Sala Segunda. Sentencia 552/2024
EXP.
N.° 00554-2023-PC/TC
ÁNCASH
PERCY ESTRADA
GONZALES
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 21
días del mes de junio de 2023, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional,
integrada por los magistrados Morales Saravia y Domínguez Haro, con la
participación de la magistrada Pacheco Zerga,
convocada para dirimir la discordia suscitada en autos, toda vez que esta no
fue resuelta con el voto del magistrado Ochoa Cardich, ha dictado la presente
sentencia. El magistrado Gutiérrez Ticse emitió voto singular, el cual se
agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad
con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Percy Estrada Gonzales contra la sentencia de fojas 87, de fecha 27 de septiembre de 2022, expedida por la Sala Mixta Descentralizada de Huari de la Corte Superior de Justicia de Áncash, que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 21 de febrero de 2022, el recurrente interpuso demanda de cumplimiento contra la Dirección de la Unidad de Gestión Educativa Local de Pomabamba, a fin de que ejecute la Resolución Directoral 00952-2017-UGEL-P, de fecha 9 de junio de 2017 (f. 2), mediante la cual se resolvió reconocer y otorgar el pago por la deuda e intereses por concepto de bonificación especial por preparación de clases y evaluación equivalente al 30 % de la remuneración total íntegra en su calidad de director de la EPM 84013 de Jancapampa, distrito y provincia de Pomabamba, por la suma total ascendente a S/. 65,772.53 (sesenta y cinco mil setecientos setenta y dos soles con cincuenta y tres céntimos), más los intereses legales y los costos del proceso. (f. 5).
El Juzgado Mixto-Sede Pomabamba de la Corte Superior de Justicia de Áncash, mediante Resolución 1, de fecha 3 de marzo de 2022, admite a trámite la demanda de cumplimiento (f. 08).
La Dirección de la Unidad de Gestión Educativa Local de Pomabamba absolvió el traslado de la demanda, reconociendo el acto administrativo contenido en la resolución directoral cuyo cumplimiento se exige, pero afirmó que esa clase de pagos está sujeto a la disponibilidad presupuestal otorgada por el Ministerio de Economía y Finanzas. Alegó que, por dicha razón, la entidad no cuenta con los recursos previstos en el presupuesto para el pago de la deuda; que no se ha vulnerado ningún derecho del demandante y que por ello deviene infundada la demanda. (f. 17).
El procurador público del
Gobierno regional de Áncash contesta la demanda y solicita que se la declare infundada.
Aduce que la resolución administrativa materia del reclamo se encuentra
condicionada a la aprobación del presupuesto respectivo por parte del
Ministerio de Economía y Finanzas, conforme se puede apreciar de la propia
resolución; que, en consecuencia, el acto administrativo no posee naturaleza o
carácter autoaplicativo; y que, para la ejecución del pago, se requiere de un
procedimiento previo ante las instancias correspondientes del MEF. Asimismo, alega
que el acto
administrativo materia de cumplimiento es totalmente genérico, pues no precisa
cuál es la base de cálculo para la obtención de la suma de dinero reconocida,
ni su base legal, por lo que no cumple el requisito de validez (motivación) que
establece el artículo 3 del TUO de la Ley 27444. (f. 25)
El a quo, mediante Resolución número 3, de fecha 27 de mayo de 2022, declaró fundada la demanda, por estimar que el acto administrativo cuyo cumplimiento se demanda cumple las características que estableció el Tribunal Constitucional en el Expediente 0168-2005-PC/TC. (f. 40).
La Sala Superior revisora, mediante Resolución número 8, revocó la apelada y declaró improcedente la demanda, tras estimar que lo solicitado debe dilucidarse en la vía del proceso contencioso administrativo, pues la resolución administrativa cuyo cumplimiento se viene exigiendo no tiene un mandato cierto y claro, toda vez que está sujeto a controversia compleja porque de ella no se infiere indubitablemente los conceptos remunerativos del monto a pagar (f. 87).
El accionante interpuso recurso
de agravio constitucional. Alega que lo dispuesto por la Sala Superior no está
ajustado a derecho; que el acto administrativo cuyo cumplimiento se solicita
tiene carácter firme y cumple los requisitos del precedente sentado en la Sentencia
0168-2005-PC/TC; que la Sala no ha tomado en cuenta la reiterada y uniforme
jurisprudencia mayoritaria de la Corte Suprema ni lo establecido por el
Tribunal Constitucional sobre el pago de bonificaciones y el procedimiento de
cálculo sobre la base de la remuneración total o íntegra que comprende todos
los conceptos remunerativos del haber mensual del administrado (f. 104).
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1.
La demanda tiene por objeto
que se cumpla la Resolución Directoral 00952-2017-UGEL-P,
de fecha 9 de junio de 2017, que resolvió reconocer y otorgar el pago a favor
del actor de la suma total de S/. 65,772.53, por concepto de bonificación
especial por preparación de clases y evaluación, más los intereses legales y los costos del
proceso.
Requisito
especial de la demanda
2. Con el documento de fecha cierta obrante a fojas 3 se acredita que la recurrente ha cumplido el requisito especial de la demanda de cumplimiento previsto en el artículo 69 del nuevo Código Procesal Constitucional.
Análisis del caso concreto
3. El artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política establece que la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el artículo 65, inciso 1, del Nuevo Código Procesal Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.
4. La Resolución Directoral 00952-2017-UGEL-P, de fecha 9 de junio de 2017, (f. 2), cuyo cumplimiento se solicita, establece lo siguiente en su parte resolutiva:
ARTÍCULO
1°.- - RECONOCER Y OTORGAR EL PAGO DE LA DEUDA
E INTERESES POR CONCEPTO DE BONIFICACIÓN ESPECIAL MENSUAL POR PREPARACIÓN DE
CLASE Y EVALUACIÓN EQUIVALENTE AL 30 % DE SU INGRESO TOTAL DE ACUERDO A
LA BOLETA DE PAGO, a don Percy ESTRADA GONZÁLEZ con DNI N° 32608386, Actual Director de la EPM, N° 84013 de Jancapampa,
del Distrito y Provincia de Pomabamba, en la forma siguiente:
DEUDA
AL 30/09/2010, por |a suma de S/.49 387.70 CUARENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS
OCHENTA Y SIETE CON 70/100 soles.
INTERÉS
AL 30/08/2010 por la suma de S/. 16 384.83 DIECISÉIS MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y
CUATRO CON 83/100 soles
5.
En el presente caso, la
pretensión no puede ser atendida en esta sede constitucional, porque el mandato
cuyo cumplimiento se exige se encuentra sujeto a controversia compleja y,
además, no permite reconocer un derecho incuestionable de la reclamante, pues de los
considerandos de la Resolución Directoral 00952-2017-UGEL-P se verifica que el
ente emisor ha realizado el cálculo de la bonificación solicitada sobre la base
del 30 % de la remuneración total íntegra; sin embargo, esto habría ocurrido
en contravención del artículo 9 del Decreto Supremo
051-91-PCM —vigente
al momento de la emisión de la Resolución Directoral 00952-2017-UGEL-P—, pues para todo cálculo de bonificaciones debe
usarse la remuneración total permanente, salvo para las excepciones
establecidas en dicho artículo y para los supuestos señalados en la referida
Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC.
6.
Por consiguiente, dado que el
mandato contenido en la Resolución Directoral 00952-2017-UGEL-P, cuyo
cumplimiento se reclama en el presente proceso, no permite el reconocimiento de
un derecho incuestionable de la recurrente, corresponde declarar improcedente
la demanda.
7.
Sin perjuicio de lo expuesto,
es pertinente señalar que la Ley 31495 —que reconoce el derecho de los docentes
activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, a percibir las
bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado,
modificado por la Ley 25212, tomando como base su Remuneración Total, sin la
exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada, y deja
sin efecto los artículos 8, 9 y 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM— fue
publicada en el diario oficial El Peruano el 16 de junio de 2022 y que,
por lo tanto, sus alcances rigen a partir del 17 de junio de 2022, por lo que
no es aplicable al caso concreto, porque la resolución administrativa cuyo
cumplimiento se exige data del año 2017.
Por estos
fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la
Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
DOMÍNGUEZ HARO
PACHECO ZERGA
PONENTE MORALES
SARAVIA
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO GUTIÉRREZ TICSE
Con
el debido respeto por la opinión de mis colegas, emito el presente voto
singular por considerar que la pretensión constituye parte de los derechos
constitucionales sociales de los profesores y personal administrativo en el
sector educación del Perú, postergados injustamente por décadas. En ese
sentido, la pretensión debió ser declarada fundada, conforme con los
fundamentos que paso a exponer:
La
tutela de los derechos sociales en un estado Constitucional
1. Afirmar un Estado Constitucional en donde
prime la posición preferente de los derechos fundamentales es un imperativo
para los operadores jurídicos. El Tribunal Constitucional así lo ha reconocido
en su propia jurisprudencia, cuando enfatiza en que “los derechos sociales
deben interpretarse como verdaderas garantías del ciudadano frente al Estado
dentro de una visión que busca revalorar la eficacia jurídica de los mandatos
constitucionales y, por ende, la vigencia de la Constitución.” (STC
02945-2003-AA/TC, f.j. 13)
2.
En
efecto, un Estado Constitucional no solo ampara las libertades, sino también -y
de igual manera- los derechos sociales. Como aseveran Viciano
y Gonzales, “los derechos de libertad son únicamente efectivos en la medida en
que son sostenidos por la garantía de los derechos sociales a prestaciones
positivas. El incumplimiento de los derechos sociales conlleva que tanto los
derechos políticos como los de la libertad estén destinados a quedarse en el
papel (FERRAJOLI, 2011). No podemos entender los derechos como compartimentos
estancos. La efectividad de un derecho está coaligada a la efectividad del
resto; que se incumpla un derecho tiene repercusiones directas sobre las
condiciones de ejercicio del resto. (APARICIO, 2011)” ([1]).
El derecho a la remuneración de los profesores,
personal administrativo en el sector educación y las denominadas “Bonificación Especial Mensual por
Preparación de Clases y Evaluación” y “Bonificación Especial adicional por Desempeño de Cargo y
elaboración de documentos”
3.
El
derecho a una remuneración que, además sea equitativa y suficiente, no
solamente es un derecho constitucional de carácter social reconocido por la
Constitución de 1993 (Artículo 24), sino también por la de 1979 (Artículo 43).
4.
Sin
embargo, profesores y personal administrativo del sector educación, durante la
vigencia de la Constitución de 1979, como también durante los años noventa,
percibieron sueldos paupérrimos que los condenó a ubicarse en los grupos de
pobreza, careciendo de sueldos equitativos y suficientes pese a que la docencia
es una profesión de vital importancia para la sociedad, toda vez que “los
docentes deben potenciar las capacidades intelectuales de los estudiantes,
propiciar aprendizajes significativos, favorecer el desarrollo del pensamiento
crítico y científico e intervenir para adquirir nuevas formas de convivencia
democrática en el aula multicultural y diversa, asumiendo así la
responsabilidad de desarrollar en los estudiantes las competencias que son
necesarias para continuar aprendiendo a lo largo de la vida, buscando así, una
intervención más integral en el mundo ([2])”.
5.
En esa
línea, la función de los profesores constituye un papel fundamental en el rol
formativo no solo de los estudiantes a su cargo, sino de toda la comunidad,
teniendo un rol indispensable en la concretización del derecho a la educación.
En términos de Nieva y Martínez ([3]), la
“educación sintetiza la política, la cultura, la historia y el desarrollo de
los seres humanos y la sociedad; la transmite y la transforma, donde el docente
es un actor principal”.
6.
Pese a
ello, los profesores tuvieron que sobrevivir teniendo que suscribirse a los
programas sociales (comedores populares y otros servicios estatales para
personas de bajos recursos) con la única finalidad de poder mantener y sostener
a sus familias.
7.
Es así
que la población magisterial en el Perú no solo soportó el oprobio de tener
bajos sueldos, sino inclusive sus derechos y compensaciones, reconocidas por la
Ley, han sido burladas bajo la aprobación de normas extraordinarias orientadas
únicamente a cubrir al Estado de un manto de impunidad con sus deberes
presupuestales.
8.
Ello ha
ocurrido con el reconocimiento de la Bonificación Especial Mensual por Preparación
de Clases y Evaluación, y Bonificación Especial adicional por Desempeño de Cargo y
elaboración de documentos; la cual forma parte del pago de la deuda social que el
Estado y la sociedad tienen con respecto de los profesores y personal
administrativo, cuya función resulta de vital importancia para el desarrollo de
todo nivel educativo, al sentar las bases y los principios del desarrollo
humano, social y económico de nuestra nación ([4]);
por lo que cualquier demora en el referido reconocimiento evidencia la escasa
valoración del trabajo de los docentes.
9.
A pesar de ello, el Estado se ha negado
sistemáticamente a cumplir con la ejecución de mencionada obligación, por lo
que legítimamente los profesores y personal administrativo en el sector
educación, han venido reclamando el
cumplimiento de sus derechos remunerativos por la vía legal, habiendo obtenido
sendos reconocimientos de las propias entidades del Estado, sin ser honradas en
gran parte hasta la actualidad.
10.
Debido a esa renuencia, los beneficiaros han
recurrido a la justicia constitucional para demandar su ejecución. Sin embargo,
el sistema judicial ahora deniega dicha tutela cuestionando los actos
administrativos por supuestamente estar sujeto a controversia compleja.
11.
Lamentablemente,
y con el debido respeto a mis colegas, considero que este argumento solamente
posterga el derecho de los profesores y al personal administrativo en el sector
educación a obtener lo que les
corresponde, bajo el temor del excesivo gasto presupuestal, cuando lo que
corresponde a un juez constitucional es imponer un deber ineludible a la
Administración cuanto se trata de remuneraciones o de compensaciones sociales,
como ocurre en el presente caso.
El caso concreto: el mandamus
contiene un mandato cierto
12.
La Resolución Directoral 00952-2017-UGEL-P, de fecha 9 de junio de
2017, emitida por la Dirección de la Unidad de
Gestión Educativa Local de Pomabamba, dispone lo siguiente:
ARTÍCULO
1°.-
- RECONOCER Y OTORGAR
EL PAGO DE LA DEUDA E
INTERESES POR CONCEPTO DE BONIFICACIÓN ESPECIAL MENSUAL POR PREPARACIÓN DE
CLASE Y EVALUACIÓN EQUIVALENTE AL 30 % DE SU INGRESO TOTAL DE ACUERDO A
LA BOLETA DE PAGO, a don Percy ESTRADA GONZÁLEZ con DNI N° 32608386, Actual Director de la
EPM, N° 84013 de Jancapampa,
del Distrito y Provincia de Pomabamba, en la forma siguiente:
DEUDA
AL 30/09/2010, por |a suma de S/.49 387.70 CUARENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS
OCHENTA Y SIETE CON 70/100 soles.
INTERÉS
AL 30/08/2010 por la suma de S/. 16 384.83 DIECISÉIS MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y
CUATRO CON 83/100 soles
ARTÍCULO 2do.- Debiendo indicarse que la Dirección Regional de Ancash
consolidará a nivel regional y tramitará en la Gerencia de Desarrollo Social
para el pago de la Presente Resolución.
ARTÍCULO 3ro.- Aféctese a la cadena presupuestal correspondiente de acuerdo al
Texto Único Ordenado del Clasificador d Gastos, tal como lo dispone la ley N° 30518 Ley de presupuesto del Sector Público para el año
Fiscal 2017.
13.
En el presente caso, el mandato es cierto y no
existe controversia compleja, toda vez que la supuesta divergencia normativa
entre lo dispuesto el artículo 48 de
la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, y
lo señalado por artículo 9 del
Decreto Supremo 051-91-PCM, que colocan como base de cálculo para las
bonificaciones, beneficios y demás conceptos remunerativos a la “remuneración
total” y a la “remuneración total permanente”
respectivamente, ha sido resuelta.
15.
Así las cosas, se colige que lo que aquí se presentó fue una clara antinomia entre normas estatales vigentes
y simultáneamente aplicables a un mismo supuesto de hecho, pero con
consecuencias jurídicas diferentes.
16.
En
efecto, teniendo el Decreto Supremo 051-91-PCM jerarquía legal, resulta
pertinente recurrir al criterio de especialidad que supone la preferencia
aplicativa de la norma reguladora de una especie de cierto género, en
lugar de la norma reguladora de dicho género en su totalidad; resultando
así la norma aplicable aquella que mejor se adapte al supuesto de hecho
planteado ([5]).
17.
Ello
implica que, las consecuencias jurídicas contenidas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley
25212, son las preferentemente aplicables al caso concreto en la medida que se
adaptan al supuesto de hecho presentado en el caso de los servidores y
funcionarios que han adquirido el derecho de acceder a los beneficios
económicos involucrados, precisamente por tratarse de disposiciones legales que
regulan la carrera administrativa y las remuneraciones del Sector Público; y
-por el contrario- no constituyen normas jurídicas que regulan -en forma
transitoria- una situación general orientada a determinar niveles remunerativos
de los funcionarios, directivos, servidores y pensionistas del Estado.
18.
En ese
sentido, a pesar de que el acto administrativo en mención contiene un mandamus cierto, se alega que no se adecúa a lo
previsto en el Precedente Vinculante Villanueva (STC 00168-2005-PC/TC), no
obstante que dicho precedente, si bien no ha sido revocado formalmente, lo
cierto es que el nuevo régimen del proceso de cumplimiento consagrado por el
nuevo Código Procesal Constitucional (Artículo 66) impone una lectura
concordada con las siguientes reglas:
1.1)
Para
la interpretación de la norma legal, el juez utiliza los métodos clásicos de
interpretación jurídica; debiendo su resultado respetar lo que establecen las
leyes de la materia y la propia Constitución.
1.2)
El
juez aplica una mínima actividad interpretativa para superar la controversia,
atendiendo a los métodos clásicos de interpretación jurídica, y aplicando los
criterios de especialidad, cronológico y jerárquico.
(…)
2.2.
Asimismo, y de ser necesario, el juez aplica
una mínima actividad probatoria que, sin comprometer la finalidad urgente y
perentoria del proceso de cumplimiento, permita confirmar la veracidad del
mandato.
(…)
19. Por lo señalado, advierto que la pretensión de la parte demandante es atendible en esta sede constitucional, porque el mandato cuyo cumplimiento se exige y que se encuentra materializado en la Resolución Directoral 00952-2017-UGEL-P, de fecha 9 de junio de 2017, reconoce un derecho incuestionable al otorgar el pago de la deuda e intereses por concepto de bonificación especial mensual por preparación de clase y evaluación equivalente al 30 % de su ingreso total de acuerdo a la boleta de pago, a don Percy Estrada González.
20.
En esa
línea, la Primera Sala de Derecho
Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia mediante
Casación Nº 7019-2013-Callao ([6]) señaló como precedente judicial vinculante
en su considerando décimo tercero lo siguiente:
“(…) este tribunal supremo ha forjado en el devenir
del tiempo como criterio uniforme que el cálculo de la bonificación por
preparación de clase y evaluación, debe realizarse teniendo como referencia
la remuneración total integra de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 48 de la
Ley Nº 24029 – Ley del Profesorado, modificado
por la Ley Nº 25212, concordado a su vez con el
artículo 210º del Decreto Supremo Nº 019-90-ED del
reglamento de la Ley del Profesorado, constituyendo de esta forma lo
preceptuado, un principio jurisprudencial.”(cursiva y subrayado es nuestro)
21.
Como puede advertirse, se trata ya no solamente de un mandamus cierto, sino además de un criterio pacífico ya
asumido por la judicatura ordinaria.
Sobre la falta de
disponibilidad económica
22.
Por otro
lado, la Constitución Política del Perú de 1993 ha establecido en su artículo
24, segundo párrafo, que el pago de la remuneración y de los beneficios
sociales del trabajador, tiene prioridad sobre cualquiera otra
obligación del empleador” (el subrayado es nuestro)
El reciente reconocimiento legal a través de
la Ley N° 31495
26.
En dicha
normativa, en su artículo 4 establece que aplica también para los procesos
judiciales en trámite:
Artículo 4. Sobre los procesos judiciales en trámite
En los procesos judiciales
en trámite iniciados por los docentes, activos, cesantes y contratados, cuya
pretensión se base en el reconocimiento de bonificaciones tomando como base su
Remuneración Total, dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del
Profesorado, modificado por la Ley 25212, la administración, en cumplimiento de
la presente ley, se allana a la pretensión, en el extremo referido a tomar como
base la Remuneración Total para el cálculo de la bonificación, bajo
responsabilidad.
Los procesos judiciales en
trámite señalados en el primer párrafo del presente artículo no son impedimento
para el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2 de la presente ley.(subrayado y cursiva es nuestro)
Artículo 2. Pago de bonificación
Los docentes, activos,
cesantes y contratados, beneficiarios de las bonificaciones dispuestas en el
artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212,
reciben el pago de dicho beneficio en base a su Remuneración Total. (…)
27.
Es así
como en el presente proceso se aprecia que la resolución administrativa fue
emitida el 09 de junio de 2017. Sin embargo, al momento que este Tribunal
Constitucional conoce el Recurso de Agravio Constitucional ya se encontraba
vigente la Ley N° 31495, motivo por el
cual se ha reiterado legislativamente la base de la Remuneración Total para el
cálculo de la bonificación.
Por las
consideraciones expuestas, en el presente caso mi voto es porque se declare FUNDADA la demanda en todos sus extremos.
S.
GUTIÉRREZ TICSE
VOTO DEL
MAGISTRADO OCHOA CARDICH
En tanto he sido llamado para resolver la discordia surgida entre los magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, emito el presente voto apartándome de la ponencia presentada en el presente caso pues desde mi punto de vista existen razones atendibles para declarar fundada la demanda interpuesta. Las razones que sustentan mi posición se resumen en lo siguiente:
1.
Con base en los
artículos 8[7]
y 9[8]
del Decreto Supremo 051-91-PCM, publicado el 4 de marzo de 1991, y la Resolución de Sala
Plena 001-2011-SERVIR/TSC emitida por el Tribunal del Servicio Civil con fecha
14 de junio de 2011 (precedente administrativo de observancia obligatoria) este Tribunal Constitucional venía resolviendo que a las
bonificaciones “especial por preparación de clases y evaluación” y “adicional
por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión” les
resultaba de aplicación la “remuneración total permanente” (y no la llamada
“remuneración total”). Por su parte los demandantes, en casos como este, suelen
invocar el artículo 48[9] de la Ley
24029, “Ley del Profesorado”, modificado por la Ley 25212, publicada el 20 de
mayo de 1990, e interpretan que el monto de la bonificación que les corresponde
equivale al 30 % de la “remuneración total”. Este último, precisamente,
ha sido el criterio adoptado en las resoluciones directorales cuyo cumplimiento
se reclama ahora.
2.
Al respecto, al
margen de los criterios empleados previamente a diferente nivel y por
diferentes organismos, lo cierto es que actualmente se encuentra vigente
la Ley 31495, “Ley que reconoce el derecho y dispone el pago de la bonificación
especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por
desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión, sin la
exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada”, de fecha
16 de junio de 2022. Esta legislación busca que se le pague a los docentes o
exdocentes lo que se les viene adeudando en mérito a las mencionadas
bonificaciones y se precisa que su cálculo debe hacerse con base en la
“remuneración total”[10].
3.
Según la
mencionada ley, el reconocimiento y pago debe hacerse al margen de que
exista una sentencia judicial que así lo disponga[11],
aplica incluso para los procesos judiciales en trámite[12]
y, como corresponde, tan solo alcanza al periodo en que estuvo vigente dicha
bonificación (desde el 21 de mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre de
2012).
4.
En este contexto, corresponde analizar si,
debido a que la mencionada Ley 31495 fue
publicada el 16 de junio de 2022, el cálculo del pago de estas bonificaciones
con base en la “remuneración total”, previsto por esta legislación, en los
términos antes indicados, solo regiría a partir del 17 de junio de 2022 y, por
tanto, si no resulta de aplicación a las resoluciones administrativas que
fueron emitidas antes de su vigencia. De modo más específico, debe dilucidarse
si cabe entender que dichas resoluciones, al haber sido emitidas antes del 17
de junio de 2022, “carecen de la virtualidad necesaria”, se “encuentran sujetas
a controversia compleja”, “no permiten reconocer un derecho incuestionable de
la reclamante” o argumentos equivalentes conforme a los cuales corresponde
declarar improcedentes demandas de cumplimiento como la presente.
5.
Al respecto, se
observa que la Ley 31495, que reconoce y dispone el pago de la bonificación
especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por
preparación de documentos de gestión, se encuentra actualmente vigente y es
de aplicación inmediata a los procesos en trámite, como lo indica de modo
expreso la mencionada legislación, y que ello sin duda comprende a los
procesos de cumplimiento, inclusive los que se encuentran en sede del Tribunal
Constitucional. Esto es así, aunque no se haya emitido aun la
reglamentación que dispone la ley, pues se trata de un ámbito autoejecutivo o autoaplicativo de la indicada legislación,
cuya entrada en vigor y efectos no dependen de su desarrollo ulterior.
6.
La ley precisa
de modo indubitable que el criterio aplicable a tales bonificaciones es el de
la “remuneración total”, añade que la administración pública debe allanarse en
los procesos que se encuentren en trámite (bajo responsabilidad) e incluso
dispone que la administración debe emitir las resoluciones administrativas que
correspondan reconociendo estos derechos[13].
7.
Esto último,
desde luego, debe entenderse como referido a los casos en los que aún no se ha
emitido una resolución en tal sentido, pues sería contrario a la finalidad de
la ley, así como al principio pro persona,
interpretar que, en los supuestos en los que ya exista una resolución en la que
haya calculado una deuda con base en la “remuneración total”, lo que
correspondería sería emitir una nueva resolución en un idéntico sentido, con la
finalidad de que recién se viabilice un pago que ya se venía adeudando desde
hace varios años.
8.
Al respecto, si
bien es cierto que la previa jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre
esta materia tenía sentido antes de la emisión de la mencionada Ley 31495 (cfr.
Sentencia 02023-2012-PC/TC), también es verdad que a partir de la vigencia de
esta ley ya no hay disputa interpretativa posible, pues la norma es clara y
categórica en lo que dispone (a menos, ciertamente, que se sostenga que dicha
ley es inconstitucional y, por ende, deba ser objeto de inaplicación).
9.
Respecto de la
aplicación de esta regulación en el tiempo, es necesario precisar que, aunque
la ley no lo indique así –quizá por problemas de técnica legislativa– en el
fondo ella constituye una “ley interpretativa”: en efecto, ella no busca tener
eficacia desde su publicación en el diario oficial –la propia regulación
establece que su objeto de regulación son bonificaciones que estuvieron
vigentes entre el 21 de mayo de 1990 y el 25 de noviembre de 2012–, sino que
pretende esclarecer en qué sentido debe entenderse aquella regulación que
resultaba prima facie antinómica (pues, como indicamos antes, había una disputa
interpretativa respecto a si era de aplicación el Decreto Supremo
051-91-PCM o la Ley 24029, “Ley del Profesorado”), lo cual generaba la tensión entre la tesis interpretativas del
cálculo con base en la “remuneración total” o en la “remuneración total
permanente”. En este orden de ideas, lo que la ley hace es prescribir que la
tesis a tomar en cuenta es la de la “remuneración total” y no solo para las
solicitudes a futuro (por ello es de aplicación a los casos ya en trámite).
10. Con base en lo anterior, considero que las demandas
de cumplimiento que contengan mandamus en los
que se haya calculado las bonificaciones docentes de conformidad con la Ley
31495, y siempre y cuando que se respete lo regulado en el Nuevo Código
Procesal Constitucional y lo previsto en el precedente Villanueva Valverde,
deben declararse fundadas.
11. Finalmente, estimo pertinente precisar que, mutatis
mutandis, lo antes explicado también resulta de aplicación a los supuestos
en los que las resoluciones administrativas cuyo cumplimiento se solicita
fueron emitidas como consecuencia de mandatos judiciales, supuestos en los que
también considero que corresponde declarar fundada la demanda. Por una parte,
estamos de todos modos ante resoluciones administrativas basadas en Derecho
que, en caso contengan mandatos claros y líquidos, deberían poder exigirse a
través del proceso cumplimiento. Además, debe tomarse en cuenta que lo que
estaría pidiéndose acatar es un mandato distinto a la sentencia, derivado de la
propia legislación que estableció el derecho a las bonificaciones, y que por
una situación de bloqueo institucional finalmente ha sido necesaria su
judicialización, por lo que, en tal contexto, lo que cabría más bien es ofrecer
la tutela más célere posible (que, nuevamente, parece ser la finalidad de la
Ley 31495 y es lo más favorable para los justiciables).
Por las razones expuestas aquí, mi voto es por declarar FUNDADA la presente demanda de cumplimiento.
S.
OCHOA CARDICH
[1] Viciano, Roberto y Gonzales, Diego.
Estado social y derechos sociales en América Latina. En AAVV: Lecciones
sobre el estado social y derechos sociales, Valencia: Tirant lo blanch, 2014, p. 109.
[2] Romero, J.,
Rodríguez, E., & Romero, Y. (2013). El trabajo docente: Una mirada para la
reflexión. Perspectivas docentes, (51). (pp.35-36)
[3] Nieva Chaves, J., & Martínez Chacón, O. (2016). Una nueva mirada sobre la formación docente. Revista Universidad y Sociedad, 8(4), 14-21. http://scielo.sld.cu/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S2218-36202016000400002&lng=es&tlng=es (p.20)
[4] Jiménez, E. P. (2008). El papel del profesorado en la
actualidad. Su función docente y social. Foro de educación, (10),
325-345. (p.326).
[5] Tardío Pato, José. El principio de
especialidad normativa (lex especialis) y sus
aplicaciones jurisprudenciales. En: Revista de Administración Pública.
Nro. 162. Septiembre-Diciembre 2003. pp. 191 y 192
[6] Jurisprudencia reiterativa:
(Casación Nº 9271-2009-Puno, Casación Nº 288-2012-Ica, Casación N°
5195-2013-Junín, Casación Nº 6871-2013-Lambayeque,
Casación Nº 2041-2013-Piura, Casación N° 7878-2013-Lima Norte, Casación N°
14316-2015-La Libertad, Casación N°
18621-2015-Callao, Casación N° 19705-2015-Callao,
Casación N° 3210-2016-La Libertad, Casación N° 6229-2018-San Martin, Casación N°
12878-2017-Tumbes, entre otras); en todas estas decisiones, se ha determinado
que el cómputo de la referida bonificación se debe hacer en base a la
remuneración total o íntegra.
[7] Artículo 8.- Para efectos
remunerativos se considera:
a) Remuneración Total
Permanente. - Aquella cuya percepción es regular en su monto, permanente en
el tiempo y se otorga con carácter general para todos los funcionarios,
directivos y servidores de la Administración Pública; y está constituida por la
Remuneración Principal, Bonificación Personal, Bonificación Familiar,
Remuneración Transitoria para Homologación y la Bonificación por Refrigerio y
Movilidad.
b) Remuneración Total.
- Es aquella que está constituida por la Remuneración Total Permanente y los
conceptos remunerativos adicionales otorgados por Ley expresa, los mismos que
se dan por el desempeño de cargos que implican exigencias y/o condiciones
distintas al común.
[8] Artículo 9.- “Las
Bonificaciones, beneficios y demás conceptos remunerativos que perciben los
funcionarios, directivos y servidores otorgado en base al sueldo, remuneración
o ingreso total serán calculados en función a la Remuneración Total Permanente,
con excepción de los casos siguientes:
a) Compensación por Tiempo
de Servicios que se continuarán percibiendo en base a la remuneración principal
que establece el presente Decreto Supremo.
b) La Bonificación
Diferencial a que se refieren los Decretos Supremos Nºs.
235-85EF.
c) La Bonificación Personal
y el Beneficio Vacacional se continuarán otorgando tomando como base de cálculo
la Remuneración Básica establecida por el D.S. Nº
028-89PCM.
[9] Artículo 48.- El
profesor tiene derecho a percibir una bonificación especial mensual por
preparación de clases y evaluación equivalente al 30% de su remuneración total.
[10]
“Artículo 2. Pago de bonificación. - Los docentes, activos, cesantes y
contratados, beneficiarios de las bonificaciones dispuestas en el artículo 48
de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, reciben
el pago de dicho beneficio en base a su Remuneración Total.
La
Remuneración Total es aquella que está constituida por la Remuneración Total
Permanente y los conceptos remunerativos adicionales
otorgados por ley expresa, los mismos que se dan por el desempeño de cargos que
implican exigencias y/o condiciones distintas al común.” (resaltado agregado)
La
ley busca satisfacer una deuda social que, al parecer, no venía siendo atendida
y que por lo general requería ser judicializada. Al respecto, el Equipo Técnico
Institucional de Implementación de la Ley 29497- Nueva Ley Procesal del Trabajo
(del Poder Judicial), en su momento sacó la siguiente nota, saludando la dación
de la ley: https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/etiinlpt/s_etii_nlpt/as_noticias/cs_n_ley31495160622#:~:text=LEY%20N%C2%BA31495%20%E2%80%9CLey%20que%20reconoce,en%20calidad%20de%20cosa%20juzgada%E2%80%9D.
[11] “Artículo 1. Objeto de la
Ley. - La presente ley tiene por objeto reconocer el derecho de los docentes,
activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, a percibir las
bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado,
modificado por la Ley 25212, tomando como base su Remuneración Total, sin la
exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada.”
(resaltado agregado)
[12] “Artículo 4. Sobre los
procesos judiciales en trámite.- En los procesos judiciales en trámite
iniciados por los docentes, activos, cesantes y contratados, cuya pretensión se
base en el reconocimiento de bonificaciones tomando como base su Remuneración Total,
dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado
por la Ley 25212, la administración, en cumplimiento de la presente ley, se
allana a la pretensión, en el extremo referido a tomar como base la
Remuneración Total para el cálculo de la bonificación, bajo responsabilidad
(…)” (resaltado agregado)
[13] “Artículo 5. Del
reconocimiento del derecho y la responsabilidad funcional. - El Ministerio de
Educación, los gobiernos regionales, las direcciones y gerencias regionales y
las unidades de gestión educativa o las que hagan sus veces emitirán los actos
administrativos correspondientes reconociendo el derecho de percibir las
bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del
Profesorado, modificado por la Ley 25212, a favor de los docentes
beneficiarios, en base a su Remuneración Total.
Los funcionarios y
servidores públicos a cargo de la ejecución de lo dispuesto en la presente ley
incurrirán en falta administrativa, en caso de incumplimiento de sus funciones;
ello sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que correspondan.”