EXP

Pleno. Sentencia 129/2024

EXP. N.° 00895-2020-PA/TC

HUÁNUCO

LUIS ESTEBAN GALLARDO MARTÍNEZ

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 22 días del mes de marzo de 2024, en sesión de Pleno Jurisdiccional, los magistrados Morales Saravia (presidente), Pacheco Zerga (vicepresidenta), Monteagudo Valdez, Ochoa Cardich, con fundamento de voto que se agrega y Hernández Chávez, con fundamento de voto que se agrega, han emitido la presente sentencia. El magistrado Gutiérrez Ticse, con fecha posterior, votó a favor de la sentencia. El magistrado Domínguez Haro, emitió voto singular que también se agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Luis Esteban Gallardo Martínez contra la Resolución 5, de fecha 11 de diciembre de 2019[1], expedida por la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Huánuco, que declaró improcedente la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 13 de setiembre de 2019, don Luis Esteban Gallardo Martínez, interpone demanda de amparo contra el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) –Oficina Desconcentrada de Huánuco– y la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) –Oficina Desconcentrada de Huánuco–[2]. Alega que el acto lesivo contra su persona es el hecho de no poder ejercer sus derechos como ciudadano, como consecuencia de haber sido omiso a las votaciones en las Elecciones Regionales Municipales 2018-Segunda Vuelta, en el Referéndum Nacional 2018, y en las Elecciones Regionales Municipales 2018; por lo tanto, solicita que se deje sin efecto las multas impuestas, y que se ele repongan sus derechos constitucionales a la dignidad, a la libertad, al ejercicio de su ciudadanía y a la interdicción a la arbitrariedad.

En resumen, el recurrente sostiene que el JNE y la ONPE le cursaron un documento mediante el cual le impusieron una multa de 166 soles, por no haber concurrido a emitir su voto en las Elecciones Regionales y Municipales 2018 -primera y segunda vuelta- y en el Referéndum Nacional 2018, y le comunicaron las consecuencias de no pagar dicha multa electoral, lo que, a consideración, del recurrente tiene carácter extorsivo, ya que no pagar implicaría la imposibilidad de contratar con el Estado, salir de viaje al extranjero o realizar trámites en el Estado, y hace énfasis en que las multas se cobrarían de manera coactiva, con diversas medidas de embargo, como la retención de dinero en el banco, entre otras. En ese contexto, el recurrente manifiesta que al intentar cobrar un cheque le informaron que estaba imposibilitado de efectuar operaciones bancarias por deber una multa electoral; asimismo, el Reniec le dio la misma respuesta al tratar de efectuar su cambio de domicilio.

Mediante Resolución 1, de fecha 23 de setiembre de 2019[3], el Primer Juzgado Civil de la Corte Superior de Justicia de Huánuco, declara improcedente la demanda, tras considerar que el proceso contencioso-administrativo constituye una vía igualmente satisfactoria, cuya estructura permitiría brindar una tutela idónea para los derechos invocados.

A su turno, la Sala Civil competente, mediante Resolución 5, de fecha 11 de diciembre de 2019[4], confirmando la apelada, declara improcedente la demanda, con los mismos argumentos que el juez de primera instancia.

Mediante auto de fecha 6 de julio de 2021, se admite a trámite la demanda en sede del Tribunal Constitucional, razón por la cual se corrió traslado a la parte emplazada.

Con fecha 27 de julio de 2021, el procurador del JNE contesta la demanda y afirma que el propio demandante aceptó que no sufragó, a pesar de encontrarse obligado por el artículo 31 de la Constitución. Asimismo, refiere que la Ley Orgánica de Elecciones, en su artículo 381, dispone que las autoridades electorales no pueden dejar de cobrar ni condonar algún tipo de multa, bajo responsabilidad, excepto por mandato de la ley.

Con fecha 7 de setiembre de 2021, la ONPE contesta la demanda y asevera que el voto es obligatorio en los términos del artículo 31 de la Constitución. Por otro lado, argumenta que la pretensión del recurrente puede ser discutida en el proceso contencioso-administrativo, en la medida en que allí existe una etapa probatoria que permitirá acreditar si se produjeron los presuntos agravios alegados por el recurrente.

FUNDAMENTOS

Delimitación del asunto litigioso

1. En la presente causa, el actor manifiesta que el acto lesivo contra su persona es el hecho de no poder ejercer determinados derechos como ciudadano, por encontrarse sancionado con una multa como consecuencia de no haber sufragado en las Elecciones Regionales Municipales 2018 - Segunda Vuelta, en el Referéndum Nacional 2018 y en las Elecciones Regionales Municipales 2018. Denuncia que se afecta el derecho al ejercicio de la ciudadanía y la interdicción de la arbitrariedad.

2. En su recurso de agravio constitucional, el demandante precisa lo siguiente: “La postulación de la demanda, es por violación de mis derechos humanos (…), ya que las consecuencias de no pagar la multa electoral, imposibilita la contratación con el Estado, afecta la libertad contractual y de contratar. Por lo tanto, no estoy pretendiendo que se deje sin efecto la multa electoral, en sentido pecuniario” (sic)[5].

3. Así las cosas, debe entenderse que el recurrente no pretende que se declare la nulidad de las resoluciones administrativas que le han impuesto sendas multas por no haber ejercido su derecho/obligación de sufragar, sino de las supuestas consecuencias que habrían derivado del no pago y que le estarían impidiendo el ejercicio de determinados derechos civiles.

Análisis de la controversia

4. El artículo 31 de la Constitución, en lo que aquí resulta pertinente, preceptúa que:

(…).

Tienen derecho al voto los ciudadanos en goce de su capacidad civil. Para el ejercicio de este derecho se requiere estar inscrito en el registro correspondiente. El voto es personal, igual, libre, secreto y obligatorio hasta los setenta años. Es facultativo después de esa edad.

(…).

5. En el mismo sentido, la Ley 26859 -Ley Orgánica de Elecciones (LOE)-, en su artículo 9, dispone que los ciudadanos peruanos con derechos civiles vigentes están obligados a votar; precisa que son ciudadanos los peruanos mayores de 18 años y que para los mayores de 70 años el voto es facultativo.

6. Siendo ello así, los ciudadanos peruanos residentes tanto en el territorio nacional como en territorio extranjero, que incurren en omisión al sufragio, son pasibles de ser sancionados con la imposición de una multa pecuniaria establecida en la normativa pertinente y que es modificada periódicamente, de acuerdo con un sistema escalonado según los niveles de pobreza.

7. Ahora bien, el artículo 84 del Reglamento de las inscripciones del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec), aprobado mediante Decreto Supremo 015-98-PCP, establece que el Documento Nacional de Identidad (DNI) debe utilizarse para:

a) Los casos en que la persona requiera acreditar la identidad.

b) Sufragar en elecciones políticas.

c) Solicitar la inscripción de cualquier acto relativo al estado civil u obtener certificaciones de los mismos.

d) Intervenir en procesos judiciales o administrativos.

e) Realizar cualquier acto notarial.

f) Celebrar cualquier tipo de contrato.

g) Ser nombrado funcionario público.

h) Obtener pasaporte.

i) Inscribirse en cualquier sistema de seguridad o previsión social.

j) Obtener o renovar la licencia de conductor de vehículo.

k) Los casos en que por disposición legal deba ser mostrado por su titular.

8. El artículo 89 del referido Reglamento, que fuera dejado sin efecto por el artículo 1 de la Ley 28859, publicado el 3 de agosto de 2006, establecía que “[p]ara poder realizar los actos señalados en el Artículo 84, el DNI deberá contener o estar acompañado de la constancia de sufragio, en las últimas elecciones en las que se encuentre obligada a votar la persona o, en su defecto, la correspondiente dispensa de no haber sufragado. Las personas no obligadas a votar se encuentran exceptuadas de presentar la constancia o dispensa de sufragio respectiva”.

9. En tal sentido, resultaba evidente que el objetivo de la derogación realizada por la Ley 28859 consistía en dejar sin efecto cualquier limitación al uso del DNI que pudiera derivar de no haber cumplido con la obligación de haber ejercido el acto de sufragio.

10. Empero, esta conclusión era puesta en duda por el hecho de que, a pesar de haberse producido la derogación expresa del referido artículo 89 del Reglamento de las inscripciones del Reniec, no se habían derogado expresamente ni el artículo 29 de la de la Ley 26497 -Ley Orgánica del Reniec-, que establecía que “[e]l [DNI], para surtir efectos legales, en los casos que corresponda, debe contener o estar acompañado de la constancia de sufragio en las últimas elecciones en las que se encuentra obligado a votar la persona o, en su defecto, la correspondiente dispensa de no haber sufragado. En todo caso, queda a salvo el valor identificatorio del [DNI]”; ni tampoco el artículo 390, literal c), de la LOE, que sancionaba penalmente a “[l]os registradores públicos, notarios, escribanos, empleados públicos y demás personas que no exijan la presentación del [DNI] con la constancia de sufragio en las últimas elecciones, o la dispensa de no haber votado otorgada por el [JNE], a fin de identificar a quienes intentan realizar actos que requieran tal presentación sin hacerla”.

11. Sin embargo, a la fecha, tal duda interpretativa ha quedado disipada, puesto que el 27 de octubre de 2023, ha entrado en vigencia la Ley 31909, cuya disposición complementaria derogatoria única ha derogado el artículo 29 de la Ley 26497, Ley Orgánica del Reniec; y cuyo artículo 5 ha modificado el artículo 390, literal c), de la LOE, para disponer tan solo que son sancionados penalmente,
“[l]os registradores públicos, notarios, escribanos, empleados públicos y demás personas que no exijan la presentación del Documento Nacional de Identidad, a fin de identificar a quienes intentan realizar actos que requieran tal presentación”.

12. De esta manera, ha desaparecido toda posibilidad de que exista alguna limitación jurídica para el uso del DNI y, por consiguiente, para el ejercicio de los derechos civiles, derivada de no haber ejercido el derecho de sufragio.

13. Por consiguiente, aún si el demandante hubiese logrado acreditar en esta causa que, como consecuencia de no haber pagado la multa por no votar, fue sujeto de alguna limitación al uso de su DNI y al ejercicio de sus derechos civiles -acreditación que no se ha producido[6]-, tales limitaciones habrían desaparecido como consecuencias de las reformas normativas descritas supra. Corresponde, pues, declarar la improcedencia de la demanda.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

Declarar IMPROCEDENTE la demanda.

Publíquese y notifíquese.

SS.

MORALES SARAVIA

PACHECO ZERGA

GUTIÉRREZ TICSE

MONTEAGUDO VALDEZ

OCHOA CARDICH

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

PONENTE MONTEAGUDO VALDEZ

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

OCHOA CARDICH

Si bien coincido con la resolución y con la conclusión a la que se arriba en el presente caso considero pertinente efectuar algunas consideraciones adicionales concernientes a cuestiones de relevancia constitucional, como la aplicación de las causales de improcedencia reguladas en el Nuevo Código Procesal Constitucional asunto que requiere que nosotros, autoridades del sistema de justicia, tengamos la diligencia debida para su aplicación.

1. En efecto, el demandante manifiesta que el acto lesivo contra su persona lo constituye el hecho de no poder ejercer determinados derechos como ciudadano, habida cuenta de encontrarse sancionado con una multa como consecuencia de no haber sufragado en las Elecciones Regionales Municipales 2018 - Segunda Vuelta y Referéndum Nacional 2018, y las Elecciones Regionales Municipales 2018. Considera que tal situación afecta el derecho al ejercicio de la ciudadanía y el principio de interdicción de la arbitrariedad toda vez que las supuestas consecuencias que habrían derivado del no pago le estarían impidiendo el ejercicio de determinados derechos civiles.

2. La presente pretensión se tramita a través de un proceso constitucional de amparo que, en tanto proceso de tutela de derechos tiene como propósito reponer las cosas al estado anterior a la violación o amenaza de violación de un derecho constitucional.

3. En atención a lo expresado, en el presente caso coincido con la ponencia en que, conforme a la normativa electoral vigente los ciudadanos peruanos con pleno ejercicio de sus derechos civiles estamos obligados a votar hasta los 70 años, mientras que los mayores a dicha edad solo ejercen dicha facultad de manera opcional. Por lo cual, los peruanos (residentes dentro y fuera del país) que incurren en omisión al sufragio son pasibles de ser sancionados con una multa pecuniaria.

4. Sin embargo, estimo también que con la emisión de la Ley 31909 no existe limitación alguna al uso del Documento Nacional de Identidad (DNI), específicamente que no existe restricción al uso del DNI y al ejercicio de nuestros derechos civiles que se derive por no haber ejercido el acto de sufragio.

5. En las circunstancias descritas lo alegado por el demandante no incide sobre el contenido constitucionalmente protegido del derecho invocado por lo cual resulta de aplicación del artículo 7 inciso 1) del Nuevo Código Procesal Constitucional.

OCHOA CARDICH

FUNDAMENTO VOTO DEL MAGISTRADO

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

Sin perjuicio de suscribir la ponencia que resuelve declarar improcedente la demanda, estimo necesario expresar las siguientes consideraciones:

1. Con fecha 13 de setiembre de 2019, el recurrente interpuso demanda de amparo contra el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) –Oficina Desconcentrada de Huánuco– y la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) –Oficina Desconcentrada de Huánuco–. Sostiene que el acto lesivo contra su persona consiste en no poder ejercer sus derechos como ciudadano, esto como consecuencia de las multas electorales impuestas a su persona correspondientes a las Elecciones Regionales Municipales 2018 - Segunda Vuelta y Referéndum Nacional 2018, y las Elecciones Regionales Municipales 2018.

2. Solicita que se dejen sin efecto las multas impuestas, reponiéndose sus derechos constitucionales a la dignidad, a la libertad, al ejercicio de su ciudadanía y a la interdicción a la arbitrariedad al estado anterior a la imposición de las multas.

3. El recurrente alega que el JNE y la ONPE le cursaron un documento mediante el cual le impusieron una multa de 166 soles, y que también le comunicaron las consecuencias de no pagar dicha multa electoral, y la imposibilidad de contratar con el Estado, salir de viaje al extranjero, realizar trámites en el Estado, haciendo énfasis en que las multas se cobrarán de manera coactiva, utilizando diversas medidas de embargo, como la retención de dinero en el banco, entre otros. Además, señaló que al intentar cobrar un cheque le informaron que estaba imposibilitado de efectuar operaciones bancarias por deber una multa electoral, asimismo, el Reniec le dio la misma respuesta al tratar de efectuar su cambio de domicilio.

4. Respecto al cambio de domicilio, se solicitó a RENIEC que indicase si existe restricción alguna aplicada al demandante para registrar un cambio de domicilio; mediante Oficio 003360-2022/SGEN/RENIEC indicó no haber restricción alguna para el cambio de domicilio por mantener multas electorales. Asimismo, tal y como lo ha indicado la ponencia suscrita, las disposiciones del Decreto Supremo 015-98-PCP y la Ley 26497 que establecían restricciones a derechos civiles como producto de situación de impago de multas electorales fueron derogados por la Ley 28859 y la Ley 31909 respectivamente.

5. Ahora bien, en cuanto a las otras restricciones indicadas por el demandante, distintas a las vinculadas al DNI, la improcedencia se sustenta en que este alegó que no puede cobrar cheques en entidades bancarias en vista a la imposición de multas electorales, mas no ha presentado información que sustente ello junto a su demanda. La misma situación de falta de sustento se presenta respecto a su argumento de imposibilidad de contratar con el Estado, salir de viaje al extranjero o realizar trámites en el Estado.

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO

DOMÍNGUEZ HARO

Con el debido respeto por la decisión de mayoría, en el presente caso, considero que la demanda debe ser desestimada por las siguientes razones:

1. El demandante interpone demanda de amparo contra el JNE y la ONPE (Oficina Desconcentrada de Huánuco), solicitando que se cancele las restricciones derivadas de la sanción de multa por no sufragar en las Elecciones Regionales y Municipales 2018 (primera y segunda vuelta) y Referéndum Nacional 2018.

2. El actor manifiesta que las entidades emplazadas le cursaron un documento mediante el cual le impusieron una multa de 166 soles, por no haber concurrido a emitir su voto en las Elecciones Regionales y Municipales 2018 y en el Referéndum Nacional 2018, y le comunicaron las consecuencias de no pagar dicha multa electoral, lo que a consideración del recurrente tiene carácter extorsivo, ya que, no pagar implicaría la imposibilidad de contratar con el Estado, salir de viaje al extranjero, realizar trámites en el Estado, haciendo énfasis que las multas se cobrarían de manera coactiva, utilizando diversas medidas de embargo, como la retención de dinero en el banco, entre otros. En ese contexto, el recurrente manifestó que al intentar cobrar un cheque le informaron que estaba imposibilitado de efectuar operaciones bancarias por deber una multa electoral, asimismo, el Reniec le dio la misma respuesta al tratar de efectuar su cambio de domicilio.

Análisis de la controversia

3. En cuanto a la participación ciudadana en asuntos públicos, el artículo 31 de la Constitución Política, señala que:

Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas. Tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica.

Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su jurisdicción. La ley norma y promueve los mecanismos directos e indirectos de su participación.

4. En el mismo sentido, la Ley Orgánica de Elecciones, Ley 26859, en su artículo 9, dispone que los ciudadanos peruanos con derechos civiles vigentes, están obligados a votar. Para los mayores de setenta (70) años el voto es facultativo. Son ciudadanos los peruanos mayores de dieciocho años.

5. Asimismo, los artículos 26 y 29 de la Ley 26497, Ley Orgánica del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, señalan expresamente lo siguiente:

Artículo 26.- El Documento Nacional de Identidad (DNI) es un documento público, personal e intransferible. Constituye la única cédula de Identidad Personal para todos los actos civiles, comerciales, administrativos, judiciales y, en general, para todos aquellos casos en que, por mandato legal, deba ser presentado. Constituye también el único título de derecho al sufragio de la persona a cuyo favor ha sido otorgado.

Artículo 29.- El Documento Nacional de Identidad (DNI), para surtir efectos legales, en los casos que corresponda, debe contener o estar acompañado de la constancia de sufragio en las últimas elecciones en las que se encuentra obligado a votar la persona o, en su defecto, la correspondiente dispensa de no haber sufragado. En todo caso, queda a salvo el valor identificatorio del Documento Nacional de Identidad (DNI)”.

6. Siendo ello así, los ciudadanos peruanos residentes en el territorio nacional, como en territorio extranjero, que incurran en omisión al sufragio son pasibles de ser sancionados con la imposición de una multa. En efecto, la multa electoral es una forma de expresión de la potestad sancionadora de la Administración Pública, el cual deriva de la ius puniendi del Estado, de modo que, al haberse establecido en nuestro país el sufragio obligatorio, su omisión constituye una infracción administrativa, sujeta a la imposición de una multa de carácter pecuniario, que es establecida de acuerdo a un sistema escalonado según los niveles de pobreza.

7. Dicho esto, para efectos de la verificación de la arbitrariedad de los presuntos actos lesivos que alude el recurrente y que estarían afectando a sus derechos, este Tribunal solicitó información al Reniec respecto a si existía alguna restricción al recurrente para registrar un cambio de domicilio. Así, mediante Oficio 003360-2022/SGEN/RENIEC, de fecha 20 de diciembre de 2022[7], se informó que no existe ninguna restricción al accionante para el cambio de dirección domiciliaria por mantener multas electorales.

8. En tal sentido, lo alegado por el recurrente en su demanda sobre una presunta restricción para cambiar de domicilio[8], resulta inexistente; por lo que este extremo de la demanda debe ser desestimado.

9. Asimismo, se requirió al accionante mayores precisiones respecto a la presunta restricción del cobro de cheques en entidades bancarias, aludida en su demanda[9], producidas por la imposición de multas electorales y su falta de pago.

10. Cabe advertir en este punto que, mediante el artículo 1 de la Ley 28859, Ley que suprime las restricciones civiles, comerciales, administrativas y judiciales y que reduce las multas a favor de los ciudadanos omisos al sufragio, publicada el 3 de agosto de 2006, se dejó sin efecto lo dispuesto en el artículo 89 del Decreto Supremo 015-98-PCM, reglamento del Reniec, que establecía restricciones para el uso del DNI cuando no se contaba con la constancia de sufragio de las últimas elecciones obligado a votar o, en su defecto, la dispensa correspondiente.

11. De ahí que, es necesario que el demandante adjunte medios probatorios de su dicho, en cuanto a las restricciones de las cuales supuestamente viene siendo objeto. No obstante ello, hasta el momento no se ha recibido mayor información sobre el asunto, por lo que este extremo de la demanda, debe ser declarado improcedente en aplicación del artículo 7.2 del Nuevo Código Procesal Constitucional, dado que no existe certeza si la presunta restricción del cobro de cheques se produjo o no, dado la falta de acreditación probatoria.

12. Esta falta de prueba también se repite en cuanto a la supuesta restricción de contratar con el Estado, salir de viaje al extranjero o realizar trámites en el Estado, que alude el recurrente en su demanda[10], razón por la cual corresponde de igual modo desestimar su demanda en aplicación del artículo 7.2 del Nuevo Código Procesal Constitucional.

En consecuencia, mi voto es:

1. Declarar INFUNDADA la demanda de amparo, al no haberse acreditado la vulneración de los derechos alegados por parte del Reniec.

2. Declarar IMPROCEDENTE la demanda en lo demás que contiene.

DOMÍNGUEZ HARO

[6] Debe tenerse presente que, para efectos de la verificación de la arbitrariedad de los presuntos actos lesivos que, según el recurrente, estarían afectando sus derechos, este Tribunal solicitó información al Reniec respecto a si existía alguna restricción al recurrente para registrar un cambio de domicilio. Así, mediante Oficio 003360-2022/SGEN/RENIEC, de fecha 20 de diciembre de 2022, se informó que no existe ninguna restricción al demandante para el cambio de dirección domiciliaria por mantener multas electorales. Asimismo, se requirió al accionante mayores precisiones respecto a la presunta restricción del cobro de cheques en entidades bancarias aludida en su demanda, producidas por la imposición de multas electorales y su falta de pago. No obstante, no se recibió mayor información al respecto.