Pleno.
Sentencia 437/2023
Expediente 00014-2021-PI/TC
PLENO
JURISDICCIONAL
Expediente 00014-2021-PI/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 26 días del mes de setiembre de 2023, en
sesión de Pleno Jurisdiccional, los magistrados Morales Saravia (presidente),
Pacheco Zerga (vicepresidenta), Domínguez Haro y
Monteagudo Valdez votaron por declarar fundada la demanda y exhortar a la parte
demandada; mientras que el magistrado Ochoa Cardich
emitió un voto singular declarando fundada en parte la demanda y el magistrado
Gutiérrez Ticse emitió un voto singular declarándola
infundada. Estando a los votos señalados, los magistrados Morales Saravia,
Pacheco Zerga, Domínguez Haro, Monteagudo Valdez y
Ochoa Cardich coinciden en declarar FUNDADA EN
PARTE la demanda y, en consecuencia, inconstitucionales las infracciones
08-0102, 08-0103, 08-0104 y 08-0108 establecidas en la Ordenanza 375-2021/MLV. Asimismo,
se declara INFUNDADA la demanda en lo demás que contiene, conforme con
lo previsto en el artículo 107, segundo párrafo del Nuevo Código Procesal
Constitucional y el artículo 5, segundo párrafo de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional. Los magistrados intervinientes firman digitalmente expresando
su conformidad con lo votado.
Caso de la Ordenanza que
prohíbe abandonar vehículos en la vía pública o dejarlos mal estacionados
Poder
Ejecutivo C. Municipalidad Distrital de La Victoria
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza 346-2020/MLV, “Ordenanza que prohíbe dejar vehículos, carrocerías y/o chatarras abandonados o unidades motorizadas mal estacionadas en la vía pública que interrumpan la libre circulación en el distrito de La Victoria”
TABLA DE CONTENIDOS
|
Norma impugnada |
Parámetro de control |
|
Ordenanza 346-2020/MLV |
Constitución Política del Perú 119 y 195.8. Bloque de Constitucionalidad -Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades 73
-Ley de Bases de la
Descentralización
artículos
43, 44.1 y 49
-Ley
General de Transporte y Tránsito Terrestre
Artículos
11, 15, 16, 18 y 25
|
I. ANTECEDENTES
A. Petitorio
Constitucional
B. Argumentos
de las partes
B-1. Demanda
B-2. Contestación
de Demanda
c. Tercero
II. FUNDAMENTOS
§1. Cuestión Procesal Previa
§2.
Sobre la distinción entre tránsito,
transporte y ornato
§3. Determinación del ámbito material de las
competencias involucradas en la Ordenanza objeto de control
§4.
Examen de constitucionalidad por el fondo
4.1. Bloque de constitucionalidad aplicable a
la Ordenanza 375-2021/MLV
4.2. Aplicación
del Test de competencia
§5. La Policía
Nacional Del Perú (PNP), asignada al control del tránsito o al control de
carreteras, como autoridad competente para iniciar el procedimiento
administrativo sancionador a través de la imposición de papeletas por abandono
de vehículos en la vía pública o dejarlos mal estacionados
§6.
La cooperación entre la Municipalidad de La Victoria y la Policía Nacional del
Perú (PNP), asignada al control del tránsito, para la fiscalización del
abandono de vehículos en la vía pública o dejados mal estacionados
Con fecha 14 de mayo de 2021, el Poder Ejecutivo, a través del Procurador Público Especializado en Materia Constitucional, interpuso demanda de inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ordenanza 346-2020/MLV, “Ordenanza que prohíbe dejar vehículos, carrocerías y/o chatarras abandonados o unidades motorizadas mal estacionadas en la vía pública que interrumpan la libre circulación en el distrito de La Victoria”, por haber incurrido en vicios de inconstitucionalidad por la forma y por el fondo.
Alega que dicha ordenanza contraviene diversas disposiciones constitucionales, como el artículo 51, que prevé el principio de publicidad de las normas, el artículo 119, relativo a las competencias del Poder Ejecutivo y a la dirección y gestión de los servicios a cargo de los ministerios; el artículo 195.8, sobre las competencias de los gobiernos locales en materia de transporte y tránsito, así como el principio constitucional de seguridad jurídica. Asimismo, el procurador demandante sostiene que la referida ordenanza ha vulnerado el artículo 44 de la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM).
Solicita también que este Tribunal tenga en consideración diversas normas relacionadas con las competencias del Poder Ejecutivo y de los gobiernos locales en materia de tránsito terrestre, como es el caso del artículo 8 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (LOM), los artículos 11 y 18 de la Ley 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre (LGTTT), así como lo establecido en los reglamentos nacionales, en particular, el Reglamento Nacional de Tránsito, aprobado por el Decreto Supremo 016-2009-MTC (RTRAN).
Por su parte, con fecha 30 de julio de 2021, la Procuradora Pública Municipal de la Municipalidad Distrital de La Victoria contestó la demanda y solicitó que sea declarada infundada en todos sus extremos.
Las partes postulan una serie de argumentos sobre la inconstitucionalidad de la norma impugnada que, a manera de resumen, se presentan a continuación:
Los argumentos expuestos en la demanda son los siguientes:
- El Procurador Público Especializado en Materia Constitucional del Poder Ejecutivo refiere, respecto a la alegada inconstitucionalidad formal de la Ordenanza 346-2020/MLV, que dicha norma no ha sido publicada conforme exige el artículo 51 de la Constitución y los incisos 1 y 4 del artículo 44 de la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM). Al respecto, el demandante indica que dicha ordenanza debió haber sido publicada, de forma íntegra, en el diario oficial “El Peruano” y, además, en el portal electrónico de la municipalidad emplazada.
- Sin embargo, ello no habría ocurrido puesto que el Anexo, al que hace referencia la Segunda Disposición Transitoria y Final de la Ordenanza 346-2020/MLV, solo fue publicado en el portal electrónico de la Municipalidad Distrital de La Victoria.
- En consecuencia, no fueron publicados en el diario oficial “El Peruano” los extremos de la norma recogidos en el referido Anexo, que contienen aspectos esenciales de la regulación emitida.
- Siendo así, la mencionada publicación parcial de la norma impugnada conllevaría a la configuración de un vicio de inconstitucionalidad formal, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. En tal sentido, la ordenanza impugnada habría vulnerado el artículo 51 de la Constitución, así como los incisos 1 y 4 del artículo 44 de la LOM.
- Con relación a los alegados vicios de fondo, la parte demandante refiere, en primer término, que la ordenanza impugnada habría vulnerado el artículo 119 de la Constitución, relativo a las competencias del Poder Ejecutivo y a la dirección y gestión de los servicios a cargo de los ministerios. Asimismo, la ordenanza sometida a control habría infringido el artículo 195.8 de la Norma Fundamental, respecto de las competencias de los gobiernos locales en materia de transporte y tránsito.
- El demandante sostiene que, si bien los gobiernos locales tienen atribuciones relacionadas con la regulación del tránsito y transporte, dichas competencias son compartidas y deben ejercerse de conformidad con las políticas y normas de alcance nacional.
- Con relación a esto último, el Poder Ejecutivo alega que los gobiernos locales no pueden desconocer las disposiciones expedidas por el Gobierno Nacional sobre tránsito y transporte, debiendo observar la LGTTT y los reglamentos nacionales.
- En consecuencia, esta parte refiere que cualquier norma emitida por un gobierno local debe ser conforme con las normas constitucionales, legales y reglamentos que regulan tales materias.
- En efecto, a criterio del demandante, la emisión de normas por los gobiernos locales debe ser respetuosa de las competencias atribuidas a cada nivel de gobierno y de las normas reglamentarias de alcance nacional. Sin embargo, esta parte alega que tales criterios jurídicos no han sido considerados al expedirse la ordenanza impugnada. Así, se sostiene en la demanda que dicha ordenanza vulnera la competencia normativa del Poder Ejecutivo para establecer infracciones y sanciones en el ámbito del tránsito terrestre.
- Sobre ello, el procurador del Poder Ejecutivo precisa que el artículo 25 de la LGTTT dispone que las infracciones y sanciones en materia de tránsito y transporte terrestre son establecidas en los reglamentos nacionales.
- Por ello, esta parte plantea que la competencia normativa para establecer infracciones y sanciones en materia de tránsito corresponde al Poder Ejecutivo y que esta se ejerce a través del MTC. Adicionalmente, señala que tales competencias se encuentran detalladas en el Anexo I del RTRAN y, de modo específico, en sus artículos 288 y 296.
- Sin embargo, a criterio de la demandante, la Municipalidad Distrital de La Victoria no solo se ha arrogado una competencia normativa que le corresponde al Poder Ejecutivo, sino que ha emitido normas que contradicen las contenidas en el RTRAN.
- Sostiene, asimismo, que la ordenanza impugnada vulnera el bloque de constitucionalidad conformado por la Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralización; Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, y la Ley 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre.
El 30 de julio de 2021, la Procuradora Pública Municipal de la Municipalidad Distrital de La Victoria contestó la demanda y alegó lo siguiente:
- En primer lugar, destaca que la interrupción de las vías y el abandono por horas de los vehículos afectan el ornato, la seguridad y genera una alta contaminación sonora y ambiental en el distrito.
- Alega que, teniendo en cuenta el caos vehicular, la desidia y la falta de manejo de las problemáticas antes descritas, se advirtió que era necesario también resolver el abandono permanente de vehículos obsoletos y/o malogrados, así como de carrocerías, autopartes y chatarras en las vías públicas del distrito, por cuanto afectan el ornato, la seguridad y la prestación del servicio de limpieza, en la medida en que obstaculizan sus áreas y vías públicas.
- Agrega que, a fin de implementar mecanismos e instrumentos que permitan legitimar el accionar de la autoridad en materia de fiscalización, de recuperación de los espacios públicos, de tránsito y de ornato local, se emitió la ordenanza impugnada, que resulta concordante con la Ordenanza Metropolitana 2200-MML y la normatividad en materia de tránsito.
- En ese entendido, la procuradora de la municipalidad emplazada alega que, bajo dicho marco, se habría emitido la Ordenanza 346-2020/MLV, para prohibir y/o lograr reducir el abandono de vehículos, carrocerías y/o chatarras o unidades motorizadas; y para impedir que estos queden mal estacionados. Ello se habría realizado a fin de evitar que aquellos interrumpan la libre circulación en la vía pública local y que el número de vehículos abandonados afecten el ornato público del distrito.
- Con relación a los alegados vicios de inconstitucionalidad por la forma, esta parte sostiene que la obligación de publicar las ordenanzas en el diario oficial “El Peruano” corresponde a las municipalidades de la provincia de Lima y que las municipalidades distritales están autorizadas a emplear otros medios o mecanismos previstos en el artículo 44 de la LOM.
- En ese entendido, la demandada sostiene que la ordenanza impugnada fue publicada en el diario oficial “El Peruano” el 24 de agosto de 2020. Asimismo, añade que el texto de dicha norma en su integridad, incluyendo el Anexo donde se establecen las sanciones sobre ornato y seguridad, se divulgó y publicó a través del portal electrónico de dicha municipalidad, de conformidad con su Séptima Disposición Transitoria y Final.
- Precisa que la Gerencia de Tecnología e Información de la Municipalidad realizó la publicidad y difusión del texto completo de la Ordenanza 346-2020/MLV, incluyendo su Anexo, en su portal electrónico, el 25 de agosto de 2020, tal como se acredita con el Informe 000068-2021-GTIT-MLV, del 15 de julio de 2021, emitido por la citada Unidad Orgánica. Añade que ello determina la eficacia, vigencia y obligatoriedad de esta norma a partir de su publicidad, de acuerdo con la regulación establecida por la LOM.
- En cuanto a los alegados vicios de inconstitucionalidad sustantiva, la municipalidad menciona que, por mandato del artículo 44 de la Constitución, tiene el deber general de promover y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones. Asimismo, sostiene que los gobiernos locales tienen competencias y atribuciones conferidas, de forma general, por el artículo 195 de la Constitución.
- Además de lo establecido en dicho artículo constitucional respecto a las competencias de los gobiernos locales, la demandada destaca que, conforme a los numerales 3.1, 3.2 y 3.4 del artículo 80 de la LOM, son funciones específicas exclusivas de las municipalidades distritales, en materia de saneamiento, salubridad y salud: proveer el servicio de limpieza pública, controlar el aseo y salubridad de los lugares públicos, fiscalizar y realizar labores de control respecto a la emisión de humos, gases, ruidos y demás elementos contaminantes de la atmósfera y el medio ambiente, entre otras.
- Por otro lado, la procuradora de la municipalidad emplazada afirma que, según el inciso 1.8 del artículo 73 de la LOM, la vialidad es una materia de competencia municipal referida a la organización del espacio físico (uso del suelo). Asimismo, precisa que en el artículo 82.16 de dicha ley, se ha previsto que las municipalidades tienen como competencias y funciones compartidas con las municipalidades provinciales y gobiernos regionales, la conservación y mejora del ornato local.
- La procuradora de la parte demandada sostiene que, ante el abandono de vehículos, carrocerías y/o chatarra que obstaculizan las vías públicas locales e interrumpen la libre circulación vehicular y peatonal, resulta competente para regular prohibiciones y establecer sanciones, como mecanismo disuasivo y de control que permita preservar, mantener y cautelar el ornato local.
- Por ello, indica que la municipalidad emplazada no ha vulnerado la competencia normativa del Poder Ejecutivo para regular la declaración de abandono del vehículo, su evaluación económica y chatarreo, ya que la figura del “abandono de vehículos” constituye una infracción que, a partir de la diferenciación temporal de su configuración, puede ser considerada como una infracción de tránsito (1 hora, 24 horas o 48 horas) (artículo 219 del T.U.O. del RTRAN) o como una infracción al ornato, orden público, seguridad vial, participación vecinal y mantenimiento y conservación de las áreas de uso público (mínimo de 7 días) (Infracción 09-0101 prevista en la Ordenanza 2200-MML y en el artículo 5 de la Ordenanza 346-2020/MLV).
- En consecuencia, la procuradora concluye que la ordenanza impugnada ha sido válidamente emitida como mecanismo que permite a la municipalidad emplazada fiscalizar y controlar de una manera efectiva el uso de las vías y áreas públicas de su circunscripción, así como velar por su preservación, mantenimiento, ornato, entre otros.
- Asimismo, descarta que se haya vulnerado la competencia normativa del Poder Ejecutivo para regular infracciones en materia de tránsito de conformidad con el T.U.O del RTRAN, ya que no existe duplicidad en las infracciones contempladas en dicha norma nacional y en las establecidas en la ordenanza impugnada.
C. Tercero
Mediante auto de fecha 7 de diciembre de 2021 este Tribunal dispuso admitir la intervención del Gremio de Transportadores y Logística del Perú & América - GTL PERÚ & AMÉRICA en el presente proceso e incorporarlo en calidad de tercero.
II. FUNDAMENTOS
1.
En el
presente caso, la parte demandante cuestiona la totalidad de la Ordenanza 346-2020/MLV
por haber incurrido, a su criterio, en vicios de inconstitucionalidad de forma y
de fondo.
2.
Este Tribunal
observa que la Ordenanza 346-2020/MLV ha sido derogada por la Primera
Disposición Transitoria y Final de la Ordenanza 375-2021/MLV,
“Ordenanza
que prohíbe dejar vehículos o unidades motorizadas abandonados o que
interrumpan la libre circulación en la vía pública del distrito de La
Victoria”.
3.
Esta
última ordenanza ha sido publicada en el diario oficial “El Peruano” el 9 de junio
de 2021 y ha sido reglamentada a través del Decreto de Alcaldía 012-2021/MLV,
publicado el 1 de octubre de 2021 en dicho diario oficial.
4.
Debe
tenerse en cuenta que de acuerdo con el Nuevo Código Procesal Constitucional no
toda derogación de una norma sometida a control en un proceso de
inconstitucionalidad conlleva a la sustracción de la materia.
5.
Efectivamente,
en el artículo 106 dicha norma procesal establece que:
Si, durante la tramitación del
proceso de inconstitucionalidad, las normas impugnadas fueran derogadas, el
Tribunal Constitucional continuará con la tramitación del proceso en la medida
en que estas continúen siendo aplicables a los hechos, situaciones o relaciones
producidas durante su vigencia.
El pronunciamiento que emita el
Tribunal no puede extenderse a las normas que sustituyeron a las
cuestionadas en la demanda salvo que sean sustancialmente idénticas a aquellas.
(énfasis añadido)
6.
En
consecuencia, este Tribunal debe determinar si la regulación que se establece en
la Ordenanza 375-2021/MLV supone el ejercicio de las mismas competencias que, a
criterio del Poder Ejecutivo, resultan ser inconstitucionales o si, por el
contrario, se trata de una regulación distinta que no guarda relación con el
ejercicio de competencias a las que se refiere la demanda (Sentencia
0003-2012-PI/TC, fundamento 6; criterio reiterado en la Sentencia
0005-2013-PI/TC, fundamento 5 y en 0007-2018-PI/, fundamento 5).
7.
Con dicho
propósito, conviene analizar de forma pormenorizada el texto de ambas
disposiciones y compararlos en sus partes pertinentes, para poder determinar si
existe identidad entre una y otra en los aspectos relevantes para esta
controversia.
8.
Este
Tribunal aprecia que la Ordenanza 346-2020/MLV, impugnada en el presente
proceso, tenía como objeto, según su artículo 1, “prohibir dejar vehículos,
carrocerías y/o chatarras abandonadas o unidades motorizadas mal estacionadas
en la vía pública que interrumpan la libre circulación en el Distrito de La
Victoria”.
9.
Y, a
partir de ello, la referida ordenanza estableció las correspondientes
infracciones, sanciones y medidas complementarias a ser cumplidas en dicho
distrito, en relación con dos materias:
i)
La
prohibición de dejar abandonados vehículos, carrocerías y/o chatarras; y
ii)
La
prohibición de dejar unidades motorizadas mal estacionadas en la vía pública
que interrumpan la libre circulación.
10.
El Anexo
que dicha Ordenanza incluyó, contempla, a su vez, 8 tipos de infracciones, bajo
la denominada Línea de Acción 8: “Ornato y Seguridad Vial”, sobre unidades motorizadas y/o
chatarras. Al respecto, por cada infracción se ha establecido un código, la
conducta infractora, el procedimiento previo, la escala, el monto de la multa y
las medidas complementarias y/o preventivas.
11.
Por su
parte, según el artículo 1 de la Ordenanza 375-2021/MLV, esta tiene como objeto
“prohibir
dejar vehículos o unidades motorizadas abandonados o que interrumpan la libre
circulación en el distrito de La Victoria”.
12.
Esta
última norma es evidentemente similar a la ordenanza impugnada en el presente
proceso. En la Ordenanza 375-2021/MLV se aborda materias como:
i)
La
prohibición de dejar abandonados vehículos o unidades motorizadas, que incluye
también a las carrocerías y/o chatarras en dicha situación;
ii)
La
prohibición de que vehículos o unidades motorizadas interrumpan la libre
circulación.
13.
Esta nueva
ordenanza incluye un cuadro que, al igual que el anexo de la norma impugnada en
la demanda, prevé 8 infracciones bajo la Línea de Acción 8: “Ornato y Seguridad Vial”,
referida a unidades motorizadas y/o chatarras, donde también se ha previsto la
asignación de un código, la descripción de la conducta infractora, el
procedimiento previo, la escala y el monto de la multa.
14.
La
diferencia que existe entre ambas normas consiste en que ya no se ha hecho
referencia a medidas complementarias y/o preventivas, sino a medidas
correctivas.
15.
El
Tribunal aprecia que aun cuando existan diferencias en determinados aspectos
relacionados con la regulación establecida en cada ordenanza, como es el caso
del monto de las multas o el objeto y alcance de las denominadas medidas
complementarias y/o preventivas o correctivas, según cada caso, lo cierto es
que puede advertirse que ambas ordenanzas están relacionadas con el ejercicio
de competencias normativas para regular infracciones y sanciones correspondientes
al abandono de vehículos en la vía pública o su estacionamiento en lugares
prohibidos, que el Poder Ejecutivo cuestiona en la demanda.
16. Lo anterior queda evidenciado en el cuadro
siguiente:
|
Ordenanza |
346-2020/MLV |
375-2021/MLV |
|
Objeto |
Prohibir dejar vehículos, carrocerías y/o chatarras abandonadas o unidades motorizadas mal estacionadas en la vía pública que interrumpan la libre circulación en La Victoria |
Prohibir dejar vehículos, o unidades motorizadas (incluye carrocerías o chatarras) abandonados o que interrumpan la libre circulación en la vía pública en La Victoria |
|
Relacionada con el ornato, orden público, seguridad vial y participación vecinal |
Sí (art. 4) |
Sí (art. 5) |
|
Causales de internamiento de vehículos |
i) Abandono de vehículos, carrocerías y/o chatarras ii) Interrupción de la libre circulación por unidades motorizadas |
i) Abandono de carros, carrocerías y/o chatarras ii) Interrupción de la libre circulación por unidades motorizadas con o sin placa |
|
Regulación de procedimientos según cada causal |
Sí |
Sí |
|
Modificación del Cuadro Único de Infracciones y Sanciones de la Municipalidad y del régimen de aplicación de sanciones |
Sí |
Sí |
|
Anexo publicado en el diario oficial |
No |
Sí |
|
Referencia a la Ordenanza 2200-MML |
Sí |
Sí |
17.
Queda
claro, entonces, que ambas ordenanzas se refieren al ejercicio de la misma
competencia denunciada por el Poder Ejecutivo y, en consecuencia, se reproducen
los alegados vicios de inconstitucionalidad sustantiva que expusiera su
procurador en la demanda.
18.
En tal
sentido, este Tribunal concluye que se encuentra habilitado para emitir un pronunciamiento
sobre el fondo de la presente controversia y, por lo tanto, a someter a control
la Ordenanza 375-2021/MLV por razón de identidad sustancial.
19.
Ahora
bien, es importante precisar que, en el presente caso, el Poder Ejecutivo ha realizado
cuestionamientos de constitucionalidad por razones de forma y de fondo.
20.
Sin
embargo, a diferencia del alegado vicio de inconstitucionalidad formal en que
habría incurrido la Ordenanza 346-2020/MLV, al no haber sido publicado el Anexo
con el cuadro de infracciones y sanciones en el diario oficial “El Peruano”,
en el caso de la Ordenanza 375-2021/MLV, este
Tribunal aprecia que dichas infracciones y sanciones sí fueron publicadas junto
con la ordenanza en su totalidad.
21.
En efecto,
con fecha 9 de junio de 2021 se llevó a cabo dicha publicación, apreciándose
que en la Segunda Disposición Complementaria y Final de la Ordenanza
375-2021/MLV se ha establecido: “Incorpórese al Cuadro Único de Infracciones y
Sanciones -CUIS- de la Municipalidad Distrital de La Victoria, aprobado
mediante Ordenanza N° 303/MLV, en concordancia con la
Ordenanza N° 2200-MML (…)”[1].
22.
Siendo
así, este Tribunal solo realizará el control de constitucionalidad por el fondo
de la Ordenanza 375-2021/MLV, por cuanto no subsiste el vicio de forma alegado.
§2. Sobre la distinción entre tránsito, transporte y
ornato
23.
Como paso
previo al examen de constitucionalidad por el fondo, este Tribunal considera necesario
distinguir a qué se refiere el ámbito de las competencias involucradas en la
presente controversia.
24.
Lo cual se
encuentra plenamente justificado, no solo en un afán de claridad y distinción
conceptual, sino por cuanto es necesario esclarecer si el ejercicio de las
competencias involucradas se relaciona con el ámbito del transporte terrestre,
del tránsito terrestre o del ornato.
25.
Esto
último permitirá, a su vez, determinar, conforme a la Constitución y al bloque
de constitucionalidad, la naturaleza compartida o exclusiva de las competencias
involucradas en este caso, así como la conclusión en torno a la validez de su
ejercicio por la municipalidad emplazada.
26.
Así, este
Tribunal aprecia que en la Ley 27181, Ley General de Transporte y Tránsito
Terrestre, se han establecido diversas definiciones relacionadas con tales
materias y, específicamente, con los conceptos de tránsito y transporte
terrestres.
27.
Efectivamente,
el texto vigente del literal g) del artículo 2 de dicha ley ha definido al
tránsito terrestre como “el conjunto de desplazamientos de personas y vehículos
en las vías terrestres que obedecen a las reglas determinadas en la presente
Ley y sus reglamentos que lo orientan y lo ordenan”.
28.
De esta
manera, el tránsito implica desplazamiento de personas, de vehículos
particulares y también de aquellos vehículos que transportan personas o
mercancías.
29.
En nuestro
ordenamiento se ha emitido un Reglamento Nacional de Tránsito cuyo texto
vigente es el aprobado por el Decreto Supremo 016-2009-MTC y que contiene las
normas que regulan el uso de las vías públicas terrestres respecto de los
desplazamientos de personas, vehículos y animales.
30.
Además, se
ha previsto en su artículo 3 cuáles son las autoridades competentes en materia
de tránsito:
i)
El Ministerio de
Transportes y Comunicaciones;
ii)
SUTRAN;
iii)
Las
Municipalidades Provinciales;
iv)
Las
Municipalidades Distritales;
v)
La Policía
Nacional del Perú;
vi)
El Instituto
Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual - INDECOPI.
En el caso de circunscripciones
provinciales conurbadas que cuenten con un organismo responsable creado
mediante ley expresa, conforme a lo señalado en el artículo 73 de la Ley 27972,
Ley Orgánica de Municipalidades y sus modificatorias; dicho organismo ejerce la
atribución señalada en el literal a) del artículo 30.
31.
Queda
claro entonces que el tránsito terrestre implica la regulación del uso de las
vías públicas terrestres o, mejor dicho, de la circulación en ellas que
realizan las personas, vehículos y animales, lo que evidentemente, viene
asociado al establecimiento de diversos procedimientos, responsabilidades,
infracciones, sanciones, medidas correctivas, entre otros.
32.
En cambio,
el concepto de transporte terrestre debe ser entendido como el traslado de
personas o bienes, sujeto a las reglas aplicables sobre la materia. El transporte, a su vez, es una actividad
económica que emplea una determinada infraestructura, como es el caso de las
carreteras y los servicios complementarios.
33.
El
transporte puede ser terrestre, aéreo y acuático; y, por ello, se vale de los sistemas de carreteras y ferrovías, de
transporte aéreo, así como de los sistemas de transporte marítimo y fluvial,
respectivamente.
34.
En el
ámbito del transporte terrestre, se ha expedido el Reglamento Nacional de
Administración del Transporte, aprobado por el Decreto Supremo 017-2009-MTC que
tiene como finalidad regular la prestación del servicio de transporte público y
privado de personas, mercancías y de carácter mixto, en los ámbitos nacional,
regional y provincial.
35.
En este se
fija una serie de condiciones de acceso y permanencia que deben cumplir los
prestadores del servicio de transporte, los mismos que pueden ser de índole técnico,
legal u operacional.
36.
También
incluye los requisitos necesarios para obtener autorizaciones y habilitaciones
en materia de transporte terrestre, así como los procedimientos asociados a la
fiscalización de este servicio.
37.
Es
importante precisar que la normativa aludida no incluye el servicio de
transporte ferroviario ni tampoco el servicio de transporte especial de
usuarios a través de vehículos menores motorizados o no motorizados, regulados
en leyes y reglamentos específicos.
38.
Asimismo,
de acuerdo con el artículo 8 del referido Reglamento, son autoridades
competentes en materia de transporte:
i)
El MTC, mediante
la DGTT, la DGCF y Provías Nacional, en los temas
materia de su competencia;
ii)
Los Gobiernos
Regionales, mediante la Dirección Regional Sectorial a cago del transporte;
iii)
Las
Municipalidades Provinciales en el ámbito que les corresponda;
iv)
La Policía
Nacional del Perú;
v)
El Instituto
Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad
Intelectual – INDECOPI; y,
vi)
La Autoridad de
Transporte Urbano para Lima y Callao, en su ámbito de competencias.
39.
En
conclusión, el tránsito presupone desplazamiento por las vías, pero no todos
los vehículos realizan, además, actividad de transporte que presupone el traslado
de personas y mercancías. Cada una de estas actividades tiene su propio
reglamento y su diseño de competencias.
40.
A diferencia del transporte y tránsito
terrestres, el ornato se refiere a la preservación y cuidado de la
infraestructura urbana conservando los espacios públicos de modo tal que puedan
ser aprovechados por las personas.
41.
En tal
sentido, un elemento de ornato en la vía pública contribuye en modo evidente al
disfrute del espacio público por la ciudadanía. Asimismo, queda claro que las
personas deben colaborar con el ornato de sus distritos y ciudades.
42.
La
regulación en materia de ornato municipal se encuentra en el artículo 82.16 de
la Ley 27972 (LOM), donde se la establece como una competencia y/o función
compartida con el gobierno nacional y el regional. Asimismo, en el inciso 2.3
del artículo 159 se ha establecido que dentro de las competencias y funciones
de la alcaldía metropolitana se encuentra la de dictar normas sobre ornato y
vigilar su cumplimiento.
44.
Indicado
lo anterior, corresponde ahora detenernos en la identificación del ámbito
material de las competencias abordadas por la regulación establecida en la
ordenanza sometida a control
45.
El
presente cuadro recoge el detalle de las infracciones previstas en la ordenanza
examinada:
|
Código |
Infracción |
|
08-0101 |
Por
abandonar en vías o espacios públicos por más de siete (07) días, vehículos o
unidades motorizadas, |
|
08-0102 |
Por
estacionar unidades motorizadas |
|
08-0103 |
Por
estacionar unidades motorizadas |
|
08-0104 |
Por
estacionar unidades motorizadas |
|
08-0105 |
Realizar
lavado de vehículos en la vía |
|
08-0106 |
Efectuar
actividades comerciales, reparación mecánica y/o servicios en general de todo tipo de bienes en
la vía pública. |
|
08-0107 |
Por
obstaculizar la vía pública con |
|
08-0108 |
Estacionar
unidades motorizadas con o sin placa de rodaje sobre áreas verdes de uso
público. |
Elaborado
por la Comisión de Procesos de Inconstitucionalidad y Competenciales
46.
La
infracción 08-0101,
que aparece en el primer lugar del cuadro anexo a la Ordenanza
375-2021/MLV, sanciona el abandono de los vehículos y unidades motorizadas, de chatarra
y de carrocería en las vías o espacios públicos, por más de 7 días. Así, lo que
aquí se prohíbe es concretamente dejar descuidado un vehículo en la vía pública
por más de una semana y no su estacionamiento en infracción.
47.
Por su
parte, la infracción 08-0102, segundo tipo incluido en la ordenanza como
conducta sancionable, se refiere al estacionamiento de vehículos que obstaculicen
el libre desplazamiento y/o limiten la entrada o salida de vehículos de los
predios. Mientras que la infracción 08-0103 tipifica como conducta sancionable
estacionar vehículos que obstruyan las rampas de accesibilidad para las
personas con discapacidad ubicadas en las veredas. Por su parte, la infracción
08-0104 sanciona el estacionamiento de las unidades motorizadas con o sin placa
de rodaje en la calzada, siempre que obstruyan la libre circulación de los
carriles autorizados y/o generen dificultad para la libre circulación.
48. Como es evidente en
estos casos el vehículo infractor obstaculiza el desplazamiento de los demás y,
en consecuencia, no es un asunto que se refiera al traslado de bienes o
mercancías o al mantenimiento del ornato y, por lo tanto, se debe concluir que
supone el ejercicio de una competencia normativa relacionada con el tránsito.
49.
La
infracción 08-0105 sanciona el uso de la vía pública para el lavado de
vehículos, así como la obstaculización de la ciclovía y la infracción 08-0106
sanciona la utilización de las vías públicas para realizar actividades
comerciales y efectuar reparaciones mecánicas de todo tipo de bienes.
50.
En estos
casos corresponde entender que las conductas prohibidas se refieren a la
actividad de lavado, de comercio o reparación que se realiza en un lugar en el
que se obstruye la circulación de vehículos o bicicletas.
51.
La séptima
infracción 08-0107 establece como conducta sancionable a la obstaculización de
la vía
pública con maquinarias de construcción, afectando así el libre tránsito
vehicular y peatonal. Y, finalmente, la infracción 08-0108, tipifica
como conducta sancionable el estacionamiento de vehículos sobre áreas verdes de uso
público.
52.
Como puede
apreciarse, dichas infracciones han sido establecidas para prohibir el abandono
de vehículos en vías o espacios públicos (infracción 08-0101), el indebido
estacionamiento de los vehículos que obstruyan o limiten la libre circulación y
desplazamiento en diversos supuestos (infracciones 08-0102, 08-0103, 08-0104),
el uso de las vías públicas mediante actividades que obstaculicen la
circulación (infracciones 08-0105 y 08-106) y el
indebido uso de las áreas verdes de uso público (infracción 08-107).
53.
Así, este
Tribunal aprecia que el fundamento del establecimiento de dichas prohibiciones
está relacionado directamente con garantizar la libre circulación y/o
desplazamiento en las vías o espacios públicos, incluyendo las áreas verdes de
uso público, así como también el adecuado uso de la vía pública.
54.
En
consecuencia, las infracciones aquí detalladas no constituyen un asunto de
transporte, por cuanto no involucran el traslado de pasajeros o mercancías.
55.
Dichas
infracciones tampoco se relacionan, de manera directa, con el ejercicio de
competencias en materia de conservación de los espacios públicos o su
mantenimiento.
56.
Queda
claro entonces que las referidas infracciones y sus correspondientes sanciones,
y la regulación complementaria a este respecto establecida por la Ordenanza
375-2021/MLV, se enmarcan en el ámbito del tránsito terrestre.
57.
Siendo
así, este Tribunal debe determinar si la municipalidad emplazada podía,
válidamente, establecer infracciones y sanciones en dicho ámbito, lo que
desarrollará a continuación.
§4. Examen de constitucionalidad por el fondo
58.
Habiendo
quedado establecido que se trata de un asunto de tránsito, debe determinarse a
continuación la normativa que integrará el bloque de constitucionalidad
aplicando, luego, el test de competencia.
4.1. Bloque de constitucionalidad aplicable a
la Ordenanza 375-2021/MLV
59. En el presente caso, a efectos de realizar el
examen de constitucionalidad sustantivo, es necesario determinar previamente el
bloque de constitucionalidad aplicable.
60.
Este
Tribunal ha señalado que estas disposiciones, del mismo rango que la
controlada, a las que se debe recurrir para resolver el caso, se denominan
normas interpuestas y que conforman un esquema trilateral, donde el parámetro
de control está constituido por la propia Constitución y la norma
interpuesta, en tanto que la ley o norma con rango de ley es la disposición
objeto de control (Sentencia 0004-2016-PI/TC, FJ 37).
61.
Estando a
lo expuesto en el presente caso, el referido bloque de constitucionalidad
está conformado por el artículo 195.8 que fija la competencia de los
gobiernos locales para desarrollar y regular diversas actividades y, entre
ellas, el tránsito pero de conformidad con la ley.
62.
Asimismo,
las leyes que se deben integrar a ese bloque por mandato de la Constitución son
la LOM; la Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralización (LBD); así como la
Ley 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre (en adelante LGTTT).
63.
Cabe
destacar que es la Constitución la que delega la delimitación de las
competencias de los niveles de gobierno a las leyes orgánicas. Por ende, las
ordenanzas que emitan los gobiernos locales no pueden ser contrarias a las
leyes orgánicas y a las competencias que establece la Norma Fundamental, pues
de ser así, incurrirían en un vicio de inconstitucionalidad indirecta.
64.
Efectivamente,
debe recordarse que en el artículo 14 de la LGTTT se ha establecido que:
14.1
Las competencias en materia de transporte y tránsito terrestre se asignan de
acuerdo a lo establecido en la presente Ley y se ejercen con observancia de
los Reglamentos Nacionales.
65.
De lo
anterior, se desprende que la LGTTT dispone tener en consideración lo dispuesto
en el Decreto Supremo 017-2009-MTC, que aprobó el Reglamento Nacional de
Tránsito (RTRAN), respecto del ejercicio de las competencias en dicha materia.
Y es que en este reglamento se han plasmado con mayor concreción las políticas
nacionales en cuyo marco deben desarrollarse las competencias de los gobiernos
regionales y locales.
66.
Así las
cosas, este Tribunal advierte que lo que se debate en el presente caso es si la
municipalidad demandada, al expedir la ordenanza impugnada, excedió las
competencias que se derivan del bloque de constitucionalidad señalado y si, en
consecuencia, dicha actuación ha desconocido el ámbito de competencias que
ejerce el Gobierno nacional a través del MTC en materia de tránsito.
67.
Entonces,
aunque la presente causa fue promovida y admitida a trámite como un proceso de
inconstitucionalidad, lo cierto es que, desde una perspectiva material, esta
plantea la existencia de un conflicto competencial, pues la controversia a
solucionar consiste en determinar qué entidad estatal tiene la atribución
para establecer infracciones y sanciones en materia de tránsito.
4.2. Aplicación del
Test De Competencia
68.
En primer
lugar, debe tenerse en consideración que el artículo 188 de la Constitución
establece que “el proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma
progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación
de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los
gobiernos regionales y locales”.
69.
Por ello,
si bien el Estado promueve la descentralización, como política permanente, esta
debe ser respetuosa de los principios que rigen el reparto de competencias
entre los diferentes niveles de gobierno.
70.
En el
marco del proceso de descentralización y de reparto de competencias,
específicamente en el ámbito normativo, es posible el surgimiento de
controversias entre los diferentes niveles de gobierno por cuanto dicho proceso
no solo ha incidido en la organización territorial del poder estatal, sino
también en el sistema de fuentes del derecho.
71.
Por ello,
resulta necesario esclarecer la forma en que estas deben articularse, lo que
este Tribunal ha venido llevando a cabo aplicando técnicas jurídicas que
permitan determinar la titularidad de las competencias involucradas en cada
controversia, a partir de la aplicación de principios y criterios que
racionalicen el reparto competencial entre los diversos niveles de gobierno,
conforme a la Constitución y a las leyes de desarrollo constitucional.
72.
A la luz
de lo anterior, este Tribunal estima necesario aplicar el test de la
competencia, desarrollado en la Sentencia 0020-2005-PI/TC y 0021-2005-PI/TC,
entre otras. En lo fundamental, dicho test requiere, en primer lugar, el
análisis de la controversia a la luz del principio de unidad y luego del
principio de competencia.
73.
De
acuerdo con la jurisprudencia de este órgano de control de la Constitución, el
test de la competencia está
estructurado según los siguientes principios constitucionales:
a. Principio de unidad: De acuerdo con este
principio, el Estado peruano es unitario y descentralizado (artículo 43 de la Constitución), lo cual quiere decir
que es un Estado en el cual los Gobiernos Regionales y Locales no sólo tienen
autonomía administrativa, sino también económica y, lo que es más importante,
autonomía política. Este principio, a su vez, agrupa a los principios de
cooperación, y lealtad nacional y regional, de taxatividad y cláusula de residualidad y de control y tutela.
b. Principio de competencia: El principio de
competencia está estructurado, a criterio del Tribunal, por los principios de
distribución de competencias, por el bloque de constitucionalidad de las
ordenanzas regionales y por la integración de otras normas en dicho bloque.
c. Principio del efecto útil y poderes implícitos:
Este se entiende como que, cada vez que una norma (constitucional o legal)
confiere una competencia a los Gobiernos Regionales, debe presumirse que ésta
contiene normas implícitas de subcompetencia para
reglamentar la norma legal, sin las cuales el ejercicio de la competencia
conferida a los Gobiernos Regionales carecería de eficacia práctica o utilidad.
d. Principio de progresividad en la asignación
de competencias y transferencia de recursos: Que se expresa en el sentido de
que el proceso de descentralización del poder estatal mediante el
establecimiento de las regiones y sus Gobiernos Regionales no es un acto
acabado o definitivo, pues se realiza por etapas, conforme dispone el artículo
188 de la Constitución
(Sentencia 0004-2009-PI/TC).
74.
Asimismo,
es necesario partir de la clasificación de las competencias que pueden tener
los niveles de gobierno:
(i) exclusivas,
cuando son asignadas en exclusividad, aunque pueden ser a su vez positivas si
son susceptibles de ser delegadas, o negativas si ello no es posible, en cuyo
caso serán también excluyentes;
(ii) compartidas, cuando se reparten
responsabilidades sobre una materia entre dos o más niveles de Gobierno; o
(iii) delegadas, si un nivel de Gobierno realiza una
delegación de competencias a otro nivel distinto, conforme a ley, y se abstiene
de tomar decisiones sobre la materia o función delegada (Sentencia
0020-2005-PI/TC y 0021-2005-PI/TC, fundamento 33).
75.
Indicado
ello, si las competencias en juego son de naturaleza compartida, entonces queda
claro que cada nivel de gobierno debe ejercerlas de conformidad con el ámbito
que le es propio, de acuerdo a la Constitución y a las demás normas integrantes
del bloque de constitucionalidad.
76.
A ello debe añadirse lo dispuesto en
el artículo 14 de la LBD, donde se desarrolla el criterio de concurrencia,
según el cual: “En el ejercicio de las competencias compartidas cada nivel de
gobierno debe actuar de manera oportuna y eficiente, cumpliendo a cabalidad las
acciones que le corresponden y respetando el campo de atribuciones propio de
los demás”. (énfasis añadido)
77.
Efectivamente,
los diversos niveles de gobierno deben abstenerse de obstaculizar el ejercicio
de las competencias de las demás instancias del poder.
78.
De esta
manera, el proceso de descentralización no se desnaturalizará en uno de
desintegración, ni la autonomía que les ha sido conferida a dichos gobiernos
subnacionales se convertirá en autarquía o soberanía interna (Sentencia
0020-2005-PI/TC y 0021-2005-PI/TC, fundamento 44).
79.
En suma,
las diversas competencias de los gobiernos regionales y locales sean
normativas, de gestión o de fiscalización, deben ser ejercidas de conformidad
con dicho marco competencial.
80.
Y,
específicamente, en lo que atañe a las competencias normativas, queda claro que
los niveles de gobierno regional y local no pueden expedir normas que contravengan
las políticas nacionales.
81.
En lo que
aquí interesa, las competencias normativas de dichos niveles de gobierno se
ejercen en concordancia con los siguientes criterios:
i)
Territorialidad:
dentro del ámbito de su circunscripción territorial, y
ii)
Competencia:
solo pueden regular válidamente las materias que les han sido conferidas por la
Constitución o las leyes orgánicas
82.
Estando a
lo expuesto, este Tribunal aprecia que de acuerdo con lo establecido en el
artículo 195.8 de la Constitución, en los artículos 43, 44.1 y 49 de la LBD, en
el artículo 73 de la LOM y en los artículos 11, 15, 16 y 18 de la LGTTT, los
gobiernos locales ejercen competencias compartidas, en materia de tránsito con
los demás niveles de gobierno.
83.
En primer
lugar, el inciso 8 del artículo 195 establece que la actuación de los gobiernos
locales en los ámbitos de su competencia se lleva a cabo “en armonía con las
políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo”.
84.
Asimismo, el
mandato constitucional dispone que el ejercicio de las competencias de los
gobiernos locales en materia de tránsito se realiza de conformidad a la ley,
como ya se expresó previamente.
85.
Por su
parte, el artículo 73 de la LOM establece que: “La Ley de Bases de la
Descentralización establece la condición de exclusiva o compartida de una
competencia. Las funciones específicas municipales que se derivan de las
competencias se ejercen con carácter exclusivo o compartido entre las
municipalidades provinciales y distritales, con arreglo a lo dispuesto en la
presente ley orgánica”.
86.
Entonces,
la LBD es la que señala la naturaleza exclusiva o compartida de una
competencia, mientras que la LOM asigna uno u otro carácter a las atribuciones
de los diferentes Gobiernos provinciales y distritales (Cfr. Sentencia
0028-2018-PI/TC, fundamento 21).
87.
En tal
sentido, el artículo 49 de la LBD establece que: “(...) el gobierno nacional y
los gobiernos regionales y locales mantienen relaciones de coordinación,
cooperación y apoyo mutuo, en forma permanente y continua, dentro del ejercicio
de su autonomía y competencias propias, articulando el interés nacional con los
de las regiones y localidades”.
88.
A su vez,
en el literal “g” del artículo 43 de la LBD, se ha previsto que el tránsito
urbano es una competencia compartida de las municipalidades.
89.
Por su
parte, el artículo 27.1 de la LBD establece que las competencias compartidas
del Gobierno nacional son regidas por la LOPE y las leyes específicas de
organización y funciones de los distintos sectores que lo integran. En tal
sentido, conforme a los artículos 2, 22 y la Primera Disposición Final de la LOPE,
queda claro que el MTC forma parte de dicho poder del Estado (Sentencia
0028-2018-PI/TC, fundamento 24).
90.
Ahora
bien, de acuerdo con el artículo 4 de la Ley de Organización y Funciones del
MTC, este Ministerio tiene competencia compartida con los gobiernos regionales
y gobiernos locales, de acuerdo con sus leyes orgánicas y sectoriales, en
materia de circulación y tránsito terrestre.
91.
De lo
anterior, se desprende que los diferentes niveles de Gobierno (nacional,
regional y local) cuentan con competencias compartidas en materia de
circulación y tránsito (Cfr. Sentencia 00028-2018-PI/TC, fundamento 26).
92.
Por su
parte, la LGTTT establece los lineamientos generales económicos, organizaciones
y reglamentarios del tránsito terrestre, rigiendo en todo el territorio
nacional (artículo 1). Por otra parte, debe tomarse en cuenta que en sus
artículos 11, 15, 16, 18 y 25 se han establecido disposiciones relevantes para
la resolución de la presente controversia.
93.
Queda
claro que las municipalidades distritales son competentes en materia de
tránsito, de acuerdo con el artículo 15 de la LGTTT. No obstante, lo que
corresponde esclarecer es si en dicho marco se encuentran comprendidas las competencias
normativas en materia de infracciones y sanciones.
94.
Sobre
ello, es necesario considerar que, conforme al artículo 11 de la ley referida,
la competencia normativa se refiere a la facultad “de dictar los reglamentos
que rigen en los distintos niveles de la organización administrativa nacional”.
Asimismo, según tal artículo, los que sean de carácter general, que rigen a
nivel nacional, son de observancia obligatoria para todos los niveles de
gobierno, es decir, también para los gobiernos locales y son competencia
exclusiva del MTC.
95.
En lo que
aquí interesa, el artículo 11 prevé que los gobiernos locales emitan normas
complementarias para aplicar los mencionados reglamentos nacionales dentro de
su ámbito territorial y competencial sin
transgredir ni desnaturalizar la Ley ni los reglamentos nacionales.
96.
Ello es
concordante con el artículo 16 de la LGTTT, donde se indica que el MTC, órgano
rector a nivel nacional en materia de tránsito terrestre, es competente para
dictar los reglamentos nacionales previstos en la citada ley y aquellos que
sean necesarios para el ordenamiento del tránsito; como también para
interpretar los principios en el ámbito del tránsito terrestre, definidos en la
LGTTT y en sus reglamentos nacionales, entre otros.
97.
Queda
claro, entonces, que la competencia para emitir reglamentos de carácter general
y a nivel nacional, de observancia obligatoria para todos los niveles de
gobierno, corresponde exclusivamente al Gobierno Nacional, a través del MTC y
ello incluye, naturalmente, el establecimiento de las infracciones de tránsito
y sus respectivas sanciones.
98.
Asimismo,
debe tenerse presente que de acuerdo con el artículo 18 de la LGTTT, las
municipalidades distritales, como la emplazada, ejercen competencias en materia
de tránsito, que son básicamente de gestión y fiscalización, dentro de
su jurisdicción y de forma concordante con las disposiciones emitidas por la
municipalidad provincial respectiva y los reglamentos nacionales pertinentes.
Sin embargo, ello no incluye competencias normativas en materia de infracciones
y sanciones.
99.
De lo
expuesto se deriva que es el Gobierno Nacional el que se encuentra facultado,
según el bloque de constitucionalidad para, a través del MTC, establecer las
infracciones y sanciones en materia de tránsito.
100.
Una
interpretación diferente conduciría a la posibilidad de que cada gobierno local
tuviera su propia regulación de tránsito, lo que, claramente, constituye un
estado de cosas proscrito por el ordenamiento en dicha materia.
101.
Por su
parte, este Tribunal tiene resuelto, en su jurisprudencia, que:
(…) la determinación de las infracciones de
tránsito y sus respectivas sanciones es una competencia que corresponde al
gobierno nacional, conforme a una interpretación sistemática de los artículos
189 y 195 de la Constitución, el artículo 26, literal a), de la Ley 27783 -Ley
de Bases de la Descentralización-, y los artículos 1.1, 11, 16, literal a), y
17,1iteral a), de la Ley N° 27181, en tanto política
nacional en materia de transporte y tránsito vehicular, asignada al Ministerio
de Transportes y Comunicaciones” (Sentencia 00027-2010-PI/TC, fundamento 22).
102.
En un caso
posterior, el Tribunal Constitucional precisó que los gobiernos subnacionales
deben “realizar los actos necesarios para la aplicación de los reglamentos
nacionales dentro de sus respectivos ámbitos territoriales. Aquello incluye
aplicar las sanciones e infracciones aprobadas por el gobierno nacional,
específicamente, por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones” (Sentencia
03244-2013-AA/TC, fundamento 24).
103.
Entonces,
conforme a lo sostenido en anteriores oportunidades por este Tribunal, la
competencia normativa para la regulación a nivel nacional de las infracciones y
sanciones en materia de tránsito le corresponde de manera exclusiva al Poder
Ejecutivo, a través del MTC.
104.
Y es que,
como ya se ha señalado, las competencias normativas de los gobiernos locales
deben ajustarse a las políticas y planes nacionales. Asimismo, como ya se ha
precisado, las municipalidades distritales no cuentan con competencias
normativas para establecer infracciones y sanciones en materia de tránsito.
105.
A ello
debe añadirse que la existencia de sanciones por las mismas conductas
prohibidas, en diferentes normas, podría dar lugar a la imposición de múltiples
sanciones administrativas por una única infracción, lo que, eventualmente,
podría conllevar a la afectación de derechos de los administrados.
106.
En
conclusión, la norma cuestionada ha sido emitida contraviniendo las competencias
que la Constitución y las demás normas integrantes del bloque de
constitucionalidad reconocen a las municipalidades distritales como la
demandada; pues, en el ámbito del tránsito, carecen de competencias normativas
para establecer infracciones y sanciones.
§5. La Policía
Nacional Del Perú (PNP), asignada al control del tránsito o al control de
carreteras, como autoridad competente para iniciar el procedimiento
administrativo sancionador a través de la imposición de papeletas por abandono
de vehículos en la vía pública o dejarlos mal estacionados
107.
Habiéndose
determinado que la competencia normativa nacional, de las infracciones y
sanciones en materia de tránsito, es exclusiva del Poder Ejecutivo, a través
del MTC, debemos precisar que la problemática planteada no le ha sido ajena a
dicha entidad, pues el Decreto Supremo 016-2009-MTC, Texto Único Ordenado del Reglamento Nacional de Tránsito - Código de
Tránsito establece:
“Artículo 2.- Definiciones.
(…)
Área
de estacionamiento: Lugar destinado para el
estacionamiento de vehículos.
(…)
Depósito
Municipal de Vehículos (DMV): Local autorizado para
el internamiento de vehículos, provisto de equipamiento y seguridad de acuerdo
con las normas legales vigentes.
(…)
Zona
rígida: Área de la vía en la que se prohíbe el
estacionamiento de vehículos las 24 horas del día.
(…)
Artículo 127.-
Estacionamiento en zona rígida.
El presente Reglamento establece el
procedimiento para internar en el DMV, al vehículo indebidamente estacionado en
zona rígida debidamente señalizada, que obstaculiza el tránsito.
(…)
Artículo 215.- Prohibición de estacionamiento.
Está prohibido que los conductores
estacionen los vehículos que conducen en los siguientes casos:
a) En los lugares en que las señales lo
prohíban;
b) Sobre las aceras, pasos peatonales y
rampas destinadas a la circulación de personas minusválidas.
c) En doble fila, respecto a otros
vehículos ya estacionados, parados o detenidos junto a la acera, cuneta o borde
exterior;
d) Al costado antes o después de
cualquier obstrucción de tránsito, excavación o trabajos que se efectúen en la
calzada;
e) Dentro de una intersección;
f) En las curvas, puentes túneles, zonas
estrechas de la vía, pasos a nivel, pasos a desnivel, cambios de rasante, pendientes
y cruces de ferrocarril;
g) Frente a entradas de garajes y de
estacionamientos públicos o a la salida de una vía privada;
h) Frente a recintos militares y
policiales;
i) Por más tiempo del permitido
oficialmente, en lugares autorizados para el efecto;
j) Fuera de las horas permitidas por los
dispositivos de tránsito o señales correspondientes, en lugares autorizados
para el efecto;
k) A una distancia menor de 5 metros de
una bocacalle, de las entradas de hospitales o centros de asistencia médica,
cuerpos de bomberos o de hidrantes de servicio contra incendios;
l) A menos de 20 metros de un cruce
ferroviario a nivel;
m) Sobre o junto a una berma central o
isla de tránsito;
n) A menos de 10 metros de un paso
peatonal o de una intersección;
o) Diez metros antes o después de un
paradero de buses, así como en el propio sitio determinado para la parada del
bus.
p) A menos de 3 metros de las puertas de
establecimientos educacionales, teatros, iglesias, hoteles, y hospitales, salvo
los vehículos relacionados a la función del local.
q) A la salida de salas de espectáculos
y centros deportivos en funcionamiento.
r) En cualquier lugar que afecte la
operatividad del servicio público de transporte de pasajeros o carga.
s) En cualquier lugar que afecte la
seguridad, visibilidad o fluidez del tránsito o impida observar la
señalización.
t) En la ciclovía. Tratándose de ciclos,
éstos deben detenerse de acuerdo a la señalización correspondiente.
(…)
Artículo 219.- Abandono
de vehículo.
Se considera el abandono de un vehículo,
el hecho de dejarlo en la vía pública sin conductor, en lugares en donde no
esté prohibido el estacionamiento, por un tiempo mayor de 48 horas. En los
lugares prohibidos para el estacionamiento, se considera el abandono de un
vehículo, transcurridas 24 horas después de haberlo dejado el conductor. En
zonas rígidas, se considera el abandono de un vehículo transcurrida una (1)
hora después de haberlo dejado el conductor.
Artículo 220.- Medida a adoptarse ante
vehículos abandonados.
Los vehículos abandonados deben ser
conducidos a los Depósitos Municipales de Vehículos. Los gastos de traslado del
vehículo deben ser de cargo del conductor o del propietario del vehículo.
(…)”
108.
En
concordancia con lo anterior, el cuadro de tipificación, multas y medidas
preventivas aplicables a las infracciones al tránsito terrestre, anexado al
referido reglamento, establece para el caso de abandono de vehículos:
|
CÓDIGO |
INFRACCIÓN |
CALIFICACIÓN |
SANCIÓN |
MEDIDA PREVENTIVA |
|
M. 36 |
Abandonar el vehículo en zonas prohibidas para el
estacionamiento |
Muy grave |
Multa 12% UIT y Suspensión de la licencia de conducir por seis (6)
meses |
Internamiento del vehículo y Retención de la licencia de conducir |
Asimismo, para el caso de los vehículos mal estacionados, algunas de las
sanciones por infracciones son las siguientes:
|
CÓDIGO |
INFRACCIÓN |
CALIFICACIÓN |
SANCIÓN |
MEDIDA PREVENTIVA |
|
M. 30 |
Estacionar interrumpiendo el tránsito |
Muy grave |
Multa 12% UIT y Suspensión de Licencia de Conducir por seis (6) meses |
Remoción del vehículo y Retención de licencia de conducir |
|
M. 31 |
Estacionar en las curvas, puentes, túneles, zonas estrechas de la vía,
pasos a nivel, pasos a desnivel en cambios de rasante, pendientes y cruces de
ferrocarril |
Muy grave |
Multa 24% UIT y suspensión de la Licencia de Conducir por seis (6) meses. |
Remoción del vehículo y Retención de la Licencia de Conducir |
|
M. 32 |
Estacionar a diez (10) metros antes o después de un paradero de buses,
así como en el propio sitio determinado para la parada del bus |
Muy grave |
Multa 12% UIT y Suspensión de la Licencia de Conducir por seis (6) meses |
Remoción del vehículo y Retención de la licencia de conducir |
|
M. 34 |
Estacionar o detener el vehículo en el carril de circulación, en
carreteras o caminos donde existe berma lateral |
Muy grave |
Multa 12% UIT y Suspensión de la licencia de conducir por un (1) año |
Remoción del Vehículo y Retención de la licencia de conducir |
|
G. 18 |
Circular o estacionarse sobre aceras, áreas verdes, pasos peatonales,
bermas centrales, jardines, separadores, rampas para minusválidos y demás
lugares prohibidos |
Grave |
Multa 8% UIT |
Remoción del vehículo |
|
G. 54 |
Estacionar en zonas prohibidas o rígidas señalizadas |
Grave |
Multa 8% UIT |
Remoción del vehículo |
|
G. 56 |
Estacionar o detener el vehículo sobre la línea demarcatoria de
intersección, dentro de éstas o en el crucero peatonal (paso peatonal). |
Grave |
Multa 8% UIT |
Remoción del vehículo |
109.
Entonces
se advierte que existe una norma específica, emitida por el órgano competente,
que regula la problemática planteada en el presente proceso. Corresponde ahora
determinar quién es la autoridad competente para fiscalizar el cumplimiento de
las normas de tránsito. Al respecto, dentro
de las autoridades competentes en materia de tránsito terrestre, contenidas en
el artículo 3 del Código de Tránsito, encontramos a la Policía Nacional del
Perú. De allí que el artículo 7 del mismo Código ha dispuesto:
“En materia de tránsito
terrestre, la Policía Nacional del Perú, a través del efectivo asignado al control
del tránsito o al control de carreteras, de conformidad con el presente
Reglamento, es competente para:
(…)
b)
Fiscalizar el cumplimiento de las normas
de tránsito y seguridad vial por los usuarios de la infraestructura vial;
así como aplicar las medidas preventivas
dispuestas en el presente Reglamento.
(…)
d) Prevenir, investigar y denunciar ante las autoridades que corresponda, las infracciones
previstas en el presente Reglamento. (…)” (resaltado nuestro).
110.
En esta
misma línea, el artículo 324 del referido Código señala que “[c]uando se detecten infracciones mediante acciones de control
en la vía pública, el efectivo de la Policía Nacional del Perú asignado
al control del tránsito impondrá la papeleta por la comisión de las
infracciones que correspondan” (resaltado nuestro). Así, los efectivos
policiales no asignados al control de tránsito o carreteras mal harían en
intervenir vehículos automotores con el ánimo de detectar infracciones al
Código de Tránsito y menos aplicar la medida preventiva de retención del
vehículo (trasladándolos a la comisaría), pues dicha atribución se encuentra reservada
únicamente al efectivo asignado al control de tránsito o carreteras conforme al
artículo 7 citado supra. La PNP se
divide en diversos órganos que ostentan competencias distintas, por lo que, un
efectivo asignado a la seguridad ciudadana, al turismo, a criminalista, al robo
de vehículos, etc. ejercería una función que no le corresponde cuando
interviene en materia de tránsito.
111.
En
consecuencia, son los efectivos asignados al control de tránsito o de
carreteras los únicos competentes para intervenir a los conductores,
requerirles la documentación respectiva y, en caso lo amerite, levantar in situ la respectiva papeleta por la
infracción cometida, iniciándose así el procedimiento administrativo
sancionador. Así, el Decreto Supremo 029-2009-MTC, es enfático al determinar
quién es la autoridad competente para iniciar el procedimiento administrativo
sancionador a través de la imposición de papeletas de tránsito; por lo que, en
su artículo 4 dispone: “[p]recísese que toda mención
que se haga al efectivo policial competente en el (…) Código de Tránsito (…),
se entenderá al efectivo en servicio de la Policía Nacional del Perú debidamente
asignado al control del tránsito, cuando se trate de infracciones
cometidas en el ámbito urbano, y debidamente asignado al control de
carreteras, cuando se trate de infracciones cometidas en la red vial
nacional y departamental o regional” (resaltado nuestro). En este mismo
sentido, el Código de Tránsito, en su artículo 91 estipula que:
“El conductor debe portar y exhibir cuando el Efectivo de la Policía Nacional del Perú asignado al control del tránsito lo solicite, lo siguiente:
a) Documento de Identidad.
b) Licencia de Conducir vigente, correspondiente al tipo de vehículo que conduce.
c) Tarjeta de Identificación Vehicular correspondiente al vehículo que conduce.
d) Certificado de Inspección Técnica Vehicular vigente, según corresponda.
(…)
En caso de no presentar la documentación señalada, se aplicará las sanciones y medidas preventivas señaladas en el presente reglamento”. (resaltado nuestro)
112.
Lo
expresado también se sustenta en que son justamente los efectivos asignados al
control de tránsito los únicos capacitados para la importante labor de iniciar
el procedimiento administrativo sancionador a través de la imposición de
papeletas, tal como lo dispone el artículo 6 del Decreto Supremo 028-2009-MTC:
“[e]l efectivo policial asignado
al tránsito deberá recibir una capacitación anual que le permita
actualizar sus conocimientos en normatividad vinculadas al tránsito terrestre y
demás normas conexas para su adecuada
aplicación (…)”. (resaltado nuestro). Igualmente, encuentra sustento en que
son los efectivos asignados al control de tránsito o de carreteras los que
portan consigo los formatos impresos (papeletas) de las denuncias
por comisión de infracción al tránsito, y, por tanto, pueden imponerlas al
conductor infractor en el mismo lugar donde se cometió la infracción.
113.
Entonces, es el efectivo policial asignado al control de tránsito y
carreteras el único competente para intervenir a los conductores de los
vehículos automotores y, en su caso, imponer in situ la respectiva papeleta por la infracción cometida, la cual
debe ser flagrante (artículo 2.1 del Decreto Supremo 028-2009-MTC). La competencia
exclusiva de los efectivos policiales asignados al control de tránsito y
carreteras es sin perjuicio de la participación del personal policial de
comisarías y del Escuadrón de Emergencias en los operativos programados y coordinados por la División de la Policía
de Tránsito de la Policía Nacional del Perú y las Unidades asignadas al control
de tránsito (artículo 2.3 del Decreto Supremo 028-2009-MTC). En este sentido,
los policías de comisarías y del escuadrón de emergencia, a pesar de no ser
competentes, pueden intervenir a los conductores, pero solamente dentro de un operativo programado y coordinado
previamente, descartando así la excusa de los operativos de rutina. Dicho operativo debe constar por escrito en
documento idóneo y debe ser puesto en conocimiento del conductor cuando es
programado y coordinado por la División de la Policía de Tránsito y las
Unidades asignadas al control de tránsito (cuando se está frente al supuesto del
artículo 2.3 del Decreto Supremo 028-2009-MTC) o, en su defecto, indicar al
conductor el nombre de la autoridad competente que dispuso el operativo (cuando
se está frente al supuesto del artículo 2.2 del Decreto Supremo 028-2009-MTC).
114.
Es por
ello que, en la misma línea que el fundamento anterior, el artículo 4.2 del
Decreto Supremo 028-2009-MTC dispone que “[c]uando el
levantamiento de la papeleta de infracción, derive de una acción de
fiscalización dentro de operativos coordinados con las autoridades competentes
y por las Unidades asignadas al control del tránsito, el efectivo policial deberá consignar en el rubro
`Observaciones´, el número de documento
que autorizó la acción de fiscalización, o en su defecto, el nombre de la autoridad que dispuso el
operativo, bajo responsabilidad”. (resaltado nuestro)
115.
Lo
expuesto, también, es sin perjuicio: a) del deber constitucional que tienen
todos los efectivos policiales de detener a una persona en caso de flagrancia
delictiva, pues, al estar frente a un
delito y no ante una infracción de tránsito, la intervención de cualquier
efectivo policial resulta ajustada a derecho; y, b) de la facultad que tiene
cualquier efectivo policial de requerir, sin necesidad de orden fiscal o del
juez, la identificación de cualquier
persona, a fin de realizar la comprobación correspondiente, cuando
considere que resulte necesario para prevenir un delito o para obtener
información útil en la averiguación de un hecho punible. Por consiguiente,
cualquier efectivo sin estar asignado al control de tránsito o carreteras debe
intervenir y detener a un conductor que ha incurrido en flagrante delito o
puede intervenirlo con la finalidad de que se identifique con la presentación
de su documento nacional de identidad (DNI), cuando corresponda hacerlo.
§6. La cooperación
entre la Municipalidad de La Victoria y la Policía Nacional del Perú (PNP),
asignada al control del tránsito, para la fiscalización del abandono de
vehículos en la vía pública o dejados mal estacionados
116. Al haberse determinado que la Policía Nacional del Perú, debidamente asignada al control de tránsito, es la competente para detectar las infracciones e imponer las respectivas sanciones por el abandono y mal estacionamiento de los vehículos, corresponde determinar si entre esta institución y la Municipalidad de La Victoria existe un cierto grado de colaboración en la gestión y fiscalización de las referidas infracciones.
117. No obstante haberse verificado la incompetencia de la Municipalidad Distrital de La Victoria para emitir sanciones e infracciones vía ordenanza municipal en materia de tránsito terrestre, no se puede desatender un problema latente en las circunscripciones municipales, más aún cuando la promulgación de esta ordenanza evidencia no solo la existencia de una problemática, sino también el deseo de las autoridades ediles por resolverla.
118. Sin embargo, esta voluntad de trabajo debe condecirse con el respeto por el ordenamiento jurídico, puesto que esto evitará la vulneración del orden constitucional y la seguridad jurídica, fortaleciendo así la institucionalidad que este Tribunal protege.
119. Si bien es cierto ha quedado demostrado, bajo el test de competencia, que la ordenanza impugnada ha excedido las facultades de la municipalidad emplazada, esto no quiere decir que las situaciones que ha buscado sancionar, las cuales están relacionadas con la libre circulación y el desplazamiento en las vías o espacios públicos, no necesiten de procedimientos adecuados para que las municipalidades distritales “coadyuven”, en el marco de su autonomía reconocida por la Constitución, en la solución de este problema en favor de los vecinos. Más aún cuando son las municipalidades quienes disponen de los recursos humanos y materiales para optimizar el cumplimiento de las normas referidas a la circulación libre en las vías públicas (personal, grúas, depósitos municipales, etc.).
120. Recordemos que los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia, conforme al artículo 194 de la Constitución y, tal como se dijo en la sentencia recaída en el Expediente 00026-2018-PI/TC, fundamento 27, “dicha autonomía, a la que se refieren los artículos 191 y 194 de la Norma Fundamental, debe ser entendida como la capacidad de autogobierno que tienen los gobiernos regionales y locales para desenvolverse con libertad y discrecionalidad, pero sin dejar de pertenecer a una estructura general de la cual en todo momento forman parte, y que está representada no solo por el Estado, sino por el ordenamiento jurídico que lo rige”.
121. En efecto, resultaría insuficiente declarar la inconstitucionalidad de la ordenanza municipal, sin reafirmar que, en el ejercicio de dicha autonomía política, económica y financiera, los gobiernos locales pueden efectivamente cooperar en su espacio territorial con la fiscalización en el acatamiento de la normativa nacional vigente que regula el ámbito del tránsito terrestre, pues, como ya se expuso, el literal “g” del artículo 43 de la LBD, ha contemplado como competencia compartida de las municipalidades al tránsito urbano, sin excederse por supuesto hasta el punto de la emisión de sanciones e infracciones.
122. Asimismo, si el artículo 11.2 de la LGTTT establece que “los gobiernos locales emiten las normas complementarias para la aplicación de los reglamentos nacionales dentro de su respectivo ámbito territorial y de sus competencias, sin transgredir ni desnaturalizar la presente Ley ni los reglamentos nacionales”; debe entenderse entonces que las municipalidades distritales tienen la facultad de ayudar que lo establecido en los reglamentos nacionales que regulan el tránsito terrestre sean efectivamente cumplidas, sin excederse de los límites impuestos por la ley y dilucidados en esta sentencia.
123. De hecho, las municipalidades distritales no solo tienen la facultad de cooperar con el cumplimiento de las sanciones preestablecidas por estas leyes, sino la obligación de hacerlo como expresión del principio de lealtad nacional. En ese orden de ideas, si bien es cierto la Municipalidad Distrital de La Victoria no tiene habilitación para promulgar sanciones en el ámbito del tránsito terrestre, y siempre que las entidades competentes, como el MTC, hayan establecido dichas infracciones y sanciones, podrán y deberán coadyuvar a su cumplimiento.
124. Por ello, debe exhortarse a la Municipalidad de La Victoria para que coordine con la Dirección de Tránsito, Transporte y Seguridad Vial de la Policía Nacional del Perú las acciones orientadas a fiscalizar el cumplimiento de normas y reglamentos nacionales referidas al abandono y mal estacionamiento de los vehículos dentro de su distrito, más aún cuando el artículo 18 de la LGTTT establece que las municipalidades distritales, en materia de tránsito, tienen la competencia de gestionar y fiscalizar, dentro de su jurisdicción, y en concordancia con las disposiciones que emita la municipalidad provincial respectiva y los reglamentos nacionales pertinentes.
125. Entonces, las municipalidades distritales, aun cuando no tienen competencia normativa en materia de tránsito terrestre, sí tienen competencia de gestión y fiscalización. Ello se condice con el artículo 11 de la LGTTT, que ha previsto que los gobiernos locales podrán promulgar normas complementarias respecto de los reglamentos nacionales emitidos por las entidades competentes, como el Poder Ejecutivo y el MTC.
126. Asimismo, conforme a lo establecido en el artículo 123 de la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM), que prevé el apoyo de la Policía Nacional, se debe exhortar a la Municipalidad de La Victoria para que, conjuntamente con la Dirección de Tránsito, Transporte y Seguridad Vial de la Policía Nacional del Perú, realicen las acciones correspondientes para fiscalizar el cumplimiento del orden legal en materia de tránsito terrestre. Es decir, se trata de integrar esfuerzos con la Policía Nacional del Perú asignada al control de tránsito.
127. En conclusión, las municipalidades distritales no ostentan competencia normativa para regular sanciones e infracciones sobre tránsito terrestre, pero sí están habilitados para que, en coordinación con los efectivos policiales asignados al control de tránsito, materialicen procedimientos de gestión y fiscalización para el cumplimiento de la normativa nacional.
III.
FALLO
Por estos fundamentos, se declara:
1. FUNDADA la demanda y, en consecuencia, inconstitucional la Ordenanza 375-2021/MLV.
2. EXHORTAR a la Municipalidad Distrital de La Victoria para, en coordinación con la Dirección de Tránsito, Transporte y Seguridad Vial de la Policía Nacional del Perú, realicen funciones de gestión y fiscalización en relación con la problemática de vehículos y unidades motorizadas abandonadas en la vía pública o que interrumpan la libre circulación de las vías.
Publíquese y notifíquese.
SS.
PACHECO ZERGA
DOMÍNGUEZ
HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
|
PONENTE DOMÍNGUEZ HARO |
VOTO SINGULAR DEL
MAGISTRADO OCHOA CARDICH
Con el debido respeto por la posición de mis distinguidos colegas, discrepo con el sentido de lo resuelto en el presente caso en el sentido de declarar fundada la demanda en todos sus extremos y exhortar a la Municipalidad Distrital de La Victoria. Desde mi punto de vista, solo debe declararse fundada en parte la demanda con base en las consideraciones que explico seguidamente.
El presente proceso de inconstitucionalidad fue interpuesto por el Poder Ejecutivo contra la Ordenanza 346-2020/MLV “Ordenanza que prohíbe dejar vehículos, carrocerías y/o chatarras abandonados o unidades motorizadas mal estacionadas en la vía pública que interrumpan la libre circulación en el distrito de La Victoria”, la cual fue derogada por la Primera Disposición Transitoria y Final de la Ordenanza 375-2021/MLV, “Ordenanza que prohíbe dejar vehículos o unidades motorizadas abandonados o que interrumpan la libre circulación en la vía pública del distrito de La Victoria”. El Tribunal Constitucional advierte que ambas ordenanzas están relacionadas con el ejercicio de competencias normativas para regular infracciones y sanciones correspondientes al abandono de vehículos en la vía pública o su estacionamiento en lugares prohibidos y, ese sentido, se refieren al ejercicio de la misma competencia denunciada por el Poder Ejecutivo. Por ello, considera tener competencia para emitir un pronunciamiento sobre el fondo de la presente controversia y, por lo tanto, a someter a control la Ordenanza 375-2021/MLV debido a la identidad sustancial.
A fin de analizar el fondo de la controversia, la sentencia hace una referencia a las nociones de tránsito, transporte y ornato; sobre este último aspecto, me permito hacer unas precisiones a lo expuesto. Considero que la sentencia omite incluir en su análisis una norma relevante y pertinente, esta es, la Ley Nº 31199 - Ley de gestión y protección de los espacios públicos-, publicada el 22 de mayo de 2021, y Reglamento aprobado por Decreto Supremo Nº 001-2023-VIVIENDA, publicado el 3 de marzo de 2023.
Dicha ley, según lo señalado en su artículo 1, tiene por objeto “[…] establecer el marco normativo para la gestión, protección, manejo y sostenibilidad de los espacios públicos, en tanto elementos esenciales para la mejora de la calidad de la vida de las personas y del ambiente en la ciudad; así como garantizar su uso público, a través del trabajo coordinado, participativo y técnicamente consistente de las instituciones y organismos competentes”.
En su artículo 2 desarrolla los principios que se deben considerar para la aplicación de la Ley, que a mi juicio son de raíz constitucional: 1. Derecho a la ciudad; 2. Derecho al bienestar; 3. Seguridad ciudadana y riesgos; 4. Sostenibilidad ambiental; 5. Accesibilidad universal y movilidad; 6. Participación y consulta; y 7. Ciudadanía.
Asimismo, en su artículo 3, la Ley 31199 establece la siguiente definición de espacio público:
Están constituidos por una red de espacios abiertos, de uso y dominio público del Estado, localizados en la ciudad y que están destinados por su naturaleza, uso o afectación, a la satisfacción de necesidades colectivas, como el descanso, la recreación, la expresión cultural, el intercambio social, el entretenimiento y la movilidad a lo largo del ciclo de vida de los ciudadanos.
[…]
Son espacios públicos las zonas para la recreación pública activa o pasiva, calles, playas del litoral, plazas, parques, áreas verdes, complejos deportivos, áreas de protección, así como todas aquellas que son definidas como tales por la autoridad competente. [resaltado agregado].
Ello se complementa con lo señalado en el artículo 8.1.a) del Reglamento, en el cual se contempla como un tipo de espacios públicos a los “Espacios públicos destinados a la movilidad urbana: vías peatonales, vías para vehículos no motorizados y vías para vehículos motorizados con sus correspondientes zonas de protección, de ser el caso”.
En tal sentido, es evidente que lo concerniente a los espacios públicos, así como su manejo y gestión se encuentra estrechamente vinculado con la preservación del ornato, y precisamente para realizar una evaluación más completa de la controversia en cuestión, lo regulado en la precitada ley y su reglamento debieran ser consideradas en el análisis correspondiente debido a su pertinencia jurídica.
Tan es así que en dicha normativa se regula lo concerniente a las entidades competentes sobre los espacios públicos, incluido lo referido a su supervisión y sanción de infracciones que puedan configurarse, consignándose a las municipalidades como parte de dichas entidades. En este sentido y conforme al artículo 19 de la Ley 31199 sobre las sanciones a particulares, se establece lo siguiente:
Artículo 19 . Sanciones a particulares
La entidad pública, en el ejercicio de su función fiscalizadora, señala las infracciones y establece las sanciones correspondientes; sin perjuicio de promover las acciones judiciales sobre las responsabilidades civiles y penales a que hubiere lugar, de conformidad con lo establecido en los artículos 46, 47, 48, 49, 50, 51 y 52 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
Las entidades podrán en los supuestos descritos en el artículo anterior, imponer las sanciones de amonestación y multa; así como aplicar las medidas de decomiso y retención, clausura, retiro o demolición de los bienes que sirvieron como medio para la infracción, sin derecho a reembolso ni indemnización. Por dispositivo legal se regula el procedimiento administrativo-sancionador y de ejecución coactiva para infracciones de particulares, así como otros aspectos vinculados. [resaltado agregado].
Cabe señalar que, entre las acciones que el artículo 18.4 de la Ley 31199 prevé como infracciones que atentan contra los espacios públicos, se encuentra la “Ocupación permanente de los espacios públicos”.
Complementando lo anterior, a su vez el Reglamento de la Ley 31199, en sus artículos 6.1 y 37 sobre las entidades competentes y su potestad sancionadora, destaca lo siguiente:
Artículo 6.- Entidades
públicas competentes sobre los espacios públicos
6.1. Las municipalidades tienen competencias sobre los espacios públicos, de acuerdo al artículo 56 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, en adelante, Ley N° 27972, en concordancia con la Ley y el presente Reglamento.
Artículo 37.- Ejercicio de la Potestad sancionadora
La municipalidad titular o administrador de espacios públicos, en el ejercicio de su función fiscalizadora, determina las infracciones en que se hubiese incurrido en perjuicio del espacio público a su cargo y establece las sanciones correspondientes, sin perjuicio de promover la recuperación extrajudicial u otras acciones judiciales por las responsabilidades civiles y penales a que hubiere lugar. [resaltado y subrayado agregado].
Queda claro entonces que la propia Ley antes mencionada y su Reglamento han otorgado expresamente competencia a las municipalidades no solo sobre la gestión y/o manejo de los espacios públicos (que incluye aquellos destinados a la movilidad urbana), sino también para supervisar y fiscalizar aquellas infracciones que atenten contra aquellos espacios públicos protegidos por la Ley 31199 y su Reglamento, lo cual abarca, lógicamente, la competencia para sancionar dichas transgresiones.
Adicionalmente, cabe destacar que el artículo 56 de la Ley Orgánica de Municipalidades establece que las vías y áreas públicas son bienes de propiedad municipal; así, dispone lo siguiente:
ARTÍCULO 56.- BIENES DE PROPIEDAD MUNICIPAL
Son bienes de las municipalidades:
1. Los bienes inmuebles y muebles de uso público destinados a servicios públicos locales.
[…]
Las vías y áreas públicas, con subsuelo y aires son bienes de dominio y uso público. [resaltado agregado].
Ahora bien, quisiera avocarme a cuatro (4) infracciones contempladas en la Ordenanza 375-2021/MLV; estas son:
- Infracción 08-0101: Por abandonar en vías o espacios públicos por más de siete (07) días, vehículos o unidades motorizadas, carrocerías y/o chatarras con o sin placa de rodaje con signos de no estar en condiciones de movilizarse.
- Infracción 08-0105: Realizar lavado de vehículos en la vía pública y/o obstaculizar la ciclovía.
- Infracción 08-0106: Efectuar actividades comerciales, reparación mecánica y/o servicios en general de todo tipo de bienes en la vía pública.
- Infracción 08-0107: Por obstaculizar la vía pública con maquinarias de construcción afectando el libre tránsito vehicular y/o peatonal
Al respecto, en la sentencia se considera que el fundamento del establecimiento de dichas prohibiciones está relacionado directamente con garantizar la libre circulación y/o desplazamiento en las vías o espacios públicos, incluyendo las áreas verdes de uso público, así como también el adecuado uso de la vía pública. Discrepo de tal planteamiento pues, contrariamente a lo expuesto, estimo que las 4 infracciones precitadas inciden en una afectación al uso de espacios públicos - y no directamente sobre el tránsito -, por lo que se relacionan con el ejercicio de competencias sancionadoras de las municipalidades en materia de preservación y uso de los espacios públicos. Concretamente, las conductas infractoras antes mencionadas encajan en el supuesto contemplado en el artículo 18.4 de la Ley 31199, este es, el de ocupación permanente de los espacios públicos.
En tal sentido, considero que las municipalidades gozan de competencia para regular y sancionar este tipo de infracciones vinculadas con los espacios públicos, más allá de que la ordenanza municipal objeto de análisis pueda ser antitécnica en su diseño, situación que no implica que sea inconstitucional.
Mas aún, si podría darse el caso de la imposición de diversas sanciones administrativas por una única conducta prohibida (considerada como infracción en distintas normas), considero que ello no vulnera el principio del non bis in idem pues de por medio subyacen bienes jurídicos tutelados distintos. Así, la formulación del principio non bis in ídem sólo impide la doble sanción cuando coincidan sujeto, hecho y fundamento. En este caso, como se ha expuesto, no hay identidad de fundamento.
Por consiguiente y en atención a lo expuesto, considero que solo debiera declararse fundada en parte la demanda, específicamente en lo referido a las infracciones 08-0102, 08-0103, 08-0104 y 08-0108 establecidas en la Ordenanza 375-2021/MLV.
S.
OCHOA
CARDICH
VOTO SINGULAR
DEL MAGISTRADO GUTIÉRREZ TICSE
Con el debido respeto de mis colegas, emito el siguiente Voto Singular debido a mi plena discrepancia respecto de la parte resolutiva de la ponencia, además de mi discrepancia parcial con los argumentos que el Magistrado Ochoa Cardich suscribió en su Voto Singular, por haberse formado sentencia por mayoría de modo parcial.
Debo manifestar mi discrepancia del mismo por cuanto reconocer, de una parte, las competencias de los Gobiernos Locales en temas de gestión y protección de los espacios públicos dentro del marco de la Ley N° 31199 y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 001-2023-VIVIENDA pero -de otra parte- considerar que cuatro de las ocho infracciones tipificadas en la Ordenanza sub-materia incurrirían en inconstitucionalidad, vulnera la Ordenanza Nº 2200 de Lima Metropolitana así como el programa constitucional de la descentralización; según las consideraciones que expreso a continuación:
LA
VALIDEZ DE LAS INFRACCIONES EMITIDAS POR LA MUNICIPALIDAD DE LA VICTORIA DENTRO
DEL MARCO DE COMPETENCIAS APROBADA POR LA LEY Nº
31199 Y LA ORDENANZA METROPOLITANA Nº 2200
1. La ponencia aprobada, luego de desarrollar un análisis legal de la normativa que considera aplicable al caso, destaca que no se habría considerado en la Sentencia, los fundamentos de la Ley N° 31199, cuyo objeto es “[…] establecer el marco normativo para la gestión, protección, manejo y sostenibilidad de los espacios públicos, en tanto elementos esenciales para la mejora de la calidad de la vida de las personas y del ambiente en la ciudad; así como garantizar su uso público, a través del trabajo coordinado, participativo y técnicamente consistente de las instituciones y organismos competentes”.
2. En ese orden de ideas, reconoce que la norma precitada define la noción “espacio público” como aquellos que:
Están constituidos por una red de espacios abiertos, de uso y dominio público del Estado, localizados en la ciudad y que están destinados por su naturaleza, uso o afectación, a la satisfacción de necesidades colectivas, como el descanso, la recreación, la expresión cultural, el intercambio social, el entretenimiento y la movilidad a lo largo del ciclo de vida de los ciudadanos.
[…]
Son espacios públicos las zonas para la recreación pública activa o pasiva, calles, playas del litoral, plazas, parques, áreas verdes, complejos deportivos, áreas de protección, así como todas aquellas que son definidas como tales por la autoridad competente. [resaltado agregado].
3. Este concepto luego es complementado con lo señalado en el artículo 8.1.a) del Reglamento, en el cual se contempla como un tipo de espacio público a los “Espacios públicos destinados a la movilidad urbana: vías peatonales, vías para vehículos no motorizados y vías para vehículos motorizados con sus correspondientes zonas de protección, de ser el caso”.
4. Bajo esta hipótesis, la ponencia aprobada en mayoría afirma que es evidente que lo concerniente a los espacios públicos, así como su manejo y gestión se encuentra estrechamente vinculado con la preservación del ornato, y precisamente para realizar una evaluación más completa de la controversia en cuestión, lo regulado en la precitada ley y su reglamento debieran ser consideradas en el análisis correspondiente debido a su pertinencia jurídica. Inclusive se destaca la facultad fiscalizadora y sancionadora que la Ley N° 31199 reconoce en su artículo 19, dentro del marco de los artículos 46, 47, 48, 49, 50, 51 y 52 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
5.
En este
contexto, la propia citada Ley en su artículo 4, al precisar la naturaleza
jurídica del espacio público, señala que éste es un área de la ciudad destinada por su
naturaleza, uso o afectación, a la
satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los
límites de los intereses individuales de los habitantes, sometido a un régimen
jurídico especial que rige las condiciones de su utilización y desarrollo de
diversas actividades en él.
6. Bajo esta premisa, la responsabilidad de proteger esa satisfacción de necesidades urbanas colectivas sobre dichos espacios, otorga a las autoridades que administran éstos, suficientes competencias para regular su uso y, por consiguiente, sancionar las infracciones que deriven de su uso inadecuado, abusivo o lesivo para las necesidades urbanas colectivas.
7. Por ello el voto en mayoría refiere que, en los artículos 6.1 y 37 del Reglamento de la Ley N° 31199, se reconoce que las Entidades Públicas – específicamente las Municipalidades de acuerdo al artículo 56° de su Ley Orgánica -, son competentes y tienen potestad sancionadora sobre los espacios públicos.
8. En este orden de ideas, de la lectura de las infracciones contenidas en la Ordenanza 375-2021/MLV (y su anterior la Ordenanza 346), se puede evidenciar que se refieren a afectación de espacio público en diversas formas:
§ Infracción 08-0101: Por abandonar en vías o espacios públicos por más de siete (07) días, vehículos o unidades motorizadas, carrocerías y/o chatarras con o sin placa de rodaje con signos de no estar en condiciones de movilizarse, infracción que afecta el derecho al libre tránsito (incluyendo el peatonal) así como la seguridad ciudadana, la salud y el ornato.
§ Infracción 08-0102: Por estacionar unidades motorizadas con o sin placa de rodaje sobre veredas, jardín de aislamiento y/o bermas, de forma parcial o total, que entorpezcan el libre desplazamiento o cuya ubicación limite la entrada o salida de vehículos de los predios; infracción que incluye incluso el condicionante que la afectación del espacio público “entorpezca” el libre desplazamiento, y que también tiene vinculación con la seguridad ciudadana y ornato.
§ Infracción 08-0103: Por estacionar unidades motorizadas con o sin placa de rodaje que obstruyan rampas de accesibilidad para las personas con discapacidad ubicadas en las veredas; infracción que sanciona no sólo una grave falta ética de quien la comete, sino una notoria afectación a la protección de los derechos de las personas con discapacidad motriz, sanción vinculada al libre tránsito de las personas y de la propia seguridad ciudadana y ornato.
§ Infracción
08-0104: Por estacionar unidades motorizadas con o sin placa de rodaje en
la calzada obstruyendo la libre circulación de los carriles autorizados y/o
generen dificultad para la libre circulación; que tiene la finalidad de
proteger el libre tránsito, incluyendo el peatonal, el derecho a la integridad
física y a la seguridad ciudadana.
§ Infracción 08-0105: Realizar lavado de vehículos en la vía pública y/o obstaculizar la ciclovía; tipo que pretende preservar el derecho al libre tránsito y a la salud, además de no estar considerada en el Reglamento de Tránsito.
§ Infracción
08-0106: Efectuar actividades comerciales, reparación mecánica y/o
servicios en general de todo tipo de bienes en la vía pública; cuya
tipología busca sancionar el uso de la vía pública en actividades que no
responden a la naturaleza jurídica de los espacios públicos.
§ Infracción
08-0107: Por obstaculizar la vía pública con maquinarias de construcción
afectando el libre tránsito vehicular y/o peatonal; tipo que busca preservar
el derecho al libre tránsito, a la integridad física y a la salud.
§ Infracción
08-0108: Estacionar unidades motorizadas con o sin placa de rodaje sobre
áreas verdes de uso público; infracción manifiestamente procedente dentro de
la competencia de los gobiernos locales quienes legalmente administran el buen
uso y uso adecuado de las áreas verdes, temas vinculados a ornato, salud y
seguridad ciudadana.
9. A pesar de ello, la ponencia aprobada considera que hay cuatro (4) infracciones contempladas en la Ordenanza 375-2021/MLV (y su predecesora Ordenanza 346); que deberían considerarse inconstitucionales, a pesar que, de la revisión de las ocho (8) infracciones contenidas en la Ordenanza, se aprecia su coincidencia y coherencia respecto del marco normativo competencial bajo el cual han sido reguladas, y por ello su consiguiente constitucionalidad; razón por la cual -a mi modo de ver las cosas- no resulta justificable que solo se considere cuatro (4) infracciones constitucionales y las otras cuatro no, cuando todas responden a una misma finalidad y competencia.
10. La Ordenanza Nº 2200 de Lima Metropolitana –contiene las cuatro infracciones a las que alude el Voto así como las otras cuatro aludidas en la ponencia, con idéntico texto, siendo que establece en su artículo 2 que el ámbito de aplicación de la misma tiene carácter metropolitano y los municipios distritales podrán expedir sus cuadros de infracciones y sanciones administrativas, teniendo como marco de referencia el contenido de la Ordenanza Nº 2200.
11. De esta forma se estaría negando a la Municipalidad Distrital de La Victoria la potestad que le reconoce la Ordenanza Nº 2200, la cual tiene pleno valor constitucional. Se ahonda más esta situación cuando se advierte que el Tribunal no ha declarado previamente la inconstitucionalidad de ésta última norma.
12. Pues bien, y pese a dicha observación de carácter formal, en lo sustantivo de la revisión de la Ordenanza Nº 2200, y para dejar evidencia de este sustento, se puede verificar la réplica casi idéntica de ésta, en la Ordenanza Nº 375 (con excepción de la infracción con código 09-0105). Veamos:
En tal sentido, considero que, declarar inconstitucional una Ordenanza distrital que se ha sustentado en otra de carácter provincial, y que tiene plena validez y vigencia, implicaría generar una grave contradicción en la legislación de la materia, más aún cuando se ha demostrado que la Ordenanza sub-materia sí ha sido emitida en base a las competencias y legislación previa que la sustenta.
LA
DRAMÁTICA SITUACION DEL ORNATO Y EL TRANSPORTE EN EL DISTRITO DE LA VICTORIA
13. La dramática situación que se vive en el distrito de La Victoria es más que notoria: calles tomadas por camiones y vehículos en mal estado, estacionados en puertas, aceras y lugares dedicados al espacio público. Vehículos que inclusive pernoctan en las calles o se instalan lavaderos en la vía pública, y en donde la autoridad central se ve limitada por cuestionamientos de índole legal o la insubordinación al principio de autoridad, lo que se traduce en el desgobierno, el caos, y en una ciudad totalmente tugurizada y desordenada, cuando no espacio para la corrupción y la delincuencia.
14. En este contexto, limitar la potestad municipal de poner orden en su ámbito territorial para evitar que este tipo de situaciones se sigan generalizando es colocar en cuestión no solamente la definición de competencias, sino además los propios fundamentos del Estado descentralizado.
15. En ese orden de ideas, declarar la invalidez (aun sea parcial) de la Ordenanza Municipal Nº 375-2021/MLV, por tipificar -supuestamente materias propias del transporte de orden nacional- es una visión centralista, que a la par de no coadyuvar al gobierno municipal, no observa que las leyes de desarrollo disponen el control compartido del transporte entre la autoridad nacional y local; asimismo, la rectoría de la autoridad local en lo que concierne al ornato y orden de la ciudad.
16. Un vehículo estacionado ilegalmente en una vía para ciclistas o en la acera de una calle no es propiamente un vehículo en tránsito ni en pista. Entonces, el hecho de estar en esta situación no solo contraviene la norma, sino en lo fáctico evidencia una ciudad desordenada, caótica, ausente de la autoridad, es decir, una ciudad sin el cuidado que se le demanda a las autoridades municipales.
17. El distrito de La Victoria vive una situación dramática, y que no solo se muestra en su circunscripción, ocurre lo mismo en otras localidades donde no parece existir el principio de autoridad. Y esto no solo es de responsabilidad de la autoridad municipal, sino de la normativa que en muchos casos aun preserva y se extiende interpretativamente en el gobierno central, competencias que no tiene capacidad para ejecutar.
EL
DEBER CONSTITUCIONAL DE IMPULSAR EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN MEDIANTE EL
FORTALECIMIENTO DEL PODER MUNICIPAL
18. Una visión en perspectiva constitucional debe fortalecer las competencias municipales para que las autoridades subnacionales ejerzan debidamente el imperium en sede local. De lo contrario, centralizamos las competencias y tornamos ineficaz a la autoridad municipal, generando el caldo de cultivo para la insubordinación, el maltrato a los agentes locales, y la violencia como respuesta. Ello no se puede justificar desde un Estado constitucional que además tiene el deber como lo hemos expuesto, de promover el proceso de descentralización, lo que implica la transferencia del poder y la desconcentración de las competencias estaduales.
19. En ese orden de ideas, los gobiernos locales tienen en la Ordenanza una herramienta para la defensa de la Constitución y del proceso de descentralización. Solo la Constitución condiciona a la autoridad municipal, por tanto, la validez de la Ordenanza (como de la Ley) se presume y solo el Tribunal Constitucional puede declarar lo contrario en el decisum.
20. En el presente caso, queda en vigor la Ordenanza Nº 2200 de Lima Metropolitana, sobre la cual no existe pronunciamiento alguno de inconstitucionalidad
Por las razones expuestas, mi voto es porque se declare INFUNDADA la demanda, y constitucional la Ordenanza Municipal Nº 375-2021/MLV.
S.
GUTIÉRREZ
TICSE
[1]
Cfr. Diario Oficial “El Peruano”. Publicación del 9 de junio de 2021.
Recuperado de: https://busquedas.elperuano.pe/download/url/ordenanza-que-prohibe-dejar-vehiculos-o-unidades-motorizadas-ordenanza-no-375mlv-1960717-1
Cabe precisar que con fecha 17 de junio
de 2021 se publicó una fe de erratas donde se corrigió el cuadro que
incorporaba la modificación al Cuadro Único de Infracciones y Sanciones de la
Municipalidad Distrital de La Victoria. Recuperado de: https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/-fe-de-errata-ord-no-375mvl-1963492-1/