Sala Segunda. Sentencia 907/2024
EXP. N.°
00625-2024-PA/TC
CAJAMARCA
JULIO JHANINO ROJAS VÁSQUEZ
SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 20 días del mes de mayo de 2024,
la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados
Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. El magistrado
Ochoa Cardich emitió fundamento de voto, el cual se
agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de
conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional
interpuesto por don Julio Jhanino Rojas Vásquez
contra la resolución de fojas 240, de fecha 19 de octubre de 2023, expedida por
la Sala Civil Transitoria de la Corte Superior de Justicia de Cajamarca, que
declaró improcedente la demanda.
ANTECEDENTES
Mediante escrito del 21 de setiembre
de 2022, el recurrente interpone demanda de amparo contra la Municipalidad
Provincial de Cajamarca, a fin de que se ordene la homologación de su
remuneración con la que perciben sus compañeros de trabajo que desempeñan la
labor de agente de seguridad patrimonial y serenazgo, comprendidos en el
régimen laboral del Decreto Legislativo 728. Refiere que, por ser un trabajador
contratado a plazo indeterminado en virtud de un mandato judicial, viene
percibiendo una remuneración menor en comparación con la de otros trabajadores,
pese a realizar las mismas funciones y labores. Sostiene que tiene un contrato
de trabajo a plazo indeterminado desde el 17 de noviembre de 2010, en mérito
de un mandato judicial. Agrega que
viene percibiendo una remuneración de S/ 1,302.50, mientras que sus compañeros
de trabajo, pese a efectuar las mismas labores y cumplir un mismo horario de
trabajo, perciben una remuneración mayor que asciende a la suma de S/ 3,129.10;
lo que vulnera su derecho a la no discriminación, así como el derecho a una
remuneración equitativa y suficiente[1].
El Segundo Juzgado Civil de
Cajamarca, mediante Resolución 1, de
fecha 29 de setiembre de 2022, admite a trámite la demanda[2].
El procurador público de la
municipalidad emplazada propone la excepción de incompetencia por razón de la
materia; a su vez contesta la demanda afirmando, entre otros argumentos, que el
demandante y los obreros con los que pretende compararse realizan funciones
distintas y también pertenecen a regímenes laborales diferentes[3].
El a quo, a través de la Resolución 2, de fecha 28 de diciembre de
2022. declaró infundada la excepción propuesta[4]; y mediante Resolución 4, de
fecha 10 de marzo de 2023[5],
declaró improcedente la demanda, por considerar que los obreros que el actor pretende que se
tomen como término de comparación válida para acreditar la discriminación
remunerativa que reclama en autos son obreros que pertenecen al régimen laboral
del Decreto Legislativo 276, esto es, un régimen laboral distinto al que tiene
el demandante, pues este está sujeto al régimen laboral privado regulado por el
TUO del Decreto Legislativo 728..
A su turno, la Sala revisora
confirmó la apelada, por estimar que, conforme al precedente establecido en la
sentencia emitida en el Expediente 02383-2013-PA/TC, la controversia debe
dilucidarse en la vía ordinaria laboral por constituir una vía igualmente
satisfactoria[6].
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1.
El objeto del presente proceso es que se homologue la remuneración
de la parte demandante con la que perciben otros obreros que también desempeñan
la labor de seguridad-serenazgo en la municipalidad emplazada, debido a que, en
su condición de trabajador contratado a plazo indeterminado en cumplimiento de
un mandato judicial, sujeto al régimen laboral privado regulado por el Decreto
Legislativo 728, percibe una
remuneración menor en comparación con la de otros trabajadores obreros que
realizan las mismas labores. Se alega la vulneración tanto del
principio-derecho de igualdad como del principio a la no discriminación, así
como del derecho a una remuneración equitativa y suficiente.
Consideraciones previas
2. Este Tribunal aprecia que lo que se ha
denunciado es la vulneración del derecho a una remuneración justa y equitativa
y del principio-derecho de igualdad y a la no discriminación recogidos en los
artículos 24 y 2.2 de la Constitución; por lo que, conforme a la línea
jurisprudencial de este Tribunal, el proceso de amparo constituiría la vía
idónea, eficaz y satisfactoria para proteger los derechos constitucionales
alegados conforme lo establece la sentencia recaída en el Expediente
02383-2013-PA/TC; no obstante, se debe previamente revisar algunas
consideraciones al respecto que imposibilitan efectuar un pronunciamiento sobre el fondo de la
controversia en el presente caso.
El
derecho a la remuneración
3.
El artículo 24 de la Constitución Política del Perú prescribe que
“El trabajador tiene derecho a una remuneración equitativa y suficiente, que
procure, para él y su familia, el bienestar material y espiritual”.
4.
Este Tribunal Constitucional, en la sentencia emitida en el
Expediente 00020-2012-PI/TC, ha precisado lo siguiente respecto a la
remuneración:
22.
En
síntesis, la "remuneración equitativa", a la que hace referencia
el artículo 24 de la Constitución,
implica que ésta no sea objeto de actos de diferenciación arbitrarios que, por
ampararse en causas prohibidas, se consideren discriminatorios según lo
dispuesto en el artículo 2.2 de la Constitución.
[…]
23.
En
consecuencia, la remuneración suficiente, en tanto parte integrante del
contenido esencial del derecho fundamental a la remuneración previsto en el
artículo 24 de la Constitución, implica también ajustar su quantum a un
criterio mínimo- bien a través del Estado, bien mediante la autonomía
colectiva-de tal forma que no peligre el derecho constitucional a la vida o el
principio-derecho a la dignidad.
Sobre el principio-derecho de
igualdad y a la no discriminación
5.
La igualdad como derecho fundamental está consagrada por el
artículo 2 de la Constitución de 1993, de acuerdo con el cual: “[…] toda
persona tiene derecho […] a la igualdad ante la ley. Nadie debe ser
discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión,
condición económica o de cualquiera otra índole”. Se trata, pues, de un derecho
fundamental que no consiste en la facultad de las personas para exigir un trato
igual a los demás, sino a ser tratada del mismo modo que quienes se encuentran
en una idéntica situación.
6.
En
tal sentido, cabe resaltar que el contenido esencial del derecho a la igualdad
tiene dos facetas: igualdad en la ley e igualdad ante la ley. La igualdad en la
ley implica que un mismo órgano no puede modificar arbitrariamente el sentido
de sus decisiones en casos sustancialmente iguales, y que, cuando el órgano en
cuestión considere que debe apartarse de sus precedentes, tiene que ofrecer
para ello una fundamentación suficiente y razonable. En cuanto a la igualdad
ante la ley, la norma debe ser aplicable por igual a todos los que se
encuentren en la situación descrita en el supuesto de la norma. Sin embargo, se
debe tener en cuenta que no toda desigualdad constituye necesariamente una
discriminación; la igualdad solamente será vulnerada cuando el trato desigual
carezca de una justificación objetiva y razonable.
La
bonificación por costo de vida
7. Mediante Decreto Supremo 109-90-PCM se otorgó
una bonificación especial por costo de vida a los servidores y pensionistas del
Estado, beneficio que se hizo extensivo a los trabajadores de las
municipalidades. En efecto, en el artículo 3 de dicho decreto supremo se
estableció lo siguiente:
Los trabajadores de las
Municipalidades tendrán derecho a percibir la bonificación por costo de vida,
así como la compensación por movilidad que serán fijados por los respectivos
Concejos Municipales, con cargo a sus recursos propios, por tanto no significará
demandas adicionales al Tesoro Público.
8.
Mediante Decreto Supremo 264-90-EF se efectuó un incremento en dichos
conceptos; en el artículo 4 se precisa lo siguiente:
Compréndase en el presente Decreto
Supremos al personal que regula sus remuneraciones en base a lo dispuesto por
el artículo 66 del Decreto Legislativo 543 […].
Asimismo, compréndase a los
servidores a cargos de las Municipalidades, al trabajador contratado, obrero
permanente y trabajador de proyectos por Administración Directa, Proyectos
Especiales y reparticiones públicas del
Gobierno Central, instituciones públicas sujetas a las Ley N° 4916.
En ambos casos la bonificación
especial por costo de vida y compensación por movilidad no será superior a I/.
4´500,00.00.
Además, en el artículo 6 se hizo hincapié en lo siguiente:
Los funcionarios que autoricen,
procesen y ejecuten el pago de remuneraciones en cheque o en efectivo en montos
superiores a lo establecido por los Decretos Supremos 296-89-EF, 198-90-EF,
109- 90-EF y por el presente Decreto Supremo asumen responsabilidad solidaria
por dichos actos y serán sometidos a los procesos que establece el Decreto
Legislativo 276, Artículos 516 y 518 del Decreto Legislativo 556 y las
correspondientes normas de control, así como las demás disposiciones vigentes
como responsabilidad de autoridades, funcionarios y servidores públicos.
Con posterioridad a la emisión de los decretos supremos
antes referidos no se dictó norma alguna que en forma expresa dispusiera el
incremento de la bonificación por costo de vida para los trabajadores de los
Gobiernos locales.
9.
Por otro lado, cabe acotar que el numeral 2 de la Cuarta
Disposición Transitoria de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto, publicada el 8 de diciembre de 2004, derogada por el Decreto
Legislativo 1044, vigente a partir del 1 de enero del año en curso, establecía
lo siguiente:
La aprobación y reajuste de
remuneraciones, bonificaciones, aguinaldos y refrigerio, y movilidad de los
trabajadores de los Gobiernos Locales se atienden con cargo a los ingresos
corrientes de cada municipalidad. Su fijación se efectúa de acuerdo a lo dispuesto
en el Decreto Supremo N° 070-85-PCM, publicado el 31
de julio de 1985, y de conformidad a lo prescrito en el presente artículo.
Corresponde al Consejo Provincial o Distrital, según sea el caso y bajo
responsabilidad, garantizar que la aprobación y reajuste de los precitados
conceptos cuenten con el correspondiente financiamiento debidamente previsto y
disponible, bajo sanción de nulidad de pleno derecho de los actos
administrativos que las formalicen.
10.
Cabe mencionar que el Decreto Supremo 070-85-PCM, derogado por el
inciso “n” de la Única Disposición Complementaria Derogatoria del Reglamento
General de la Ley 30057, aprobado por Decreto Supremo 040-2014-PCM, publicada
el 13 de junio de 2014, en su artículo 1 señalaba “Establécese
para los Gobiernos Locales el procedimiento de la negociación bilateral para la
determinación de las remuneraciones por costo de vida y por condiciones de
trabajo de sus funcionarios y servidores”.
Y en su artículo 4 disponía que
“[l]os trabajadores de los Gobiernos Locales que no adopten el régimen de
negociación bilateral que se establece por el presente Decreto Supremo,
percibirán los incrementos que con carácter general otorgue el Gobierno Central
a los trabajadores del Sector Público”.
11. Así pues, queda claro que, en virtud de las
normas citadas en los fundamentos precedentes, los incrementos de haberes de los trabajadores de los Gobiernos
locales podían hacerse por convenio colectivo o, en su defecto, por mandato
expreso de la ley. Cabe anotar que, tal como lo indicó Servir en su Informe
Técnico 092-2017-SERVIR/GPGSC, los convenios colectivos “se encontraba[n]
sujeto[s] a las limitaciones de las leyes anuales de presupuesto, las cuales
venían siendo de observancia obligatoria por todas las entidades del Sector
Público”.
12. Además, las leyes de presupuesto de los años
2006 en adelante prohibieron los incrementos remunerativos, así como la
aprobación de nuevas bonificaciones y beneficios, incluso las derivadas del convenio colectivo. Tal
prohibición se explicita en los artículos 8 de la Ley 28652, 4 de la Ley 28927,
5 de las Leyes 29142 y 29289, y 6 de las Leyes 29564, 29626, 29812, 29951,
30114, 30281, 30372, 30518, 30693, 30879, leyes de los presupuestos públicos de 2006 a 2019.
Análisis
del caso concreto
13.
En el presente caso, la controversia se centra en determinar si,
con relación a la remuneración que percibe, “se está discriminado al
demandante” por ser un trabajador-obrero que en virtud de un mandato judicial
fue contratado a plazo indeterminado. En tal sentido, deberá evaluarse si
corresponde homologar la remuneración que percibe el demandante en el cargo de
obrero de seguridad, sujeto al régimen laboral del Decreto Legislativo 728, con
la que perciben otros obreros que se desempeñan en el mismo cargo y bajo el
mismo régimen laboral.
14.
Ahora bien, de las boletas de pago adjuntas a la demanda[7] y del Contrato de trabajo por orden judicial
con ingreso a planilla de contratados a plazo indeterminado[8] se advierte que el recurrente pertenece al
régimen laboral de la actividad privada, tiene un contrato a plazo
indeterminado por disposición judicial suscrito en el año 2013 y fija como
inicio de la relación laboral el 17 de noviembre de 2010. Fue contratado para
laborar como obrero de seguridad ciudadana; desde el 2020 pertenecía a la
Gerencia de Serenazgo y Sismuvi, y a la fecha de la
interposición de la demanda percibía un total de ingresos ascendente a S/
1,302.50 (S/. 1,100.00 de remuneración).
Debe señalarse también que, conforme a los documentos que
obran en autos[9], el
demandante se vendría desempeñando en la Subgerencia de Serenazgo. También se
puede apreciar que el actor ha presentado boletas de obreros que realizarían la
misma labor al desempeñar funciones en el Área de Serenazgo y Seguridad
Ciudadana, pero se advierte que son obreros sujetos al régimen laboral regulado
por el Decreto Legislativo 276[10]. De
otro lado se corrobora que una de las diferencias del ingreso mensual del
demandante, en relación con dichos obreros, radica en el concepto denominado
“costo de vida”[11]. Al respecto, la propia demandada ha
manifestado en el Informe 297-2018- URBSSO-AP-MPC, de fecha 16 de octubre de
2018, que el “costo de vida, varía según la remuneración de cada trabajador”
[sic]. En efecto, al verificarse las boletas de pago de los obreros se puede
constatar que el concepto denominado “costo de vida” varía, asignándoles
cantidades diferentes como la suma de S/. 2,731.74.
15.
En autos obran las boletas de pago de los trabajadores de la
municipalidad demandada, los cuales serían obreros al igual que el actor. Sin
embargo, del tenor de dichas boletas de pago se advierte que los trabajadores
con los cuales el demandante hace la comparación de su remuneración, si bien
realizarían también labores de seguridad en el Área de Serenazgo y Seguridad
Ciudadana, pertenecen a otro régimen laboral y la diferencia remunerativa
radicaría, entre otros aspectos, en el denominado “costo de vida”.
16.
Cabe hacer notar que en el Informe 32-2018-URBSSO-AP-MPC, de 13 de
marzo de 2018, expedido por la Unidad de Recursos Humanos[12], no se precisó cuál es la forma de cálculo del
denominado “costo de vida”, pese a que dicha información fue requerida mediante decreto de fecha 9 de febrero
de 2018, y solo se hace una lista de los conceptos comprendidos en la planilla
de los trabajadores del Régimen 276. Adicionalmente, mediante decreto de fecha
18 de setiembre de 2018, emitido en el Expediente 06613-2015-PA/TC, este
Tribunal también solicitó a la Municipalidad de Cajamarca que informara, entre
otras cosas, sobre las razones por las que se vendría pagando montos diferentes
por concepto de “costo vida” a los trabajadores obreros.
Y dando respuesta a dicho
requerimiento, con fecha 30 de octubre de 2018 la emplazada remitió el Oficio
192-2018-OGGRRHH-MPC[13], al
que adjunta, entre otros documentos, el Informe 298-2018- URBSSO-AP-MPC, en el
que se limita a señalar que “El Costo de vida, varía según la Remuneración de
cada trabajador” [sic].
17. De lo expuesto queda claro que la entidad
municipal demandada no ha precisado cuál es la base legal para el otorgamiento
del denominado “costo de vida”, ni tampoco cuáles son los criterios que utiliza
para fijar los montos que perciben los obreros de esa comuna por dicho
concepto; tampoco ha justificado el pago diferenciado entre trabajadores de un
mismo régimen laboral, que, se entiende, realizan funciones similares.
18. Siendo ello así, se puede concluir que en autos
no obran medios probatorios idóneos y suficientes que permitan a este Tribunal
generar convicción respecto a la validez
o licitud del término de comparación propuesto por el recurrente, lo cual, a su vez, impide entrar en el
análisis de si existe un trato discriminatorio
hacia él o no, por lo que corresponde dictar sentencia inhibitoria;
aunque dejando a salvo el derecho de la parte demandante de acudir a la vía
ordinaria en busca de tutela, si lo considera
pertinente.
19. Finalmente, atendiendo a que las normas
constitucionales del sistema presupuestal
del Estado son de observancia obligatoria y dado que los funcionarios de
la entidad demandada no han indicado con precisión la base legal para
otorgar el denominado “costo de vida”,
su forma de cálculo y la razón para su abono en montos diferenciados entre
trabajadores del mismo régimen laboral y que realizan funciones similares, debe
notificarse a la Contraloría General de la República, a fin de que proceda con
arreglo a sus atribuciones.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del
Perú,
HA RESUELTO
1.
Declarar
IMPROCEDENTE la demanda de amparo,
por lo que deja a salvo el derecho del recurrente de acudir a la vía ordinaria,
si lo considera pertinente.
2.
Notificar
a la Contraloría General de la República para que proceda con arreglo a sus
atribuciones.
Publíquese y notifíquese.
SS.
DOMÍNGUEZ
HARO
OCHOA
CARDICH
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
OCHOA CARDICH
Emito el presente voto a
favor del sentido resolutorio de la ponencia y por el cual se declara
improcedente la demanda; no
obstante, me aparto del extremo en el que se dispone notificar a la Contraloría
General de la República, a fin de que proceda con arreglo a sus atribuciones,
sin que ello implique que no coincida en el hecho de que los funcionarios de la
entidad municipal demandada no han indicado con precisión la base legal para
otorgar el denominado “costo de vida”, su forma de cálculo y la razón para su
abono en montos diferenciados entre trabajadores del mismo régimen laboral que
realizan funciones similares.
En efecto, el objeto del
caso de autos, conforme a lo expuesto en el petitorio de la demanda, es que se
homologue la remuneración de la parte demandante con la que perciben otros
obreros que también desempeñan la labor de agente de seguridad patrimonial y
serenazgo en la municipalidad emplazada, debido a que, en su condición de
trabajador contratado a plazo indeterminado en cumplimiento de un mandato
judicial, sujeto al régimen laboral privado regulado por el Decreto Legislativo
728, percibe una remuneración menor que la de otros trabajadores obreros que realizan
las mismas labores.
Conforme a lo expuesto
en la ponencia, obran las boletas de pago de los trabajadores de la
municipalidad demandada, los que, si bien serían obreros al igual que el actor,
del tenor de dichas boletas de pago se advierte que los trabajadores con los
cuales el demandante compara su remuneración realizarían las mismas labores y
que la diferencia remunerativa radicaría, entre otros aspectos, en el
denominado “costo de vida”, pero dichos obreros pertenecen al régimen laboral
del DL 276. Asimismo, la entidad municipal demandada no ha precisado cuál es la
base legal para el otorgamiento de denominado “costo de vida”, ni cuáles son
los criterios utilizados para fijar los montos por dicho concepto, ni ha
justificado el pago diferenciado entre trabajadores de un mismo régimen
laboral, los cuales, se entiende, realizan funciones similares.
En ese sentido,
concuerdo en sostener que no obran medios probatorios idóneos y suficientes que
permitan al Colegiado generar convicción respecto a la validez o licitud del
término de comparación propuesto por la parte recurrente, lo que, a su vez,
impide ingresar al análisis de si existe un trato discriminatorio o no. Por
ello, corresponde declarar improcedente la demanda; aunque dejando a salvo el
derecho del demandante de acudir a la vía ordinaria en busca de tutela, si así
lo considera pertinente.
S.
OCHOA CARDICH