Sala Segunda. Sentencia 930/2024
EXP. N°
00627-2024-PA/TC
CAJAMARCA
WILLIAM OSWALDO
RODRÍGUEZ DÍAZ
SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 20 días del mes de mayo de 2024, la Sala
Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro y Ochoa Cardich,
ha emitido la presente sentencia. El magistrado Ochoa
Cardich emitió fundamento de voto, el cual se agrega.
Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de
conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional
interpuesto por don William Oswaldo Rodríguez Díaz contra la resolución de
fojas 489, de fecha 25 de octubre de 2023, expedida por la Sala Civil
Transitoria de la Corte Superior de Justicia de Cajamarca, que declaró improcedente
la demanda.
ANTECEDENTES
Mediante escrito de fecha 29 de
abril de 2022, el recurrente interpone demanda de amparo contra la
Municipalidad Provincial de Cajamarca, a fin de que se ordene la homologación
de su remuneración con la que perciben sus compañeros de trabajo, los cuales desempeñan
la labor de obrero de serenazgo, comprendidos en el régimen laboral del Decreto
Legislativo 728. Refiere que, por ser un trabajador contratado a plazo
indeterminado en virtud de un mandato judicial, viene percibiendo una
remuneración menor que la de otros trabajadores, pese a realizar las mismas
funciones y labores. Sostiene que ingresó en el municipio demandado el 1 de
julio de 2010, y que tiene un contrato de trabajo a plazo indeterminado
suscrito el 14 de julio 2016, en mérito de un mandato judicial. Agrega que
viene percibiendo una remuneración de S/ 1,300.00, mientras que sus compañeros
de trabajo, pese a efectuar las mismas labores y cumplir un mismo horario de
trabajo, perciben una remuneración mayor, que asciende a la suma de S/ 2,842.78;
lo que vulnera su derecho a la no discriminación, así como el derecho a una
remuneración equitativa y suficiente[1].
El
Segundo Juzgado Civil de Cajamarca, mediante Resolución 1, de fecha 4 de mayo de 2022, admite a
trámite la demanda[2].
El
procurador público de la municipalidad emplazada propone la excepción de
incompetencia por razón de la materia. A su vez contesta la demanda afirmando,
entre otros argumentos, que el demandante y los obreros con los que pretende
compararse han tenido procesos judiciales sobre nivelación de remuneraciones,
por lo que no pueden tenerse en cuenta para establecer en este proceso la
supuesta diferencia remunerativa que se alega en la demanda. También señala que
dichos obreros realizan funciones distintas y que pertenecen a regímenes
laborales diferentes, como es el regulado por el Decreto Legislativo 276[3].
El
a quo, a través de la Resolución 4,
de fecha 31 de marzo de 2023, declaró infundada la excepción propuesta e
improcedente la demanda[4], por
considerar que el actor pretende que se tomen como término de comparación
válida obreros que no realizan las mismas funciones, pues mientras estos
ejercen el cargo de policía Sismuvi, el actor es
personal de serenazgo. Refiere que se requiere realizar una mayor actividad
probatoria para que se pueda corroborar la vulneración de los derechos alegados
por el actor en su demanda, por lo que esta deviene improcedente.
A
su turno, la Sala revisora confirmó la apelada, por estimar que conforme al
precedente establecido en la sentencia emitida en el Expediente
02383-2013-PA/TC, la controversia debe dilucidarse en la vía ordinaria laboral
por constituir una vía igualmente satisfactoria[5].
FUNDAMENTOS
Delimitación
del petitorio
1.
El
objeto del presente proceso es que se homologue la remuneración de la parte
demandante con la que perciben otros obreros que también desempeñan la labor de
serenazgo en la municipalidad emplazada, debido a que, en su condición de
trabajador contratado a plazo indeterminado en cumplimiento de un mandato
judicial, sujeto al régimen laboral privado regulado por el Decreto Legislativo
728, percibe una remuneración menor que la de otros trabajadores obreros que
realizan las mismas labores. Se alega la vulneración tanto del
principio-derecho de igualdad como del principio a la no discriminación, así
como del derecho a una remuneración equitativa y suficiente.
Consideraciones
previas
2.
Este
Tribunal aprecia que lo que se ha denunciado es la vulneración del derecho a
una remuneración justa y equitativa y del principio-derecho de igualdad y a la
no discriminación recogidos en los artículos 24 y 2.2 de la Constitución, por
lo que, conforme a su línea jurisprudencial, el proceso de amparo constituiría
la vía idónea, eficaz y satisfactoria para proteger los derechos
constitucionales alegados conforme lo estable la sentencia recaída en el
Expediente 02383-2013-PA/TC; no obstante, deben previamente revisarse algunas
consideraciones al respecto que imposibilitan efectuar un pronunciamiento sobre el fondo de la
controversia en el presente caso.
El derecho a la remuneración
3.
El
artículo 24 de la Constitución Política del Perú prescribe que “El trabajador
tiene derecho a una remuneración equitativa y suficiente, que procure, para él
y su familia, el bienestar material y espiritual”.
4.
Este
Tribunal Constitucional, en la sentencia emitida en el Expediente
00020-2012-PI/TC, ha precisado lo siguiente respecto a la remuneración:
22.
En
síntesis, la "remuneración equitativa", a la que hace referencia el
artículo 24 de la Constitución, implica que ésta no sea objeto de actos de
diferenciación arbitrarios que, por ampararse en causas prohibidas, se
consideren discriminatorios según lo dispuesto en el artículo 2.2 de la
Constitución.
[…]
23.
En
consecuencia, la remuneración suficiente, en tanto parte integrante del
contenido esencial del derecho fundamental a la remuneración previsto en el
artículo 24 de la Constitución, implica también ajustar su quantum a un
criterio mínimo- bien a través del Estado, bien mediante la autonomía
colectiva-de tal forma que no peligre el derecho constitucional a la vida o el
principio-derecho a la dignidad.
Sobre
el principio-derecho de igualdad y a la no discriminación
5.
La
igualdad como derecho fundamental está consagrada por el artículo 2 de la
Constitución de 1993, de acuerdo con el cual “[…] toda persona tiene derecho
[…] a la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de
origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de
cualquiera otra índole”. Se trata, pues, de un derecho fundamental que no
consiste en la facultad de las personas para exigir un trato igual a los demás,
sino a ser tratada del mismo modo que quienes se encuentran en una idéntica
situación.
6.
En
tal sentido, cabe resaltar que el contenido esencial del derecho a la igualdad
tiene dos facetas: igualdad en la ley e igualdad ante la ley. La igualdad en la
ley implica que un mismo órgano no puede modificar arbitrariamente el sentido
de sus decisiones en casos sustancialmente iguales, y que, cuando el órgano en
cuestión considere que debe apartarse de sus precedentes, tiene que ofrecer
para ello una fundamentación suficiente y razonable. En cuanto a la igualdad
ante la ley, la norma debe ser aplicable por igual a todos los que se
encuentren en la situación descrita en el supuesto de la norma. Sin embargo, se
debe tener en cuenta que no toda desigualdad constituye necesariamente una
discriminación; la igualdad solamente será vulnerada cuando el trato desigual
carezca de una justificación objetiva y razonable.
La bonificación por costo de vida
7.
Mediante
Decreto Supremo 109-90-PCM, se otorgó una bonificación especial por costo de
vida a los servidores y pensionistas del Estado, beneficio que se hizo
extensivo a los trabajadores de las municipalidades. En efecto, en el artículo
3 de dicho decreto supremo se estableció lo siguiente:
Los trabajadores de las Municipalidades tendrán derecho a
percibir la bonificación por costo de vida, así como la compensación por
movilidad que serán fijados por los respectivos Concejos Municipales, con cargo
a sus recursos propios, por tanto no significará demandas adicionales al Tesoro
Público.
8.
Mediante
Decreto Supremo 264-90-EF se efectuó un incremento en dichos conceptos; en el
artículo 4 se precisa lo siguiente:
Compréndase en el presente Decreto
Supremos al personal que regulas sus remuneraciones en base a lo dispuesto por
el artículo 66 del Decreto Legislativo 543 […]
Asimismo, compréndase a los
servidores a cargos de las Municipalidades, al trabajador contratado, obrero
permanente y trabajador de proyectos por Administración Directa, Proyectos
Especiales y reparticiones públicas del Gobierno Central, instituciones públicas
sujetas a las Ley N° 4916.
En ambos casos la bonificación
especial por costo de vida y compensación por movilidad no será superior a I/.
4´500,00.00.
Además, en el artículo 6 se hizo
hincapié en lo siguiente:
Los funcionarios que autoricen, procesen y ejecuten el pago
de remuneraciones en cheque o en efectivo en montos superiores a lo establecido
por los Decretos Supremos N°s. 296-89-EF, 198-90-EF,
109- 90-EF y por el presente Decreto Supremo asumen responsabilidad solidaria
por dichos actos y serán sometidos a los procesos que establece el Decreto
Legislativo 276, Artículos 516 y 518 del Decreto Legislativo
556 y las correspondientes normas de
control, así como las demás disposiciones vigentes como responsabilidad de
autoridades, funcionarios y servidores públicos.
Con posterioridad a la emisión de los decretos supremos
antes referidos no se dictó norma alguna que en forma expresa disponga el
incremento de la bonificación por costo de vida para los trabajadores de los
Gobiernos locales.
9.
Por
otro lado, cabe acotar que el numeral 2 de la Cuarta Disposición Transitoria de
la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, publicada el 8
de diciembre de 2004, derogada por el Decreto Legislativo 1044, vigente a
partir del 1 de enero del año en curso, establecía lo siguiente:
La aprobación y reajuste de
remuneraciones, bonificaciones, aguinaldos y, refrigerio y movilidad de los
trabajadores de los Gobiernos Locales, se atienden con cargo a los ingresos
corrientes de cada municipalidad. Su fijación se efectúa de acuerdo a lo dispuesto
en el Decreto Supremo N° 070-85-PCM, publicado el 31
de julio de 1985, y de conformidad a lo prescrito en el presente artículo.
Corresponde al Consejo Provincial o Distrital, según sea el caso y bajo
responsabilidad, garantizar que la aprobación y reajuste de los precitados
conceptos cuenten con el correspondiente financiamiento debidamente previsto y
disponible, bajo sanción de nulidad de pleno derecho de los actos
administrativos que las formalicen.
10.
Cabe
mencionar que el Decreto Supremo 070-85-PCM, derogado por el inciso “n” de la
Única Disposición Complementaria Derogatoria del Reglamento General de la Ley
30057, aprobado por Decreto Supremo 040-2014-PCM, publicada el 13 de junio de
2014, en su artículo 1 señalaba lo siguiente: “Establécese
para los Gobiernos Locales el procedimiento de la negociación bilateral para la
determinación de las remuneraciones por costo de vida y por condiciones de
trabajo de sus funcionarios y servidores”.
Y en su artículo 4 disponía que
“[l]os trabajadores de los Gobiernos Locales que no adopten el régimen de
negociación bilateral que se establece por el presente Decreto Supremo,
percibirán los incrementos que con carácter general otorgue el Gobierno Central
a los trabajadores del Sector Público”.
11.
Así
pues, queda claro que, en virtud de las normas citadas en los fundamentos
precedentes, los incrementos de
haberes de los trabajadores de los Gobiernos locales podían hacerse por
convenio colectivo o, en su defecto, por mandato expreso de la ley. Cabe anotar
que, tal como lo indicó Servir en su Informe Técnico 092-2017-SERVIR/GPGSC, los
convenios colectivos “se encontraba[n] sujeto[s] a las limitaciones de las
leyes anuales de presupuesto, las cuales venían siendo de observancia
obligatoria por todas las entidades del Sector Público”.
12.
Además,
las leyes de presupuesto de los años 2006 en adelante prohibieron los
incrementos remunerativos, así como la aprobación de nuevas bonificaciones y
beneficios, incluso las derivadas del convenio colectivo. Tal prohibición la
encontramos en los artículos 8 de la Ley 28652, 4 de la Ley 28927, 5 de las
Leyes 29142 y 29289, y 6 de las Leyes 29564, 29626, 29812, 29951, 30114, 30281,
30372, 30518, 30693, 30879, leyes de los presupuestos públicos del 2006 al
2019.
Análisis
del caso concreto
13.
En
el presente caso, la controversia se centra en determinar si, con relación a la
remuneración que percibe, “se está discriminando al demandante” por tratarse de
un trabajador – obrero que en virtud de un mandato judicial fue contratado a
plazo indeterminado. En tal sentido, deberá evaluarse si corresponde homologar
la remuneración que percibe el demandante en el cargo de obrero de serenazgo,
sujeto al régimen laboral del Decreto Legislativo 728, con la que perciben
otros obreros que se desempeñan en el mismo cargo y bajo el mismo régimen
laboral.
14.
Ahora
bien, de las boletas de pago adjuntas a la demanda[6] y del Contrato de trabajo
por orden judicial con ingreso a planilla de contratados a plazo indeterminado[7] se
advierte que el recurrente pertenece al régimen laboral de la actividad
privada, que tiene un contrato a plazo indeterminado por disposición judicial
suscrito en el año 2016 y que fija como inicio de la relación laboral el 1 de
julio de 2010, que se lo contrató para laborar como obrero de serenazgo y Sismuvi, y que a la fecha de la interposición de la demanda
percibía un total de ingresos ascendente a S/ 1,393.00 (S/. 1,300.00 de
remuneración).
Debe mencionarse también que
conforme a los documentos que obran en autos[8], se han presentado boletas
de pago de obreros de las que se verifica que también están sujetos al régimen
laboral privado, pero se consigna que estos desempeñan funciones en el área de
serenazgo y Sismuvi como policía, pero en el caso del
demandante se consigna la labor de serenazgo[9]. También se corrobora que
una de las diferencias entre el ingreso mensual del demandante y el de dichos
obreros radica en el concepto “costo de vida”[10]. Así, la propia demandada
ha manifestado en el Informe 297-2018- URBSSO-AP-MPC, de fecha 16 de octubre de
2018, que el “costo de vida, varía según la remuneración de cada trabajador”
(sic). En efecto, al verificar las boletas de pago de los obreros
se puede constatar que el concepto
denominado “costo de vida” varía, asignándoles cantidades diferentes, como la
suma de S/. 2,731.74.
15.
En
autos obran las boletas de pago de los trabajadores de la municipalidad
demandada, que si bien serían obreros al igual que el actor, del tenor de
dichas boletas de pago se advierte que los trabajadores con los cuales el
demandante compara su remuneración no realizarían las mismas labores y que la
diferencia remunerativa radicaría, entre otros aspectos, en el denominado
“costo de vida”.
16.
Cabe
indicar que en el Informe 32-2018-URBSSO-AP-MPC, de 13 de marzo de 2018,
expedido por la Unidad de Recursos Humanos[11], no se precisó cuál es la
forma de cálculo del denominado “costo de vida”, pese a que fue requerido
mediante decreto de fecha 9 de febrero de 2018, y solo se hace una lista de los
conceptos comprendidos en la planilla de los trabajadores 276.Adicionalmente,
mediante decreto de fecha 18 de setiembre de 2018, emitido en el Expediente
06613-2015-PA/TC, este Tribunal también solicitó a la Municipalidad de
Cajamarca que informara, entre otras
cosas, sobre las razones por las que se vendría pagando montos diferentes
por concepto de “costo vida” a los trabajadores obreros.
Y dando respuesta a dicho
requerimiento, con fecha 30 de octubre de 2018 la emplazada remitió el Oficio 192-2018-OGGRRHH-MPC[12], al
que adjuntó, entre otros documentos, el Informe 298-2018- URBSSO-AP-MPC, en el
que se limita a señalar que “El Costo de vida, varía según la Remuneración de
cada trabajador” (sic).
17.
De
lo expuesto se desprende que la entidad municipal demandada no ha precisado
cuál es la base legal para el otorgamiento de denominado “costo de vida”, ni
tampoco cuáles son los criterios que utiliza para fijar los montos que perciben
los obreros de esa comuna por dicho concepto; tampoco ha justificado el pago
diferenciado entre trabajadores de un mismo régimen laboral, los cuales, se
entiende, realizan funciones similares.
18.
Siendo
ello así, se puede concluir que en autos no obran medios probatorios idóneos y
suficientes que permitan a este Tribunal generar convicción respecto a la
validez o licitud del término de comparación propuesto por la parte recurrente,
lo que, a su vez, impide ingresar al análisis de si existe un trato
discriminatorio hacia ella, o no, por lo que corresponde dictar sentencia
inhibitoria; aunque dejando a salvo el derecho de la parte demandante de acudir
a la vía ordinaria en busca de tutela, si lo considera pertinente.
19.
Finalmente,
atendiendo a que las normas constitucionales del sistema presupuestal del
Estado son de observancia obligatoria y dado que los funcionarios de la entidad municipal demandada no han indicado
con precisión la base legal para otorgar el denominado “costo de vida”, su
forma de cálculo y la razón para su abono en montos diferenciados entre
trabajadores del mismo régimen laboral y que realizan funciones similares, debe
notificarse a la Contraloría General de la República, a fin de que proceda con
arreglo a sus atribuciones.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del
Perú,
HA RESUELTO
1.
Declarar
IMPROCEDENTE la demanda de amparo,
por lo que se deja a salvo el derecho del recurrente de acudir a la vía
ordinaria, si lo considera pertinente.
2.
Notificar
a la Contraloría General de la República para que proceda con arreglo a sus
atribuciones.
Publíquese y notifíquese.
SS.
DOMÍNGUEZ
HARO
OCHOA
CARDICH
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
OCHOA CARDICH
Emito el presente voto a
favor del sentido resolutorio de la ponencia y por el cual se declara
improcedente la demanda; no
obstante, me aparto del extremo en el que se dispone notificar a la Contraloría
General de la República, a fin de que proceda con arreglo a sus atribuciones,
sin que ello implique que no coincida en el hecho de que los funcionarios de la
entidad municipal demandada no han indicado con precisión la base legal para
otorgar el denominado “costo de vida”, su forma de cálculo y la razón para su
abono en montos diferenciados entre trabajadores del mismo régimen laboral que
realizan funciones similares.
En efecto, el objeto del
caso de autos, conforme a lo expuesto en el petitorio de la demanda, es que se
homologue la remuneración de la parte demandante con la que perciben otros
obreros que también desempeñan la labor de serenazgo en la municipalidad emplazada,
debido a que, en su condición de trabajador contratado a plazo indeterminado en
cumplimiento de un mandato judicial, sujeto al régimen laboral privado regulado
por el Decreto Legislativo 728, percibe una remuneración menor que la de otros
trabajadores obreros que realizan las mismas labores.
Conforme a lo expuesto
en la ponencia, obran las boletas de pago de los trabajadores de la
municipalidad demandada, los que, si bien serían obreros al igual que el actor,
del tenor de dichas boletas de pago se advierte que los trabajadores con los
cuales el demandante compara su remuneración no realizarían las mismas labores
y que la diferencia remunerativa radicaría, entre otros aspectos, en el
denominado “costo de vida”. Asimismo, la entidad municipal demandada no ha
precisado cuál es la base legal para el otorgamiento de denominado “costo de
vida”, ni cuáles son los criterios utilizados para fijar los montos por dicho
concepto, ni ha justificado el pago diferenciado entre trabajadores de un mismo
régimen laboral, los cuales, se entiende, realizan funciones similares.
En ese sentido,
concuerdo en sostener que no obran medios probatorios idóneos y suficientes que
permitan al Colegiado generar convicción respecto a la validez o licitud del
término de comparación propuesto por la parte recurrente, lo que, a su vez,
impide ingresar al análisis de si existe un trato discriminatorio o no. Por
ello, corresponde declarar improcedente la demanda; aunque dejando a salvo el
derecho del demandante de acudir a la vía ordinaria en busca de tutela, si así
lo considera pertinente.
Cabe añadir que a pesar de lo expuesto
hasta aquí sobre la impertinencia de disponer la notificación a la Contraloría
General de la Republica y no encontrarme conforme con lo señalado en la
ponencia respecto de ello he decido; sin embargo, apoyar la resolución del
presente caso, ya que insistir en mi discrepancia en el extremo antes expuesto
generaría una innecesaria demora en la tramitación del presente caso, toda vez
que al producirse una discordia esta tendría que ser tramitada y resuelta por
otro colega, integrante de la Sala Primera del Tribunal Constitucional. Al ser
mi posición la minoritaria en este tipo de casos una eventual insistencia por
vía de voto singular, solo generará mayor dilación para que al demandante se le
brinde respuesta a lo centralmente pretendido.
En
las circunstancias descritas y salvando mi posición sobre el extremo expuesto,
suscribo la resolución del caso en su totalidad, en aplicación de los
principios procesales de economía y de socialización regulados en el artículo
III del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional.
S.
OCHOA CARDICH