Pleno. Sentencia 61/2024
EXP. N.°
00940-2022-PA/TC
APURÍMAC
LUCIANO BERNARDO
VALDERRAMA SOLÓRZANO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 21
días del mes de noviembre de 2023, en sesión de Pleno Jurisdiccional,
los magistrados Morales Saravia (presidente), Pacheco Zerga (vicepresidenta),
con fundamento de voto que se agrega, Gutiérrez Ticse y Domínguez Haro, con
fundamento de voto que se agrega, han emitido la presente sentencia. Los
magistrados Monteagudo Valdez y Ochoa Cardich emitieron votos singulares que
también se agregan. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal
de conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Luciano Bernardo
Valderrama Solórzano contra el auto de fojas 242, de fecha 24 de noviembre de
2021, expedido por la Sala Mixta Descentralizada de Andahuaylas y Chincheros de
la Corte Superior de Justicia de Apurímac, que declaró fundada la excepción de
incompetencia por razón de la materia.
ANTECEDENTES
Mediante escrito de fecha 15 de octubre de 2020 [cfr. fojas 9],
subsanado con fecha 23 de octubre de 2020 [cfr. fojas 76], don Luciano Bernardo
Valderrama Solórzano interpone demanda de amparo contra la Junta Nacional de
Justicia [JNJ], conformada por:
-
Don Aldo
Vásquez Ríos, en su calidad de presidente.
-
Doña
Imelda Julia Tumialán Pinto, en su calidad de vicepresidente.
-
Don Henry
José Ávila Herrera, en su calidad de miembro.
-
Doña Luz
Inés Tello Valcárcel de Ñecco, en su calidad de miembro.
-
Don
Antonio Humberto de la Haza Barrantes, en su calidad de miembro.
-
Doña María
Amabilia Zavala Valladares, en su calidad de miembro.
-
Don
Guillermo Santiago Thornberry Villarán, en su calidad de miembro.
Con emplazamiento al procurador público de la JNJ.
Plantea, como pretensión principal,
que se declare inaplicable respecto de su persona, el acápite b) del inciso 3
del artículo 6 y el tercer párrafo del artículo 66 de la Resolución
046-2020-JNJ Lima, de fecha 16 de junio de 2020, que aprueba el Reglamento de
Concursos para la Selección y Nombramiento de los/las Jefes (as) de la
Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial y del Ministerio Público; el
artículo 154 de la Constitución Política del Perú; y el artículo 2 de la Ley
30916, Ley Orgánica de la JNJ.
El actor manifiesta que, con fecha
24 de julio de 2020, solicitó a la JNJ “dejar sin efecto los impedimentos a
magistrados no ratificados”, contenidos en la Resolución 046-2020-JNJ Lima, de
fecha 16 de junio de 2020. Sin embargo, la directora de la Dirección de
Selección y Nombramiento, mediante el Oficio 000235-2020-DSN/JNJ, de fecha 26
de agosto de 2020, respondió la solicitud planteada e indicó que con la
modificación del artículo 154 de la Constitución, el precedente establecido en
la sentencia recaída en el Expediente 08105-2005-PA/TC ha dejado de ser de
obligatorio cumplimiento, por lo que la JNJ está obligada a cumplir con lo que
manda la Constitución y lo que establece el inciso b) del artículo 2 de su ley
orgánica. A su turno, el secretario general de la JNJ, respondiendo a la
solicitud de reconsideración que presentó el actor, expresó que la
incorporación del requisito para acceder a la carrera judicial o fiscal, de “no
haber sido no ratificado en el cargo”, es un mandato constitucional y legal que
corresponde cumplir a la JNJ.
El actor alega que la aplicación del
modificado artículo 154 de la Constitución a su caso vulnera el artículo 103 de
la Constitución, por cuanto le aplica retroactivamente dicha reforma
constitucional, pese a que su condición de “no ratificado en su cargo de juez”
fue determinado antes de aprobarse dicha modificación constitucional.
Asimismo, sostiene que la
ratificación de magistrados es inconstitucional por lo siguiente: a) el Consejo
Nacional de la Magistratura, hoy Junta Nacional de Justicia, carece de
atribuciones para determinar, a través de las no ratificaciones, responsabilidades
civiles, penales y disciplinarias; b) mediante la ratificación, la hoy JNJ
ejerce un control no regulado sobre los magistrados; c) la determinación de la
calidad académica de los magistrados se halla regulada y encomendada al órgano
de control interno, mas no a la hoy JNJ; d) el Consejo Nacional de Justicia no
toma en cuenta el doble juzgamiento e imprescriptibilidad cuando resuelve; e)
el proceso de ratificación que se le aplicó estaba a cargo de sujetos que no
eran abogados, que conformaban el Consejo Nacional de la Magistratura; f) la
ratificación de magistrados trasgrede la independencia de los jueces y
fiscales.
Finalmente, asevera que al habérsele excluido de los concursos para la
selección y nombramiento de los/las jefes(as) de la Autoridad Nacional de
Control del Poder Judicial y del Ministerio Público, por tener la condición de magistrado no
ratificado, se vulnera su derecho a la igualdad y no
discriminación y su derecho al proyecto de vida, pues ––a su parecer–– se le
excluye de la posibilidad de acceder a un puesto público acorde a su nivel, por
la condición de no haber sido ratificado, lo que truncaría su proyecto de vida.
Mediante Resolución 2, de fecha 28 de octubre de 2020 [cfr. fojas 96],
el Juzgado Civil de Andahuaylas admite a trámite la demanda.
Con fecha 28 de mayo de 2021 [cfr. fojas 130],
don Aldo Vásquez Ríos se apersona y delega representación al procurador público
de la JNJ.
Con fecha 28 de mayo de 2021 [cfr. fojas 137], doña Imelda Julia
Tumialán Pinto se apersona y delega representación al procurador público de la JNJ.
Con fecha 27 de mayo de 2021 [cfr. fojas 144], don Antonio Humberto de
la Haza Barrantes se apersona y delega representación al procurador público de
la JNJ.
Con fecha 28 de mayo de 2021 [cfr. fojas 151], doña María Amabilia
Zavala Valladares se apersona y delega representación al procurador público de
la JNJ.
Con fecha 8 de junio de 2021 [cfr. fojas 159], don Guillermo Santiago
Thornberry Villarán se apersona y delega representación al procurador público
de la JNJ.
Con fecha 10 de agosto de 2021 [cfr. fojas
181], el procurador público encargado del Consejo Nacional de la Magistratura
[hoy Junta Nacional de Justicia] se apersona, propone excepciones y contesta la
demanda, solicitando que sea declarada infundada. Alega que corresponde
declarar fundada la excepción de incompetencia, por cuanto la vía procedimental
para cuestionar el acto administrativo contenido en la Resolución 046-2020-JNJ
Lima, de fecha 16 de junio de 2020, es el proceso contencioso-administrativo,
en aplicación del artículo 5, inciso 2 del Código Procesal Constitucional
[vigente en ese momento].
De otro lado, aduce que la demanda es infundada porque, en la medida en
que el actor no ha postulado a ninguna de las convocatorias publicadas
referidas a los concursos para la selección y nombramiento de los/las jefes
[as] de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial y del Ministerio
Público, llevados a cabo por la Junta Nacional de Justicia, esta no ha excluido
de algún concurso al actor, por su condición de no ratificado. Asimismo,
sostiene que la ratificación no es inconstitucional, debido a que el Tribunal
Constitucional ha establecido su constitucionalidad en los precedentes Álvarez
Guillén y Lara Contreras. Adicionalmente, afirma que el procedimiento de la
ratificación goza de garantías de tutela procesal efectiva, pluralidad de
instancias, entre otros. Manifiesta que no corresponde hacer control difuso de
la JNJ, por cuanto inaplicar una norma reglamentaria o un dispositivo
constitucional contenido en el inciso 2 del artículo 154 de la Constitución,
sería incumplir con las funciones y obligaciones constitucionales conferidas.
Adicionalmente, asevera que pertenece a la propia naturaleza de la no
ratificación la prohibición de reingreso.
Mediante Resolución 8 [cfr. fojas 203], de fecha 20 de setiembre de
2021, el Juzgado Civil de la Corte Superior de Justicia de Apurímac declara
fundada la excepción de incompetencia por razón de la materia formulada por el
procurador público encargado de la JNJ, tras considerar que las pretensiones
por conflictos jurídicos individuales respecto a la inaplicación de actos
administrativos, esto es, de la Resolución 046-2020-JNJ, que aprueba el
Reglamento de Concursos para la selección y nombramiento de los jefes de la
Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial y del Ministerio Público, debe
dilucidarse en un proceso contencioso-administrativo. Y también afirma que la vía
idónea para cuestionar normas de menor jerarquía expedidas por el Poder
Ejecutivo, como la Resolución 046-2020-JNJ, que aprueba el Reglamento de
Concursos para la Selección y Nombramiento de los Jefes
de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial y del Ministerio
Público, es el proceso de acción popular.
Mediante Resolución 13 [cfr. fojas 242], de
fecha 24 de noviembre de 2021, la Sala Mixta Descentralizada de Andahuaylas y
Chincheros de la Corte Superior de Justicia de Apurímac, confirmando la
apelada, declara fundada la excepción de incompetencia por razón de la materia
formulada por el procurador público encargado de JNJ. Estima que la pretensión
orientada a cuestionar una decisión administrativa del Pleno de la Junta
Nacional de Justicia corresponde ser resuelta en el proceso
contencioso-administrativo, el cual es la vía igualmente satisfactoria para
dilucidar la controversia, por lo que la demanda es improcedente. Asimismo,
considera que el cuestionamiento a la Resolución 046-2020-JNJ, de fecha 16 de
junio de 2020, corresponde ser resuelto en el proceso de acción popular.
FUNDAMENTOS
Delimitación del asunto litigioso
1.
En la
presente causa, el demandante solicita que se le inaplique el acápite b) del
inciso 3 del artículo 6 y el tercer párrafo del artículo 66 de la Resolución
046-2020-JNJ, de fecha 19 de junio de 2020, que aprueba el Reglamento de
Concursos para la Selección y Nombramiento de los/las Jefes[as] de la Autoridad
Nacional de Control del Poder Judicial y del Ministerio Público; así como el
inciso 2 del artículo 154 de la Constitución Política de 1993, y el artículo 2
de la Ley 30916, Ley Orgánica de la JNJ.
Cuestión previa: Sobre la
excepción de incompetencia
2.
El a quo y el ad quem
han declarado fundada la excepción de incompetencia por
razón de la materia, tras entender que la presente causa debe ser
canalizada en un proceso contencioso-administrativo, y que el cuestionamiento a la Resolución
046-2020-JNJ, de fecha 19 de junio de 2020, mediante el cual se aprueba el
Reglamento de Concursos para la Selección y Nombramiento de los/las Jefes[as]
de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial y del Ministerio Público,
debe ser analizado en el proceso de acción popular.
3.
Este Alto
Colegiado considera que el a quo y el ad quem han
incurrido en un manifiesto error de apreciación al dar por concluido el
proceso, tras declarar fundada la
excepción de incompetencia por razón de la materia;
puesto que -en el presente caso- este Tribunal Constitucional aprecia que el
proceso de amparo brindaría una tutela más adecuada de los derechos invocados,
dado que la forma como viene planteada la pretensión requiere de tutela urgente.
Y ello porque la prohibición de participación a los no ratificados en los
concursos para cubrir vacantes en el Ministerio Público y el Poder Judicial,
entre los que se encontraría la selección y nombramiento de los/las jefes[as] de la Autoridad Nacional de
Control del Poder Judicial y del Ministerio Público, impediría que el actor, en
el ejercicio de su libertad de actuar conforme a su proyecto de vida, postule
oportunamente en tales convocatorias, lo que le podría generar perjuicios
irreparables.
4.
Adicionalmente,
corresponde precisar, de cara a lo respondido por la
Dirección de Selección y Nombramiento mediante el Oficio 000235-2020-DSN/JNJ,
de fecha 26 de agosto de 2020, que
el debate o discusión acerca de si el precedente vinculante establecido en la
Sentencia 01333-2006-PA/TC habría dejado de ser de obligatorio cumplimiento con
la modificación del artículo 154 de la Constitución Política de 1993 realizada
mediante Ley 30904 del año 2019,
de ninguna manera corresponde que sea resuelto por el Poder Judicial, sino y en
último término, por este Supremo Intérprete de la Constitución.
5.
Consecuentemente, resulta improcedente la excepción de incompetencia.
Análisis del caso concreto
6.
El
demandante es un exfiscal no ratificado en el cargo de fiscal superior mixto de
Apurímac del Distrito Judicial de Apurímac —conforme con la Resolución del
Consejo Nacional de la Magistratura 376-2013-PCNM [cfr. fojas 6-7]— que denuncia que el acápite b) del inciso 3 del
artículo 6 y el tercer párrafo del artículo 66 de la Resolución 046-2020-JNJ,
de fecha 19 de junio de 2020; el inciso 2 del artículo 154 de la Constitución
Política de 1993; y el artículo 2 de la Ley 30916, Ley Orgánica de la JNJ,
vulneran sus derechos a la igualdad y no discriminación, así como su proyecto
de vida, por cuanto se le excluye de la posibilidad de acceder a un puesto
público, por la condición de no haber sido ratificado. Asimismo, alega que la aplicación del actual
artículo 154 de la Constitución a su caso vulnera el artículo 103 de la
Constitución.
7.
En relación con la cuestionada exclusión de la
posibilidad de acceder a un puesto público, el impugnado inciso 2 del artículo 154 de la Constitución Política del
Perú prescribe actualmente lo siguiente:
[…] Los no ratificados o
destituidos no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público.
8.
En ese
mismo tenor, el impugnado artículo 2 de la Ley 30916, Ley Orgánica de la Junta
Nacional de Justicia, de fecha 19 de febrero de 2019, establece lo
siguiente:
Son competencias de la Junta
Nacional de Justicia: […] b. […] Los no ratificados o destituidos no pueden
reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público.
9.
De las
disposiciones constitucionales y legales expuestas, se colige que establecen la
prohibición a los no ratificados para reingresar al Poder Judicial y al
Ministerio Público.
10.
En esa
línea, la debatida Resolución 046-2020-JNJ, de fecha 19 de junio de 2020, que
aprueba el Reglamento de Concursos para la Selección y Nombramiento de los/las Jefes(as) de la Autoridad Nacional de Control del Poder
Judicial y del Ministerio Público, establece en su artículo 6, como requisito
para la postulación, el no haber sido declarado no ratificado(a) en cargo
judicial o fiscal, tal como se cita a continuación:
Artículo 6.- El/la postulante, al
término del periodo de inscripciones, debe cumplir los requisitos establecidos
en la ley para el cargo al que postula. Dentro del plazo señalado en las bases
del concurso, el/la postulante consigna la información solicitada en la Ficha
de Inscripción y presenta los siguientes documentos en formato digital: […] 3.
Declaraciones juradas: […]
b. De no haber sido declarado
no ratificado(a) en cargo judicial o fiscal.
11.
En el
artículo 66 de dicha resolución se considera como uno de los elementos de
especial relevancia para la exclusión del postulante, a la información sobre
resoluciones de no ratificación, como se expone a continuación:
Artículo 66°.- Exclusión de postulante
[…]
Se considera de especial
relevancia la información sobre su conducta ética, resoluciones de no
ratificación, sanciones disciplinarias, investigaciones disciplinarias por
faltas graves o muy graves, propuestas de suspensión o destitución,
investigaciones o procesos penales en trámite, sentencias condenatorias, de
reserva del fallo condenatorio, aplicación del principio de oportunidad y/o
acuerdos reparatorios, procesos y sentencias por violencia familiar y omisión a
la asistencia familiar.
12.
Con base en lo expuesto, este Tribunal advierte que,
en virtud del inciso 2 del
artículo 154 de la Constitución Política de 1993, el artículo 2 de la Ley
30916, Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia y la Resolución 046-2020-JNJ de fecha 19 de junio de
2020; en caso que el demandante eventualmente postule nuevamente a la Magistratura,
se le declararía ––por su condición de exfiscal no ratificado–– no apto en los
futuros concursos para cubrir vacantes de fiscales o vocales que se realicen en
el Ministerio Público o el Poder Judicial, entre los que se encontrarían las
convocatorias para la Selección y Nombramiento de
los/las Jefes[as] de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial y del
Ministerio Público.
13.
Cabe anotar que aunque el demandante no haya acompañado documentación
que a la fecha de la presentación de la demanda evidencie que se haya rechazado
su postulación, por tener la condición de no ratificado, en convocatorias
específicas para cubrir vacantes en el Ministerio o Poder Judicial, la citada
prohibición en cuanto tal existe y no puede ser ignorada por los jueces
constitucionales; tanto más cuando los derechos fundamentales contienen un
objetivo que compromete a su observancia, respeto y promoción por parte de
todos los poderes públicos e, incluso, por parte de los sujetos privados.
14.
El demandante afirma que: (i) el inciso 2 del artículo
154 de la Constitución Política de 1993; (ii) el
artículo 2 de la Ley 30916, Ley Orgánica de la JNJ, 1993 y (iii)
el acápite b) del inciso 3 del artículo 6 y el tercer párrafo del artículo 66
de la Resolución 046-2020-JNJ, de fecha 19 de junio de 2020, vulneran sus
derechos a la igualdad y no discriminación, así como su proyecto de vida, por
cuanto se le excluye de
la posibilidad de acceder a un puesto público, por la condición de no haber
sido ratificado. Dicho contenido prohibitivo, en opinión del
demandante, constituye una intervención en el ámbito prima facie garantizado
del derecho al libre desarrollo de la personalidad y el derecho a la igualdad y
no discriminación del recurrente, pues, en su condición de exfiscal no
ratificado, se ve impedido de reingresar al Ministerio Público, con lo cual se
limita su libertad de efectuar acciones decididas autónomamente en el ámbito de
su vida profesional, ya que impide que realice sus actividades conforme a sus
planes de vida, a diferencia de los otros postulantes que, al no tener la
condición de “no ratificados”, pueden postular libremente. Por tal razón, el
actor solicita que se le inaplique las normas referidas, pues considera que su
condición de fiscal no ratificado no debe ser un impedimento para postular
nuevamente a la carrera judicial o fiscal o a un cargo de rango similar.
15.
Sobre el
denominado proyecto de vida, se entiende por tal a una atribución de
cada persona comprendida en el principio de dignidad, la autonomía personal, la
vida digna, el libre desarrollo de la personalidad, entre otros atributos de
relevancia. En el presente caso, el proyecto de vida alegado por el demandante
se encuentra vinculado con su derecho al libre desarrollo de la personalidad,
puesto que, según lo ha manifestado, ve impedido de realizar actividades ––como
postular a concursos para reingresar al Ministerio Público o Poder Judicial–– en determinados ámbitos de su vida,
conforme a sus planes de vida.
16.
Siendo
así, en cuanto a las posiciones iusfundamentales protegidas
prima facie por el derecho al libre desarrollo de la personalidad, cabe
mencionar que, tal como lo ha sostenido el Tribunal Constitucional [sentencia
emitida en el Expediente 02868-2004-PA/TC, fundamento 14], dicho derecho,
reconocido en el inciso 1 del artículo 2 de la Constitución, “garantiza una
libertad general de actuación del ser humano en relación con cada esfera de
desarrollo de la personalidad (…) es decir, de parcelas de libertad natural en
determinados ámbitos de la vida, cuyo ejercicio y reconocimiento se vinculan
con el concepto constitucional de persona como ser espiritual, dotada de
autonomía y dignidad, y en su condición de miembro de una comunidad de seres
libres”.
17.
Evidentemente,
no se trata de amparar constitucionalmente cualquier clase de facultades o
potestades que el ordenamiento pudiera haber reconocido o establecido a favor
del ser humano. Por el contrario, estas se reducen a todas aquellas que sean
consustanciales a la estructuración y realización de la vida privada y social
de una persona, y que no hayan recibido un reconocimiento especial mediante
concretas disposiciones de derechos fundamentales. Tales espacios de libertad
para la estructuración de la vida personal y social constituyen ámbitos de
libertad sustraídos a cualquier intervención estatal que no sean razonables ni
proporcionales para la salvaguarda y efectividad del sistema de valores que la
misma Constitución consagra [cfr. sentencia emitida en el Expediente
00008-2012-PI/TC, fundamentos 18-19].
18.
En cuanto
al derecho a la igualdad y no discriminación, es uniforme, pacífico y
reiterado el criterio de este Tribunal Constitucional en virtud del cual, “no
toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación, pues no se
proscribe todo tipo de diferencia de trato en el ejercicio de los derechos fundamentales;
la igualdad solamente será vulnerada cuando el trato desigual carezca de una
justificación objetiva y razonable […]. La aplicación, pues, del principio de
igualdad, no excluye el tratamiento desigual; por ello, no se vulnera dicho
principio cuando se establece una diferencia de trato, siempre que se realice
sobre bases objetivas y razonables” [sentencias recaídas en los Expedientes 00048-2004-PI/TC,
fundamento 61; 00012-2010-PI/TC, fundamento 5].
19.
A efectos
de ingresar en el análisis de si ha existido o no un trato discriminatorio, se
precisa, en primer término, la comparación de dos situaciones jurídicas; a
saber, aquella que se juzga recibe el referido trato, y aquella otra que sirve
como término de comparación para juzgar si, en efecto, se está ante una
violación de la cláusula constitucional de igualdad. Desde luego, la situación
jurídica que se propone como término de comparación no puede ser cualquiera,
puesto que debe ostentar ciertas características mínimas para ser considerada
como un término de comparación “válido”, en el sentido de pertinente para
efectos de ingresar en el análisis de si la medida diferenciadora supera o no
el test de igualdad. Así:
La
situación jurídica propuesta como término de comparación debe ostentar
propiedades que, desde un punto de vista fáctico y jurídico, resulten
sustancialmente análogas a las que ostenta la situación jurídica que se reputa
discriminatoria. Desde luego, ello no implica exigir que se trate de
situaciones idénticas, sino tan solo de casos entre los que quepa, una vez
analizadas sus propiedades, entablar una relación analógica prima facie relevante [Cfr. sentencia
emitida en el Expediente 00012-2010-PI/TC, fundamento 6 b].
20.
En cuanto a los titulares del derecho al libre
desarrollo de la personalidad y el derecho a la igualdad y no discriminación,
queda claro que toda persona es titular de tales derechos, por lo que este
Tribunal Constitucional estima que los jueces o fiscales, ratificados o no,
también pueden ser titulares de dichos derechos.
21.
En cuanto a quiénes son los sujetos pasivos u
obligados por el derecho al libre desarrollo de la personalidad y el
derecho a la igualdad y no discriminación, uno de los principales obligados es
definitivamente el Estado, que tiene el deber de garantizarlos, promoverlos y,
de ser el caso, no intervenir en niveles de alta intensidad en la ejecución de
tales derechos sino estrictamente en lo necesario.
22.
En virtud de lo hasta aquí expuesto, este Tribunal
Constitucional analizará si el actualmente vigente inciso 2 del artículo 154 de
la Constitución Política de 1993; el artículo 2 de la Ley 30916, Ley Orgánica
de la Junta Nacional de Justicia; el acápite b) del inciso 3 del artículo 6; y
el tercer párrafo del artículo 66 de la Resolución 046-2020-JNJ, que -en
síntesis- prohíben el reingreso al Ministerio Público y Poder Judicial a los no
ratificados, constituyen una amenaza de vulneración del derecho a la igualdad y
la no discriminación, así como del
proyecto de vida del demandante.
CONSIDERACIONES CONSTITUCIONALES SOBRE LA
INSTITUCIÓN DE LA RATIFICACIÓN DE JUECES Y FISCALES, Y SOBRE LAS CONSECUENCIAS
DE LA NO RATIFICACIÓN
23.
El Estado social y democrático de derecho tiene entre sus
características el principio de separación de poderes. La independencia
judicial y fiscal, por la naturaleza de su función, coadyuva al fortalecimiento
de dicho principio. Y es que la independencia judicial supone un mandato para
que, en todos los poderes públicos, los particulares e incluso al interior del
propio órgano, se garantice el respeto de la autonomía del Poder Judicial en el
desarrollo de sus funciones, de modo que sus decisiones sean imparciales y más
aún si con ello se logra mantener la imagen de imparcialidad frente a la
opinión pública [Cfr. sentencia
recaída en el Expediente
00020-2019-PI/TC, fundamento 86].
24.
En nuestro ordenamiento jurídico, a fin de conciliar
el fortalecimiento de la independencia judicial y fiscal con la necesidad de
evitar el abuso de poder y de garantizar la idoneidad del juez o fiscal, el
legislador ha optado por configurar la institución de la ratificación
de los jueces y fiscales.
25.
Sobre el particular, este Colegiado ha manifestado que
“La independencia judicial no puede desembocar en una irresponsabilidad del
magistrado que, por otra parte, sería incompatible con el principio democrático
del Estado de derecho, por la simple razón de que todos los poderes estatales
deberán responder por el ejercicio de sus funciones, según fluye del equilibrio
constitucional subyacente. Por eso, es allí donde aparece la ratificación como
forma en que la responsabilidad del juez debe verse constitucionalmente
definida” (sentencia emitida en el
Expediente 00429-2015-PA/TC,
fundamento 16).
26.
En un primer momento, esta figura constitucional fue
asumida como un voto de confianza sobre la manera como se ha ejercido el cargo para el que
se nombró por siete (07) años, plazo constitucionalmente establecido de
desenvolvimiento funcional garantizado y estable para cada magistrado, luego
del cual se somete a una evaluación de “confianza”, en una decisión que -a
nivel constitucional- no requería motivación o justificación alguna. Importante
es advertir que, en la sistemática constitucional originaria del Texto
Fundamental de 1993, la ratificación fue encargada a un órgano constitucional
autónomo con una conformación basada en una representación funcional amplia de
los principales actores sociales vinculados a la administración de justicia,
por lo que la concepción de “voto de confianza” aludida se encargaba
indirectamente a la propia sociedad, lo que tal vez explicó la no consagración
constitucional de la exigencia de motivación ([1]).
27.
Al respecto, en la sentencia emitida en el Expediente 01941-2002-AA/TC (Caso Almenara Bryson), este Tribunal Constitucional menciona
expresamente que:
20. Es evidente, a la luz de la
historia del derecho constitucional peruano, que las Constituciones de 1920,
1933 y 1979 establecieron, como parte del proceso de ratificación judicial, la
obligatoriedad de la motivación de la resolución correspondiente. Sin embargo,
no ha sido ésta una exigencia que se haya incorporado al texto de 1993. Por el
contrario, de manera indubitable y ex profeso, los legisladores constituyentes
de dicha Carta optaron por constitucionalizar la no motivación de las
ratificaciones judiciales, al mismo tiempo de diferenciar a esta institución de
lo que, en puridad, es la destitución por medidas disciplinarias (cf. Congreso
Constituyente Democrático. Debate Constitucional-1993, T. III, pág.
1620 y ss.).
Desde una interpretación histórica es evidente que el mecanismo de
ratificación judicial ha sido cambiado y, por ende
actualmente percibido como un voto de confianza o de no confianza en torno a la
manera como se ejerce la función jurisdiccional. Como tal, la decisión que
se tome en el ejercicio de dicha competencia no requiere se motivada. Ello
a deferencia, cabe advertir, de la destitución que, por su naturaleza
sancionatoria, necesaria e irreversiblemante debe ser
explicada en sus particulares circunstancias.
(…)
El
establecimiento de un voto de confianza que se materializa a través de una
decisión de conciencia por parte de los miembros del Consejo Nacional de la
Magistratura, sobre la base de determinados criterios que no requieran
explicitarse no es ciertamente una institución que se contraponga al Estado
constitucional de Derecho y los valores que él persigue promover, pues en el
Derecho comparado existen instituciones como los jurados, que, pudiendo decidir
sobre la libertad, la vida o el patrimonio de las personas, al momento de
expresar su decisión, no expresan las razones que la justifican. (El énfasis nuestro).
28.
Esta concepción primigenia bastante discrecional dio
motivo a diversos fallos de este Tribunal Constitucional que fueron dotando de
las garantías procesales mínimas a este procedimiento (tales como la tutela
procesal efectiva, la pluralidad de instancias, la exigencia de motivación,
etc.), pero sin que ello cambie la naturaleza jurídica de la institución, que
siguió siendo un procedimiento de renovación o pérdida de confianza al
desempeño funcional del juez, absolutamente distinta de una decisión sancionatoria.
De esta manera, la concepción de la “ratificación” consagrada en la
Constitución Política de 1993 como una decisión discrecional e inmotivada, dio
pasó a un segundo momento en el que se comenzó a exigir que el procedimiento de
ratificación de jueces y fiscales cumpla con diversas garantías del debido
proceso, lo cual tuvo lugar a partir de la sentencia emitida en el Expediente 03361-2004-AA/TC (Caso Álvarez Guillén), que a la letra señala:
18. Es
correcto que el consejero vote por la ratificación o no de un magistrado con un
alto grado de valor intrínseco, pero su decisión debe sustentarse en la
apreciación obtenida en la entrevista realizada; en los datos proporcionados
por el mismo evaluado; y en los informes recolectados de instituciones como las
oficinas de control interno, la Academia de la Magistratura y otras entidades
públicas, así como la proveniente de la participación ciudadana.
19. Dejando
atrás el carácter subjetivo que ha llegado a estar consignado como forma de
actuación, lo que se requiere, a partir de ahora, es una decisión con un alto
componente objetivo. El consejero ya no puede determinar, a su libre albedrío,
qué juez ó fiscal no continúa en el cargo, sino que,
para hacerlo, deberá basarse en los parámetros de evaluación antes señalados.
20. (…)
En este
marco, este Tribunal considera que los datos objetivos que ahora se exigen a
los consejeros imprimen al proceso de evaluación de magistrados un mejor margen
para la motivación de sus resoluciones, lo que guarda coherencia con el
respeto de los derechos fundamentales de los sometidos a la ratificación. El
avance normativo sobre la materia es digno de resaltar. (El énfasis es
nuestro).
29.
En forma adicional, el Tribunal Constitucional -en
reiterada jurisprudencia, así como en los precedentes establecidos en las sentencias emitidas en los Expedientes 01333-2006-PA/TC, y 01412-2007-PA/TC,
entre otras- determinó las características y parámetros a seguir, las funciones
constitucionales y las garantías de la tutela procesal efectiva en el proceso
de ratificación, así como las consecuencias de la no ratificación.
30.
Finalmente, el tercer y último momento en la
concepción de la institución de la ratificación constitucional de jueces y
fiscales, vio la luz con el desarrollo legislativo de esta figura para el
caso de los jueces integrantes del Poder Judicial y del Ministerio Público,
a través de las Leyes 29277 y 30483, respectivamente.
31.
Así, en el Título V de la Ley 29277, Ley de
Carrera Judicial publicada el 07.11.2008, se regula la “Evaluación de Desempeño
Parcial e Integral”, y se establecieron seis (06) aspectos o dimensiones de la
misma:
32.
El aludido cuerpo de leyes, diferencia entre la
“Evaluación integral del desempeño” (Arts. 84 a 86) y la “Evaluación parcial
del desempeño” (Arts. 87 a 96).
La primera, que
es el nuevo modelo constitucional de la ratificación, es la que
realizaba en su momento el otrora Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) y,
actualmente, la Junta Nacional de Justicia (JNJ) cada siete (07) años, para
todos los niveles judiciales, en resolución debidamente motivada y con un
debido procedimiento.
La segunda, en
cambio, es la que se encuentra a cargo de la “Comisión de Evaluación del
Desempeño”, compuesta por seis (06) miembros: tres del CNM (hoy JNJ) y tres del
Poder Judicial) cada tres (03) años y seis (06) meses, para los jueces
superiores, especializados y/o mixtos, y jueces de paz letrados, y que tiene
por finalidad diagnosticar las falencias del desempeño judicial y fiscal,
teniendo los evaluados un plazo igual hasta llegar a los siete años para
implementar las medidas correctivas. Veamos:
33.
De la misma manera, en el caso de los fiscales, la Ley
30483, Ley de
Carrera Fiscal publicada el 06.07.2016, contempla el Título V “Evaluación de
Desempeño Parcial e Integral” (Arts. 66 a 95), en el que se recogen los mismos
elementos, criterios, dimensiones y modalidades aludidos para el caso de
jueces.
34.
Ergo, la institución de la ratificación se ha
convertido en la actualidad en un proceso que analiza y valora el desempeño de
los magistrados y, entre los objetivos que persigue, se encuentra el lograr la
eficiencia en el desempeño de la función jurisdiccional y mejorar, además, el
rendimiento de la impartición de justicia en el país. Con ello se cumple el sentido del constituyente
y se lo compatibiliza con las garantías del debido procedimiento.
35.
Son por
estas razones que, en la sentencia emitida en el Expediente 00429-2015-PA/TC (fundamentos 17-28),
se indicó que la ratificación cumple las siguientes funciones constitucionales:
(i) renueva el compromiso y la responsabilidad de la magistratura; (ii) controla el ejercicio de la función pública del
magistrado; (iii) incentiva la sana competencia en la
carrera judicial; y (iv) fomenta la participación
ciudadana en la gestión del servicio de justicia.
36.
Conforme se puede colegir, la institución de la
ratificación constitucional de jueces y fiscales constituye una evaluación
sobre la renovación (o pérdida) de confianza del Estado -definida por el
órgano constitucionalmente competente: la Junta Nacional de Justicia- respecto
de la forma, proceder y gestión decisional como los Jueces y Fiscales
desempeñan sus competencia y funciones; por lo que de ninguna manera puede
asimilarse a una sanción; tal y como lo ha precisado claramente este
Tribunal Constitucional en la sentencia
emitida en el Expediente 08105-2005-PA/TC:
6. (…)
La decisión de no ratificar a un magistrado
en el cargo que venía desempeñando no constituye una sanción disciplinaria;
es dable decir que la sanción por su propia naturaleza comprende la
afectación de un derecho o interés derivado de la comisión de una conducta
disvaliosa para el ordenamiento jurídico. En cambio, la no ratificación
constituye un voto de confianza sobre la manera como se ha ejercido el cargo
para el que se nombró por siete años. Dicha expresión de voto es
consecuencia de una apreciación personal de conciencia, objetivada por la suma
de votos favorables o desfavorables que emitan los consejeros con reserva.
7. Mientras que la sanción disciplinaria debe
sustentarse en las pruebas que incriminan a su autor como responsable de una
falta sancionable, impuesta luego de la realización de un procedimiento con
todas las garantías, el caso de no ratificación sólo se sustenta en un
conjunto de indicios que, a juicio del Consejo Nacional de la Magistratura,
impide que se renueve la confianza para el ejercicio del cargo. Por ello el
Tribunal Constitucional considera que la medida de "no ratificación"
no obedece a una falta cuya responsabilidad se ha atribuido al magistrado, sino
que responde a una determinación de desconfianza por la manera como ha ejercido
la función para la que fue nombrado por siete años, no existiendo pues la
afectación que ha invocado el actor en relación al derecho de defensa.
A mayor abundamiento, este Tribunal
Constitucional estima que el derecho de defensa que le asiste a una persona en
el marco de un proceso sancionatorio en el que el Estado hace uso del ius
puniendi, sea mediante el derecho penal o administrativo sancionador, no es
aplicable al acto de no ratificación, ya que este no constituye una sanción ni
el proceso de ratificación es, en puridad, un procedimiento administrativo
sancionador penalizador. (El énfasis es nuestro).
37.
La distinción entre el procedimiento de ratificación (evaluación de
desempeño) y el procedimiento disciplinario (sancionatorio) también ha sido
establecida claramente a nivel legislativo en las dos normas legales aludidas
sobre jueces (Ley 29277) y fiscales (Ley 30483); donde se advierte que ambos se
encuentran regulados en títulos diferentes (Capítulo V del Título III y Título
V en la Ley 29277; y Capítulo V del Título III y Título V en la Ley 30483).
38.
En virtud de lo señalado, este Tribunal Constitucional
considera que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) aprecia
la figura del constitucionalismo peruano de la “ratificación” como un
proceso materialmente sancionatorio (ver Caso Moya Solís vs. Perú,
Sentencia del 03.06.2021, párr. 69; y Caso Cuya Lavy
y otros vs. Perú, Sentencia del 28.09.2021, párr. 131), sin tomar en cuenta
la voluntad del constituyente peruano y el proceso evolutivo que ha tenido por
el intérprete de la Constitución y por el poder legislativo conforme se ha
expuesto.
39.
En ese sentido, cuando la Corte IDH afirma que la
ratificación “involucra la posibilidad de destitución de los funcionarios
evaluados en casos de incompetencia o bajo rendimiento, (…)” [párr. 132], no
toma en cuenta que, la separación del magistrado no ratificado supone una pérdida
o retiro de confianza del órgano evaluador por haber constatado a
través de un procedimiento reglado y con las garantías necesarias, no haber
superado las condiciones mínimas para permanecer en el cargo.
40.
Por tal razón, es importante entender adecuadamente la naturaleza de la
“no ratificación”, como decisión competencial a cargo del órgano constitucional
autónomo denominado Junta Nacional de Justicia -antes Consejo Nacional de la
Magistratura-, institución encargada por el constituyente de evaluar y
pronunciarse sobre la confianza ciudadana y social a los integrantes del Poder
Judicial y del Ministerio Público cada siete (07) años.
41.
En tal contexto normativo, y sobre las consecuencias de la “no
ratificación”, se debe advertir que el inciso 2 del artículo 154 de la Constitución
Política de 1993, tuvo una redacción primigenia que, hacia el año 2019, fue
modificada mediante una reforma constitucional.
42.
El texto primigenio del inciso 2 del artículo 154 de la Constitución
Política de 1993 vigente hasta el 9 de enero de 2019, preceptuaba:
[L]os [jueces y
fiscales] no ratificados no pueden reingresar al Poder
Judicial ni al Ministerio Público. (El énfasis es nuestro).
43.
Adviértase que el texto primigenio del aludido
dispositivo de la Constitución Política consagraba la prohibición de reingreso
al Poder Judicial o al Ministerio Público únicamente de los magistrados no
ratificados, a diferencia del tratamiento que dio a los que fueron destituidos
por medida disciplinaria, para quienes no regía tal prohibición de reingreso a
la carrera judicial.
44.
Precisamente, atendiendo a esta diferenciación establecida por el
constituyente de 1993, este Tribunal Constitucional desarrolló de manera
progresiva una interpretación del aludido dispositivo constitucional (inciso 2
del artículo 154) considerada razonable en su oportunidad, y dejó sentado que
-al no implicar una sanción- la no ratificación y la consecuente prohibición de
reingreso a la carrera judicial y fiscal, es incongruente no solo con la
naturaleza no sancionatoria de la institución de la ratificación, sino también
con el artículo 2.24.d de la Constitución Política, según el cual “Nadie será
procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté
previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como
infracción punible, ni sancionado con pena no prevista en la ley”; en tanto la
prohibición de reingresar a la carrera judicial y fiscal se equipararía así a
una sanción cuya imposición, sin embargo, no es consecuencia de haberse
cometido una falta. En virtud a ello, y a fin de evitar caer en el absurdo de
que una decisión que expresa un simple retiro de confianza en la forma como se
ha desempeñado la función jurisdiccional termine constituyendo una sanción con
unos efectos incluso más drásticos que la que se puede imponer por medida
disciplinaria; se interpretó la aludida disposición constitucional en el
sentido de que “mal puede concebirse que los no ratificados no puedan volver
a postular a la Magistratura” (sentencia emitida en
el Expediente 01333-2006-PA/TC, fundamento 8).
45.
Sin embargo, el texto del inciso 2 del artículo 154 de la
Constitución Política de 1993 fue objeto de una reforma constitucional llevada
a cabo por la Ley 30904 de 10 de enero de 2019, que estableció:
[L]os [jueces y fiscales] no ratificados o
destituidos no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio
Público. (El énfasis es nuestro).
46.
Como se puede colegir, la reforma constitucional del
inciso 2 del artículo 154 de la Constitución Política de 1993 realizada el año
2019, no solo se mantiene la prohibición de que los jueces y fiscales no
ratificados puedan reingresar a la carrera judicial o fiscal, sino que -además-
se agrega expresamente que la misma prohibición se extiende a los jueces o
fiscales destituidos como resultado de un proceso y medida disciplinarios.
47.
Así las cosas, parece
suficientemente claro que, tanto la voluntad del constituyente originario (de
1993), como la del constituyente constituido (de 2019), ha sido establecer/mantener la
prohibición de reingreso de jueces y fiscales no ratificados, e incorporar dentro de la restricción constitucional a los jueces y
fiscales destituidos como consecuencia de un proceso y una medida
disciplinaria; se trata, pues, de una categórica decisión del
constituyente (tanto originario refundacional como constituido) de impedir el
retorno al Poder Judicial y al Ministerio Público -luego de la pérdida o retiro
de confianza- de personas cuyo
servicio público en la administración de justicia no ha sido evaluado
satisfactoriamente y de quienes han sido sancionados disciplinariamente.
48.
Por esta
razón, la supuesta regla discriminatoria que inspiró el razonamiento jurídico desarrollado en el
precedente vinculante establecido en la sentencia emitida en el Expediente
01333-2006-PA/TC (fundamentos 4-14 y 25), ha desaparecido, al haberse cambiado
el alcance del inciso 2 del artículo 154 y comprender en él también, a partir
de 2019, a los magistrados destituidos. Por ende, el citado precedente
vinculante carece de efectos prácticos.
LA SENTENCIA CUYA LAVY EN EL CONTEXTO
CONSTITUCIONAL DE LAS RATIFICACIONES JUDICIALES: SU DISTINCIÓN
49.
En la sentencia del Caso
Cuya Lavy y otros vs. Perú del 28 de
setiembre de 2021, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH)
señala en forma expresa lo siguiente:
205. La
Corte advierte que, de acuerdo a las alegaciones de las partes, las propias
declaraciones de las víctimas, así como de la normativa vigente, aún se
mantiene la prohibición de que los magistrados no ratificados puedan reingresar
al Poder Judicial y al Ministerio Público, pese a que el Estado
reiteradamente ha señalado que el Tribunal Constitucional en su sentencia de 8
de enero de 2006 (STC 01333- 2006-PA/TC) indicó que no se puede impedir en modo
alguno el derecho de los magistrados no ratificados de postular nuevamente al
Poder Judicial y al Ministerio Público, pues el hecho de no haber sido
ratificado no debe ser un impedimento para reingresar a la carrera judicial.
206. Debido
a lo anterior, la Corte considera que es necesario que el Estado adopte las
medidas legislativas o de otro carácter para adecuar su ordenamiento jurídico
interno a lo establecido en la Convención Americana, de conformidad con lo
resuelto en la presente sentencia en lo relativo a la reincorporación de los
magistrados no ratificados al Poder Judicial o al Ministerio Público y a la
posibilidad de recurrir las decisiones mediante las cuales se determine la no
ratificación de un magistrado. Ello implica que el Estado debe adoptar dichas
medidas en un plazo razonable. Independientemente de las reformas que deba
adoptar el Estado, mientras estas no se produzcan, las autoridades estatales
están en la obligación de ejercer ex officio un
control de convencionalidad entre las normas internas y la Convención
Americana, en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones
procesales correspondientes. En esta tarea, las autoridades internas deben
tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del
mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención. (El
énfasis es nuestro).
50.
Conforme se puede colegir
de lo expuesto por la Corte IDH en
dicho caso, esta se basa en la interpretación del Tribunal Constitucional
peruano que -en sentido opuesto a lo prescrito por la Constitución Política y
de la voluntad constituyente- decidió priorizar los derechos fundamentales de
los ciudadanos demandantes, cuando expresamente sostuvo que:
(…) la Constitución garantiza
el derecho a la igualdad y no discriminación por ningún motivo en el artículo
2.2°, de modo que no cabe el tratamiento discriminatorio que da a los que
fueron destituidos por medida disciplinaria, para quienes no rige tal
prohibición, al menos en la etapa de postulación para el reingreso a la carrera
judicial [Sentencia
emitida en el Expediente 01333-2006-PA/TC, fundamento 5]. (El énfasis es nuestro).
51.
En ese orden de ideas, lo
expuesto por la Corte IDH es una línea doctrinaria. La ratificación -entendida
propiamente desde el año 2006 como la evaluación del desempeño- es un sistema
constitucionalmente válido, en la medida en que preserva garantías para el juez
y fiscal, siendo un procedimiento reglado y preestablecido; labor propia de los
consejos de la judicatura en el derecho comparado.
52.
Así,
habiendo basado argumentativamente la Corte IDH su sentencia en el Caso Cuya Lavy
y otros vs. Perú en la postura interpretativa asumida por el Tribunal
Constitucional respecto de la “no ratificación”, resulta absolutamente
necesario -cuando no indispensable- analizar la posición que ha tenido este
Colegiado sobre la materia a lo largo de la vigencia de la Constitución, tema
que se desarrollará en el siguiente acápite.
LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA COMO DOCUMENTO UNITARIO Y SISTEMÁTICO Y LA CONFIGURACIÓN
CONSTITUCIONAL DE LA RATIFICACIÓN COMO CONTROL DEL DESEMPEÑO DE JUECES Y
FISCALES
53.
Teniendo en cuenta que el demandante solicita, entre
otros, la inaplicación del inciso 2 del artículo 154 de la Constitución
Política de 1993, es decir, de un dispositivo constitucional, la presente
demanda exige a este Tribunal Constitucional analizar dos temas de clara
relevancia que no han sido abordados integralmente y con suficiente solidez
argumentativa en anterior oportunidad: la existencia de contradicciones
entre distintos dispositivos constitucionales, y la posibilidad que
ellas deriven, irremediablemente, en la inaplicación de alguna de ellas.
54.
En primer lugar, es necesario precisar que -siendo una
norma constitucional (inciso 2 del artículo 154) la que establece una
restricción a un derecho fundamental, también consagrado en la propia
Constitución Política (inciso 2 del artículo 2)- nos encontramos ante un caso
de incongruencia de dos dispositivos constitucionales, razón por la cual se
debe descartar de plano la utilización del denominado “examen escalonado de
control de restricciones a los derechos fundamentales”, desarrollado en la sentencia emitida en el
Expediente 00665-2007-PA/TC (fundamento 5), metodología que única y exclusivamente
se aplica para analizar la intervención en derechos fundamentales provenientes
de decisiones de poder o de normas infraconstitucionales.
55.
Y es que, en el presente caso, no es posible olvidar
que nos encontramos ante dos dispositivos normativos contenidos en el pacto
socio-político que define y configura la sociedad peruana, como es la
Constitución Política de 1993, que es el resultado normativo del ejercicio del
poder constituyente originario refundacional y soberano en virtud del cual la
República del Perú se otorgó a sí misma una nueva Carta Magna, que se
constituye en la norma fundamental y suprema de nuestro ordenamiento jurídico.
56.
En segundo lugar, conforme a la dogmática
constitucional, es necesario recordar que los distintos dispositivos
consagrados en el Texto Fundamental (entiéndase “reglas jurídicas”) gozan de
dos (02) atributos básicos que definen su importancia y trascendencia para el
ordenamiento jurídico en general y su dinámica particular. Se trata de los
atributos de supremacía y rigidez.
57.
Desde esta perspectiva, limitar la opción del
constituyente como depositario popular de diseñar un modelo de control de sus
gobernantes, en el caso concreto, de jueces y fiscales, solo es admisible en tanto y en cuanto se lesionen
derechos fundamentales, habida cuenta de que la jurisdicción supranacional se activa en este orden.
Sin embargo, no es el caso de la ratificación, ya que en la actualidad ha sido
desarrollada de manera garantista para combinar el derecho de los ciudadanos de
tener jueces que preservan un estándar funcional y el derecho de estos a
permanecer en el cargo mientras sean idóneos.
58.
En conclusión, los
jueces y fiscales tienen, en la actualidad, procesos de evaluación
constitucionalmente válidos, toda vez que el diseño peruano realiza y enfatiza
dicha evaluación en el cargo. Hoy además desarrollada legislativamente, a
través de la Ley de Carrera Judicial (Ley 29277) y
la Ley de Carrera Fiscal (Ley 30483) ([2]).
59.
Como se puede
observar, se trata de una fórmula constitucionalmente válida. En otros países,
el control de idoneidad pasa por ejemplo en el proceso formativo a través de
escuelas de jueces, que, como se ha reiterado, no es el caso del Perú. La
Academia de la Magistratura es propiamente un estamento de preparación para un
examen y de carácter facultativo; una escuela en cambio es un programa formativo
estructural que constituye un programa académico propio.
60.
En suma, la
ratificación hoy en día no es la misma concebida por el constituyente, sino el
proceso de evaluación de desempeño reglado sobre la base de la idoneidad. La
sentencia Cuya Lavy debe entenderse en este contexto,
siendo doctrina que puede ayudar al constituyente a replantear el modelo de
formación y evaluación de jueces y fiscales a través de una eventual reforma
constitucional, pero que mantiene un sistema necesario -voluntad del
constituyente- y que permite, hoy en día, esa conexidad de intereses
(idoneidad-judicatura), en procura de un sistema que permita un adecuado
servicio de justicia.
LA
PROHIBICIÓN DE REINGRESO DE LOS MAGISTRADOS NO RATIFICADOS Y DESTITUIDOS COMO
RESTRICCIÓN CONSTITUCIONAL VÁLIDA ESTABLECIDA POR EL PODER CONSTITUYENTE: LA IDONEIDAD
Y EL DECORO DE LA FUNCIÓN JUDICIAL
61.
En tal contexto dogmático-normativo, y teniendo en
cuenta que se alega la aparente incongruencia -o contradicción- entre dos
“reglas” constitucionales; el razonamiento constitucional para resolver el
presente caso exige la recurrencia a dos principios básicos de la hermenéutica
constitucional: el principio de unidad de la Constitución y el principio
de concordancia práctica.
62.
En la sentencia emitida en el Expediente
05854-2005-PA/TC (fundamento 12), este Tribunal Constitucional definió a los
aludidos principios hermenéuticos en los siguientes términos:
§
Principio de unidad
de la Constitución. Conforme al
cual la interpretación de la Constitución debe estar orientada a considerarla
como un "todo" armónico y sistemático, a partir del cual se organiza
el sistema jurídico en su conjunto
§
Principio de
concordancia práctica. En virtud
del cual toda aparente tensión entre las propias disposiciones constitucionales
debe ser resuelta "optimizando" su interpretación, es decir, sin
“sacrificar” ninguno de los valores, derechos o principios concernidos, y
teniendo presente que, en última instancia, todo precepto constitucional,
incluso aquellos pertenecientes a la denominada “Constitución orgánica”, se
encuentran reconducidos a la protección de los derechos fundamentales, como
manifestaciones del principio-derecho de dignidad humana, cuya defensa y
respeto es el fin supremo de la sociedad y el Estado (artículo 1 de la
Constitución).
63.
En la misma lógica, la aparente incongruencia entre
los incisos 1 y 2 del artículo 2 de la Constitución Política (que consagran el
derecho a la igualdad y la no discriminación, y el derecho al libre desarrollo
de la personalidad, respectivamente) y el inciso 2 del artículo 154 de nuestro
Texto Fundamental (que establece la prohibición de reingreso a la carrera
judicial y fiscal de los magistrados no ratificados y destituidos), debe
resolverse mediante una interpretación que entienda a este último dispositivo
como una restricción constitucional, única y exclusivamente aplicable a los magistrados
no ratificados y destituidos del Poder Judicial y el Ministerio Público.
64.
Lo señalado se sustenta en la característica dogmática,
según la cual los derechos fundamentales, por regla general, no tienen la
condición de derechos absolutos, sino -por el contrario- son relativos y, en
ese sentido, restringibles o limitables, de donde se colige que una
intervención en el ámbito prima facie garantizado
de un derecho fundamental no puede considerarse como sinónimo de violación del
mismo; en la medida en que tal situación jurídico-constitucional solo se
producirá si, en relación con el específico derecho fundamental de que se
trate, el Tribunal observa que no se han respetado las diversas exigencias que
la Constitución establece como criterios de justificación para su intervención
(v.g. principio de legalidad o reserva de ley; reserva de jurisdicción;
irretroactividad de la ley; principio de proporcionalidad, etc.).
65.
En el caso del inciso 2 del artículo 154 de la
Constitución Política de 1993 que establece la prohibición de reingreso a la
carrera judicial y fiscal de los magistrados no ratificados y destituidos,
resulta indispensable advertir la condición y naturaleza de restricción consagrada a nivel
constitucional definida por el constituyente -tanto originario
refundacional (en 1993) como constituido (en 2019)- a los derechos
fundamentales aludidos, en el específico caso de los magistrados no ratificados
y destituidos del Poder Judicial y el Ministerio Público, en aras de evitar el
retorno a ambas instituciones de trascendental importancia en la función de
administración de justicia, de personas que merecieron la pérdida o el retiro
de confianza por parte del órgano constitucionalmente autónomo al que se
encarga su evaluación funcional (actualmente la Junta Nacional de Justicia).
66.
En tal sentido, encontrándonos ante una cláusula
constitucional consagrada en el inciso 2 del artículo 154 de la Constitución
Política del Perú, la restricción contenida en el artículo 2 de la Ley 30916,
que establece que: “Son competencias de la Junta Nacional de Justicia: […] b.
[…] Los no ratificados o destituidos no pueden reingresar al Poder Judicial ni
al Ministerio Público”, resulta justificada y válida, siendo -además- parte del
bloque de constitucionalidad al momento de analizar las atribuciones de dicho
órgano constitucionalmente autónomo.
67.
Finalmente, este Tribunal Constitucional considera que
basar la justificación de la aludida restricción constitucional recurriendo al
principio de proporcionalidad de la prohibición a los no ratificados y
destituidos de reingresar al Poder Judicial y el Ministerio Público, conforme a
los derechos, principios o bienes constitucionalmente comprometidos no es
admisible, en la medida en que la técnica de la ponderación no puede ser
utilizada para someter a evaluación dispositivos (reglas) consagradas
expresamente en la propia Constitución Política, puesto que ello significaría
que el intérprete del Texto Fundamental se apartaría de su función
interpretativa para convertirse en decisor “constituyente”, al “evaluar” la
validez de una regla constitucional establecida por el poder constituyente.
68.
Por las mismas consideraciones, la Resolución
046-2020-JNJ Lima, de fecha 16 de junio de 2020, que aprueba el Reglamento de
Concursos para la Selección y Nombramiento de los/las Jefes (as) de la
Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial y del Ministerio Público, y que
dispone la exclusión de los participantes en dichos concursos por tener la
condición de no ratificados, establecida en el acápite b) del inciso 3 del
artículo 6 y el tercer párrafo del artículo 66, resulta perfectamente
compatible con el inciso 2 del artículo 154 de la Constitución Política de 1993,
y con el inciso 6 del artículo 2 de la Ley 30916.
EL ESTATUS JURÍDICO DEL PRECEDENTE VINCULANTE
ESTABLECIDO EN LA SENTENCIA 01333-2006-PA/TC
69.
Conforme se ha expresado en líneas precedentes, el
Tribunal Constitucional estableció como precedente vinculante las
argumentaciones contenidas en los fundamentos 4-14 y 25 de la sentencia emitida en el
ExpedienteC 01333-2006-PA/TC y, en tal sentido, interpretó que no se puede impedir
en modo alguno el derecho de los magistrados no ratificados de postular
nuevamente al Poder Judicial o al Ministerio Público, pues el hecho de no haber
sido ratificado no debe ser un impedimento para reingresar a la carrera
judicial, consagrando así una suerte de “inaplicación permanente” del inciso 2
del artículo 154 de la Constitución Política de 1993, por su supuesta
incompatibilidad con el derecho a la igualdad y la no discriminación consagrado
en el inciso 2 del artículo 2 del Texto Fundamental.
70.
Habiendo sido modificado el inciso 2 del artículo 154
de la Constitución Política por el Artículo Único de la Ley 30904, publicada
el 10 enero 2019, que incorpora a los magistrados destituidos del Poder
Judicial y el Ministerio Público en dicha prohibición de reingreso, se advierte
que ha desaparecido el argumento discriminatorio que consideró el Tribunal
Constitucional para establecer el aludido precedente vinculante y, por
consiguiente, el sentido interpretativo de dicho dispositivo constitucional.
71.
Por consiguiente, habiendo ejercido el poder
constituyente constituido una reforma constitucional que modifica el
dispositivo constitucional que fuera objeto de un precedente vinculante interpretativo, carece de
justificación su aplicación en el caso concreto.
Por estos
fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la
Constitución Política del Perú,
HA
RESUELTO
1.
Declarar
IMPROCEDENTE la excepción de incompetencia.
2.
Declarar INFUNDADA
la demanda de amparo.
Publíquese y notifíquese.
SS.
PACHECO
ZERGA
GUTIÉRREZ
TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
|
PONENTE GUTIÉRREZ TICSE |
FUNDAMENTO DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
PACHEZO ZERGA
Con el mayor respeto por la opinión de mis
colegas magistrados, aunque concuerdo con la parte resolutiva de la sentencia
en mayoría presento este fundamento de voto, por las siguientes
consideraciones:
1.
No suscribo del fundamento 32 de la sentencia en mayoría, pues tiene un
gráfico donde se indica que el procedimiento de ratificación de magistrados es
“no reglado”, “sin garantías” y “sancionatorio”, mientras que en el fundamento
51 se dice todo lo contrario y en el fundamento 36 se indica que la
ratificación no puede asimilarse a una sanción.
2.
Tampoco suscribo el fundamento 71 de la sentencia en mayoría, cuando
afirma que carece de justificación la aplicación al presente caso del
precedente vinculante establecido en el expediente 1333-2006-PA/TC. En mi
opinión, carece de justificación su aplicación al presente caso y a cualquier
otro, pues con la reforma al artículo 154 de la Constitución realizada por la Ley
30904,
dicho precedente ha perdido razón de ser, al eliminarse el desigual tratamiento
entre jueces no ratificados y destituidos que dio lugar a ese precedente.
S.
PACHECO ZERGA
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
DOMÍNGUEZ HARO
En el presente caso,
en relación al proceso de ratificación de jueces y fiscales de los artículos
154 y 155 de la Constitución Política del Perú, coincido con la sentencia de
autos de que no se trata de un procedimiento sancionatorio; sin embargo,
permítaseme precisar lo siguiente:
De la naturaleza
del procedimiento de ratificación
1.
En la
sentencia del Caso Cuya Lavy y otros vs. Perú del 28
de setiembre de 2021, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH)
encontró responsable al Estado peruano por la violación de diversos derechos
del señor Jorge Luis Cuya Lavy y de otros agraviados,
todos ex magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Público. En dicha
sentencia internacional se determinó la violación de los derechos a contar con
decisiones debidamente motivadas, a conocer previa y detalladamente la acusación
formulada, a tener el tiempo y los medios adecuados para preparar la defensa, a
permanecer en el cargo en condiciones de igualdad, a la protección judicial.
2.
Los hechos
del caso datan de los años 2001 y 2002, donde el extinguido Consejo Nacional de
la Magistratura (CNM) decidió no ratificar a los ex magistrados en virtud de
resoluciones que no fueron motivadas. Asimismo, se les impidió obtener tutela
en sede judicial, en la medida de que, en aquel entonces, se consideraba que
las decisiones del Jurado Nacional de Elecciones (JNE) y del CNM eran
irrevisables; criterio que, sin embargo, posteriormente se ha modificado en
forma progresiva y sustancial conforme con los parámetros de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH).
3.
En la
actualidad, la jurisprudencia de este supremo órgano ha habilitado la revisión
jurisdiccional de las decisiones del JNE y del ex CNM (hoy Junta Nacional de
Justicia – JNJ), asegurando que las resoluciones de ratificación y de no
ratificación sean respetuosas del debido proceso, estén motivadas, existan
criterios previos de evaluación, etc. con la finalidad de salvaguardar los
derechos del evaluado y de reforzar el componente objetivo de la decisión de
ratificación.
4.
Ahora
bien, si bien dicho procedimiento puede tener como consecuencia la no
ratificación y, con ello, la desvinculación del magistrado del Poder Judicial o
del Ministerio Público, no obstante, cabe resaltar que este procedimiento no
tiene naturaleza sancionatoria (como lo ha afirmado la Corte IDH), porque la
desvinculación no es consecuencia de una falta disciplinaria. Como bien ha
reiterado la sentencia de autos, el procedimiento de ratificación es un
procedimiento de renovación o pérdida de confianza.
5.
Y por
“renovación o pérdida de confianza” entiendo que se trata de un procedimiento
para convencer a los integrantes de la JNJ (antes CNM) de que el evaluado en el
futuro realizará una labor como juez o fiscal igual o mejor que la hecha
hasta ese entonces. Y, para llegar a esa convicción, la JNJ se apoya en datos
de su desempeño profesional y de su conducta. En ese sentido, la decisión de
ratificación es la expresión de la confianza de los miembros de la JNJ de que
la función pública, en los próximos siete años, es muy probable que sea
adecuada. O, lo contrario, la decisión de no ratificación significará un
inadecuado desempeño funcional y, en consecuencia, se opta por no continuar con
el servicio público del magistrado evaluado. Pero esta decisión de no
ratificación de ninguna manera se puede equiparar con una “sanción” o
“absolución”.
6.
En cierto
sentido, la ratificación es muy parecida a las decisiones del sector privado
respecto a su personal directivo, salvando las diferencias por supuesto. En
este sector, el gerente general o los gerentes de área son cesados de sus
cargos en virtud de que su labor no generó en el empleador suficiente seguridad
para seguir tomando decisiones en la empresa. De modo que, a falta de
confianza, el empleador prefiere cesarlo y cambiarlo por otro profesional. Sin
embargo, la separación de este gerente está lejos de ser entendido como una
sanción y menos como un despido por falta grave; porque el retiro de la
confianza en la empresa, como bien ha dicho el Tribunal Constitucional
“constituye una situación especial que extingue el contrato de trabajo, al ser
de naturaleza subjetiva, a diferencia de los despidos por causa grave, que son
objetivos” (sentencia del Expediente 03501-2006-PA/TC, fundamento 3). En
efecto, el cese del personal directivo no es sanción, sino es una decisión
subjetiva.
7.
Ahora, a
diferencia del sector privado y empresarial, en la Administración Pública, la
jurisprudencia de este Tribunal se ha esforzado en optimizar el “componente
objetivo” de todas las decisiones de ratificación, partiendo de la idea de que
en el Estado la justificación es una exigencia de la moralidad pública.
Por ello, como se explicó arriba, en la actualidad todas las decisiones sobre
ratificación de los magistrados deben motivarse, caso contrario, podrán ser
susceptibles de revisión por los jueces y, eventualmente, podrán ser
revertidas.
8.
En efecto,
en ese marco la sentencia del Expediente 03361-2004-AA (caso Álvarez Guillen),
fundamento 19, ha establecido “[d]ejando atrás el
carácter subjetivo que ha llegado a estar consignado como forma de actuación,
lo que se requiere, a partir de ahora, es una decisión con un alto componente
objetivo. El consejero ya no puede determinar, a su libre albedrío, qué juez o
fiscal no continúa en el cargo, sino que, para hacerlo, deberá basarse en los
parámetros de evaluación antes señalados [la entrevista realizada; los datos
proporcionados por el mismo evaluado; los informes recolectados de
instituciones como las oficinas de control interno, la Academia de la
Magistratura y otras entidades públicas, así como la proveniente de la
participación ciudadana]”.
9.
Con esto
se pretende que la JNJ (antes CNM) deposite la confianza en los mejores jueces
y fiscales, pero en forma justificada, expresando las razones de sus
decisiones sobre por qué ratifica y por qué no. Es decir, explicando por qué se
confían en ellos para los próximos siete años.
10. Cabe resaltar que este procedimiento de
renovación o pérdida de confianza no pone en peligro la estabilidad de los
jueces y fiscales. En primer lugar, porque esta estabilidad e inamovilidad en
el cargo es de carácter temporal, conforme se encuentra reglado en el artículo
154, inciso 2, de la Constitución, al prescribir que los jueces y fiscales
están sometidos a ratificación cada siete años; y, segundo, porque la
estabilidad e inamovilidad no es un principio jurisdiccional absoluto, por
cuanto está sujeto a la idoneidad del juez o fiscal.
¿El procedimiento de ratificación es necesario?
11. Debo señalar que, si bien el procedimiento de
ratificación es un mecanismo regulado en la Constitución (en tanto así lo
decidió el poder constituyente); no obstante, estimo que no es indispensable o
necesario para controlar la labor de los magistrados y para el objetivo de
asegurar un sistema de impartición de justicia más adecuado y eficiente. Es
decir, si el legislador constituyente hubiera omitido incorporar esta
institución en nuestra Constitución, ello no hubiera significado la desmejora
de nuestro sistema de justicia. En todo caso, desde nuestra realidad jurídica,
nuestro ordenamiento consagra otro procedimiento más convincente para optimizar
directamente el rendimiento de los magistrados.