Sala Segunda. Sentencia 485/2024
EXP. N.° 00801-2023-PA/TC
LA LIBERTAD
ELVIRA CHILÓN RODAS
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Elvira Chilón Rodas contra la sentencia de fojas 233, de fecha 9 de noviembre de 2022, expedida por la Tercera Sala Especializada en lo Civil de la Corte Superior de Justicia de La Libertad, que declaró infundada la demanda de amparo de autos.
ANTECEDENTES
La recurrente, con fecha 22 de marzo de 2019[1], interpone demanda de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP) solicitando que se declare inaplicable la Resolución 00768-2015-ONP/DPR.IF/DL19990, de fecha 4 de diciembre de 2015, que suspendió su pensión de jubilación; y que, en consecuencia, se le restituya su pensión de jubilación bajo los alcances del Decreto Ley 19990, con el pago de las pensiones devengadas, los intereses legales y los costos procesales. Manifiesta que por Resolución 071980-2010-ONP/DPR.SC/DL 19990, de fecha 25 de agosto de 2010, se le otorgó por mandato judicial pensión de jubilación del régimen general del Decreto Ley 19990 a partir del 22 de agosto de 2005, actualizada en la suma de S/.415.00, y que esta fue suspendida por la emplazada mediante Resolución 00768-2015-ONP/DPR.IF/DL19990, de fecha 4 de diciembre de 2015, a partir del mes de enero de 2016.
La Oficina de Normalización Previsional contesta la demanda y solicita que se la declare improcedente. Alega que la Administración ha ejercido de manera legítima su facultad de fiscalización posterior, por lo cual suspendió el pago de la pensión de la actora, al comprobar que dentro del procedimiento de verificación posterior se descubrió que la pensión de la recurrente se otorgó sobre la base de documentación con indicios de falsedad. No es, por tanto, un ejercicio abusivo de la Administración, sino, todo lo contrario, una obligación que debe cumplir para salvaguardar el estricto cumplimiento de la ley, la Constitución y resguardar los fondos y reservas de la seguridad social.
El Juzgado Civil de Chepén, con fecha 1 de septiembre de 2021[2], declaró fundada la demanda, por considerar que de los actuados se aprecia que la entidad demandada ha suspendido el pago de la pensión de jubilación de la actora, con el argumento de que los libros de planillas y el certificado de trabajo expedidos por los supuestos empleadores Fundo Luperdi Villarreal José Andrés y la Cooperativa Agraria de Producción 9 de Octubre Ltda. son falsificados, y que la demandante no registra vínculo laboral ni aportes con los mencionados empleadores, lo que se sustenta en los Informes Grafotécnicos 32416-AE-PG-2014, de fecha 13.02.2014; 32415-AE-PG-2014, de fecha 13.02.2014; y 4278-2015-DPR.IF/ONP, de fecha 02.11.2015; que, sin embargo, la emplazada no ha acreditado que el procedimiento de fiscalización posterior haya sido puesto en conocimiento de la actora para que haga uso de su derecho de defensa. Asimismo, la ONP ha tenido una actuación indebida al suspender a la demandante el pago de su pensión, otorgada por mandato judicial, y después de más de cinco años, cuando la facultad de la entidad demandada para suspender o dejar sin efecto la pensión de jubilación de la recurrente precluyó por no haberlo hecho valer dentro de los dos años que establece el artículo 202 de la Ley 27444. Siendo ello así, dicha resolución administrativa de suspensión no cumple los requisitos de validez previstos en el artículo 3 de la Ley 27444 y, por lo tanto, se encuentra afectada de las causales de nulidad previstas en el artículo 10 de la referida norma.
La Tercera Sala Especializada en lo Civil de la Corte Superior de Justicia de La Libertad, con fecha 9 de noviembre de 2022, revocó la apelada y declaró infundada la demanda, por estimar que las razones que sustentan la suspensión del pago de la pensión de la demandante, como son la falsificación y adulteración documental comprobada pericialmente, están adecuadamente expuestas en el respectivo acto administrativo. Asimismo, dicha comprobación fue realizada en ejercicio de la potestad de fiscalización posterior de la ONP que acuerdan los artículos IV y 32.3 de la Ley 27444 y el artículo 3.14 de la Ley 28532, pues el goce del derecho pensionario de la actora presupone que haya sido adquirido legalmente y se encuentra acogido bajo la presunción de veracidad. Por ello, la suspensión de los actos administrativos que reconocieron pensiones es un efecto legal de las comprobaciones realizadas con motivo del control posterior que hace la ONP, de acuerdo con lo previsto por el último párrafo del citado artículo 54 y en la segunda disposición complementaria y final del Decreto Supremo N° 092-2012-EF. En consecuencia, en absoluto puede reprocharse a la ONP no haber sometido a contradictorio tales actuaciones propias del control posterior de oficio que ejerció, cuando la ley expresamente la exime de efectuar la notificación, ni alegarse afectación a los derechos fundamentales de la actora a la prueba o al debido procedimiento administrativo.
FUNDAMENTOS
Delimitación
del petitorio
1.
La demandante pretende que se
declare inaplicable la Resolución 00768-2015-ONP/DPR.IF/DL19990,
de fecha 4 de diciembre de 2015, que suspendió su pensión de jubilación; y
que, por consiguiente, se le restituya su pensión de jubilación del régimen
general del Decreto Ley 19990, concedida por mandato judicial mediante Resolución
071980-2010-ONP/DPR.SC/DL 19990, de fecha 25 de agosto de 2010, con el pago de
las pensiones devengadas, los intereses legales y los costos procesales.
2.
De acuerdo con lo dispuesto
por el fundamento 107 de la sentencia emitida en el Expediente 00050-2004-AI/TC
(acumulados), el derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión
constituye un elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual
encuentra protección en el amparo, de conformidad con los supuestos de
procedencia establecidos en el fundamento 37 de la sentencia recaída en el
Expediente 01417-2005-PA/TC.
3.
Teniendo en cuenta que la
pensión como derecho fundamental y por su naturaleza requiere de regulación
legal para establecer las condiciones necesarias para su goce, se concluye que
las limitaciones o restricciones temporales o permanentes a su ejercicio han de
estar legal y debidamente sustentadas, a efectos de evitar intervenciones
arbitrarias en este derecho.
Sobre el derecho al debido proceso en
sede administrativa
4.
Este Tribunal se ha referido
al debido procedimiento administrativo en los siguientes términos:
El debido proceso y los derechos que
conforman su contenido esencial están garantizados no solo en el seno de un
proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo.
El debido procedimiento administrativo supone, en toda circunstancia, el
respeto –por parte de la administración pública o privada– de todos los
principios y derechos normalmente protegidos en el ámbito de la jurisdicción
común o especializada, a los cuales se refiere el artículo 139 de la
Constitución[3].
5.
Y es que, como también ha enfatizado el Tribunal Constitucional, el
debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía genérica que
resguarda los derechos del administrado. “Implica, por ello, el sometimiento
de la actuación administrativa a reglas previamente establecidas, las
cuales no pueden significar restricciones a las posibilidades de defensa del
administrado y menos aún condicionamientos para que tales prerrogativas puedan
ser ejercitadas en la práctica” (énfasis añadido)[4].
6.
En ese sentido, el Texto
Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
aprobado por el Decreto Supremo 004-2019-JUS (en adelante, TUOLPAG), en el
artículo IV, numeral 1.2, del Título Preliminar, establece que el principio del
debido procedimiento es uno de los que rigen el procedimiento administrativo,
por cuya virtud:
los administrados gozan de los derechos y
garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y
garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser
notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer
argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir
pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una
decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en
un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
7. El artículo 34.1 del TUOLPAG preceptúa lo siguiente: “Por la fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un procedimiento de aprobación automática, evaluación previa o haya recibido la documentación a que se refiere el artículo 49; queda obligada a verificar de oficio mediante el sistema del muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las informaciones y de las traducciones proporcionadas por el administrado”.
8. Cabe precisar que, a tenor del artículo 3.14 de la Ley 28532, ley que establece la reestructuración integral de la Oficina de Normalización Previsional, esta tiene la obligación de efectuar las acciones de fiscalización necesarias con relación a los derechos pensionarios en los sistemas a su cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley. Por tanto, la ONP está obligada a investigar en caso de que encuentre indicios razonables de acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de determinar o comprobar si existió fraude para acceder a esta e iniciar las acciones legales correspondientes.
9. En consonancia con lo expresado supra, el artículo 34.3 del TUOLPAG establece lo siguiente:
[e]n caso de comprobar fraude o falsedad
en la declaración, información o en la documentación presentada por el
administrado, la entidad considerará no satisfecha la exigencia respectiva para
todos sus efectos, procediendo a declarar la nulidad del acto administrativo
sustentado en dicha declaración, información o documento; e imponer a quien
haya empleado esa declaración, información o documento una multa en favor de la
entidad de entre cinco (5) y diez (10) Unidades Impositivas Tributarias
vigentes a la fecha de pago; y, además, si la conducta se adecua a los
supuestos previstos en el Título XIX Delitos contra la Fe Pública del Código
Penal, ésta deberá ser comunicada al Ministerio Público para que interponga la
acción penal correspondiente.
Análisis
del caso concreto
10. La demandada, en la Resolución 00768-2015-ONP/DPR.IF/DL19990, de fecha 4 de diciembre de 2015, que suspendió la pensión de la demandante, explica que la suspensión se realiza de conformidad con la Segunda Disposición Final del Decreto Supremo 092-2012- EF, que prescribía lo siguiente:
En todos los casos que la Oficina de
Normalización Previsional - ONP compruebe que existe falsedad, adulteración y/o
irregularidad en la documentación y/o información a través de la cual se ha
reconocido derechos pensionarios, ésta queda facultada para suspender los
efectos de los actos administrativos que los sustentan, sin perjuicio de las
acciones que la Administración pudiera implementar en observancia
de lo establecido en el artículo 32 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General [5].
11.
En primer término, corresponde determinar si el decreto supremo invocado
por la ONP era suficiente para sustentar constitucionalmente la decisión de
suspender el pago de una pensión. Al respecto, se debe tener presente que, de
acuerdo con el artículo 118, inciso 8, de la Constitución, el presidente de la
República tiene la potestad de reglamentar las leyes “sin transgredirlas ni
desnaturalizarlas; y dentro de tales límites, dictar decretos y resoluciones”.
12.
Mediante el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF fue aprobado el
Reglamento de la Ley 29711, Ley que modifica el artículo 70 del Decreto Ley
19990, modificado por la Cuarta Disposición Transitoria y Final de la Ley
28991, sobre protección de aportes en el Sistema Nacional de Pensiones.
13.
Esta ley consta de tres artículos, en ninguno de los cuales se hace
referencia a la facultad de la ONP de suspender el pago de una pensión.
14.
Dicho de otro modo, la facultad de la ONP de suspender una pensión no
estaba prevista en la Ley 29711, sino que estaba regulada autónoma o
independientemente por un reglamento, el Decreto Supremo 092-2012-EF.
15.
Una disposición reglamentaria independiente de la ley “únicamente cabe
en el ámbito de las materias organizativas […] y ello siempre que no afecten
los derechos básicos de los interesados”[6].
Es decir, que los reglamentos autónomos o independientes son estrictamente de
organización administrativa, por lo que no pueden regular o afectar derechos u
obligaciones de las personas o administrados.
16.
Desde esta perspectiva, la Segunda Disposición Final del Decreto Supremo
092-2012-EF, en virtud de la cual se suspendió la pensión del demandante, era
inconstitucional, por no reglamentar disposición alguna contenida en una ley y
afectar, sin respaldo en norma expresa con rango de ley, el derecho fundamental
a la pensión del demandante, al facultar a la ONP a suspender su pago.
17.
Al margen de que el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF, luego de su
derogación en 2020, haya sido reemplazado por otra norma del mismo rango, donde
igualmente se faculte a la ONP a la suspensión del pago de la pensión, lo
cierto es que resulta inconstitucional todo decreto supremo que,
independientemente de una ley, faculte a la ONP a suspender el pago de una
pensión, por ser esto materia reservada a una norma con rango de ley, ya que se
afecta un derecho fundamental. Este Colegiado ha diferenciado en nuestro
ordenamiento jurídico los reglamentos ejecutivos o secundum legem, que expide el presidente de la
República, de los reglamentos “independientes”, que, además de autoorganizar la
Administración y regular relaciones de sujeción especial, son expedidos en caso
de lege silente, siempre y cuando la
materia a ser reglamentada no esté sujeta a reserva a favor de la ley:
La fuerza normativa de la que está
investida la Administración se manifiesta por antonomasia en el ejercicio de su
potestad reglamentaria. El reglamento es la norma que, subordinada directamente
a las leyes e indirectamente a la Constitución, puede, de un lado, desarrollar
la ley, sin transgredirla ni desnaturalizarla, y, de otro, hacer operativo el
servicio que la Administración brinda a la comunidad. Los primeros son los
llamados reglamentos secundum
legem, de
ejecución, o reglamentos ejecutivos de las leyes, los cuales están llamados a
complementar y desarrollar la ley que los justifica y a la que se deben. En
efecto, es frecuente que la ley se circunscriba a las reglas, principios y
conceptos básicos de la materia que se quiere regular, dejando a la Administración
la facultad de delimitar concretamente los alcances del marco general
establecido en ella. Los segundos son los denominados reglamentos extra legem,
independientes, organizativos o normativos, los que se encuentran destinados a
reafirmar, mediante la autodisposición, la autonomía
e independencia que la ley o la propia Constitución asignan a determinados
entes de la Administración, o, incluso, a normar dentro de los alcances que el
otorgamiento legal les concede, pero sin que ello suponga desarrollar
directamente una ley
18.
En el presente caso, mediante la Resolución 071980-2010-ONP/DPR.SC/DL
19990, de fecha 25 de agosto de 2010, se otorgó a la demandante pensión de
jubilación del régimen general bajo los alcances del Decreto Ley 19990,
actualizada en la suma de S/.415.00, a partir del 22
de agosto de 2005.
19.
Más de cinco años después, mediante la Resolución 00768-2015-ONP/DPR.IF/DL19990, de fecha 4 de diciembre de 2015, fue suspendido el pago de
dicha pensión a partir del mes de enero de 2016 (que corresponde al pago de
emisión 2016-02).
20.
Sobre el particular, este Tribunal Constitucional ha establecido como
precedente de observancia obligatoria, conforme al artículo VI del Título
Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional, las reglas contenidas en
el fundamento 24 de la sentencia dictada en el Expediente 02903-2023-PA/TC,
publicada en el diario oficial “El Peruano” el 10 de febrero de 2024, para los
casos en que la ONP, al efectuar acciones de fiscalización posterior, detecte
alguna irregularidad en una pensión ya otorgada. Respecto de dichas reglas
expone lo siguiente:
Estas reglas
constituyen una reformulación del criterio jurisprudencial sostenido por este
Tribunal hasta la fecha: Regla 1 a) La suspensión de una pensión, por
afectar un derecho fundamental, debe estar expresamente prevista en una ley o
norma con rango de ley, junto con los requisitos, plazos y demás formalidades
para que esto proceda, con las garantías del debido procedimiento
administrativo. Sin esta autorización legal, la ONP no puede suspender el pago
de la pensión. Regla 2 b) En cualquiera de los casos enumerados en el
artículo 10 del TUOLPAG, puede declararse de oficio la nulidad del acto
administrativo de otorgamiento de la pensión. Para tal efecto, la ONP debe
observar estrictamente el plazo de prescripción, el procedimiento y demás
requisitos indicados en el artículo 213 del TUOLPAG. Regla 3 c) Si el
acto administrativo de otorgamiento de pensión se emitió como consecuencia de
una infracción penal, que es denunciada por la ONP al Ministerio Público, la
nulidad de oficio podrá ser declarada dentro del plazo de dos años “contado a
partir de la notificación a la autoridad administrativa de la sentencia penal
condenatoria firme” Regla 4 d) En atención a esta reformulación del
criterio jurisprudencial, el Tribunal Constitucional considera necesario
otorgar a la ONP un plazo de ocho (8) meses, contados a partir de la
notificación de la presente sentencia, a fin de que, en caso corresponda, pueda
declarar la nulidad de oficio de las pensiones actualmente suspendidas, siempre
que esta nulidad se declare dentro del plazo previsto en el artículo 213.3 del
TUOLPAG. En caso haya prescrito el plazo para declarar la nulidad de oficio del
acto administrativo, la ONP deberá proceder a la restitución de la pensión, sin
perjuicio de lo dispuesto en el artículo 213.4 del TUOLPAG y de que la ONP
denuncie, ante el Ministerio Público, los actos constitutivos de infracción
penal, de ser el caso (el énfasis es nuestro).
21.
En tal sentido, este Tribunal aprecia, en primer término, que, como se
ha sustentado supra, la suspensión del pago de la pensión ordenada por
la mencionada Resolución 00768-2015-ONP/DPR.IF/DL19990 no tuvo respaldo en norma
alguna con rango de ley, sino en un reglamento de ejecución sin cobertura en la
ley para regular la suspensión del pago de pensiones, por lo que fue
inconstitucional e ilegal, lo cual contraviene lo determinado en la Regla 1 a)
del fundamento 24 de la sentencia expedida en el Expediente 02903-2023-PA/TC, emitida
con carácter de precedente.
22.
En segundo lugar, la ONP dispuso esta suspensión más de cinco años
después de haber dictado la resolución que otorgó la pensión, en un momento en
el que había prescrito largamente el plazo previsto en la Ley 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, para declarar la nulidad de oficio de
dicho acto administrativo, lo cual quebranta lo dispuesto en la Regla 2 b) del
fundamento 24 de la Sentencia 02903-2023-PA/TC, emitida con carácter de
precedente. Por este hecho, dicha suspensión es también inconstitucional, pues
lo contrario significaría admitir que la suspensión de la pensión se convierta,
en los hechos, en una nulidad de oficio al margen del plazo legal de
prescripción. Cabe acotar que con esta suspensión se transgrede la
presunción de validez de los actos administrativos, que garantiza su
eficacia, sus efectos y la forma en que estos se producen, expresamente
prevista en el artículo 9 del TUOLPAG, que reza como sigue: “Todo acto
administrativo se considera válido en tanto su pretendida nulidad no sea
declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según corresponda”.
23.
Por lo expuesto, la ONP ha vulnerado el derecho al debido proceso o al debido
procedimiento administrativo de la demandante, de modo que, reponiendo las
cosas al estado anterior a la vulneración, se debe ordenar a la demandada que restituya
su pensión de jubilación desde el momento de la suspensión, esto es, el mes de enero
de 2016[7], más
el pago de intereses legales.
24.
Sin perjuicio de ello, si la ONP considera que existen evidencias de que
el otorgamiento de la pensión de la demandante fue consecuencia de la comisión
de una infracción penal, deberá comunicarlo al Ministerio Público, a fin de que
proceda conforme a sus atribuciones. En caso de que se instaure un proceso
penal, la nulidad de oficio de la resolución de otorgamiento de pensión podrá
ser declarada en el plazo de dos años contado a partir de la notificación de la
sentencia penal condenatoria firme a la autoridad administrativa, conforme al
artículo 213.3 del TUOLPAG.
Por estos
fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la
Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1.
Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, nula la Resolución 00768-2015-ONP/DPR.IF/DL19990, de fecha 4 de diciembre de 2015.
2.
Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ORDENA a
la ONP que restituya la pensión de jubilación del régimen general de la
demandante dentro de los alcances del Decreto Ley 19990, desde el mes de enero
de 2016 (desde la fecha de la suspensión), más el pago de los intereses legales
y los costos del proceso.
Publíquese y notifíquese.
SS.
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
PONENTE GUTIÉRREZ TICSE
[1] Fojas 55.
[2] Fojas 176.
[3] sentencia recaída en el Expediente
05085-2006-PA/TC, fundamento 4. 8.
[5] Este decreto supremo fue derogado por el numeral 5 de la Única Disposición Complementaria Derogatoria del Reglamento Unificado de las Normas Legales que Regulan el Sistema Nacional de Pensiones, aprobado por el Decreto Supremo 354-2020- EF.
[6] García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de
Derecho Administrativo, t. I, Madrid 1997, p.202.
[7] Fojas 5.