Sala Segunda. Sentencia 333/2024
EXP. N.° 00131-2023-PA/TC
SANTA
DANIEL RODRÍGUEZ SOLANO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 18 días del mes de marzo
de 2024, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los
magistrados Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. Los magistrados
intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Daniel
Rodríguez Solano contra la resolución de fojas 187, de fecha 12 de octubre de
2022, expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del
Santa, que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
El recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP), con el objeto de que se declare inaplicable la Resolución 285-2018-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 27 de marzo de 2018; y que, en consecuencia, se restituya la vigencia de la Resolución 31839-2014-ONP/DPR.GD/DL 19990, de fecha 25 de marzo de 2014, y se cumpla con restituir su pensión de jubilación conforme al Decreto Ley 19990, más las pensiones devengadas desde mayo de 2018, los intereses legales, los costos y las costas procesales.
La emplazada contesta la demanda manifestando que el
actor ha recurrido previamente a un proceso de amparo para cuestionar lo mismo
que está cuestionando en el presente proceso, por lo que la demanda debe
declararse improcedente.
El Segundo Juzgado Especializado en lo Civil de
Chimbote, con fecha 11 de abril de 2022[1],
declaró improcedente la demanda por considerar que la suspensión de la pensión
no es arbitraria, pues existen indicios razonables de falsedad en la
documentación presentada para obtener la pensión de jubilación, por lo que es
de aplicación el artículo 7, inciso 1 del Código Procesal Constitucional.
La Sala Superior competente confirmó la apelada, por
estimar que en el presente caso se ha configurado la causal de improcedencia
contenida en el artículo 7, inciso 3 del Nuevo Código Procesal Constitucional, ya
que el demandante acudió previamente a otro proceso de amparo.
FUNDAMENTOS
Delimitación del
petitorio
1.
En el presente caso, la pretensión tiene por objeto que se restituya la
vigencia de la Resolución 31839-2014-ONP/DPR.GD/DL 19990, de fecha 25 de marzo
de 2014, y que se cumpla con restituir su pensión de jubilación conforme al
Decreto Ley 19990, más las pensiones devengadas desde mayo de 2018, los
intereses legales, los costos y las costas procesales.
2.
De acuerdo con lo dispuesto por el
fundamento 107 de la sentencia emitida en el Expediente 00050-2004-PI/TC y
otros acumulados, el derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión
constituye un elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual
encuentra protección en el amparo de conformidad con los supuestos de
procedencia establecidos en el fundamento 37 de la sentencia recaída en el
Expediente 01417-2005-PA/TC.
3.
Teniendo en cuenta que la pensión como
derecho fundamental, por su naturaleza requiere de regulación legal para
establecer las condiciones necesarias para su goce; se concluye que las
limitaciones o restricciones temporales o permanentes a su ejercicio han de
estar debidamente sustentadas, a efectos de evitar arbitrariedades en la
intervención de este derecho, por lo que debe efectuarse la evaluación en
atención a lo antes citado.
Consideraciones del
Tribunal Constitucional
Sobre el derecho al debido proceso en sede administrativa
4. Este Tribunal se ha referido al debido procedimiento administrativo en los siguientes términos:
[E]l debido
proceso y los derechos que conforman su contenido esencial están garantizados
no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del
procedimiento administrativo. El debido procedimiento administrativo supone, en
toda circunstancia, el respeto –por parte de la administración pública o
privada– de todos los principios y derechos normalmente protegidos en el ámbito
de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se refiere el artículo
139 de la Constitución[2].
5. Y es que, como también ha enfatizado el Tribunal Constitucional, el debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía genérica que resguarda los derechos del administrado. “Implica, por ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en la práctica” (énfasis añadido).[3]
6. En ese sentido, el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo 004-2019-JUS (en adelante, TUOLPAG), en el artículo IV, numeral 1.2, del Título Preliminar, establece que el principio del debido procedimiento es uno de los que rigen el procedimiento administrativo, por cuya virtud:
los administrados
gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento
administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas
no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a
refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos
complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la
palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en
derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a
impugnar las decisiones que los afecten.
Sobre la fiscalización posterior
7.
El artículo 34.1 del TUOLPAG preceptúa lo siguiente:
Por la
fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un procedimiento
de aprobación automática, evaluación previa o haya recibido la documentación a
que se refiere el artículo 49; queda obligada a verificar de oficio mediante el
sistema del muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de los documentos,
de las informaciones y de las traducciones proporcionadas por el administrado.
8.
Cabe precisar que, a tenor del artículo 3.14 de la
Ley 28532, Ley que establece la reestructuración integral de la Oficina de
Normalización Previsional, esta tiene la obligación de efectuar las acciones de
fiscalización necesarias con relación a los derechos pensionarios en los
sistemas a su cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley. Por tanto,
la ONP está obligada a investigar en caso encuentre indicios razonables de
acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de determinar o comprobar si existió
fraude para acceder a esta e iniciar las acciones legales correspondientes.
9.
Esto guarda correspondencia con el artículo 34.3 del
TUOLPAG, que establece:
[e]n caso de
comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en la
documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no
satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos, procediendo a
declarar la nulidad del acto administrativo sustentado en dicha declaración,
información o documento; e imponer a quien haya empleado esa declaración,
información o documento una multa en favor de la entidad de entre cinco (5) y
diez (10) Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de pago; y,
además, si la conducta se adecua a los supuestos previstos en el Título XIX
Delitos contra la Fe Pública del Código Penal, ésta deberá ser comunicada al
Ministerio Público para que interponga la acción penal correspondiente.
Análisis del caso concreto
10.
En la sentencia emitida en el Expediente 02903-2023-PA/TC,
de fecha 30 de enero de 2024, este Tribunal estableció con carácter de
precedente vinculante las reglas a aplicarse en el caso de que, como resultado
de una fiscalización posterior, se detecten irregularidades en el otorgamiento
de la pensión. Así, se precisa que la suspensión de una pensión, por afectar un
derecho fundamental, debe estar expresamente prevista en una ley o norma con
rango de ley, junto con los requisitos, plazos y demás formalidades para que
esto proceda, con las garantías del debido procedimiento administrativo. Sin
esta autorización legal, la ONP no puede suspender el pago de la pensión.
11.
La demandada, en la Resolución
285-2018-ONP/DPR.IF/DL
19990, de fecha 27 de marzo de 2018[4],
que suspendió la pensión del demandante, expone que tal suspensión se realiza
de conformidad con la Segunda Disposición Final del Decreto Supremo
092-2012-EF, que prescribía lo siguiente:
En todos los casos que la Oficina de Normalización Previsional - ONP compruebe que existe falsedad, adulteración y/o irregularidad en la documentación y/o información a través de la cual se ha reconocido derechos pensionarios, ésta queda facultada para suspender los efectos de los actos administrativos que los sustentan, sin perjuicio de las acciones que la Administración pudiera implementar en observancia de lo establecido en el artículo 32 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General[5].
12. En primer término, corresponde determinar si este decreto supremo invocado por la ONP era suficiente para sustentar constitucionalmente la decisión de suspender el pago de una pensión. Al respecto, se debe tener presente que, de acuerdo con el artículo 118, inciso 8, de la Constitución, el presidente de la República tiene la potestad de reglamentar las leyes “sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y dentro de tales límites, dictar decretos y resoluciones”.
13. Mediante el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF fue aprobado el Reglamento de la Ley 29711, Ley que modifica el artículo 70 del Decreto Ley 19990, modificado por la Cuarta Disposición Transitoria y Final de la Ley 28991, sobre protección de aportes en el Sistema Nacional de Pensiones.
14. Esta ley consta de tres artículos, ninguno de los cuales hace referencia a la facultad de la ONP de suspender el pago de una pensión.
15. En otras palabras, la facultad de la ONP de suspender una pensión no estaba prevista en la Ley 29711, sino que estaba regulada autónoma o independientemente por un reglamento, el Decreto Supremo 092-2012-EF.
16. Una disposición reglamentaria independiente de la ley “únicamente cabe en el ámbito de las materias organizativas […] y ello siempre que no afecten los derechos básicos de los interesados”[6]. Dicho de otro modo, los reglamentos autónomos o independientes son estrictamente de organización administrativa, por lo que no pueden regular o afectar derechos u obligaciones de las personas o administrados.
17. Desde esta perspectiva, la Segunda Disposición Final del Decreto Supremo 092-2012-EF, en virtud de la cual se suspendió la pensión del demandante, era inconstitucional, por no reglamentar disposición alguna contenida en una ley y afectar, sin respaldo en norma expresa con rango de ley, el derecho fundamental a la pensión del demandante, al facultar a la ONP a suspender su pago.
18. Al margen de que el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF, luego de su derogación en 2020, haya sido reemplazado por otra norma del mismo rango, donde igualmente se faculte a la ONP a la suspensión del pago de la pensión, lo cierto es que resulta inconstitucional todo decreto supremo que, independientemente de una ley, faculte a la ONP a suspender el pago de una pensión, por ser esto materia reservada a una norma con rango de ley, ya que se afecta un derecho fundamental. Este Tribunal ha diferenciado en nuestro ordenamiento jurídico los reglamentos ejecutivos o secundum legem, que expide el presidente de la República, de los reglamentos “independientes”, que, además de autoorganizar la administración y regular relaciones de sujeción especial, son expedidos en caso de lege silente, siempre y cuando la materia a ser reglamentada no esté sujeta a reserva a favor de la ley:
La fuerza
normativa de la que está investida la Administración se manifiesta por
antonomasia en el ejercicio de su potestad reglamentaria. El reglamento es la
norma que, subordinada directamente a las leyes e indirectamente a la
Constitución, puede, de un lado, desarrollar la ley, sin transgredirla ni
desnaturalizarla, y, de otro, hacer operativo el servicio que la Administración
brinda a la comunidad. Los primeros son los llamados reglamentos secundum legem, de
ejecución, o reglamentos ejecutivos de las leyes, los cuales están llamados a
complementar y desarrollar la ley que los justifica y a la que se deben. En
efecto, es frecuente que la ley se circunscriba a las reglas, principios y
conceptos básicos de la materia que se quiere regular, dejando a la Administración
la facultad de delimitar concretamente los alcances del marco general
establecido en ella. Los segundos son los denominados reglamentos extra legem, independientes, organizativos o normativos, los
que se encuentran destinados a reafirmar, mediante la autodisposición,
la autonomía e independencia que la ley o la propia Constitución asignan a
determinados entes de la Administración, o, incluso, a normar dentro de los
alcances que el otorgamiento legal les concede, pero sin que ello suponga
desarrollar directamente una ley[7].
19. En el presente caso, mediante la Resolución
31839-2014-ONP/DPR.GD/DL
19990, de fecha 25 de marzo de 2014[8], se resolvió otorgar al recurrente, por
mandato judicial, pensión de jubilación al amparo del Decreto Ley 19990, por la
suma de S/ 415.00, a partir del 11 de diciembre de 2002, al haber acreditado 24
años, 2 meses y 4 días de aportaciones.
20. De otro lado, cuatro años después, a
través de la Resolución 285-2018-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 27 de marzo de
2018[9], la demandada suspendió el pago de la
pensión de jubilación del demandante, a partir de mayo de 2018, de conformidad con lo ordenado en la Segunda Disposición
Complementaria Final del Decreto Supremo 092-2012-EF.
21. Este Tribunal
aprecia, en primer término, que, como se ha sustentado supra, la
suspensión del pago de la pensión ordenada por la mencionada resolución, no
tuvo respaldo en norma alguna con rango de ley, sino en un reglamento de
ejecución sin cobertura en la ley para regular la suspensión el pago de
pensiones, por lo que fue inconstitucional e ilegal.
22. En segundo lugar, la
ONP dispuso esta suspensión cuatro años después de haber dictado la resolución
que otorgó la pensión. En otras palabras, lo hizo en un momento en el que había
prescrito largamente el plazo previsto en la Ley 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, para declarar la nulidad de oficio de dicho acto
administrativo. Por este hecho, esta suspensión es también inconstitucional,
pues lo contrario significaría admitir que la suspensión de la pensión se
convierta, en los hechos, en una nulidad de oficio al margen del plazo legal de
prescripción. Cabe acotar que, con esta suspensión se transgrede la presunción
de validez de los actos administrativos, que garantiza su eficacia, sus efectos
y la forma en que estos se producen, expresamente prevista en el artículo 9 del
TUOLPAG, que establece: “Todo acto administrativo se considera válido en tanto
su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o
jurisdiccional, según corresponda”.
23.
Por lo hasta acá glosado, la ONP ha vulnerado el
derecho al debido proceso o debido procedimiento administrativo del demandante,
de modo que, reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, debe
ordenarse que la demandada restituya la pensión de jubilación del demandante
desde el momento de su suspensión; esto es, el mes de mayo de 2018, más el pago
de intereses legales, de conformidad con lo dispuesto en el considerando 20 del
auto emitido en el Expediente 02214-2014-PA/TC, que constituye doctrina
jurisprudencial.
24.
En lo que se refiere al pago de los costos
procesales, corresponde que sean abonados conforme al artículo 28 del Nuevo
Código Procesal Constitucional.
25.
Sin perjuicio de lo anterior, si la ONP considera que
existen evidencias de que el otorgamiento de la pensión del demandante fue
consecuencia de la comisión de una infracción penal deberá comunicarlo al
Ministerio Público, a fin de que proceda conforme a sus atribuciones. En caso
se instaure un proceso penal, la nulidad de oficio de la resolución de
otorgamiento de pensión podrá ser declarada en el plazo de dos años contado a
partir de la notificación a la autoridad administrativa de la sentencia penal
condenatoria firme, conforme al artículo 213.3 del TUOLPAG.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del
Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, NULA la Resolución 285-2018-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 27 de marzo de 2018.
2. Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ORDENA a la demandada que restituya la pensión de jubilación del demandante, desde el mes de mayo de 2018, más el pago de los intereses legales y los costos del proceso.
Publíquese y notifíquese.
SS.
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
PONENTE OCHOA CARDICH
[1] Fojas 130.
[2] Sentencia recaída en el expediente 05085-2006-PA/TC, fundamento
4.
[3] Sentencia recaída en el expediente 03741-2004-AA/TC, fundamento
21.
[4] Foja 9
[5] Este decreto supremo fue derogado por el numeral 5 de la Única
Disposición Complementaria Derogatoria del Reglamento Unificado de las Normas
Legales que Regulan el Sistema Nacional de Pensiones, aprobado por el Decreto
Supremo 354-2020- EF.
[6] García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de
Derecho Administrativo, t. I, Madrid 1997, p. 202.
[7] Sentencia recaída en el Expediente 00001/0003-2003-AI/TC,
fundamento 15.
[8] Fojas 7 vuelta.
[9] Fojas 9.