Sala
Segunda. Sentencia 922/2024
EXP. N° 00622-2024-PA/TC
CAJAMARCA
WÍLDER ZELADA TORRES
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 12 días del mes de abril de 2024, la
Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Domínguez
Haro y Ochoa Cardich, con la participación del
magistrado Hernández Chávez, convocado para dirimir la discordia suscitada en
autos, ha emitido la presente sentencia. El magistrado Gutiérrez Ticse emitió voto singular y el magistrado Ochoa
Cardich emitió fundamento de voto, los cuales se
agregan. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de
conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Wílder Zelada Torres contra la resolución de fojas 451, de fecha 25 de octubre de 2023, expedida por la Sala Civil de la Corte Superior de Justica de Cajamarca, que declaró improcedente la demanda.
ANTECEDENTES
Mediante escrito del 09 de junio de 2022, el recurrente interpone demanda de amparo contra la Municipalidad Provincial de Cajamarca, a fin de que se ordene homologar su remuneración con la que perciben sus compañeros de trabajo que desempeñan la labor de obrero de limpieza pública, comprendidos en el régimen laboral del Decreto Legislativo 728. Refiere que, por ser un trabajador contratado a plazo indeterminado en virtud de un mandato judicial, viene percibiendo una remuneración menor que la de otros trabajadores, pese a realizar las mismas funciones y labores de barrido de calles. Refiere que ingresó en la municipalidad demandada el 1 de junio de 2009, para realizar labores como barrido de calles, y que a la fecha tiene un contrato de trabajo a plazo indeterminado suscrito el 24 de octubre de 2017, en mérito de un mandato judicial. Agrega que viene percibiendo una remuneración de S/ 1100.00, mientras que sus compañeros de trabajo, pese a efectuar las mismas labores y cumplir un mismo horario de trabajo, perciben una remuneración mayor que asciende a la suma de S/ 2,842.78, lo que vulnera su derecho a la no discriminación, así como el derecho a una remuneración equitativa y suficiente[1].
El Segundo Juzgado Civil de Cajamarca, mediante Resolución 1, de fecha 23 de junio de 2022, admite a trámite la demanda[2].
El procurador público de la municipalidad emplazada propone la excepción de incompetencia por razón de la materia. A su vez contesta la demanda esgrimiendo, entre otros argumentos, que no se ha acreditado en el caso de autos que exista un trato desigual con el demandante, pues no ha establecido un término de comparación válido con el que se pueda verificar la supuesta diferenciación en las remuneraciones que —alega— existiría entre su remuneración y la de otros obreros que desempeñarían la misma función y que se encontrarían en las mismas condiciones laborales[3].
El a quo, a través de la Resolución 5, de fecha 3 de abril de 2023[4], declaró infundada la excepción propuesta e improcedente la demanda, por considerar que los obreros mencionados por el actor en su demanda que percibirían una remuneración mayor que la de él son obreros que realizan las labores de mantenimiento de parques y jardines a diferencia del demandante, que realiza la labor de limpieza pública. En otras palabras, se trata de áreas de trabajo distintas y funciones diferentes, por lo que no puede afirmarse con los medios probatorios que obran en autos que exista un trato discriminatorio en la remuneración que percibe el actor5.
A su turno, la Sala revisora confirmó la apelada, por estimar que la controversia debe ser dilucidada en la vía ordinaria laboral conforme a lo previsto en la Ley 29497, por constituir una vía igualmente satisfactoria[5].
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1.
El objeto del presente proceso
es que se homologue la remuneración de la parte demandante con la que perciben otros
obreros que también desempeñan la
labor de limpieza pública en la municipalidad
emplazada, debido a que, en su condición de
trabajador contratado a plazo indeterminado en cumplimiento de un mandato judicial, sujeto al régimen laboral
privado regulado por el Decreto Legislativo 728, percibe
una remuneración menor que la de otros trabajadores obreros pertenecientes al mismo régimen laboral que realizan las mismas labores. Se alega la vulneración del
principio-derecho de igualdad y a la no discriminación,
así como del derecho a una remuneración equitativa y suficiente.
Consideraciones previas
2.
Este
Tribunal aprecia que lo que se ha denunciado es la vulneración del derecho a
una remuneración justa y equitativa y del principio-derecho de igualdad y a la
no discriminación recogidos en los artículos 24 y 2.2 de la Constitución; por
lo que conforme a su línea jurisprudencial considera que el proceso de amparo
constituiría la vía idónea, eficaz y satisfactoria para proteger los derechos
constitucionales alegados conforme lo establece la sentencia recaída en el
Expediente 02383-2013-PA/TC; no obstante, se debe previamente revisar algunas
consideraciones al respecto que imposibilitan emitir un pronunciamiento sobre el fondo de la
controversia en el presente caso.
El derecho
a la remuneración
3.
El artículo 24 de la Constitución Política del Perú
prescribe que “El trabajador tiene
derecho a una remuneración equitativa y suficiente que procure, para él y su familia, el bienestar material y espiritual”.
4.
Este Tribunal Constitucional, en la sentencia
emitida en el Expediente 00020-2012-PI/TC, ha precisado lo siguiente respecto a la remuneración:
22. En síntesis,
la "remuneración equitativa", a la que hace referencia
el artículo 24 de la
Constitución, implica que ésta no sea objeto
de actos de diferenciación arbitrarios que, por ampararse
en causas prohibidas, se consideren discriminatorios según lo dispuesto
en el artículo 2.2 de la Constitución.
[…]
23. En consecuencia, la remuneración suficiente, en tanto parte integrante
del contenido esencial del derecho fundamental a la remuneración previsto en el artículo
24 de la Constitución, implica también ajustar su quantum a un
criterio mínimo- bien a través del
Estado, bien mediante la autonomía colectiva-de tal forma que no peligre el derecho constitucional a la vida o el principio-derecho a la dignidad.
Sobre el
principio-derecho de igualdad
y a la no discriminación
5.
La igualdad como derecho fundamental está consagrada
por el artículo 2 de la Constitución
de 1993, de acuerdo con el cual “[…] toda persona tiene derecho […] a la igualdad ante la ley. Nadie debe
ser discriminado por motivo de origen, raza,
sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole”. Se trata, pues, de un derecho
fundamental que no consiste en la facultad de
las personas para exigir un trato igual a los demás, sino a ser tratada del
mismo modo que quienes se
encuentran en una idéntica situación.
6.
En tal sentido, cabe resaltar que el contenido
esencial del derecho a la igualdad tiene
dos facetas: igualdad en la ley e igualdad ante la ley. La igualdad en la ley implica que un mismo órgano no puede modificar arbitrariamente
el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales y que, cuando el órgano en cuestión considere que debe apartarse de
sus precedentes, tiene que ofrecer para ello
una fundamentación suficiente y razonable. En cuanto a la igualdad ante la ley, la norma debe ser aplicable por igual
a todos los que se encuentren en la situación descrita
en el supuesto de la norma. Sin embargo, se debe tener en cuenta que no
toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación; la igualdad
solamente será vulnerada
cuando el trato desigual carezca
de una justificación objetiva y razonable.
La bonificación por costo de vida
7.
Mediante Decreto Supremo 109-90-PCM se otorgó una
bonificación especial por costo de
vida a los servidores y pensionistas del Estado, beneficio que se hizo extensivo a los trabajadores de las
municipalidades. En efecto, en el artículo 3 de dicho decreto supremo
se estableció lo siguiente:
Los trabajadores de
las Municipalidades tendrán derecho a percibir la bonificación por costo de vida, así como la compensación por
movilidad que serán fijados por los
respectivos Concejos Municipales, con cargo a
sus recursos propios, por tanto no significará demandas adicionales al Tesoro Público.
8.
Mediante Decreto Supremo
264-90-EF se efectuó
un incremento en dichos conceptos; en el artículo 4 se precisa
lo siguiente:
Compréndase en el
presente Decreto Supremos al personal que regulas sus remuneraciones en base a lo dispuesto
por el artículo 66 del Decreto Legislativo
543 […]
Asimismo, compréndase a los
servidores a cargo de las Municipalidades,
al trabajador contratado, obrero permanente y trabajador de proyectos
por Administración Directa, Proyectos
Especiales y reparticiones públicas del Gobierno
Central, instituciones públicas
sujetas a las Ley N° 4916.
En ambos casos la bonificación especial
por costo de vida y compensación por movilidad
no será superior a I/. 4´500,00.00.
Además, en el artículo 6 se hizo hincapié en lo siguiente:
Los funcionarios que autoricen, procesen
y ejecuten el pago de remuneraciones en cheque o en efectivo
en montos superiores a lo establecido por los Decretos Supremos
296-89-EF, 198-90-EF, 109- 90-EF y por el presente Decreto
Supremo asumen responsabilidad solidaria por dichos actos y serán sometidos
a los procesos que establece
el Decreto
Legislativo 276, Artículos
516 y 518 del Decreto Legislativo
556 y las correspondientes normas de control,
así como las demás disposiciones vigentes como
responsabilidad de autoridades, funcionarios
y servidores públicos.
Con posterioridad a la emisión de los decretos supremos antes referidos no se dictó norma alguna que en forma expresa dispusiera el incremento de la bonificación por costo de vida para los trabajadores de los Gobiernos locales.
9.
Por otro lado, cabe acotar que el numeral 2 de la Cuarta Disposición Transitoria de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, publicada
el 8 de diciembre de 2004,
derogada por el Decreto Legislativo 1044, vigente a partir
del 1 de enero del año en curso, establecía lo siguiente:
La
aprobación y reajuste de remuneraciones, bonificaciones, aguinaldos
y, refrigerio y movilidad de los trabajadores de los Gobiernos Locales, se atienden con cargo a los ingresos
corrientes de cada municipalidad. Su fijación
se efectúa de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 070-85-PCM, publicado el 31 de julio de
1985, y de conformidad a lo prescrito
en el presente artículo. Corresponde al Consejo Provincial o Distrital, según sea el caso y bajo responsabilidad, garantizar que la aprobación y reajuste de los precitados conceptos cuenten con el correspondiente financiamiento debidamente
previsto y disponible, bajo sanción
de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que las formalicen.
10.
Cabe mencionar que el Decreto Supremo 070-85-PCM,
derogado por el inciso “n” de la
Única Disposición Complementaria Derogatoria del Reglamento General de la Ley 30057, aprobado por Decreto Supremo
040-2014-PCM, publicada el 13 de junio de 2014, en su artículo
1 decía lo siguiente: “Establécese para los Gobiernos
Locales el procedimiento de la negociación bilateral para la determinación de las remuneraciones por costo de vida y por
condiciones de trabajo de sus funcionarios y servidores”.
Y en su artículo 4 disponía que “[l]os trabajadores de los Gobiernos Locales que no adopten el régimen de negociación bilateral que se establece por el presente Decreto Supremo percibirán los incrementos que con carácter general otorgue el Gobierno Central a los trabajadores del Sector Público”.
11.
Así pues, queda claro que, en virtud de las normas citadas en los fundamentos
precedentes, los incrementos de
haberes de los trabajadores de los Gobiernos
locales podían efectuarse por
convenio colectivo o, en su defecto,
por mandato expreso de la ley. Cabe anotar que, tal como lo indicó Servir en
su Informe Técnico
092-2017-SERVIR/GPGSC, los convenios colectivos “se encontraba[n] sujeto[s] a las limitaciones de las leyes
anuales de presupuesto, las cuales venían siendo de observancia obligatoria por todas las entidades del Sector Público”.
12.
Además, las leyes de presupuesto de los años 2006 en
adelante prohibieron los incrementos
remunerativos, así como la aprobación de nuevas bonificaciones y beneficios, incluso las derivadas
de convenio colectivo. Tal prohibición se explicita en los artículos 8 de la Ley
28652, 4 de la Ley 28927, 5 de las Leyes 29142
y 29289, y 6 de las Leyes 29564, 29626, 29812, 29951, 30114, 30281, 30372,
30518, 30693, 30879, leyes de
los prepuestos públicos de 2006 a 2019.
Análisis del caso concreto
13.
En el
presente caso, la controversia se centra en determinar si, con relación a la
remuneración que percibe, “se está discriminado al demandante” por ser un
trabajador-obrero que en virtud de un mandato judicial fue contratado a plazo
indeterminado. En tal sentido, se deberá evaluar si corresponde homologar la
remuneración que percibe el demandante en el cargo de obrero de limpieza
pública, sujeto al régimen laboral del Decreto Legislativo 728, con la que
perciben otros obreros que se desempeñan en el mismo cargo y bajo el mismo
régimen laboral.
14.
De las boletas de pago adjuntas a la demanda[6] y
del Contrato de trabajo por orden
judicial con ingreso a planilla de contratados[7] se advierte que el recurrente pertenece al
régimen laboral de la actividad
privada, tiene un contrato a plazo indeterminado por disposición judicial, se desempeña como obrero de
limpieza pública y a la fecha de la interposición de la demanda percibía un haber mensual total ascendente a S/ 1193.00
(S/1,100.00 de remuneración).
De los documentos que obran en autos se puede
apreciar que el actor ha presentado boletas de obreros que no realizarían la
misma labor, pues se desempeñarían en la actividad denominada mantenimiento de
parques y jardines. Asimismo, se advierte que una de las diferencias entre el ingreso
mensual del demandante y el de dichos trabajadores radica en el concepto “costo
de vida”[8]. Al
respecto, la propia demandada ha manifestado en el Informe
297-2018-URBSSO-AP-MPC, de fecha 16 de octubre de 2018, que el “costo de vida,
varía según la remuneración de cada trabajador” [sic]. En efecto, de las
boletas de pago de los obreros se puede constatar que el concepto denominado
“costo de vida” varía y que se les asigna cantidades diferentes, como la suma de
S/. 2,764.57.
15. En autos obran las boletas de pago de los trabajadores de la municipalidad demandada, quienes serían obreros al igual que el actor. Sin embargo, del tenor de dichas boletas de pago se advierte que los trabajadores con los cuales el demandante compara su remuneración, si bien pertenecen también al régimen laboral de la actividad privada, se desempeñan como obreros de parques y jardines, mas no de limpieza pública.
16.
Importa mencionar que en el Informe
32-2018-URBSSO-AP-MPC, de 13 de marzo de 2018,
expedido por la Unidad de Recursos Humanos[9],
no se precisó cuál es la forma de cálculo del denominado “costo de vida”, pese a que dicha información fue requerida mediante decreto de
fecha 9 de febrero de 2018, sino que solo se proporciona una lista de los conceptos
comprendidos en la planilla de los trabajadores del Régimen 276. Adicionalmente,
mediante decreto de fecha 18 de setiembre
de 2018, emitido en el Expediente 06613-2015-PA/TC, este Tribunal también
solicitó a la Municipalidad de Cajamarca que informara, entre otras cosas, sobre las razones
por las cuales se vendría pagando montos diferentes por concepto de “costo
vida” a los trabajadores obreros.
Y dando respuesta a dicho requerimiento, con fecha 30 de octubre de 2018 la emplazada remitió el Oficio 192-2018-OGGRRHH-MPC[10], al cual adjuntó, entre otros documentos, el Informe 298-2018- URBSSO-AP-MPC, en el que se limita a señalar que “El Costo de vida, varía según la Remuneración de cada trabajador” [sic].
17.
De lo expuesto se colige que la entidad municipal demandada
no ha precisado cuál es la base legal
para el otorgamiento del denominado “costo de vida”, ni tampoco cuáles son los criterios que utiliza para fijar los
montos que perciben los obreros de esa comuna por dicho concepto. Tampoco
ha justificado el pago diferenciado entre trabajadores de un
mismo régimen laboral que, se entiende, desempeñan
funciones similares.
18.
Siendo ello así, se puede concluir que en autos no
obran medios probatorios idóneos y suficientes que permitan a este Tribunal generar convicción
de la validez o licitud
del término de comparación propuesto por el recurrente, lo que, a su vez,
impide analizar si existe un trato discriminatorio hacia él o no, por lo que corresponde dictar
sentencia inhibitoria, aunque dejando a salvo el derecho del demandante de acudir a la vía ordinaria en busca de tutela, si lo considera pertinente.
19.
Finalmente, habida cuenta de que las normas
constitucionales del sistema presupuestal del Estado son de observancia obligatoria y que los funcionarios de la
entidad
municipal demandada no han indicado con precisión la base legal para otorgar el
denominado
“costo de vida”, su forma de cálculo y la razón para su abono en montos diferenciados entre trabajadores
del mismo régimen laboral y que ejercen funciones similares, se debe notificar a la Contraloría General de la República, a
fin de que proceda con arreglo a sus atribuciones.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1.
Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo, por lo que deja a salvo el derecho
del recurrente de acudir a la vía
ordinaria, si lo considera pertinente.
2.
Notificar a la Contraloría General
de la República, para que proceda con arreglo a sus atribuciones.
Publíquese y notifíquese.
SS.
DOMÍNGUEZ
HARO
OCHOA
CARDICH
HERNÁNDEZ
CHÁVEZ
FUNDAMENTO DE VOTO
DEL MAGISTRADO
OCHOA CARDICH
Emito el presente
voto a favor del sentido resolutorio de la ponencia y por el cual se declara
improcedente la demanda; no obstante, me aparto del extremo en el que se
dispone notificar a la Contraloría General de la
República, a fin de que proceda con arreglo a sus atribuciones, sin que ello
implique que no coincida en el hecho de que los funcionarios de la entidad
municipal demandada no han indicado con precisión la base legal para otorgar el
denominado “costo de vida”, su forma de cálculo y la razón para su abono en
montos diferenciados entre trabajadores del mismo régimen laboral que realizan
funciones similares.
En efecto, el
objeto del caso de autos, conforme a lo expuesto en el petitorio de la demanda,
es que se homologue la remuneración de la parte demandante con la que perciben otros
obreros que también desempeñan la
labor de serenazgo en la
municipalidad emplazada, debido a que, en su condición de trabajador contratado a plazo indeterminado en cumplimiento
de un mandato judicial, sujeto al
régimen laboral privado regulado por el Decreto Legislativo 728, percibe una
remuneración menor que la de otros trabajadores obreros que realizan las mismas labores.
Conforme a lo expuesto en la ponencia,
obran las boletas de pago de los trabajadores de la municipalidad demandada,
los que, si bien serían obreros al igual que el actor, del tenor de dichas
boletas de pago se advierte que los trabajadores con los cuales el demandante
compara su remuneración no realizarían las mismas labores y que la diferencia
remunerativa radicaría, entre otros aspectos, en el denominado “costo de vida”.
Asimismo, la entidad municipal demandada no ha precisado cuál es la base legal para el otorgamiento de denominado “costo
de vida”, ni cuáles son los criterios utilizados para fijar los montos por dicho concepto,
ni ha justificado el pago diferenciado entre trabajadores de un
mismo régimen laboral, los cuales, se entiende, realizan funciones similares.
En ese sentido, concuerdo en sostener
que no obran medios probatorios idóneos y suficientes que permitan al Colegiado generar convicción respecto a la validez o licitud del término de comparación propuesto por la parte
recurrente, lo que, a su vez, impide
ingresar al análisis de si existe un trato discriminatorio o no. Por ello, corresponde
declarar improcedente la demanda; aunque dejando a salvo el derecho del demandante de acudir a la vía ordinaria en busca de tutela,
si así lo considera pertinente.
Cabe añadir que a pesar de lo
expuesto hasta aquí sobre la impertinencia de disponer la notificación a la
Contraloría General de la Republica y no encontrarme conforme con lo señalado
en la ponencia respecto de ello he decido; sin embargo, apoyar la resolución
del presente caso, ya que insistir en mi discrepancia en el extremo antes
expuesto generaría una innecesaria demora en la tramitación del presente caso,
toda vez que al producirse una discordia esta tendría que ser tramitada y
resuelta por otro colega, integrante de la Sala Primera del Tribunal
Constitucional. Al ser mi posición la minoritaria en este tipo de casos una
eventual insistencia por vía de voto singular, solo generará mayor dilación
para que al demandante se le brinde respuesta a lo centralmente pretendido.
En las circunstancias descritas y salvando mi posición sobre el extremo
expuesto, suscribo la resolución del caso en su totalidad, en aplicación de los
principios procesales de economía y de socialización regulados en el artículo
III del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional.
S.
OCHOA CARDICH
VOTO
DEL MAGISTRADO HERNÁNDEZ CHÁVEZ
Habiendo sido llamado
a dirimir la presente discordia, considero que la demanda debe ser declarada IMPROCEDENTE,
dejando a salvo el derecho del recurrente de acudir a la vía ordinaria, si lo
considera pertinente. Asimismo, se debe notificar a la Contraloría General de
la República para que proceda con arreglo a sus funciones.
Al respecto,
señalo los fundamentos que sustentan mi decisión:
1.
En el
presente caso, el recurrente alega la vulneración a su derecho a la igualdad y
no discriminación, y a percibir una remuneración justa y equitativa. Solicita
por medio de su demanda que se homologue su remuneración con la de sus
compañeros de trabajo, a quienes propone como término de comparación en su
demanda, adjuntando boletas de pago y otros medios probatorios.
2.
No
obstante, de la revisión de los actuados, se advierte que no obran medios
probatorios idóneos y suficientes que permita tener convicción sobre la licitud
e idoneidad del término de comparación propuesto por el demandante. Esto no
permite determinar si existe o no un trato discriminatorio en el presente caso,
razón por la cual debe declararse improcedente para dejar a salvo el derecho
del recurrente a dilucidar dicha controversia en la vía ordinaria pertinente.
3.
Asimismo,
del caso se advierte una situación irregular respecto a la modalidad de
contratación, asignación de conceptos y montos en las remuneraciones percibidas
por los trabajadores, así como una discordancia entre lo alegado por las partes
y lo indicado en las boletas de pago ofrecidas como medios probatorios. Por
dicha razón, se debe de notificar a la Contraloría General de la República para
que proceda con arreglo a sus atribuciones.
En tal sentido, mi voto es por:
1. Declarar IMPROCEDENTE
la demanda de amparo y dejar a salvo el derecho del recurrente de acudir a la
vía ordinaria, si lo considera pertinente.
2. Notificar a la Contraloría General de la
República para que proceda con arreglo a sus atribuciones.
S.
HERNÁNDEZ CHÁVEZ
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO
GUTIÉRREZ TICSE
Con
el debido respeto por la opinión de mis colegas, emito el presente voto
singular por los siguientes argumentos que paso a exponer:
1.
En el presente caso se solicita que se homologue la remuneración
de la parte demandante con la que perciben otros obreros que también desempeñan
la labor de limpieza pública en la municipalidad emplazada, debido a que, en su
condición de trabajador contratado a plazo indeterminado en cumplimiento de un
mandato judicial, sujeto al régimen laboral privado regulado por el Decreto
Legislativo 728, percibe una remuneración menor en comparación con la de otros
trabajadores obreros pertenecientes al mismo régimen laboral, que realizan las
mismas labores.
2.
De las boletas de pago adjuntas a la demanda y del contrato de
trabajo por orden judicial con ingreso a planilla de contratados se advierte
que el recurrente pertenece al régimen laboral de la actividad privada, tiene
un contrato a plazo indeterminado por disposición judicial, se desempeña como
obrero de limpieza pública y a la fecha de la interposición de la demanda
percibía un haber mensual total ascendente a S/ 1193.00 (S/1,100.00 de
remuneración).
3. Debe señalarse también que de los
documentos que obran en autos se puede apreciar que el actor ha presentado
boletas de obreros que no realizarían la misma labor pues se desempeñarían en
la actividad denominada “mantenimiento de parque y jardines”. En otras
palabras, los términos de comparación ofrecidos por el recurrente no son
idóneos.
4.
Por otro lado, nos apartamos del punto resolutivo 2 porque
consideramos que notificar a la Contraloría General de la República es innecesario para la resolución de esta causa.
Por estas consideraciones, mi voto
es porque se declare IMPROCEDENTE la demanda.
S.
GUTIÉRREZ
TICSE