SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 17 días del mes de julio de 2024, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. El magistrado Domínguez Haro emitió fundamento de voto, el cual se agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Dalia Asencios de Príncipe contra la resolución de fojas 150, de fecha 19 de diciembre de 2023, expedida por la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Áncash, que declaró improcedente la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 12 de julio de 2023, la recurrente interpone demanda de cumplimiento contra la Dirección Regional de Educación de Áncash y el director de la Unidad de Gestión Educativa Local de Huaraz, con la finalidad de que se cumpla la Resolución Directoral Regional 04781-2018-GRL-DREL-D, de fecha 27 de diciembre de 2018, y la Resolución Directoral 05011-2019-UGEL HUARAZ, de fecha 30 de setiembre de 2019, mediante la cual se reconoce a favor de la recurrente la deuda por concepto de bonificación diferencial por desempeño de cargo y preparación de documentos de gestión con base en el 5 % de la remuneración total, por el monto total de S/.10,774.59, en mérito a lo dispuesto en la Ley 24029 y su reglamento, aprobado por el Decreto Supremo 019-90-ED. Manifiesta que, pese al requerimiento efectuado, la entidad emplazada no ha tramitado el pago de la deuda reconocida¹.

El Segundo Juzgado Civil de Huaraz, mediante Resolución 1, de fecha 13 de julio de 2023, admite a trámite la demanda².

El director de la Ugel Huaraz contesta la demanda. Alega que no cuenta con el presupuesto necesario para hacer efectivo el pago de lo adeudado a la demandante y que cualquier pago que se realiza a un servidor público por mandato judicial debe efectuarse conforme a lo dispuesto en el artículo 70.1 de la Ley 28411³.

El a quo, mediante Resolución 4, de fecha 31 de julio de 2023, declaró improcedente la demanda, porque el mandamus contenido en la resolución materia de cumplimiento no reúne todos los requisitos exigidos por la ley y lo establecido por el Tribunal Constitucional en el precedente vinculante fijado en la sentencia dictada en el Expediente 00168-2005-PC/TC, pues está sujeto a controversia y no resulta cierto ni contiene todos los detalles para verificar de qué manera se efectuó el cálculo de la suma total reconocida a la demandante⁴.

La Sala Superior revisora confirmó la apelada, por considerar, entre otros argumentos, que la pretensión de la demandante no resulta viable en el proceso de cumplimiento, por cuanto el cálculo definitivo de la bonificación especial diferencial por desempeño de cargo deberá ser materia de análisis en un proceso ordinario que cuente con estación probatoria suficiente que permita determinar cuál fue la operación aritmética que da como resultado los montos reconocidos en la resolución cuyo cumplimiento se solicita, conforme a las reglas establecidas en el precedente vinculante del Expediente 00168-2005-PC/TC⁵.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. La demanda tiene por objeto que se haga cumplir la Resolución Directoral Regional 04781-2018-GRL-DREL-D, de fecha 27 de diciembre de 2018, y la Resolución Directoral 05011-2019-UGEL HUARAZ, de fecha 30 de setiembre de 2019, mediante la cual se reconoce a favor de la recurrente la deuda por concepto de bonificación diferencial por desempeño de cargo y preparación de documentos de gestión con base en el 5 % de la remuneración total, por el monto total de S/.10,774.59, en mérito a lo dispuesto en la Ley 24029 y su reglamento, aprobado por el Decreto Supremo 019-90-ED.

Requisito especial de procedencia

2. Con el documento de fecha cierta obrante en autos⁶ se acredita que la recurrente ha cumplido el requisito especial de la demanda de cumplimiento previsto en el artículo 69 del nuevo Código Procesal Constitucional.

La tutela de los derechos sociales en un Estado constitucional

3. Afirmar un Estado constitucional en donde prime la posición preferente de los derechos fundamentales es un imperativo para los operadores jurídicos. El Tribunal Constitucional así lo ha reconocido, cuando enfatiza que “los derechos sociales deben interpretarse como verdaderas garantías del ciudadano frente al Estado dentro de una visión que busca revalorar la eficacia jurídica de los mandatos constitucionales y, por ende, la vigencia de la Constitución” (STC 02945-2003-AA, f.j. 13).

4. En efecto, un Estado constitucional no solo ampara las libertades, sino también —y de igual manera— los derechos sociales, además de estar intrínsecamente ligados. Como aseveran Viciano y Gonzales, “los derechos de libertad son únicamente efectivos en la medida en que son sostenidos por la garantía de los derechos sociales a prestaciones positivas. El incumplimiento de dichos derechos conlleva que tanto los derechos políticos como los de la libertad estén destinados a quedarse en el papel (FERRAJOLI, 2011).

5. En ese orden de ideas, el sistema constitucional no puede ser adverso a estas demandas sobre derechos sociales, eludir el rol de pacificación del orden jurídico y deslindar la tutela por ausencia de normativa o por disposiciones lesivas de los derechos. Todo lo contrario, al órgano de control de la Constitución le corresponde establecer disposiciones jurisdiccionales que, en perspectiva tuitiva, materialicen la plena vigencia de estos derechos y de su núcleo esencial, prisma de todo el modelo constitucional, la dignidad humana como fin supremo de la sociedad y del Estado.

El derecho a la remuneración de los profesores, personal administrativo en el sector educación y las denominadas Bonificación Especial Mensual por Preparación de Clases y Evaluación y Bonificación Especial adicional por Desempeño de Cargo y elaboración de documentos

6. El derecho a una remuneración que, además sea equitativa y suficiente, no solamente es un derecho constitucional de carácter social reconocido por la Constitución de 1993 (Artículo 24), sino también por la de 1979 (artículo 43).

7. Sin embargo, profesores y personal administrativo del sector educación, durante la vigencia de la Constitución de 1979, percibieron sueldos paupérrimos que los condenaron a ubicarse en los grupos de pobreza, careciendo de ingresos equitativos y suficientes, pese a que son de vital importancia para la sociedad.

8. Es así como no solo soportaron el oprobio de los bajos sueldos, sino que inclusive sus derechos y compensaciones, reconocidas por la Ley, fueron burladas mediante la aprobación de normas extraordinarias orientadas únicamente a cubrir al Estado de un manto de impunidad con sus deberes presupuestales, legalizando el incumplimiento de los pagos de los derechos remunerativos que por ley les correspondía, generando una deuda interna que ha venido creciendo precisamente por la falta de compromiso de los poderes públicos con saldar estas obligaciones, entre otros, precisamente con los profesores y administrativos del sector educación.

9. Es lo que ha ocurrido con la denominada Bonificación Especial Mensual por Preparación de Clases y Evaluación, y la Bonificación Especial adicional por Desempeño de Cargo y elaboración de documentos, la cual si bien ha sido reconocida desde los inicios de los años noventa no ha sido pagada oportunamente, y hoy forma parte de la deuda social del Estado a la que hemos hecho referencia, con respecto de los profesores y personal administrativo, cuya función resulta de vital importancia para el desarrollo de todo nivel educativo, al sentar las bases y los principios del desarrollo humano, social y económico de nuestra nación(⁷).

10. Cabe indicar además que, durante todos estos años, los profesores y personal administrativo en el sector educativo han venido reclamando legítimamente el cumplimiento de sus derechos remunerativos, habiendo obtenido sendos reconocimientos de las propias entidades del Estado, pero únicamente en el papel.

11. Debido a esa renuencia, los beneficiarios han recurrido a la sede constitucional para demandar su ejecución. Sin embargo, el sistema judicial ahora les deniega dicha tutela cuestionando los actos administrativos por supuestamente estar sujetos a controversia compleja y condicionalidad presupuestal.

12. Este Alto Tribunal considera que el argumento expuesto supra posterga el derecho de los profesores y al personal administrativo del ámbito educativo a obtener lo que les corresponde, debido al temor del excesivo gasto presupuestal, cuando el deber del juez constitucional es imponer una decisión ineludible a la Administración cuanto se trata de remuneraciones o de compensaciones sociales de poblaciones postergadas socialmente, como se advierte en el presente caso.

13. Desnaturaliza, además, el sentido del proceso de cumplimiento, sobre todo, al no observar los criterios adoptados por el Nuevo Código Procesal Constitucional para la estimación de las pretensiones en estos procesos.

La resolución administrativa sí contiene un mandamus cierto

14. En el presente caso, el demandante solicita el cumplimiento de la Resolución Directoral Regional 04781-2018-GRL-DREL-D, de fecha 27 de diciembre de 2018⁸, que en su parte resolutiva establece lo siguiente:

1. DECLARAR FUNDADO, el recurso de apelación, interpuesto por doña Dalia ASENCIOS DE PRÍNCIPE, Jefe de Taller de Guía Oficial de Turismo en la Institución Educativa “Gran Mariscal Toribio de Luzuriaga de Huaraz contra la Resolución Directoral N° 03002 de fecha 25 de mayo de 2018, expedida por la Unidad de Gestión Educativa Local de Huaraz, la misma que resuelve DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de pago adicional por desempeño de cargo y por preparación de documentos de gestión equivalente al 5%.

2. DECLARAR NULA la Resolución Directoral N° 03002, de fecha 25 de mayo de 2018, y ORDENA a la Unidad de Gestión Educativa Local de Huaraz emita nuevo acto resolutivo reconociendo la Bonificación Adicional por desempeño de cargo y por preparación de documentos de gestión equivalente al 5% a partir del año 202, fecha en la cual se nombró, cálculo que debe realizarse en base a las remuneraciones TOTALES O ÍNTEGRAS mensuales de la boleta de pago, por el tiempo de servicios que acredite, deduciéndose los momentos pagados anteriormente de ser el caso.

15. Por su parte, la Resolución Directoral 05011-2019-UGEL Hz, de fecha 30 de setiembre de 2019⁹, refiere lo siguiente:

Artículo 2: DAR CUMPLIMIENTO conforme da cuenta en la RD N.° 4781, de fecha 27 de diciembre de 2018, emitido por la Dirección Regional de Educación de Áncash, en la que ordena la emisión de una nueva resolución a favor de doña Dalia ASENCIOS DE PRINCIPE, […] con respecto al recalculo de la bonificación adicional por el desempeño de cargo y preparación de documentos de gestión equivalente al 5%, y de acuerdo a las consideraciones antes mencionadas.

Artículo 3 RECONOCER, a favor de doña DALIA ASENCIOS DE PRINCIPE, con Código Modular N° 1031664282, con respecto al recalculo de la bonificación adicional por el desempeño de cargo y preparación de documentos de gestión equivalente al 5%, en la suma de OCHO MIL TRESCIENTOS CINCUENTA Y SEIS y 85/100 SOLES (S/. 8,356.85) y los intereses legales de DOS MIL CUATROCIENTOS DIECISIETE Y 74/100 SOLES (S/. 2,417.74).

16. Como se advierte, la resolución contiene un mandato cierto, concreto y objetivo. Sin embargo, lo que se alega para desconocer dicho mandamus de parte de las instancias judiciales es la supuesta divergencia normativa entre lo dispuesto por el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, y lo señalado por artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM, que colocan como base de cálculo para las bonificaciones, beneficios y demás conceptos remunerativos a la remuneración total¹⁰ y a la remuneración total permanente¹¹, respectivamente.

17. Dicha antinomia ha sido superada ya en la jurisprudencia. En efecto, entre normas del mismo orden aplicables a un supuesto de hecho, el criterio de especialidad supone la preferencia aplicativa de la norma reguladora de una especie de cierto género, en lugar de la norma reguladora de dicho género en su totalidad; en estos casos, se aplica para un supuesto mejor se adapte a un supuesto de hecho planteado ¹².

18. Ello implica que las consecuencias jurídicas contenidas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, son las preferentemente aplicables al caso concreto en la medida en que se adaptan al supuesto de hecho presentado en el caso de los servidores y funcionarios que han adquirido el derecho de acceder a los beneficios económicos involucrados.

19. Por otro lado, el Nuevo Código Procesal Constitucional establece que, cuando el mandamus sea genérico o poco claro, el juez, previa interpretación de la norma legal o del acto administrativo firme, entra a resolver el fondo del asunto observando, entre otras, las siguientes reglas:

    1. Para la interpretación de la norma legal, el juez utiliza los métodos clásicos de interpretación jurídica; debiendo su resultado respetar lo que establecen las leyes de la materia y la propia Constitución.

(…)

1. El juez aplica una mínima actividad interpretativa para superar la controversia, atendiendo a los métodos clásicos de interpretación jurídica, y aplicando los criterios de especialidad, cronológico y jerárquico.

2. Asimismo, y de ser necesario, el juez aplica una mínima actividad probatoria que, sin comprometer la finalidad urgente y perentoria del proceso de cumplimiento, permita confirmar la veracidad del mandato. 

(…)

20. En esa línea, la Primera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia mediante Casación 7019-2013-Callao¹³ señaló como precedente judicial vinculante en su considerando décimo tercero lo siguiente:

(…) este tribunal supremo ha forjado en el devenir del tiempo como criterio uniforme que el cálculo de la bonificación por preparación de clase y evaluación, debe realizarse teniendo como referencia la remuneración total integra de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley Nº 24029 – Ley del Profesorado, modificado por la Ley Nº 25212, concordado a su vez con el artículo 210º del Decreto Supremo Nº 019-90-ED del reglamento de la Ley del Profesorado, constituyendo de esta forma lo preceptuado, un principio jurisprudencial.(el énfasis es nuestro).

21. Como puede advertirse, se trata ya no solamente de un mandamus cierto, sino además de un criterio pacífico ya adoptado por la judicatura ordinaria. De esta manera, el Tribunal Constitucional no puede sino reconvertir su jurisprudencia en mayoría para entender el cambio interpretativo que se viene empleando en estos casos.

Sobre la falta de disponibilidad económica

22. La Constitución Política del Perú de 1993 ha establecido en su artículo 24, segundo párrafo, que el pago de la remuneración y de los beneficios sociales del trabajador tiene prioridad sobre cualquiera otra obligación del empleador.

23. Asimismo, el Tribunal Constitucional ha expresado que las falencias económicas del Estado no pueden ser justificativos de una omisión de pago tan evidente y que no es indiferente a la situación que puede generarse tras la exigibilidad de una resolución administrativa que implica el otorgamiento de un monto dinerario. Tampoco es razonable que las entidades administrativas pretendan hacer de sus obligaciones económicas una opción de cumplimiento absolutamente discrecional, entendiendo que una entidad administrativa no puede ampararse en sus propias deficiencias para oponerlas como pretexto frente a lo que representa el mandato imperativo derivado de sus obligaciones (STC 02435-2005-PC, f.2).

24. En ese sentido, si bien es verdad que la ejecución de estas demandas que contienen un mandamus presupuestal no puede cumplirse en lo inmediato de forma absoluta, no es menos cierto que se deben procurar fórmulas adecuadas que, por un lado, generen un pago razonable y, por otro, no generen una negación sistemática del cumplimiento de estos pagos condenando a los beneficiarios a litigar hasta la vejez, afectando así no solo el núcleo esencial de la Constitución, sino además los tratados internacionales en materia de derechos humanos suscritos por nuestro país.

La Ley 31495, Ley que reconoce el derecho y dispone el pago de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada

25. Precisamente, en atención a este deber estatal, con fecha 16 de junio de 2022 fue publicada la Ley 31495, reconociendo el derecho de los profesores, activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, a percibir las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley del profesorado, modificada por la Ley 25212, tomando como base su Remuneración Total.

26. Esta Ley 31495, tal como lo señala su artículo 4, comprende a los procesos en trámite, esto es, también a los que se encuentran en sede del Tribunal Constitucional.

En definitiva, la pretensión —con el mínimo de actuación interpretativa y probatoria de acuerdo con la nueva norma procesal constitucional y al movimiento jurisprudencial— deviene tutelable, más aún si, de lo que hemos podido advertir, ya se viene implementando el Fondo de Bonificaciones Magisteriales, orientado al pago de estas deudas, correspondiendo a la Dirección Nacional del Tesoro Público asignar el monto que determine al citado fondo. 

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA la demanda en todos sus extremos.

2. ORDENAR el cumplimiento de la Resolución Directoral 05011-2019-UGEL-Hz, de fecha 30 de setiembre de 2019, la cual dispuso la emisión de una nueva resolución administrativa referente al recálculo de la bonificación adicional por el desempeño de cargo y preparación de documentos de gestión equivalente al 5 %, en la suma de S/. 8,356.85 (ocho mil trescientos cincuenta y seis soles con ochenta y cinco céntimos), y los intereses legales por el monto de S/. 2,417.74 (dos mil cuatrocientos diecisiete soles con setenta y cuatro céntimos).

Publíquese y notifíquese.

SS.

GUTIÉRREZ TICSE

DOMÍNGUEZ HARO

OCHOA CARDICH

PONENTE GUTIÉRREZ TICSE

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

DOMÍNGUEZ HARO

Si bien coincido con estimar la demanda, no coincido con la fundamentación de la ponencia. En tal sentido, los fundamentos que sustentan mi posición son las siguientes:

Remuneración total permanente y remuneración total

1. Resulta esclarecedor para el caso que nos atañe dilucidar los conceptos de remuneración total permanente y remuneración total. Ambos conceptos fueron definidos en el artículo 8 del Decreto Supremo 051-91-PCM de la siguiente manera:

1. Remuneración Total Permanente. - Aquella cuya percepción es regular en su monto, permanente en el tiempo y se otorga con carácter general para todos los funcionarios, directivos y servidores de la Administración Pública; y está constituida por la Remuneración Principal, Bonificación Personal, Bonificación Familiar, Remuneración Transitoria para Homologación y la Bonificación por Refrigerio y Movilidad.

2. Remuneración Total. - Es aquella que está constituida por la Remuneración Total Permanente y los conceptos remunerativos adicionales otorgados por Ley expresa, los mismos que se dan por el desempeño de cargos que implican exigencias y/o condiciones distintas al común.

2. Respecto a las referidas definiciones no existe controversia. Entendiéndose, por un lado, como remuneración total permanente a aquella que está compuesta por conceptos remunerativos constantes en el tiempo y de otorgamiento general, excluyéndose, por tanto, a los conceptos que se perciben de forma adicional o excepcional. Por otro lado, la remuneración total comprende a la remuneración total permanente y los demás conceptos adicionales otorgados por ley, tornándose así, para fines de cálculo, más beneficiosa.

Recuento histórico

3. Con el fin de dilucidar la controversia suscitada en el presente caso, se debe realizar un recuento histórico de la normativa que otorga las bonificaciones por distintos conceptos a los profesores.

1. El 15 de diciembre de 1984 se publicó la Ley 24029, Ley del Profesorado, la cual prescribía en su artículo 48, lo siguiente:

Artículo 48.- El profesor que presta servicios en zonas de frontera, selva, medio rural, lugares inhóspitos o de altura excepcional, expresamente señalados por Resolución Ministerial, percibe la bonificación correspondiente.

2. Con fecha 20 de mayo de 1990, se publicó la Ley 25212, que modificó varios artículos de la Ley 24029, entre ellos el artículo 48, el cual quedó redactado de la siguiente forma:

Artículo 48.- El profesor tiene derecho a percibir una bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación equivalente al 30% de su remuneración total.

El Personal Directivo y Jerárquico, así como el Personal Docente de la Administración de Educación, así como el Personal Docente de Educación Superior incluidos en la presente Ley, perciben, además, una bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión equivalente al 5% de su remuneración total.

El profesor que presta servicios en: zona de frontera, Selva, zona rural, altura excepcional, zona de menor desarrollo relativo y emergencia tiene derecho a percibir una bonificación por zona diferenciada del 10% de su remuneración permanente por cada uno de los conceptos señalados hasta un máximo de tres. (El resaltado es nuestro)

Como podemos apreciar esta modificatoria extiende, a la generalidad de profesores (ya no sólo a los de zonas de frontera, selva, medio rural, lugares inhóspitos o de altura excepcional), el pago por concepto de bonificación establecido en el primigenio artículo 48 de la Ley 24029 y determina con base en que remuneración se calcularán las bonificaciones otorgadas, según sea el caso. Así, lo resaltado en el texto transcrito denota la claridad de la modificación del referido artículo 48.

3. Con fecha 6 de marzo de 1991, se publicó el Decreto Supremo 051-91-PCM, que “establecen en forma transitoria las normas reglamentarias orientadas a determinar los niveles remunerativos de los funcionarios, directivos, servidores y pensionistas del Estado en el marco del Proceso de Homologación, Carrera Pública y Sistema Único de Remuneraciones y Bonificaciones”, en cuyo artículo 10 establece:

Artículo 10.- Precisase que lo dispuesto en el Artículo 48 de la Ley del Profesorado Nº 24029 modificada por Ley Nº 25212, se aplica sobre la Remuneración Total Permanente establecida en el presente Decreto Supremo.” (El resaltado es nuestro)

El artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM precisó que las bonificaciones otorgadas por el artículo 48 de la Ley 24029 se calculan sobre la remuneración total permanente; a diferencia de lo que establecía, claramente, el mismo artículo 48, el cual establecía que la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación y la bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión se calculaban sobre la remuneración total y la bonificación por zona diferenciada se calculaba sobre la remuneración permanente.

4. Con fecha 25 de noviembre del 2012, se publica la Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial, en cuya décima sexta disposición complementaria, transitoria y final deroga la Ley 24029, Ley del Profesorado. En ese sentido, cualquier pedido que se haga con el objetivo de reclamar el pago de las mencionadas bonificaciones, solo comprenderá el periodo comprendido entre los años 1991 al 2012.

5. Finalmente, se publica la Ley 31495, el 16 de junio de 2022, la cual establece en su artículo 1 que:

“La presente ley tiene por objeto reconocer el derecho de los docentes, activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, a percibir las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, tomando como base su Remuneración Total, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada.” (El resaltado es nuestro)

Según esta ley, el cálculo de las bonificaciones deberá realizarse – tal como estuvo establecido en la Ley 24029– tomando como base la remuneración total.

Sobre la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC

4. En la Resolución de Sala Plena, de fecha 14 de junio de 2011, que tiene carácter de precedente administrativo de observancia obligatoria, el Tribunal del Servicio Civil señaló que:

“Establecida la existencia de normas estatales vigentes y simultáneamente aplicables ante un mismo supuesto de hecho, pero con contenidos divergentes, es necesario recurrir a los tres criterios que la teoría general del derecho plantea sobre la determinación de la norma aplicable: la jerarquía, la especialidad y la temporalidad; cuya aplicación ha sido resumida por Neves Mujica del siguiente modo: “si las normas divergentes tienen rango distinto, debe preferirse la superior sobre la inferior; si su rango es el mismo, la escogida debe ser la de alcance especial sobre la general; pero si tienen igual ámbito, ambas especiales o generales, debe preferirse la posterior sobre la anterior”¹⁴.

En atención al caso que nos concierne, por cuanto el Decreto Supremo N° 051-91-PCM tiene la misma jerarquía normativa que el Decreto Legislativo N° 276 y que la Ley N° 24029, resulta pertinente la aplicación del principio de especialidad, entendido como “la preferencia aplicativa de la norma reguladora de una especie de cierto género sobre la norma reguladora de tal género en su totalidad”¹⁵.

Con relación a ello, cabe recordar que el principio de especialidad nos refiere la “aplicación de la norma general, a menos que en el supuesto de la vida real, se dé las circunstancias más específicas y en parte divergentes del supuesto de hecho de la norma especial, en cuyo caso se aplicará esta última”¹⁶. Es decir, este principio resultará debidamente aplicable cuando la norma especial sea la que mejor se adapte al supuesto de hecho planteado.

En atención a lo expuesto, debe darse preferencia a las normas contenidas en el Artículo 54° del Decreto Legislativo N° 276, en los artículos 144° y 145° del Reglamento del Decreto Legislativo N° 276, en los artículos 51° y 52° de la Ley N° 24029, y en los artículos 219° y 220° del Reglamento de la N° 24029, por cuanto todas estas normas prevén consecuencias jurídicas que se adaptan mejor al supuesto de hecho representado por todos los servidores y funcionarios que han adquirido el derecho de acceder a los beneficios económicos enumerados en el fundamento de la presente resolución”. (Resaltado nuestro).

5. Tal como se advierte, el Tribunal del Servicio Civil expresó que, como existen normas vigentes, simultáneamente aplicables y con el mismo rango, ante un mismo supuesto de hecho, pero con contenidos distintos, es de aplicación el principio de especialidad, es decir, se aplicará la norma especial (entre los cuales se encuentran los artículos 51 y 52 de la Ley 24029) cuando esta se adapte mejor al supuesto de hecho planteado. En ese sentido, se dio preferencia, en lo referido específicamente a los profesores, a las normas contenidas en los artículos 51 y 52 de la Ley 24029, por cuanto prevén consecuencias jurídicas que se adaptan mejor al supuesto de hecho, a diferencia de la generalidad de servidores y funcionarios.

6. Sin embargo, no hay mención alguna al artículo 48 de la Ley 24029; por lo que, este artículo no fue objeto de análisis por parte de la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC, es decir, no se realizó análisis alguno referido a las bonificaciones establecidas en el mencionado artículo 48, pues su finalidad no era analizar este, sino otros artículos, dentro de los cuales se encontraban los artículos 51 y 52 de la Ley 24029. Por tanto, no se puede establecer que nos encontramos frente a un mandato que se encuentra sujeto a una controversia sustentada en la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC, la cual, si bien es cierto enumera, enunciativamente, algunas bonificaciones y pagos que se han de calcular sobre la base de la remuneración total, no significa, a contrario sensu, que todas las demás bonificaciones no se vayan a calcular de esta manera, pues, al estar frente a un listado enunciativo, las demás bonificaciones, como las contenidas en el artículo 48 de la Ley 24029, deberán ser objeto de un análisis específico para determinar si se calculan sobre la base de la remuneración total permanente o sobre la remuneración total. En ese mismo sentido, el Informe Legal 326-2012-SERVIR/GG-OAJ, al momento de determinar los alcances de la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC, expresó:

2.2. En el fundamento 21 del precedente de observancia obligatoria del Tribunal del Servicio Civil, establecido mediante Resolución de Sala Plena Nº 001-2011-SERVIR/TSC, se señalan los beneficios en los que no es aplicable la remuneración total permanente.

Sin embargo, cabe destacar que dicho precedente, al no hacer referencia de manera expresa a la bonificación por preparación de clases, resultaría inaplicable a este tipo de beneficio.

(…)

Sin perjuicio de lo expresado, cabe anotar que el Tribunal del Servicio Civil, mediante diversas resoluciones (disponibles en: www.servir.gob.pe), ha establecido que el cálculo de la bonificación por preparación de clases se realiza en base a la remuneración total del servidor; no obstante, dichos pronunciamientos no tienen la calidad de precedente administrativo vinculante. Siendo así, lo resuelto por el Tribunal del Servicio Civil tiene valor para los casos concretos en que dichas resoluciones hayan recaído.

(…)

III. Conclusiones

3.1. El Tribunal del Servicio Civil, estableció mediante precedente administrativo de observancia obligatoria, los beneficios que tenían que ser calculados en función a la remuneración total, entre los cuales no se encuentra la bonificación mensual por preparación de clases, por lo que no podría aplicarse a este último lo señalado en el referido precedente vinculante.

(…)

(Resaltado nuestro)

7. En consecuencia, el precedente de observancia obligatoria del Tribunal del Servicio Civil, establecido mediante Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC, no puede ser aplicado a las bonificaciones establecidas en el artículo 48 de la Ley 24029, pues este artículo no fue objeto de análisis por parte de dicha Resolución, la cual, en su fundamento 11 (Establecimiento de la controversia), delimita que “se vislumbra una divergencia normativa entre lo dispuesto por el artículo 9° del Decreto Supremo N° 051-91-PCM, que coloca a la remuneración total permanente como base de cálculo para las bonificaciones, beneficios y demás conceptos remunerativos percibidos por los servidores y funcionarios públicos, y lo previsto en el artículo 54° del Decreto Legislativo N° 276, de los artículos 144° y 145° de su Reglamento, y de los artículos 51° y 52° de la Ley 24029, que tienen en común la aplicación de la remuneración mensual total (…)”. (Resaltado nuestro).

Sobre el artículo 48 de la Ley 24029 y la precisión dispuesta en el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM

8. En este punto, conviene citar nuevamente el artículo 48 de la Ley 24029; Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, el cual quedó redactado de la siguiente manera:

Artículo 48.- El profesor tiene derecho a percibir una bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación equivalente al 30% de su remuneración total.

El Personal Directivo y Jerárquico, así como el Personal Docente de la Administración de Educación, así como el Personal Docente de Educación Superior incluidos en la presente Ley, perciben, además, una bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión equivalente al 5% de su remuneración total.

El profesor que presta servicios en: zona de frontera, Selva, zona rural, altura excepcional, zona de menor desarrollo relativo y emergencia tiene derecho a percibir una bonificación por zona diferenciada del 10% de su remuneración permanente por cada uno de los conceptos señalados hasta un máximo de tres. (El resaltado es nuestro)

Como se observa, el citado artículo 48 disponía, claramente, que la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación y la bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión se calculaban sobre la remuneración total, a diferencia de la bonificación por zona diferenciada que se calculaba sobre la remuneración permanente.

9. Con posterioridad, el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM, “Establecen en forma transitoria las normas reglamentarias orientadas a determinar los niveles remunerativos de los funcionarios, directivos, servidores y pensionistas del Estado en el marco del Proceso de Homologación, Carrera Pública y Sistema Único de Remuneraciones y Bonificaciones”, disponía:

Artículo 10.- Precisase que lo dispuesto en el Artículo 48 de la Ley del Profesorado Nº 24029 modificada por Ley Nº 25212, se aplica sobre la Remuneración Total Permanente establecida en el presente Decreto Supremo.” (El resaltado es nuestro)

Con dicha precisión, la remuneración total permanente se mantiene para el cálculo de la bonificación por zona diferenciada; pero se extiende para el cálculo de la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación y la bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión.

10. El tercer párrafo del considerando del Decreto Supremo 051-91-PCM expresaba que dicho decreto se emitía de conformidad con el artículo 211, inciso 20, de la Constitución Política de 1979, el cual establecía como una de las atribuciones y obligaciones del Presidente de la República “[a]dministrar la hacienda pública; negociar los empréstitos; y dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera, cuando así lo requiera el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso”. (El resaltado es nuestro). Asimismo, el artículo 3 de la Ley 25397, Ley de Control Parlamentario sobre los actos normativos del Presidente de la República, estableció que “[l]as medidas extraordinarias a que se refiere el inciso 20) del artículo 211º y el artículo 132º de la Constitución Política, se dictan a través de disposiciones denominadas "Decretos Supremos Extraordinarios"” (El resaltado es nuestro). De la misma manera, el artículo 5 de la misma Ley 25397 establecía que “[l]os Decretos Supremos Extraordinarios se fundamentan en la urgencia de normar situaciones extraordinarias e imprevisibles cuyos efectos o el riesgo inminente que se extiendan constituye un peligro para la economía nacional o las finanzas públicas, circunstancias que deben quedar expresadas en los considerandos del decreto”.

11. Como se advierte, la emisión de un Decreto Supremo Extraordinario se sustentaba en la urgencia de afrontar situaciones extraordinarias e imprevisibles que comprometan seriamente la economía y finanzas del país; pues, justamente, allí reside su naturaleza de extraordinario. En tal sentido, un Decreto Supremo Extraordinario no tiene por objeto precisar otras leyes, como lo ha realizado el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM, cuyo tenor expresa: “Precisase que lo dispuesto en el Artículo 48 de la Ley del Profesorado N° 24029, modificada por Ley N° 25212, se aplica sobre la Remuneración Total Permanente establecida en el presente Decreto Supremo” (El resaltado es nuestro).

12. Según el Diccionario de la Real Academia Española, precisar se define como: “Fijar o determinar de modo preciso”. Es decir, se precisa algo impreciso. Así, el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM pretendió precisar el tipo de remuneración que debía tomarse en cuenta para el cálculo de las bonificaciones otorgadas por el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, como si este artículo no fuera lo suficientemente claro al determinar que la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación y la bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión se calculaban sobre la remuneración total y la bonificación por zona diferenciada se calculaba sobre la remuneración permanente.

13. En este orden de ideas, el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM precisaba la remuneración a tomar en cuenta para el cálculo de las bonificaciones establecidas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, cuestión que no era imprecisa; por el contrario, era suficientemente clara y no generaba duda alguna, tal como se ha expresado supra. De la misma forma, el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM, al constituir un Decreto Supremo Extraordinario, no se dirigió a normar una situación extraordinaria o imprevisible que atente contra la economía o finanzas del país; sino, se destinó a precisar o esclarecer una situación ordinaria sumamente clara, lo cual no forma parte de su objeto; por lo que, el referido artículo 10 no puede generar controversia alguna.

14. Por lo expuesto, la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación y la bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión se calcula sobre la remuneración total, a diferencia de la bonificación por zona diferenciada que se calcula sobre la remuneración permanente. Esto es así, debido al siempre claro artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado; modificada por Ley 25212. En consecuencia, la resolución, cuyo cumplimiento se solicita, contiene un mandato vigente, cierto y claro; por lo que, corresponde estimar la presente demanda.

S.

DOMÍNGUEZ HARO