativa y suficiente.

Consideraciones previas

2. Este Tribunal aprecia que lo que se ha denunciado es la vulneración del derecho a una remuneración justa y equitativa y del principio-derecho de igualdad y a la no discriminación recogidos en los artículos 24 y 2.2 de la Constitución; y que, conforme a la línea jurisprudencial de este Tribunal, el proceso de amparo constituiría la vía idónea, eficaz y satisfactoria para proteger los derechos constitucionales alegados conforme lo estable la sentencia recaída en el Expediente 02383-2013-PA/TC; no obstante, deben previamente revisarse algunas consideraciones al respecto que imposibilitan efectuar un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia en el presente caso.

El derecho a la remuneración

3. El artículo 24 de la Constitución Política del Perú prescribe que “El trabajador tiene derecho a una remuneración equitativa y suficiente, que procure, para él y su familia, el bienestar material y espiritual”.

4. Este Tribunal Constitucional, en la sentencia emitida en el Expediente 00020-2012-PI/TC, ha precisado lo siguiente respecto a la remuneración:

22. En síntesis, la "remuneración equitativa", a la que hace referencia el artículo 24 de la Constitución, implica que ésta no sea objeto de actos de diferenciación arbitrarios que, por ampararse en causas prohibidas, se consideren discriminatorios según lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Constitución.

[…]

23. En consecuencia, la remuneración suficiente, en tanto parte integrante del contenido esencial del derecho fundamental a la remuneración previsto en el artículo 24 de la Constitución, implica también ajustar su quantum a un criterio mínimo- bien a través del Estado, bien mediante la autonomía colectiva-de tal forma que no peligre el derecho constitucional a la vida o el principio-derecho a la dignidad.

Sobre el principio-derecho de igualdad y a la no discriminación

5. La igualdad como derecho fundamental está consagrada por el artículo 2 de la Constitución de 1993, de acuerdo con el cual: “[…] toda persona tiene derecho […] a la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole”. Se trata, pues, de un derecho fundamental que no consiste en la facultad de las personas para exigir un trato igual a los demás, sino a ser tratada del mismo modo que quienes se encuentran en una idéntica situación.

6. En tal sentido, cabe resaltar que el contenido esencial del derecho a la igualdad tiene dos facetas: igualdad en la ley e igualdad ante la ley. La igualdad en la ley implica que un mismo órgano no puede modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales, y que, cuando el órgano en cuestión considere que debe apartarse de sus precedentes, tiene que ofrecer para ello una fundamentación suficiente y razonable. En cuanto a la igualdad ante la ley, la norma debe ser aplicable por igual a todos los que se encuentren en la situación descrita en el supuesto de la norma. Sin embargo, se debe tener en cuenta que no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación; la igualdad solamente será vulnerada cuando el trato desigual carezca de una justificación objetiva y razonable.

La bonificación por costo de vida

7. Mediante Decreto Supremo 109-90-PCM, se otorgó una bonificación especial por costo de vida a los servidores y pensionistas del Estado, beneficio que se hizo extensivo a los trabajadores de las municipalidades. En efecto, en el artículo 3 de dicho decreto supremo se estableció lo siguiente:

Los trabajadores de las Municipalidades tendrán derecho a percibir la bonificación por costo de vida, así como la compensación por movilidad que serán fijados por los respectivos consejos Municipales, con cargo a sus recursos propios, por tanto, no significará demandas adicionales al Tesoro Público.

8. Mediante Decreto Supremo 264-90-EF, se efectuó un incremento en dichos conceptos; en el artículo 4 se precisa lo siguiente:

Compréndase en el presente Decreto Supremos al personal que regulas sus remuneraciones en base a lo dispuesto por el artículo 66 del Decreto Legislativo 543 […]

Asimismo, compréndase a los servidores a cargos de las Municipalidades, al trabajador contratado, obrero permanente y trabajador de proyectos por Administración Directa, Proyectos Especiales y reparticiones públicas del Gobierno Central, instituciones públicas sujetas a las Ley N° 4916.

En ambos casos la bonificación especial por costo de vida y compensación por movilidad no será superior a I/. 4´500,00.00.

Además, en el artículo 6 se hizo hincapié en lo siguiente:

Los funcionarios que autoricen, procesen y ejecuten el pago de remuneraciones en cheque o en efectivo en montos superiores a lo establecido por los Decretos Supremos N°s. 296-89-EF, 198-90-EF, 109- 90-EF y por el presente Decreto Supremo asumen responsabilidad solidaria por dichos actos y serán sometidos a los procesos que establece el Decreto Legislativo 276, Artículos 516 y 518 del Decreto Legislativo 556 y las correspondientes normas de control, así como las demás disposiciones vigentes como responsabilidad de autoridades, funcionarios y servidores públicos.

Con posterioridad a la emisión de los decretos supremos antes referidos no se dictó norma alguna que en forma expresa disponga el incremento de la bonificación por costo de vida para los trabajadores de los Gobiernos locales.

9. Por otro lado, cabe acotar que el numeral 2 de la Cuarta Disposición Transitoria de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, publicada el 8 de diciembre de 2004, derogada por el Decreto Legislativo 1044, vigente a partir del 1 de enero del año en curso, establecía lo siguiente:

La aprobación y reajuste de remuneraciones, bonificaciones, aguinaldos y, refrigerio y movilidad de los trabajadores de los Gobiernos Locales, se atienden con cargo a los ingresos corrientes de cada municipalidad. Su fijación se efectúa de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 070-85-PCM, publicado el 31 de julio de 1985, y de conformidad a lo prescrito en el presente artículo. Corresponde al Consejo Provincial o Distrital, según sea el caso y bajo responsabilidad, garantizar que la aprobación y reajuste de los precitados conceptos cuenten con el correspondiente financiamiento debidamente previsto y disponible, bajo sanción de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que las formalicen.

10. Cabe mencionar que el Decreto Supremo 070-85-PCM, derogado por el inciso “n” de la Única Disposición Complementaria Derogatoria del Reglamento General de la Ley 30057, aprobado por Decreto Supremo 040-2014-PCM, publicada el 13 de junio de 2014, en su artículo 1 señalaba “Establécese para los Gobiernos Locales el procedimiento de la negociación bilateral para la determinación de las remuneraciones por costo de vida y por condiciones de trabajo de sus funcionarios y servidores”.

Y en su artículo 4 disponía que “[l]os trabajadores de los Gobiernos Locales que no adopten el régimen de negociación bilateral que se establece por el presente Decreto Supremo, percibirán los incrementos que con carácter general otorgue el Gobierno Central a los trabajadores del Sector Público”.

11. Así pues, queda claro que, en virtud de las normas citadas en los fundamentos precedentes, los incrementos de haberes de los trabajadores de los gobiernos locales podían hacerse por convenio colectivo o, en su defecto, por mandato expreso de la ley. Cabe anotar que, tal como lo indicó Servir en su Informe Técnico 092-2017-SERVIR/GPGSC, los convenios colectivos “se encontraba[n] sujeto[s] a las limitaciones de las leyes anuales de presupuesto, las cuales venían siendo de observancia obligatoria por todas las entidades del Sector Público”.

12. Además, las leyes de presupuesto de los años 2006 en adelante prohibieron los incrementos remunerativos, así como la aprobación de nuevas bonificaciones y beneficios, incluso las derivadas de convenio colectivo. Tal prohibición la encontramos en los artículos 8 de la Ley 28652, 4 de la Ley 28927, 5 de las leyes 29142 y 29289, y 6 de las leyes 29564, 29626, 29812, 29951, 30114, 30281, 30372, 30518, 30693, 30879, leyes de los prepuestos públicos del 2006 al 2019.

Análisis del caso concreto

13. En el presente caso, la controversia consiste en determinar si, con relación a la remuneración que percibe, “se está discriminado al demandante” por tratarse de un trabajador-obrero que en virtud de un mandato judicial fue contratado a plazo indeterminado. En tal sentido, deberá evaluarse si corresponde homologar la remuneración que percibe el demandante en el cargo de obrero de seguridad patrimonial, sujeto al régimen laboral del Decreto Legislativo 728, con la que percibe don Hugo Rafael Abanto Cabrera, trabajador obrero que el propio actor ofrece como término de comparación para determinar si se procede a la homologación de su remuneración.

14. Ahora bien, de las boletas de pago adjuntas a la demanda⁶, de las sentencias judiciales emitidas en el Expediente 01438-2013-0-0601-JR-LA-01⁷ y del "contrato de trabajo por orden judicial con ingreso a planilla de contratados a plazo indeterminado"⁸, se advierte que el recurrente pertenece al régimen laboral de la actividad privada, que tiene un contrato a plazo indeterminado por disposición judicial suscrito en el año 2017 y que fija como inicio de la relación laboral el 1 de enero de 2006, que se lo contrató para laborar como obrero, y que a la fecha de la interposición de la demanda percibía un total de ingresos ascendente a S/ 1,200.00 (S/. 900.00 remuneración) y laboraba en la Gerencia de Infraestructura, en la Gerencia de Seguridad Ciudadana y en “mantenimiento de vía local”⁹.

Debe señalarse también que, conforme a los documentos que obra en autos¹⁰, se han presentado boletas de pago de don Hugo Rafael Abanto Cabrera, de las que se advierte que se trata de un trabajador sujeto al régimen laboral público y en los que se consigna que como “policía Sismuvi”. También se corrobora que una de las diferencias del ingreso mensual del demandante en relación con dicho obrero radica en el concepto “costo de vida”. Al respecto, la propia demandada ha señalado en el Informe 297-2018- URBSSO-AP-MPC, de fecha 16 de octubre de 2018, que el “costo de vida, varía según la remuneración de cada trabajador” (sic). Así también, al verificar las boletas de pago de los obreros se puede constatar que el concepto denominado “costo de vida” varía, asignándoles cantidades diferentes, como es la suma de S/. 2,719.90.

15. En autos obran las boletas de pago de don Hugo Rafael Abanto Cabrera, quien, si bien sería obrero al igual que el actor, del tenor de dichas boletas de pago se advierte que el trabajador con el cual el demandante hace la comparación de su remuneración no realizaría las mismas labores, mantiene un régimen laboral distinto y la diferencia remunerativa radicaría, entre otros aspectos, en el denominado “costo de vida”.

16. Cabe señalar que en el Informe 32-2018-URBSSO-AP-MPC, del 13 de marzo de 2018, expedido por la Unidad de Recursos Humanos¹¹, no se precisó cuál es la forma de cálculo del denominado “costo de vida”, pese a que fue requerido mediante decreto de fecha 9 de febrero de 2018, y solo se hace una lista de los conceptos comprendidos en la planilla de los trabajadores 276. Adicionalmente, mediante decreto de fecha 18 de setiembre de 2018, emitido en el Expediente 06613-2015-PA/TC, este Tribunal también solicitó a la Municipalidad de Cajamarca que informara, entre otras cosas, sobre las razones por las que se vendría pagando montos diferentes por concepto de “costo vida” a los trabajadores obreros.

Y dando respuesta a dicho requerimiento, con fecha 30 de octubre de 2018 la emplazada remitió el Oficio 192-2018-OGGRRHH-MPC¹², al que adjunta, entre otros documentos, el Informe 298-2018- URBSSO-AP-MPC, en el que se limita a señalar que “El Costo de vida, varía según la Remuneración de cada trabajador” (sic).

17. De lo expuesto se puede concluir que la entidad demandada no ha precisado cuál es la base legal para el otorgamiento de denominado “costo de vida”, ni tampoco cuáles son los criterios que utiliza para fijar los montos que perciben los obreros de esa comuna por dicho concepto; tampoco ha justificado el pago diferenciado entre trabajadores de un mismo régimen laboral y que, se entiende, realizan funciones similares.

18. Siendo ello así, se puede concluir que en autos no obran medios probatorios idóneos y suficientes que permitan a este Tribunal generar convicción respecto a la validez o licitud del término de comparación propuesto por la parte recurrente, lo que, a su vez, impide ingresar al análisis de si existe un trato discriminatorio hacia ella o no, por lo que corresponde dictar sentencia inhibitoria; aunque dejando a salvo el derecho de la parte demandante de acudir a la vía ordinaria en busca de tutela, si lo considera pertinente.

19. Finalmente, atendiendo a que las normas constitucionales del sistema presupuestal del Estado son de observancia obligatoria y dado que los funcionarios de la entidad demandada no han indicado con precisión la base legal para otorgar el denominado “costo de vida”, su forma de cálculo y la razón para su abono en montos diferenciados entre trabajadores del mismo régimen laboral y que realizan funciones similares, debe notificarse a la Contraloría General de la República, a fin de que proceda con arreglo a sus atribuciones.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo, dejando a salvo el derecho del recurrente de acudir a la vía ordinaria, si lo considera pertinente.

2. Notificar a la Contraloría General de la República para que proceda con arreglo a sus atribuciones.

Publíquese y notifíquese.

SS.

DOMÍNGUEZ HARO

OCHOA CARDICH

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

PONENTE DOMÍNGUEZ HARO

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO OCHOA CARDICH

Emito el presente voto a favor del sentido resolutorio de la ponencia y por el cual se declara improcedente la demanda; no obstante, me aparto del extremo en el que se dispone notificar a la Contraloría General de la República, a fin de que proceda con arreglo a sus atribuciones, sin que ello implique que no coincida en el hecho de que los funcionarios de la entidad municipal demandada no han indicado con precisión la base legal para otorgar el denominado “costo de vida”, su forma de cálculo y la razón para su abono en montos diferenciados entre trabajadores del mismo régimen laboral que realizan funciones similares.

En efecto, el objeto del caso de autos, conforme a lo expuesto en el petitorio de la demanda, es que se homologue la remuneración de la parte demandante con la que perciben otros obreros que también desempeñan la labor de serenazgo en la municipalidad emplazada, debido a que, en su condición de trabajador contratado a plazo indeterminado en cumplimiento de un mandato judicial, sujeto al régimen laboral privado regulado por el Decreto Legislativo 728, percibe una remuneración menor que la de otros trabajadores obreros que realizan las mismas labores.

Conforme a lo expuesto en la ponencia, obran las boletas de pago de los trabajadores de la municipalidad demandada, los que, si bien serían obreros al igual que el actor, del tenor de dichas boletas de pago se advierte que los trabajadores con los cuales el demandante compara su remuneración no realizarían las mismas labores y que la diferencia remunerativa radicaría, entre otros aspectos, en el denominado “costo de vida”. Asimismo, la entidad municipal demandada no ha precisado cuál es la base legal para el otorgamiento de denominado “costo de vida”, ni cuáles son los criterios utilizados para fijar los montos por dicho concepto, ni ha justificado el pago diferenciado entre trabajadores de un mismo régimen laboral, los cuales, se entiende, realizan funciones similares.

En ese sentido, concuerdo en sostener que no obran medios probatorios idóneos y suficientes que permitan al Colegiado generar convicción respecto a la validez o licitud del término de comparación propuesto por la parte recurrente, lo que, a su vez, impide ingresar al análisis de si existe un trato discriminatorio o no. Por ello, corresponde declarar improcedente la demanda; aunque dejando a salvo el derecho del demandante de acudir a la vía ordinaria en busca de tutela, si así lo considera pertinente.

Cabe añadir que a pesar de lo expuesto hasta aquí sobre la impertinencia de disponer la notificación a la Contraloría General de la Republica y no encontrarme conforme con lo señalado en la ponencia respecto de ello he decido; sin embargo, apoyar la resolución del presente caso, ya que insistir en mi discrepancia en el extremo antes expuesto generaría una innecesaria demora en la tramitación del presente caso, toda vez que al producirse una discordia esta tendría que ser tramitada y resuelta por otro colega, integrante de la Sala Primera del Tribunal Constitucional. Al ser mi posición la minoritaria en este tipo de casos una eventual insistencia por vía de voto singular, solo generará mayor dilación para que al demandante se le brinde respuesta a lo centralmente pretendido.

En las circunstancias descritas y salvando mi posición sobre el extremo expuesto, suscribo la resolución del caso en su totalidad, en aplicación de los principios procesales de economía y de socialización regulados en el artículo III del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional.

S.

OCHOA CARDICH

VOTO DEL MAGISTRADO HERNÁNDEZ CHÁVEZ

Habiendo sido llamado a dirimir la presente discordia, me adhiero al sentido de la ponencia que resuelve:

1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo, dejando a salvo el derecho del recurrente de acudir a la vía ordinaria, si lo considera pertinente.

2. Notificar a la Contraloría General de la República para que proceda con arreglo a sus atribuciones.

S.

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO
GUTIÉRREZ TICSE

Con el debido respeto por la opinión de mis colegas, emito el presente voto singular por los siguientes argumentos que paso a exponer:

1. El objeto del presente proceso es que se homologue la remuneración de la parte demandante con la que percibe el obrero Hugo Rafael Abanto Cabrera, pues refiere que también desempeña la labor de obrero de seguridad patrimonial en la municipalidad emplazada, pero recibe una remuneración superior pese a que también tiene la condición de trabajador contratado a plazo indeterminado sujeto al régimen laboral privado regulado por el Decreto Legislativo 728.

2. De las boletas de pago adjuntas a la demanda, de las sentencias judiciales emitidas en el Expediente 01438-2013-0-0601-JR-LA-01 y del "contrato de trabajo por orden judicial con ingreso a planilla de contratados a plazo indeterminado", se advierte que el recurrente pertenece al régimen laboral de la actividad privada desde el año 2017 y que se lo contrató para laborar como obrero. A la fecha de la interposición de la demanda percibía un total de ingresos ascendente a S/ 1,200.00 (S/. 900.00 remuneración) y laboraba en la Gerencia de Infraestructura, en la Gerencia de Seguridad Ciudadana y en “mantenimiento de vía local”.

3. Debe señalarse también que el actor ha presentado boletas de pago de don Hugo Rafael Abanto Cabrera, de las que se advierte que se trata de un trabajador sujeto al régimen laboral público y en los que se consigna que como “policía Sismuvi”. En resumen, si bien Hugo Rafael Abanto Cabrera sería obrero al igual que el actor, del tenor de las boletas de pago se advierte que el trabajador con el cual el demandante hace la comparación de su remuneración no realizaría las mismas labores, mantiene un régimen laboral distinto y la diferencia remunerativa radicaría, entre otros aspectos, en el denominado “costo de vida”. Es por estas razones que la demanda debe declararse improcedente.

4. Por otro lado, me aparto del segundo punto resolutivo ya que considero que notificar a la Contraloría General de la República es innecesario para la resolución de esta causa.

Por estas consideraciones, mi voto es porque se declare IMPROCEDENTE la demanda.

S.

GUTIÉRREZ TICSE