SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 21 días del mes de agosto de 2024, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. El magistrado Ochoa Cardich emitió fundamento de voto, el cual se agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por Yura S. A. contra la Resolución 11¹, de fecha 23 de noviembre de 2022, expedida por la Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de amparo.

ANTECEDENTES

Con fecha 23 de julio de 2021², don Norvil Ruperto Delgado Núñez, representante de Yura S. A. interpuso demanda de amparo contra la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat) y el Tribunal Fiscal. Solicitó que se ordene retrotraer las cosas al estado anterior a la afectación de su derecho a un procedimiento sin dilaciones indebidas (artículo 139, numeral 3, de la Constitución), a formular peticiones ante la autoridad competente con respuesta dentro del plazo legal (artículo 2, numeral 20, de la Constitución), a la proscripción del abuso del derecho (artículo 103 de la Constitución), al principio de no confiscatoriedad de los tributos (artículo 74 de la Constitución) y al principio de razonabilidad, producida por la demora de las emplazadas en resolver sus medios impugnatorios, toda vez que dicha demora implica un incremento ilegítimo de la deuda, en virtud de la aplicación del índice de precios al consumidor.

Por ello, solicitó la inaplicación del artículo 33 del Código Tributario y de la Tercera Disposición Complementaria y Transitoria del Decreto Legislativo 981, en cuanto a la aplicación del factor de índice de precios al consumidor (IPC) en relación con la deuda por regalías mineras de enero a setiembre de 2011 y las multas asociadas a dicho concepto, durante el plazo en exceso que el Tribunal Fiscal se demora en resolver la controversia tributaria. Asimismo, solicitó que se deje sin efecto cualquier cobro o pretensión de cobro y, de ser el caso, la restitución de cualquier pago efectuado en función del IPC, generado durante el plazo en exceso que el Tribunal Fiscal se demore en resolver, por las cuales se emitieron las Resoluciones de Determinación 012-003-0050844 a 012-003-0050852 y las Resoluciones de Multa 012-002-0024567 a 012-002-0024584, más los intereses moratorios que dichos pagos indebidos e inconstitucionales generaron hasta la fecha de devolución efectiva.

Alegó que, en el procedimiento administrativo tramitado ante la Sunat y el Tribunal Fiscal, respecto a la deuda por regalías mineras de enero a setiembre de 2011 y las multas asociadas a dicho concepto, la Administración tributaria excedió injustificadamente los plazos legales de que disponía para resolver dicha controversia. Precisó que el Tribunal Fiscal, a la fecha, no ha emitido pronunciamiento sobre su recurso de apelación, pese a que transcurrieron más de cinco años desde la interposición de dicho recurso, lo que ha generado un incremento desmedido de la deuda en aplicación del IPC.

El Décimo Primer Juzgado Constitucional Subespecializado en Asuntos Tributarios, Aduaneros e Indecopi de Lima, mediante Resolución 1, de fecha 2 de agosto de 2017³, admitió a trámite la demanda de amparo.

Mediante escrito de fecha 25 de agosto de 2021⁴, la Procuraduría Pública de la Sunat dedujo la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa y contestó la demanda solicitando que sea declarada improcedente o infundada. Sostuvo que se ha producido la sustracción de la materia controvertida en tanto la norma cuya inaplicación solicita no resulta aplicable a su caso. Alegó que el demandante, pese a contar con el recurso de queja, no lo ha presentado; que no existe una amenaza cierta e inminente, ni necesidad de tutela urgente, ya que no hay afectación concreta y actual a los derechos alegados, más aún si no se ha iniciado procedimiento de cobranza coactiva alguno, en tanto su deuda aún no ha sido determinada de manera definitiva; que el proceso contencioso-administrativo constituye una vía igualmente satisfactoria a la cual debe acudir el recurrente para dilucidar su pretensión, puesto que, a través del proceso de amparo, no se puede establecer beneficios tributarios o exoneraciones. Explicó que los intereses moratorios se generan exclusivamente por la demora en el cumplimiento de pago de las regalías mineras y que el derecho al plazo razonable no es equiparable al cumplimiento del plazo legal; que, en consecuencia, excederse en los plazos legales no configura automáticamente una vulneración a dicho derecho. Indicó que la aplicación de los intereses moratorios (tanto su forma de cálculo como su cómputo) no vulnera per se derecho constitucional alguno, sino que, por el contrario, cumple una finalidad constitucionalmente valiosa en los casos de incumplimiento del deber de contribuir, y que no se ha vulnerado el derecho al debido proceso, por cuanto las circunstancias objetivas del caso concreto justifican la demora de la Administración tributaria en resolver los recursos administrativos de la demandante. Por último, argumentó que el demandante no ha acreditado que la actuación de la Administración tributaria haya afectado sus derechos a la tutela procesal efectiva y de propiedad, y que tampoco se advierte un efecto confiscatorio.

Con fecha 26 de agosto de 2021⁵, la Procuraduría Pública a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), en representación del Tribunal Fiscal, dedujo la excepción de incompetencia. Contestó la demanda solicitando que sea desestimada en todos sus extremos. Alegó que el proceso contencioso-administrativo constituye una vía igualmente satisfactoria a la cual debe acudir el recurrente para tutelar sus intereses; que no existe amenaza o acto concreto que acredite la vulneración a los derechos constitucionales invocados, ni una dilación indebida en el trámite del procedimiento contencioso-tributario, pues la controversia planteada por la actora se refiere a operaciones complejas; y que los intereses moratorios y su capitalización no vulneran los principios de razonabilidad y no confiscatoriedad, ni el derecho de propiedad, en tanto cumplen una finalidad constitucionalmente valiosa, pues posibilitan el deber constitucional de contribuir. Asimismo, adujo que la actualización de la deuda con el IPC no es arbitraria, toda vez que no constituye una sanción económica ni jurídica, por cuanto tiene la función de evitar que el pago de la deuda tributaria en el tiempo no constituya un pago nominal; que no se ha vulnerado el plazo razonable puesto que la demora de la Administración en resolver los medios impugnatorios del recurrente se encuentra justificada en la complejidad del caso y que por ello no corresponde la suspensión de los intereses moratorios durante la tramitación del proceso contencioso-administrativo, conforme a lo establecido en el artículo 33 del TUO del Código Tributario.

El Décimo Primer Juzgado Constitucional Sub Especializado en Asuntos Tributarios, Aduaneros e Indecopi de Lima, mediante Resolución 5, de fecha 23 de noviembre de 2021⁶, declaró infundada la excepción de incompetencia propuesta por la Procuraduría del Tribunal Fiscal e improcedente la demanda, al considerar que, a la fecha, no existe amenaza cierta e inminente a los derechos constitucionales invocados, porque no se ha determinado la deuda correspondiente al recurrente, mientras esté pendiente de resolución su recurso de apelación respecto a la deuda por regalías mineras de enero a setiembre de 2011, de modo que la existencia y eventual exigibilidad del pago de intereses moratorios se encuentra en función de la existencia de la deuda principal tributaria que determinará o no el Tribunal Fiscal al emitir pronunciamiento.

La Sala Superior revisora, mediante Resolución 11, de fecha 23 de noviembre de 2022⁷, empleando fundamentos similares a los del juzgado de primera instancia, confirmó la apelada.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. De la demanda se aprecia que la recurrente pretende lo siguiente:

• Que se ordene retrotraer las cosas al estado anterior a la afectación de su derecho a un procedimiento sin dilaciones indebidas (artículo 139, numeral 3, de la Constitución), a formular peticiones ante la autoridad competente con respuesta dentro del plazo legal (artículo 2, numeral 20, de la Constitución), a la proscripción del abuso del derecho (artículo 103 de la Constitución), al principio de no confiscatoriedad de los tributos (artículo 74 de la Constitución) y al principio de razonabilidad, producida por la demora de las emplazadas en resolver los recursos interpuestos, lo que viene devengando un incremento ilegítimo de la deuda en virtud de la aplicación del índice de precios al consumidor.

• La inaplicación del artículo 33 del Código Tributario y de la Tercera Disposición Complementaria y Transitoria del Decreto Legislativo 981, en cuanto a que establece la aplicación del factor de índice de precios al consumidor (IPC) en relación con la deuda por regalías mineras de enero a setiembre de 2011 y las multas asociadas a dicho concepto, durante el plazo en exceso que el Tribunal Fiscal se demora en resolver la controversia tributaria.

• Que se deje sin efecto cualquier cobro o pretensión de cobro y, de ser el caso, la restitución de cualquier pago efectuado en función del IPC, generado durante el plazo en exceso que el Tribunal Fiscal se demora en la controversia tributaria asociada a las regalías mineras de enero a setiembre del 2011 y multas asociadas, por las cuales se emitieron las Resoluciones de Determinación 012-003-0050844 a 012-003-0050852 y las Resoluciones de Multa 012-002-0024567 a 012-002-0024584, más intereses moratorios que dichos pagos indebidos e inconstitucionales generaron hasta la fecha de la devolución efectiva.

Análisis de la controversia

2. El recurrente manifiesta en su demanda que en el procedimiento administrativo que se sigue en su contra ante la Sunat y el Tribunal Fiscal, respecto a la deuda por regalías mineras de enero a setiembre de 2011 y las multas asociadas a dicho concepto, la Administración tributaria excedió injustificadamente los plazos legales de que disponía para resolver dicha controversia. Denuncia que, a pesar de haber transcurrido más de cinco años desde la interposición de su recurso de apelación, el Tribunal Fiscal no ha emitido pronunciamiento. Por ende, dicha demora ha generado un incremento desmedido de la deuda imputada, más aún si la demandada vendría actualizando su deuda en función del IPC, conforme a lo establecido en el artículo 33 del Código Tributario.

3. Al respecto, del contenido de los actuados se advierte que la Sunat ha señalado que se ha producido la sustracción de la materia en tanto lo regulado en el artículo 33 del Código Tributario, referido a que, durante el periodo de suspensión de los intereses moratorios, la actualización de la deuda deberá efectuarse en función del IPC, no ha sido aplicado a la recurrente. En efecto, mediante el Informe Técnico 000933-2021-SUNAT/7D2100⁸, de 17 de agosto de 2021, la División de Control de la Deuda de la Intendencia de Principales Contribuyentes dio cuenta de lo siguiente:

Mediante Memorándum Electrónico N° 00072-2021-7D4100, la División de Reclamaciones I, a fin de poder atender el traslado de la Procuraduría sobre el proceso de amparo seguido por YURA S.A. (RUC 20312372895), en el cual se pretende la inaplicación y devolución de los pagos efectuados por intereses moratorios y en virtud de las actualizaciones con IPC, generados por el exceso del plazo legal en atender los recursos administrativos interpuestos contra la Resoluciones de Determinación No. 012- 003-0050844 a 012-003- 0050852 y las Resoluciones de Multa Nro. 012-002-0024567 a 012-002-0024584, requieren se informe:

1. El estado actual de los valores antes mencionados y el monto actualizado del total de la deuda tributaria, donde se deberá distinguir el importe del tributo, los intereses moratorios, y la actualización de la deuda en aplicación del índice de Precios al Consumidor (durante el plazo en exceso que tomaron las autoridades administrativas en resolver los recursos impugnatorios). (…)

(…) Respecto al punto 1, las deudas contenidas en los valores Nro. 012-003-0050844 a 012-003-0050852 y las Resoluciones de Multa No. 012-002-0024567 a 012-002-0024584 están relacionadas a Regalías Mineras, motivo por el cual de acuerdo a la normatividad vigente no les es aplicable el IPC cuando la Administración Tributaria o el Tribunal Fiscal demoran en exceso en resolver las Impugnaciones, lo antes señalado se sustenta en lo siguiente:

a) La literalidad de las normas que regulan la regalía minera. Así tenemos, que el artículo 7° del Reglamento (Decreto Supremo N.º 157-2004-EF) dispone que el “monto de la regalía no pagado dentro del plazo establecido devengará un interés mensual, que será equivalente a la Tasa de Interés Moratorio para obligaciones tributarias administradas o recaudadas por la SUNAT” no habiéndose previsto en el supuesto planteado la aplicación de una regla distinta. Esto se corrobora con el hecho que el artículo 3° de la Ley N.º 28969 que señala las normas del Código Tributario que son aplicables para facilitar la administración de la regalía minera no menciona el artículo 33°.

b) Si bien a la fecha en que se publicó dicho reglamento (año 2004) había coincidencia entre lo dispuesto en él con el artículo 33° del Código Tributario (pues en el caso objeto de análisis se aplicaba la TIM incluso vencidos los plazos máximos para resolver), con la modificación que el Decreto Legislativo 981 (año 2007) efectuó del artículo 33° del Código incorporando los mencionados cuarto y quinto párrafos dicha coincidencia desapareció. (…).

4. Del citado informe técnico se desprende que, contrariamente a lo sostenido por la parte demandante, la deuda que se le atribuye por concepto de regalías mineras de enero a setiembre de 2011 y las multas asociadas a dicho concepto no vendrían siendo actualizadas en función del IPC, porque la regla prevista en el artículo 33 del Código Tributario no resultaría aplicable al caso de las regalías mineras, pues dicho supuesto se encontraría regulado bajo los alcances del artículo 7 del Decreto Supremo 157-2004-EF, conforme al cual el monto de la regalía no pagado dentro del plazo establecido devenga un interés mensual que será equivalente a la tasa de interés moratorio (TIM) para obligaciones tributarias administradas o recaudadas por la Sunat, sin que se haga referencia alguna a su actualización ni mucho menos a la aplicación del IPC.

5. En el presente caso, existe una discusión respecto de la aplicación de la actualización de la deuda en función del índice de precios al consumidor, la cual no ha podido ser corroborada en la medida en que la Administración tributaria no ha emitido pronunciamiento final. En consecuencia, no es posible evaluar la pretensión de la empresa recurrente.

6. Sin perjuicio de ello, debe resaltarse que, en el precedente vinculante emitido en la Sentencia 10/2023, recaída en el Expediente 03525-2021-PA/TC, publicado en el diario oficial El Peruano el 11 de febrero de 2023 (precedente Maxco), se sostuvo que el principio de no confiscatoriedad vinculado al derecho fundamental a la propiedad debe evaluarse tanto en un sentido cuantitativo como cualitativo. Esto se aprecia cuando la exigencia de pago resulta cualitativamente confiscatoria, con prescindencia de si el contribuyente se encontraba en razonable capacidad económica de asumirlo (fundamentos jurídicos 28 y 29). Así, el mencionado precedente resulta de aplicación en aquellos casos en los que la Administración tributaria realice requerimientos de pagos irrazonables producidos por la demora de la propia Administración en resolver sus medios impugnatorios.

7. Tal criterio de la jurisdicción constitucional no es otro que evitar el inconstitucional cobro sobre la deuda de los intereses moratorios producidos fuera del plazo legal para resolver los recursos de reclamación y apelación, puesto que el aumento injustificado de estos incrementará la deuda del sujeto obligado, lo cual menoscaba, específicamente, los derechos fundamentales de petición y propiedad.

8. Asimismo, es pertinente resaltar que en el precedente Maxco no se discute si las pretensiones tienen carácter tributario, sino que se enfocan en los requerimientos de pagos irrazonables producidos por la demora de la propia Administración. Como ya ha quedado claro en otra oportunidad⁹, la demora en resolver los medios impugnatorios también abarca el cobro de regalías mineras, pues el artículo 3 de la Ley 28969 (que autoriza a la Sunat la aplicación de normas que faciliten la administración de regalías mineras) establece que son de aplicación a esta materia los artículos referidos a los plazos para resolver los recursos de reclamación y apelación regulados por el Código Tributario, mientras que el Decreto Supremo 157-2004-EF (reglamento de la ley de regalía minera), en su artículo 7.2, regula lo concerniente al interés por las regalías no pagadas, que es equivalente a la tasa de interés moratorio para obligaciones tributarias administradas o recaudadas por la Sunat. En consecuencia, este Tribunal reitera que nos encontramos ante situaciones similares que no pueden mantener criterios distintos en la jurisdicción constitucional.

9. En dicho sentido, teniendo en cuenta el criterio establecido por este Tribunal en el precedente Maxco, este Tribunal considera pertinente dejar a salvo el derecho de la demandante de acudir a la vía del proceso contencioso-administrativo, en caso de que considere que, dentro del procedimiento administrativo iniciado en mérito a la deuda imputada en su contra, por regalías mineras de enero a setiembre de 2011 y las multas asociadas a dicho concepto, se hayan generado intereses moratorios fuera de los plazos legales con los que contaba la Sunat y el Tribunal Fiscal para resolver los recursos de reclamación y apelación, respectivamente.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

Declarar IMPROCEDENTE la demanda.

Publíquese y notifíquese.

SS.

GUTIÉRREZ TICSE

DOMÍNGUEZ HARO

OCHOA CARDICH

PONENTE GUTIÉRREZ TICSE

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

OCHOA CARDICH

En el presente caso coincido con lo resuelto por mis colegas, en el sentido de declarar improcedente la demanda en la medida que aún no se agotó la vía previa y, por ende, aún se encuentra en discusión en sede administrativa la pretensión que ha llegado a esta sede.

Aunado a ello, y en la medida que la demanda es rechazada por improcedente, estimo necesario apartarme de lo indicado en los fundamentos 6 al 9 de la ponencia, pues considero que no le corresponde a este Tribunal hacer alegaciones de fondo en relación con los intereses relacionados con el pago de regalías mineras, máxime si el caso deberá ventilarse en una vía judicial ordinaria.

Ello es algo que le corresponde evaluar y sustentar esencialmente a la parte recurrente, tomando en cuenta los argumentos jurídicos y legales que considere mejor para la defensa de sus intereses y derechos, y que en el que justicia constitucional solo debería intervenir en caso de que una eventual pretensión que plantee llegase a esta sede, si fuera el caso.

S.

OCHOA CARDICH