Sala Segunda. Sentencia 927/2024
EXP. N.° 00726-2024-PA/TC
CAJAMARCA
JUAN CARLOS LINARES OCON
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 9 días del mes de julio de 2024, la Sala Segunda
del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Domínguez Haro y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. El magistrado
Ochoa Cardich emitió fundamento de voto, el cual se agrega. Los magistrados
intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional
interpuesto por don Juan Carlos Linares Ocón contra la resolución de fojas 587,
de fecha 21 de diciembre de 2023, expedida por la Sala Civil Permanente de la
Corte Superior de Justicia de Cajamarca, que declaró improcedente la apelación
interpuesta contra la sentencia de primera instancia.
ANTECEDENTES
Mediante
escrito presentado el 15 de mayo de 2022 y escrito subsanatorio de junio de
2022, el recurrente interpuso demanda de amparo contra la Municipalidad
Provincial de Cajamarca, para que se homologue su remuneración con la de otros
compañeros comprendidos dentro del Decreto legislativo 728, toda vez que vienen
percibiendo una remuneración mucho mayor pese a realizar las mismas labores.
Alega que dichos actos constituyen una violación a los derechos al trabajo, a
una remuneración justa y equitativa, a la igualdad y a la protección frente a
la discriminación, porque la demandada ha cometido una discriminación directa
puesto que sus compañeros de trabajo también realizan la labor de serenazgo en
el área de Seguridad Ciudadana y están sujetos el régimen de la actividad
privada; sin embargo, existe diferenciación en cuanto a los sueldos que
perciben sin que haya justificación válida alguna para ello. Sostiene el actor
que percibe un sueldo de S/. 1,400.00 mientras que los otros obreros de
serenazgo reciben como contraprestación la suma de S/. 2,842.78[1].
El Segundo Juzgado Civil de
Cajamarca, mediante Resolución 2, de fecha 15 de julio de 2022, admite a
trámite la demanda[2].
El procurador público del
municipio demandado contesta la demanda solicitando que se la declare infundada
porque la pretensión del demandante requiere de actuación probatoria, lo cual
no resulta posible en el proceso de amparo, por carecer de estación probatoria,
por lo que la vía idónea para dilucidar la controversia es el proceso ordinario
laboral. Asimismo, refiere que no hay vulneración del derecho a la igualdad,
toda vez que el actor y los obreros con los cuales pretende establecer un
término de comparación realizan labores distintas, por lo que no proceder
nivelar sus remuneraciones[3].
El a quo mediante Resolución
5, de fecha 16 de noviembre de 2022[4],
declaró improcedente la demanda, por
considerar que el demandante realiza funciones distintas a la
de los obreros con quienes pretende nivelarse, pues estos son policía Sismuvi y
el actor es obrero de serenazgo y de mantenimiento de parques y jardines; por
tanto, no se ha podido demostrar la existencia del trato salarial
discriminatorio que alega el demandante.
A
su turno, la Sala revisora, declaró improcedente el recurso
de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de primera
instancia y nulo el concesorio de este, por estimar que, al no haberse
expresado los agravios ante la instancia superior, la apelación devino improcedente[5].
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1.
El objeto del presente
proceso es que se homologue la remuneración del
demandante con la que perciben otros obreros que también desempeñan la
labor de obrero-serenazgo en la municipalidad emplazada, debido a que, en su
condición de trabajador contratado a plazo indeterminado en cumplimiento de un
mandato judicial, sujeto al régimen laboral privado regulado por el Decreto
Legislativo 728, percibe una remuneración menor en comparación con la de otros
trabajadores obreros pertenecientes al mismo régimen laboral que realizan las
mismas labores. Se alega la vulneración tanto del principio-derecho de igualdad
como del principio a la no discriminación, así como del derecho a una
remuneración justa y equitativa.
Cuestión previa
2.
En el presente caso, si bien
la resolución de segunda instancia declaró nulo el concesorio de la apelación
de la sentencia de primera instancia e improcedente el recurso de apelación,
materialmente, dicho pronunciamiento debe ser entendido como un rechazo de la
demanda y, por lo tanto, como una resolución denegatoria de segunda instancia;
por lo que procedía la concesión del recurso de agravio constitucional.
Procedencia
de la demanda
3.
Este Tribunal aprecia que lo
que se ha denunciado es la vulneración del derecho a una remuneración justa y
equitativa y del principio-derecho de igualdad y a la no discriminación
recogidos en los artículos 24 y 2.2 de la Constitución; y que, conforme a su línea
jurisprudencial, el proceso de amparo constituiría la vía idónea, eficaz y
satisfactoria para proteger los derechos constitucionales alegados conforme lo
establece la sentencia recaída en el Expediente 02383-2013-PA/TC; no obstante,
deben previamente revisarse algunas consideraciones al respecto que
imposibilitan efectuar un
pronunciamiento sobre el fondo de la controversia en el presente caso.
El
derecho a la remuneración
4.
El
artículo 24 de la Constitución Política del Perú prescribe que “El trabajador
tiene derecho a una remuneración equitativa y suficiente, que procure, para él
y su familia, el bienestar material y espiritual”.
5.
Este
Tribunal Constitucional, en la sentencia emitida en el Expediente
00020-2012-PI/TC, ha precisado lo siguiente respecto a la remuneración:
22.
En síntesis, la "remuneración
equitativa", a la que hace referencia el artículo 24 de la Constitución,
implica que ésta no sea objeto de actos de diferenciación arbitrarios que, por
ampararse en causas prohibidas, se consideren discriminatorios según lo
dispuesto en el artículo 2.2 de la Constitución.
[…]
23.
En consecuencia, la remuneración suficiente,
en tanto parte integrante del contenido esencial del derecho fundamental a la
remuneración previsto en el artículo 24 de la Constitución, implica también
ajustar su quantum a un criterio mínimo- bien a través del Estado, bien
mediante la autonomía colectiva-de tal forma que no peligre el derecho
constitucional a la vida o el principio-derecho a la dignidad.
Sobre la afectación del
principio-derecho de igualdad y no discriminación
6.
La igualdad como derecho fundamental está
consagrada por el artículo 2 de la Constitución de 1993, de acuerdo con el
cual: “[…] toda persona tiene derecho […] a la igualdad ante la ley. Nadie debe
ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión,
condición económica o de cualquiera otra índole”. Se trata, pues, de un derecho
fundamental que no consiste en la facultad de las personas para exigir un trato
igual a los demás, sino a ser tratada del mismo modo que quienes se encuentran
en una idéntica situación.
7.
En tal sentido, cabe resaltar que el contenido
esencial del derecho a la
igualdad tiene dos facetas: igualdad en la ley e igualdad ante la ley. La igualdad en la ley
implica que un mismo órgano no puede modificar arbitrariamente el sentido de
sus decisiones en casos sustancialmente iguales, y que, cuando el órgano en
cuestión considere que debe apartarse de sus precedentes, tiene que ofrecer
para ello una fundamentación suficiente y razonable. En cuanto a la igualdad
ante la ley, la norma debe ser aplicable por igual a todos los que se
encuentren en la situación descrita en el supuesto de la norma. Sin embargo, se
debe tener en cuenta que no toda desigualdad constituye necesariamente una
discriminación; la igualdad solamente será vulnerada cuando el trato desigual
carezca de una justificación objetiva y razonable.
La bonificación por costo de vida
8.
Mediante Decreto Supremo
109-90-PCM se otorgó una bonificación especial por costo de vida a los
servidores y pensionistas del Estado, beneficio que se hizo extensivo a los
trabajadores de las municipalidades. En efecto, en el artículo 3 de dicho
decreto supremo se estableció lo siguiente:
Los trabajadores de las
Municipalidades tendrán derecho a percibir la bonificación por costo de vida,
así como la compensación por movilidad que serán fijados por los respectivos
consejos Municipales, con cargo a sus recursos propios; por tanto, no
significará demandas adicionales al Tesoro Público.
9.
Mediante Decreto Supremo
264-90-EF se efectuó un incremento en dichos conceptos; en el artículo 4, se
precisa que
Compréndase en el presente
Decreto Supremos al personal que regulas sus remuneraciones en base a lo
dispuesto por el artículo 66 del Decreto Legislativo 543 […]
Asimismo, compréndase a los
servidores a cargos de las Municipalidades, al trabajador contratado, obrero
permanente y trabajador de proyectos por Administración Directa, Proyectos
Especiales y reparticiones públicas del Gobierno Central, instituciones
públicas sujetas a las Ley N° 4916.
En ambos casos la bonificación
especial por costo de vida y compensación por movilidad no será superior a I/.
4´500,00.00.
Además, en el artículo 6
se hizo hincapié en lo siguiente:
Los funcionarios que
autoricen, procesen y ejecuten el pago de remuneraciones en cheque o en
efectivo en montos superiores a lo establecido por los Decretos Supremos N°s. 296-89-EF, 198-90-EF, 109-90-EF y por el presente
Decreto Supremo asumen responsabilidad solidaria por dichos actos y serán
sometidos a los procesos que establece el Decreto Legislativo 276, Artículos
516 y 518 del Decreto Legislativo 556 y las correspondientes normas de control,
así como las demás disposiciones vigentes como responsabilidad de autoridades,
funcionarios y servidores públicos.
Con posterioridad a la
emisión de los decretos supremos antes referidos no se dictó norma alguna que
en forma expresa disponga el incremento de la bonificación por costo de vida
para los trabajadores de los Gobiernos locales.
10.
Por otro lado, cabe acotar
que el numeral 2 de la Cuarta Disposición Transitoria de la Ley 28411, Ley
General del Sistema Nacional de Presupuesto, publicada el 8 de diciembre de
2004, derogada por el Decreto Legislativo 1044, vigente a partir del 1 de enero
del año en curso, establecía lo siguiente:
La aprobación y reajuste
de remuneraciones, bonificaciones, aguinaldos y, refrigerio y movilidad de los
trabajadores de los Gobiernos Locales, se atienden con cargo a los ingresos
corrientes de cada municipalidad. Su fijación se efectúa de acuerdo a lo dispuesto
en el Decreto Supremo N° 070-85-PCM, publicado el 31 de julio de 1985, y de
conformidad a lo prescrito en el presente artículo. Corresponde al Consejo
Provincial o Distrital, según sea el caso y bajo responsabilidad, garantizar
que la aprobación y reajuste de los precitados conceptos cuenten con el
correspondiente financiamiento debidamente previsto y disponible, bajo sanción
de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que las formalicen.
11.
Cabe mencionar que el Decreto
Supremo 070-85-PCM, derogado por el inciso “n” de la Única Disposición
Complementaria Derogatoria del Reglamento General de la Ley 30057, aprobado por
Decreto Supremo 040-2014-PCM, publicado el 13 de junio de 2014, en su artículo
1 señalaba “Establécese
para los Gobiernos Locales el procedimiento de la negociación bilateral para la
determinación de las remuneraciones por costo de vida y por condiciones de
trabajo de sus funcionarios y servidores”.
Y en su artículo 4 disponía que “[l]os
trabajadores de los Gobiernos Locales que no adopten el régimen de negociación
bilateral que se establece por el presente Decreto Supremo, percibirán los
incrementos que con carácter general otorgue el Gobierno Central a los
trabajadores del Sector Público”.
12.
Así pues, queda claro que, en
virtud de las normas citadas en los fundamentos precedentes, los
incrementos de haberes de los trabajadores de los Gobiernos locales podían
hacerse por convenio colectivo o, en su defecto, por mandato expreso de la ley.
Cabe anotar que, tal como lo indicó Servir en su Informe Técnico
092-2017-SERVIR/GPGSC, los convenios colectivos “se encontraba[n] sujeto[s] a
las limitaciones de las leyes anuales de presupuesto, las cuales venían siendo
de observancia obligatoria por todas las entidades del Sector Público”.
13.
Además, las leyes de
presupuesto de los años 2006 en adelante prohibieron los incrementos
remunerativos, así como la aprobación de nuevas bonificaciones y beneficios,
incluso las derivadas de convenio colectivo. Tal prohibición la encontramos en
los artículos 8 de la Ley 28652, 4 de la Ley 28927, 5 de las Leyes 29142 y
29289, y 6 de las Leyes 29564, 29626, 29812, 29951, 30114, 30281, 30372, 30518,
30693, 30879, Leyes de los Presupuestos Públicos de 2006 a 2019.
Análisis del caso concreto
14.
En el presente caso, la
controversia consiste en determinar si, con relación a la remuneración que
percibe, “se está discriminado al demandante” por tratarse de un trabajador-obrero
que en virtud de un mandato judicial fue contratado a plazo indeterminado. En
tal sentido, deberá evaluarse si corresponde homologar la remuneración que
percibe el demandante en el cargo de obrero de serenazgo, sujeto al régimen
laboral del Decreto Legislativo 728, con la que perciben otros obreros que se
desempeñan en el mismo cargo y bajo el mismo régimen laboral.
15.
Ahora bien, de las boletas de
pago adjuntas a la demanda[6],
de la sentencia judicial emitida en el Expediente 0689-2015-0-0601-JR-LA-03[7]
y del "contrato de trabajo a
plazo indeterminado por orden judicial sujeto al Decreto Legislativo 728"[8] se advierte que el recurrente pertenece al
régimen laboral de la actividad
privada, tiene un contrato a plazo indeterminado por disposición judicial desde el 4 de marzo de 2011, se
desempeña como obrero de serenazgo y como obrero de mantenimiento de parques y
jardines; y, a la fecha de la interposición de la demanda, percibía un haber mensual ascendente a S/
1,400.00 (ingreso total S/. 1,493.00).
Debe señalarse también que de
los documentos que obran en autos se puede apreciar que una de las diferencias entre
el ingreso mensual del demandante y el de otros obreros con los que pretende homologar
su remuneración radica en el concepto denominado “costo de vida”[9].
En efecto, se puede constatar que el concepto “costo de vida” varía y que se
consigna la cantidad de S/. 2,731.34[10].
Al respecto, la propia demandada ha manifestado en el Informe 297-2018-
URBSSO-AP-MPC, de fecha 16 de octubre de 2018, que el “costo de vida, varía
según la remuneración de cada trabajador” [sic][11].
Asimismo, de las boletas de
pago de los obreros con los que el actor pretende que se le homologue su remuneración
se advierte que, si bien están sujetos al régimen laboral privado, realizan
actividades diferentes como policía municipal[12],
mientras que el actor se desempeña como serenazgo y en mantenimiento de parques
y jardines.
16.
Cabe mencionar que en el
Informe 32-2018-URBSSO-AP-MPC, del 13 de marzo de 2018, expedido por la Unidad de Recursos Humanos[13],
no se precisó cuál es la forma de cálculo del denominado “costo de vida”, pese a que fue requerido mediante
decreto de fecha 9 de febrero de 2018, y solo se hace una lista de los conceptos
comprendidos en la planilla de los trabajadores del régimen 276. Adicionalmente,
mediante decreto de fecha 18 de setiembre
de 2018, emitido en el Expediente 06613-2015-PA/TC, este Tribunal también
solicitó a la Municipalidad de Cajamarca que informara, entre otras cosas, sobre las razones por las que se
vendría pagando montos diferentes por concepto
de “costo vida” a los
trabajadores obreros.
En respuesta a dicho requerimiento, con fecha 30 de octubre
de 2018 la emplazada
remitió el Oficio 192-2018-OGGRRHH-MPC[14],
al cual adjunta, entre otros documentos, el Informe 298-2018- URBSSO-AP-MPC, en el que se limita a
señalar que “El Costo de vida, varía según la Remuneración de cada trabajador” [sic].
17.
De lo expuesto se desprende
que la entidad municipal demandada no ha precisado cuál es la base legal para el otorgamiento del denominado “costo
de vida”, ni tampoco cuáles son los
criterios que utiliza para fijar los montos que perciben los obreros
de esa comuna por dicho concepto; tampoco
ha justificado el pago diferenciado entre trabajadores de un
mismo régimen laboral que, se entiende, realizan
funciones similares. Y si bien en las boletas de pago del actor ya no se
consigna el denominado “costo de vida”, en las de los otros obreros dicho
concepto se sigue manteniendo conforme obra en autos.
18.
Siendo ello así, se puede concluir
que en autos no obran medios probatorios idóneos y suficientes que permitan generar convicción en este Tribunal respecto a
la validez
o licitud del término de comparación propuesto por el recurrente, lo que, a su vez, impide entrar en el análisis
de si existe un trato discriminatorio hacia
él o no, por lo que
corresponde dictar sentencia inhibitoria; aunque dejando a salvo el derecho del demandante de acudir a la vía ordinaria en busca de tutela
si lo considera pertinente.
19.
Finalmente, atendiendo a que
las normas constitucionales del sistema presupuestal del Estado son de observancia obligatoria y dado que los funcionarios de la entidad municipal demandada no han
indicado con precisión la base legal para otorgar el denominado “costo de vida”, su forma de cálculo y la razón
para su abono en montos diferenciados
entre trabajadores del mismo régimen laboral que realizan funciones
similares, debe notificarse a la Contraloría General de la República, a fin
de que proceda con arreglo
a sus atribuciones.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad
que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1.
Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo, por lo que deja a salvo el derecho
del recurrente de acudir a la vía
ordinaria, si lo considera pertinente.
2.
Notificar a la Contraloría General de la República para que proceda con arreglo a sus atribuciones.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO OCHOA
CARDICH
Emito el presente voto a favor del sentido resolutorio de la
ponencia y por el cual se declara improcedente la demanda; no obstante,
me aparto del extremo en el que se dispone notificar a la Contraloría General de la República, a
fin de que proceda con arreglo a sus atribuciones, sin que ello implique que no
coincida en el hecho de que los funcionarios de la entidad municipal demandada
no han indicado con precisión la base legal para otorgar el denominado “costo
de vida”, su forma de cálculo y la razón para su abono en montos diferenciados
entre trabajadores del mismo régimen laboral que realizan funciones similares.
En efecto, el objeto del caso de autos, conforme a lo expuesto en
el petitorio de la demanda, es que se homologue la remuneración de la parte demandante con la que perciben otros
obreros que también desempeñan la
labor de serenazgo en la
municipalidad emplazada, debido a que, en su condición de trabajador contratado a plazo indeterminado en cumplimiento
de un mandato judicial, sujeto al
régimen laboral privado regulado por el Decreto Legislativo 728, percibe una
remuneración menor que la de otros trabajadores obreros que realizan las mismas labores.
Conforme
a lo expuesto en la ponencia, obran las boletas de pago de los trabajadores de
la municipalidad demandada, los que, si bien serían obreros al igual que el
actor, del tenor de dichas boletas de pago se advierte que los trabajadores con
los cuales el demandante compara su remuneración no realizarían las mismas
labores y que la diferencia remunerativa radicaría, entre otros aspectos, en el
denominado “costo de vida”. Asimismo, la entidad municipal demandada no ha
precisado cuál es la base legal para
el otorgamiento de denominado “costo de vida”, ni cuáles son los criterios
utilizados para fijar los montos por dicho concepto, ni ha justificado el pago diferenciado
entre trabajadores de un mismo régimen laboral, los cuales, se entiende, realizan funciones similares.
En ese sentido, concuerdo en sostener que no obran medios
probatorios idóneos y suficientes que permitan al Colegiado generar convicción respecto a la validez o licitud del término de comparación propuesto por la parte
recurrente, lo que, a su vez, impide
ingresar al análisis de si existe un trato discriminatorio o no. Por ello,
corresponde declarar improcedente la demanda; aunque dejando a salvo el derecho del demandante de acudir a la vía ordinaria en busca de tutela,
si así lo considera pertinente.
Cabe añadir que a pesar de lo expuesto hasta aquí y no considerar
pertinente el disponer la notificación a la Contraloría General de la Republica
tal y cual lo señala la ponencia he decidido sin embargo, apoyar la resolución
del presente caso, ya que insistir en mi discrepancia en el extremo antes
expuesto generaría una innecesaria demora en la tramitación del presente caso,
toda vez que al producirse una discordia esta tendría que ser tramitada y
resuelta por otro colega, integrante de la Sala Primera del Tribunal
Constitucional. Al ser mi posición la minoritaria en este tipo de casos una
eventual insistencia por vía de voto singular, solo generará mayor dilación
para que al demandante se le brinde respuesta a lo centralmente pretendido.
En las circunstancias descritas y salvando mi posición sobre el
extremo expuesto, suscribo la resolución del caso en su totalidad, en
aplicación de los principios procesales de economía y de socialización
regulados en el artículo III del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal
Constitucional.
S.
OCHOA CARDICH