Pleno. Sentencia 299/2024
PLENO JURISDICCIONAL
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
7 de noviembre de 2024
Caso de los traslados de magistrados del Poder Judicial
Junta Nacional de Justicia c. Poder Judicial
Asunto
Magistrados firmantes:
SS.
PACHECO ZERGA
MORALES SARAVIA
GUTIÉRREZ TICSE
OCHOA CARDICH
HERNÁNDEZ CHÁVEZ
TABLA DE CONTENIDOS
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B-1. DEMANDA
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
II. FUNDAMENTOS
§1. Delimitación de la controversia
§2. La naturaleza del presente conflicto competencial por menoscabo
§3. El vicio competencial en el presente caso
§4. Las competencias en el nombramiento y en los traslados en el poder judicial
4.1. El deber de preservar el nombramiento de un juez en la plaza obtenida
4.2. El traslado de un juez no es equivalente al de los demás servidores públicos
4.3. El traslado de jueces por la causal de unidad familiar
§5. Reglas para el régimen de traslados
§6. Análisis del caso concreto
§7. Efectos de la sentencia
III. FALLO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 7 días del mes de noviembre de 2024, en sesión de Pleno Jurisdiccional, los magistrados Pacheco Zerga (presidenta), Morales Saravia, Gutiérrez Ticse, Ochoa Cardich y Hernández Chávez han emitido la presente sentencia. Los magistrados Domínguez Haro (vicepresidente) y Monteagudo Valdez emitieron votos singulares, que se agregan. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
I. ANTECEDENTES
Con fecha 28 de marzo de 2023, la Junta Nacional de Justicia (JNJ) interpone una demanda competencial contra el Poder Judicial (PJ); demanda subsanada el 23 de mayo de 2023.
Alega que el Poder Judicial ha ejercido su potestad constitucional de administrar justicia de manera indebida, puesto que, al hacerlo, ha pretendido impedir que la JNJ ejerza las competencias que el artículo 154.5 de la Constitución y el artículo 2 literal “h” de su Ley Orgánica le asignan de forma exclusiva y excluyente.
Por su parte, con fecha 16 de agosto de 2023, el procurador público adjunto a cargo de los Asuntos Judiciales del Poder Judicial contesta la demanda, solicitando que sea declarada improcedente.
Las partes demandantes presentan una serie de argumentos sobre el conflicto de competencias, y que, a manera de resumen, se presentan a continuación:
B-1. DEMANDA
Los argumentos expuestos en la demanda por la Junta Nacional de Justicia son los siguientes:
La demandante alega que el Poder Judicial ha hecho uso indebido de la competencia prevista en el artículo 138 de la Constitución, referida a la potestad de dicha entidad de administrar justicia, menoscabando así la competencia de la JNJ para extender a los jueces y fiscales de todos los niveles -previa verificación de requisitos- el título oficial que los acredita como tales. Dicha atribución se encuentra prevista en el artículo 154.5 de la Constitución y en el artículo 2 literal “h” de la Ley 30916, Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia (LOJNJ).
En esta línea, la demandante concluye que se ha producido un conflicto constitucional por menoscabo de atribuciones en sentido estricto.
Sostiene que a través de la Resolución Administrativa 253-2010-CE-PJ, de fecha 13 de julio de 2010, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial (CEPJ) declaró fundada una solicitud de traslado del juez señor Gonzalo Guillermo Espinoza al Juzgado Penal Liquidador de José Leonardo Ortiz de Chiclayo, que se encuentra dentro del ámbito de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque, por razones de unidad familiar. Sostiene que dicha decisión se justificó en lo dispuesto por el artículo 5 del Reglamento de Traslados de Magistrados del Poder Judicial, aprobado por Resolución Administrativa 052-93-CE-PJ.
Agrega que el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM, reemplazado por la JNJ), a través de la Resolución 390-2010-CNM, de fecha 8 de noviembre de 2010, declaró improcedente la expedición del título de juez del juzgado penal antes citado en virtud de lo dispuesto en la Ley 29277, Ley de la Carrera Judicial; adujo que el artículo 35.3 de la referida norma solo permite el traslado por razones de salud o de seguridad debidamente comprobadas, y excluye las razones de unidad familiar que no estaban previstas en dicha norma. El recurso de reconsideración contra esta decisión fue declarado infundado.
El CNM esgrimió también que, en virtud de lo establecido por el artículo 51 de la Constitución, la Ley 29277 debe prevalecer sobre lo dispuesto en la Reglamento de Traslados de Magistrados del Poder Judicial, aprobado por Resolución Administrativa 052-93-CE-PJ. Sostuvo que esta norma, a la fecha, no se encuentra vigente, ya que fue derogada por la Resolución Administrativa 312-2010-CE-PJ, de fecha 15 de setiembre de 2010, que aprobó un nuevo Reglamento de Traslados de Magistrados del Poder Judicial.
La referida controversia fue materia de un proceso judicial sobre nulidad de resolución administrativa, que culminó con la expedición de la Casación 28825-2019-Lambayeque, por parte de la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República.
En dicha sentencia se resolvió declarar infundado el recurso de casación interpuesto por el desactivado CNM (hoy JNJ), y no casar la sentencia de segunda instancia recurrida.
La JNJ detalla que en la referida sentencia se dispuso lo siguiente:
Es obligación del CNM adecuar o actualizar el título del juez para reconocerle debidamente el ámbito de su competencia, lo cual no implica cancelación ni emisión de nuevo título;
El Consejo Ejecutivo del Poder Judicial es el órgano competente para resolver pedidos de traslado, conforme lo dispone el artículo 82.12 de su ley orgánica, por lo que el CNM carece de competencia para expedir resoluciones administrativas relativas a la aprobación o desaprobación de traslado de jueces, pues sus competencias y atribuciones se limitan a las expresamente otorgadas por la Constitución y su ley orgánica; y que,
El traslado por unidad familiar a que se refiere el Reglamento de Traslados de Magistrados del Poder Judicial, aprobado por Resolución Administrativa 052-93-CE-PJ, se encuentra previsto en la Ley 23284, y no es incompatible con las demás causales (salud y seguridad), que se encuentran previstas en el artículo 35.3 de la Ley de la Carrera Judicial.
La JNJ sostiene que la referida decisión menoscaba sus competencias, al limitar su actuación a la decisión que emita el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial cuando este último haya autorizado un traslado por razones de unidad familiar o por las razones que establece la Ley de la Carrera Judicial, así como por establecer la obligación de que la JNJ deba adecuar o actualizar de modo automático el título de juez.
Refiere que el único organismo competente para extender el título de juez o fiscal que acredite a los magistrados su condición de tales es la JNJ, conforme lo dispone el artículo 154.5 de la Constitución, y que no es lo mismo extender que adecuar o actualizar. En tal sentido, afirma que le corresponde verificar los requisitos de ley en la comunicación que le remita el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial respecto del traslado de jueces y fiscales.
La parte demandante sostiene que no pretende la nulidad de la referida sentencia casatoria, sino que se corrija la tesis errónea que esta contiene, y se declare que el Poder Judicial carece de competencia para:
intervenir a través de cualquier tipo de proceso, en las atribuciones exclusivas y excluyentes que la Constitución atribuye a la JNJ; y
menoscabar sus atribuciones para extender a los jueces y fiscales el título oficial que los acredita, previa verificación de requisitos.
Por último, la parte demandante manifiesta que la decisión final que emita el Tribunal Constitucional (TC) en este caso tendrá especial relevancia, por cuanto repercutirá en el ámbito de las relaciones entre la JNJ y el PJ en el tema de la extensión de títulos de jueces y fiscales que los acrediten como tales.
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
Los argumentos expuestos en la contestación de demanda son los siguientes:
El procurador público adjunto a cargo de los Asuntos Judiciales del Poder Judicial alega que la existencia de un conflicto competencial no se desarrolla en abstracto, sino que está asociada necesariamente a una decisión concreta comisiva u omisiva. Acota que la procedencia de una demanda competencial debe contener un vicio de dicho carácter.
En consecuencia, destaca que primero es necesario identificar el acto supuestamente viciado de incompetencia y, a partir de ahí, determinar si, en efecto, se encuentra inmerso en un vicio de tal naturaleza que justifique la existencia de un conflicto competencial y un pronunciamiento del TC.
Aduce que en la demanda no se ha planteado la existencia de un vicio de naturaleza competencial, puesto que no existe un menoscabo de competencias asignadas a la JNJ en la Casación 28825-2019-Lambayeque.
La parte demandada refiere que, de acuerdo con la Resolución 034-2020-JNJ, que aprueba el Reglamento de Expedición y Cancelación de Títulos de Jueces, Juezas y Fiscales, el “título” es el documento solemne que acredita la condición de juez o fiscal, según corresponda, y que es extendido por la JNJ. La expedición del título es, pues, producto del nombramiento del juez o fiscal en referencia a un previo concurso público de méritos y evaluación personal, mediante una resolución administrativa expedida por el presidente de la JNJ.
Detalla que la expedición de los títulos, de acuerdo con el artículo 6 del mismo reglamento de la JNJ, se habilita en cinco supuestos:
Nombramiento, previo concurso público de méritos y evaluación personal;
Reincorporación, por orden judicial;
Traslado, debidamente sustentado;
Permuta, debidamente sustentada; y,
Modificación en la denominación de la plaza originaria, debidamente sustentada.
Asevera el procurador del Poder Judicial que resulta necesario comprender que existen diferencias materiales entre cada uno de los supuestos de extensión del título judicial o fiscal. Así, mientras que en el supuesto del literal “a” se hace referencia a la expedición primigenia de un título, en el resto de supuestos se prevén situaciones de hecho que modifican la situación jurídica de un juez y/o fiscal ya titulado previamente.
Esto significa -según la parte demandada- que el título por nombramiento se extiende debido a la adquisición de una plaza por concurso público de méritos, pero en el resto de supuestos la extensión del título se debe a la decisión de la autoridad administrativa competente a través de una resolución judicial o administrativa. Acota que esto condiciona el margen de evaluación de la JNJ, pues en los supuestos distintos al del literal a) no pueden reevaluarse las condiciones que justificaron la extensión del título por nombramiento.
Por otro lado, resalta que la referida Resolución 034-2020-JNJ establece que el traslado es el acto por el cual el órgano competente del Poder Judicial o del Ministerio Público, según corresponda, aprueba en forma definitiva la reubicación de un juez o fiscal en el mismo u otro distrito respecto de aquel para el que fue nombrado, y lo comunica a la JNJ. Así, pone de relieve que el órgano competente para decidir el traslado de jueces cuando la plaza de origen y destino se encuentren en distintos distritos judiciales, es el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, conforme lo dispone el artículo 82.12 de su ley orgánica.
Por tanto, manifiesta que la Casación 28825-2019-Lambayeque no minimiza la labor de la JNJ en el ejercicio de sus atribuciones de extender los títulos oficiales, sino que solo precisa que su ámbito o margen de decisión no puede repercutir en los aspectos materiales de la resolución que concede el traslado.
Asimismo, sostiene que lo expresado en la resolución casatoria recoge el criterio establecido por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 01867-2012-PC/TC, donde justamente se precisa que el título extendido por razones de traslado no es materialmente un título nuevo, y que es obligación del CNM (hoy JNJ) adecuar o actualizar el título judicial.
En consecuencia, alega que la JNJ no ha acreditado la existencia de un vicio de naturaleza competencial en la Casación 28825-2019-Lambayeque, y solo tiene un desacuerdo con los términos utilizados en esta, a pesar de que lo establecido por la sala suprema se encuentra en plena concordancia con la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional.
Remarca que la posición discrepante de la JNJ con el fallo de la sala suprema no es justificación suficiente para incoar un proceso competencial; que es la propia entidad demandante la que minimiza sus atribuciones relacionadas con la expedición de títulos a los jueces y fiscales; y que en la mencionada casación no se advierte que la sala suprema se haya referido a ellas como si se tratara de facultades de mero trámite.
Por tales consideraciones, el demandado solicita que la demanda sea declarada improcedente.
FUNDAMENTOS
§1. Delimitación de la controversia
En el presente caso, la JNJ alega que el Poder Judicial ha ejercido la potestad constitucional de administrar justicia de manera indebida, puesto que, al hacerlo, obstaculiza el adecuado ejercicio de las competencias que el artículo 154.5 de la Constitución y el artículo 2 literal “h” de la Ley Orgánica de dicha entidad -Ley 30916- le asignan de forma exclusiva y excluyente.
En concreto, la parte demandante sostiene que el Poder Judicial afecta su competencia relacionada con la expedición del título oficial que acredita a jueces y fiscales. Resalta que la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República, mediante la Casación 28825-2019-Lambayeque, ha menoscabado las competencias de la JNJ, al subordinar su actuación a la decisión que emita el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial cuando este último haya autorizado un traslado por razones de unidad familiar o por las que establece la Ley de la Carrera Judicial; así como por establecer la obligación de que la JNJ deba adecuar o actualizar de modo automático el título de juez.
Al respecto, si bien este Tribunal advierte que en la demanda no se pretende impugnar la Casación 28825-2019-Lambayeque, el alegado menoscabo de las competencias de la JNJ se derivaría, a criterio del demandante, de un ejercicio inadecuado de las atribuciones que corresponden al Poder Judicial.
En tal sentido, la JNJ considera que la fundamentación de la referida resolución contiene una interpretación errónea de sus atribuciones y que las menoscaba. En consecuencia, solicita que dicha interpretación sea corregida, y se declare que el Poder Judicial carece de competencia para intervenir, a través de cualquier tipo de proceso, en las atribuciones exclusivas y excluyentes que le corresponden y que han sido asignadas directamente por la Constitución.
Sostiene la JNJ que solo a ella le corresponde la potestad de extender a los jueces y fiscales el título oficial que los acredita como tales, y añade que le corresponde verificar, previamente, la configuración de los requisitos previstos en las leyes.
Por tanto, este Tribunal debe resolver la presente controversia tomando en consideración el marco constitucional, las leyes orgánicas y las demás normas del bloque de constitucionalidad aplicables, y evaluar si lo resuelto en la Casación 28825-2019-Lambayeque y lo regulado en cuanto al traslado por unidad familiar en el vigente Reglamento de Traslados de Jueces del Poder Judicial, aprobado por Resolución Administrativa 312-2010-CE-PJ, configura un ejercicio inconstitucional de las competencias asignadas por la Norma Fundamental al Poder Judicial.
Por lo expuesto, este Tribunal Constitucional considera necesario resolver las siguientes cuestiones:
Determinar si la Junta Nacional de Justicia tiene competencia para verificar la legalidad de los traslados aprobados por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, o se encuentra obligada a ejecutar lo resuelto por este.
Determinar si el traslado de jueces por la causal de unidad familiar menoscaba las competencias de la Junta Nacional de Justicia.
§2. La naturaleza del presente conflicto competencial por menoscabo
Conforme a lo establecido en el artículo 202.3 de la Constitución, corresponde a este Tribunal conocer los conflictos de competencias o de atribuciones asignadas por la Constitución, conforme a ley. La legitimación en el proceso competencial alcanza a las entidades estatales previstas en la Constitución, y en él pueden oponerse:
El Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o municipales;
Dos o más gobiernos regionales o municipales entre sí; y,
Cualesquiera poderes del Estado u órganos constitucionales entre sí.
Este Tribunal ha desarrollado en su jurisprudencia (cfr. Sentencia 00005-2005-CC/TC y Sentencia 00001-2010-CC/TC) el denominado conflicto constitucional por menoscabo de atribuciones constitucionales, el cual ha sido clasificado en:
conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto, que se produce cuando, sin existir un conflicto en relación con la titularidad de una competencia o atribución, un órgano constitucional ejerce su competencia de un modo tal que afecta el adecuado ejercicio de las competencias reservadas a otro órgano constitucional; y,
conflicto constitucional por menoscabo de interferencia, que se produce cuando los órganos constitucionales tienen entrelazadas sus competencias en un nivel tal que uno o ninguno de ellos puede ejercer debidamente sus competencias sin la cooperación del otro. Los conflictos por menoscabo de atribuciones se presentan cuando una entidad estatal, al ejercer indebidamente sus competencias, entorpece la labor de otra sin haber invadido, en rigor, la esfera de sus competencias. En este supuesto, no se discute la titularidad de una competencia determinada, sino la forma en la que esta se ejerce material o sustancialmente.
En el presente caso, la JNJ no pone en entredicho la potestad del Poder Judicial para administrar justicia por la emisión de una sentencia, sino que cuestiona el modo concreto del ejercicio de una competencia de naturaleza funcional del PJ, al emitir este un reglamento de traslados, utilizarlo para validar el traslado de los jueces y darle legalidad a través de sus resoluciones.
En tal sentido, este Tribunal advierte que el conflicto de autos es uno por interferencia.
§3. El vicio competencial en el presente caso
El punto del conflicto se puede resumir en los siguientes términos:
La Junta Nacional de Justicia reivindica que tiene competencia para verificar si los traslados de jueces por cualquier causal aprobados por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial han cumplido con los requisitos normativos; mientras que el Poder Judicial postula que el CEPJ es el único ente competente para decidir sobre los traslados, por lo que la JNJ no puede reevaluar los que este ya hubiere autorizado.
Para dilucidar esta controversia es necesario, primero, tomar en cuenta las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que resulten aplicables sobre las competencias de la Junta Nacional de Justicia y del Poder Judicial en materia de traslado de jueces. Luego, con base en ellas, corresponde delimitar las competencias de cada órgano.
§4. Las competencias en el nombramiento y en los traslados en el poder judicial
De acuerdo con el artículo 150 de la Constitución, corresponde a la JNJ la selección y el nombramiento de los jueces y fiscales, salvo cuando estos provengan de elección popular.
El artículo 154 de la Norma Suprema establece que las competencias de la JNJ son las siguientes:
1. Nombrar, previo concurso público de méritos y evaluación personal, a los jueces y fiscales de todos los niveles. Dichos nombramientos requieren el voto público y motivado conforme de los dos tercios del número legal de sus miembros.
2. Ratificar, con voto público y motivado, a los jueces y fiscales de todos los niveles cada siete años; y ejecutar conjuntamente con la Academia de la Magistratura la evaluación parcial de desempeño de los jueces y fiscales de todos los niveles cada tres años seis meses. Los no ratificados o destituidos no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público.
3. Aplicar la sanción de destitución a los jueces de la Corte Suprema y fiscales supremos; y, de oficio o a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos, respectivamente, a los jueces y fiscales de todas las instancias. En el caso de los jueces supremos y fiscales supremos también será posible la aplicación de amonestación o suspensión de hasta ciento veinte (120) días calendario, aplicando criterios de razonabilidad y proporcionalidad. La resolución final debe ser motivada y con previa audiencia del interesado. Tiene naturaleza de inimpugnable.
4. Registrar, custodiar, mantener actualizado y publicar el Registro de Sanciones Disciplinarias de Jueces y Fiscales.
5. Extender a los jueces y fiscales el título oficial que los acredita.
6. Presentar un informe anual al Pleno del Congreso.
En el presente caso, si bien la competencia presuntamente menoscabada se encuentra contemplada en el numeral 5 del citado artículo 154, según el cual la JNJ es competente para extender a jueces y fiscales el título oficial que los acredita, esta se vincula de manera directa con la potestad de nombramiento prevista en el numeral 1 del texto aludido.
A su vez, estas competencias constitucionales de la JNJ han sido recogidas y reguladas en términos sustancialmente similares en los artículos 2a y 2h de la LOJNJ, respectivamente.
A nivel reglamentario, mediante Resolución N° 034-2020-JNJ, publicada el 11 de marzo de 2020, la Junta Nacional de Justicia aprobó el Reglamento de Expedición y Cancelación de Títulos de Jueces, Juezas y Fiscales.
Su artículo 2, inciso c), define al traslado en los siguientes términos:
c. Traslado: Acto por el cual, el órgano competente del Poder Judicial o del Ministerio Público, según corresponda, aprueba en forma definitiva la reubicación de un Juez, Jueza y Fiscal en un cargo equivalente, en el mismo u otro distrito judicial al que fue nombrado y que es comunicado a la Junta Nacional de Justicia.
Por su parte, el artículo 6, inciso c), estipula que la JNJ extenderá el título oficial de juez o fiscal por “traslado, debidamente sustentado”.
Por último, en el artículo 8 se regula el procedimiento que la JNJ debe seguir cuando advierta que no se han aprobado los traslados de jueces o fiscales, cumpliendo lo dispuesto por el Poder Judicial o el Ministerio Público, respectivamente:
Artículo 8.- Remisión de actuados a la institución de origen.
En los supuestos previstos en los literales c. y d. del artículo 6, se extenderá el título correspondiente, siempre que el traslado o permuta se haya aprobado en cumplimiento de los reglamentos pertinentes del Poder Judicial o del Ministerio Público, según corresponda. De advertirse su omisión se remitirá lo actuado a la institución de procedencia, exhortando su revisión.
El magistrado trasladado no podrá incorporarse a la nueva plaza mientras no cuente con el nuevo título expedido por la Junta Nacional de Justicia que lo nombra en la plaza de destino y que por consiguiente le otorga nuevo estatus jurídico en la jurisdicción y competencia de la plaza respectiva.
De otro lado, conforme al artículo 82.12 de la LOPJ, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial tiene, entre sus funciones y atribuciones, “Resolver conforme a su Reglamento, los asuntos relativos a traslados de magistrados, funcionarios y demás servidores del Poder Judicial”.
Por último, la LOPJ también crea la figura del Consejo Ejecutivo Distrital, que tiene entre sus funciones y atribuciones “Resolver los asuntos relativos a traslados, reasignaciones, reubicaciones de funcionarios y demás servidores dentro del Distrito Judicial” (art. 96.16).
Como se puede observar, se está ante el ejercicio de competencias estrechamente ligadas al gobierno institucional del Poder Judicial. Así, con la incorporación al ordenamiento jurídico del Consejo Nacional de la Magistratura como órgano externo para el nombramiento, evaluación y sanción de jueces (y fiscales), se instituye un sistema en el que las funciones de administración son competencia propia del Poder Judicial, pero si en estas funciones se alterase las atribuciones externalizadas al órgano de control (en este caso la JNJ), corresponde a este órgano constitucional su titularidad. A guisa de ejemplo, el CEPJ puede elaborar un cuadro de méritos, pero la decisión final de ratificación es de plena autonomía de la JNJ. Lo mismo ocurre en los procedimientos disciplinarios; la autoridad de control sustancia, pero la JNJ destituye.
Llegado a este punto, el Tribunal Constitucional advierte que el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial es el órgano competente para “Resolver conforme a su Reglamento, los asuntos relativos a traslados de magistrados, funcionarios y demás servidores del Poder Judicial”, de conformidad con el artículo 82.12 de la LOPJ. El texto de la ley orgánica así lo estatuye. Sin embargo, el hecho que el CEPJ sea competente para resolver los traslados de jueces, no significa que la JNJ carezca de competencia alguna sobre el particular. Por el contrario, este Tribunal considera que existen razones que apuntan en sentido contrario, las cuales se desarrollan a continuación.
4.1. El deber de preservar el nombramiento de un juez en la plaza obtenida
Extender el título de juez o fiscal no es un acto que se realice al azar o por mera discrecionalidad; la JNJ otorga dichos títulos a quienes hayan resultado ganadores de un concurso público de méritos. Por tanto, si luego el CEPJ autoriza el traslado de un juez de la plaza de origen para la cual fue nombrado por la JNJ a otra distinta, la Junta debe tener, cuanto menos, competencia para verificar que dicha decisión cumpla con la normatividad correspondiente. Sostener lo contrario equivaldría a afirmar que la JNJ es una mesa de partes del CEPJ, incluso frente a traslados manifiestamente arbitrarios o irregulares. Tal situación sería a todas luces un vaciamiento de sus competencias constitucionales, en concreto, de nombramiento.
En efecto, este Tribunal nota que la JNJ no nombra a jueces en abstracto, sino que los nombra para plazas concretas. El artículo 5 del Reglamento de Expedición y Cancelación de Títulos de Jueces, Juezas y Fiscales, señala lo siguiente:
Artículo 5.- Del contenido del título
El título contiene la información siguiente:
a. Nombres y apellidos del Juez, Jueza y Fiscal a quien se otorga;
b. Cargo con indicación del nivel, especialidad, ubicación geográfica de la plaza y el distrito judicial o fiscal, según corresponda;
c. Resolución en mérito de la cual se extiende el título;
d. Fecha de expedición;
e. Firma del Presidente de la Junta Nacional de Justicia;
f. Refrendo del Secretario General;
g. Datos del asiento de registro en el que se encuentra inscrito el título.
Como puede advertirse, en el cumplimiento de su competencia constitucional de extender a los jueces y fiscales el título que los acredita (art. 154.5), la JNJ no extiende un título de juez como se designa o nombra a cualquier servidor público. Por el contrario, nombra a los jueces o fiscales para un nivel, especialidad y ubicación geográfica específicos. Inclusive, tal como la defensa de la parte demandante indicó en la audiencia pública, las bases de las convocatorias para concursos públicos de selección de jueces valoran elementos relacionados a la vinculación del postulante con el lugar en el que desarrollará su quehacer jurisdiccional1.
Este Tribunal observa que la Junta Nacional de Justicia, por ejemplo, otorga una bonificación del 10 % sobre el promedio final para los candidatos que dominen el idioma nativo mayoritario que la población utilice en aquellos lugares en donde se encuentra la vacante para la cual ellos postulan. Así consta en los artículos 62 tanto del TUO del Reglamento de Concursos para la selección y nombramiento de jueces y fiscales – Acceso abierto, aprobado por Resolución N° 1589-2022-JNJ; como del TUO del Reglamento de Concursos para la selección y nombramiento de jueces y fiscales – Ascenso, aprobado por Resolución N° 1588-2022-JNJ. Se aprecia, además, que tal bonificación sí se consigna en las bases de concursos que se encuentran publicadas en su web institucional, tanto para plazas judiciales como fiscales2.
Esta práctica se justifica en tanto fortalece el grado de vinculación del juez con la población a la cual le impartirá justicia a nombre de la nación. Debe recordarse, además, que “el Constituyente ha proyectado en la Constitución formal un elemento esencial de la Constitución material de la Nación peruana: su multiculturalismo y plurietnicidad” (Sentencia 00020-2005-PI/TC y 00021-2005-PI/TC acumulados, fundamento 99). En esa línea, como la población puede vivir con arreglo a diferentes principios, valores y cosmovisiones dependiendo de cada localidad, los jueces que tienen una vinculación con la comunidad en la que administran justicia, son a priori más aptos para comprender las particularidades sociales de cada caso y resolver con sujeción a las reglas del derecho interno, pero con un enfoque puesto en el “principio de acceso a la justicia diferenciada”3.
En ese sentido, cuando el CEPJ traslada a un juez, esta decisión debe ser excepcional, tomando en cuenta los criterios para la elección efectuados por la JNJ, desde la convocatoria a un concurso, hasta el perfil que se haya diseñado al efecto, por lo que la verificación y validación debe estar en instancia final en el órgano al que se le confiere el poder del nombramiento, es decir, la JNJ.
Siendo esto así, el Poder Judicial comete un menoscabo por interferencia cuando la Casación 28825-2019 Lambayeque expresa que cuando el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial apruebe un pedido de traslado, el Consejo Nacional de la Magistratura [hoy JNJ] tiene la obligación de adecuar o actualizar el título del juez para reconocerle debidamente el ámbito de su competencia4.
4.2. El traslado de un juez no es equivalente al de los demás servidores públicos
De otro lado, no es equiparable el traslado de un juez al de los demás servidores públicos. Un juez está nombrado, previo concurso público, a una plaza específica. Esta plaza se asienta en un lugar en donde, como condición dogmática, se estatuye para el juez la de vivir en la colectividad donde imparte justicia.
El juez conoce el derecho, pero más que el derecho conoce la realidad; precisamente para ello su elección es un proceso donde se observan estos presupuestos (conocimiento de lenguas originarias, su condición de referente ético en la localidad a la que postula, etc.). No es un servidor estatal que puede trabajar en diferentes localidades como parte de su carrera. En el caso de los jueces impera el principio de inamovilidad, y el de la vinculación de su poder de jurisdicción con los justiciables en el lugar en donde han sido elegidos.
Es esa la razón por la que, en el caso de los jueces, su estatuto es la Ley de la Carrera Judicial. No le corresponde una aplicación extensiva de la Ley 23284.
Por todo lo expuesto, este Tribunal concluye que la JNJ sí tiene competencia para determinar si los traslados de jueces aprobados por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial han cumplido con los requisitos normativos preestablecidos.
4.3. El traslado de jueces por la causal de unidad familiar
De acuerdo con lo establecido en la Ley 29277, Ley de la Carrera Judicial, solo se permite el traslado de jueces por las causales de salud o seguridad, debidamente comprobadas.
Sin embargo, el Reglamento de Traslados de Jueces del Poder Judicial permite el traslado por unidad familiar.
Como puede advertirse, existe una controversia constitucional en torno a lo siguiente:
La Junta Nacional de Justicia considera que la causal de traslados por unidad familiar no tiene sustento legal, razón por la cual resultó válido rehusarse a extender el título correspondiente; mientras que el Poder Judicial estima que dicha causal sí tiene fundamento legal, por lo que correspondía ejecutar el traslado.
En cuanto a las causales de traslados de jueces, por un lado, la Ley de la Carrera Judicial, publicada el 7 de noviembre de 2008, prescribe lo siguiente:
Artículo 35.- Derechos
Son derechos de los jueces:
(...)
3. ser trasladados, a su solicitud y previa evaluación, cuando por razones de salud o de seguridad debidamente comprobadas, no sea posible continuar en el cargo;
4. no ser trasladados sin su consentimiento, salvo en los casos establecidos por ley;
(...).
Respecto a la cuestión de si los jueces pueden ser trasladados por la causal de unidad familiar, una anterior composición del Tribunal Constitucional interpretó, en el marco de un proceso de cumplimiento, que la Ley 23284 sí lo permitía. La Sentencia 01867-2012-PC/TC llegó a dicha conclusión con la siguiente argumentación:
13. El CNM ha cuestionado la validez de la citada resolución manifestando que la aprobación del traslado del actor carece de sustento legal, debido a que el supuesto de “unión familiar” no se encuentra taxativamente regulado en la Ley de Carrera Judicial. Este Tribunal considera que dicho alegato carece de veracidad, dado que de acuerdo con la Ley N.º 23284, los servidores públicos tienen prioridad para su traslado al lugar de residencia de sus cónyuges e hijos, norma que otorga sustento legal al derogado inciso c) del artículo 8º del Reglamento de traslados de jueces del Poder Judicial (Resolución Administrativa N.º 052-93-CE-PJ, normatividad aplicada al caso del actor por el principio de temporalidad), y que resulta pertinente al demandante en la medida de que todo Juez, aun cuando resulta independiente en el ejercicio de sus funciones, en tanto integrante de un órgano de administración de justicia se encuentra al servicio a la ciudadanía para la resolución de conflictos de intereses e incertidumbres jurídicas, razón por la cual, pese a que propiamente no resulta ser un servidor público en el sentido estricto del cargo, los efectos de la mencionada ley sí les resulta aplicables por las especiales condiciones de la prestación de sus servicios al Estado (Poder Judicial). En tal sentido, se verifica que dicho acto administrativo se encuentra legalmente emitido.
Ya a nivel reglamentario, el artículo 8, literal “c”, del Reglamento de Traslados de Jueces del Poder Judicial, aprobado por la Resolución Administrativa 312-2010-CE-PJ, de fecha 15 de setiembre de 2010, estableció, al igual que el reglamento de traslados anterior, aprobado por la Resolución Administrativa 052-93-CE-PJ, que, además de la salud y la seguridad, la unidad familiar constituye una causal en virtud de la cual se puede disponer el traslado de los jueces titulares.
Tras un análisis conjunto de estos elementos, este Tribunal estima necesario apartarse de su criterio interpretativo contenido en la Sentencia 01867-2012-PC/TC, que es el que sostiene la postura del Poder Judicial.
Dicho cambio de criterio se justifica, toda vez que el Tribunal advierte que, en el presente caso, existe una antinomia; es decir, “la acreditación de situaciones en las que dos o más normas que tienen similar objeto prescriben soluciones incompatibles entre sí, de forma tal que el cumplimiento o aplicación de una de ellas implica la violación de la otra, ya que la aplicación simultánea de ambas normas resulta imposible” (Sentencia 0047-2004-AI/TC, fundamento 51).
Para resolver las antinomias y guardar la coherencia normativa, la jurisprudencia del Tribunal ha establecido distintos principios. Entre ellos se encuentran los tradicionales principios de posterioridad o cronológico (lex posterior derogat legi priori), especificidad (lex specialis derogat legi generali) y jerarquía (lex superior derogat legi inferiori) (cfr. Sentencia 00047-2004-AI/TC, fundamentos 54-61).
En el caso, la Ley 23284 y la Ley de la Carrera Judicial tienen, ambas, la misma jerarquía normativa -rango legal-, razón por la cual no resulta de aplicación el principio de lex superior derogat legi inferiori.
Cosa distinta sucede con los otros dos principios. La Ley 23284 da cabida a un traslado por unidad familiar para “todos los servidores públicos”, mientras que la Ley de la Carrera Judicial solo permite los traslados de los jueces por “salud” y “seguridad”. Por tanto, se aprecia que la primera es una ley general; la segunda, una ley específica, que regula taxativamente el estatuto de los jueces. Por ende, la Ley de la Carrera Judicial prevalece, en virtud del principio de lex specialis derogat legi generali.
Asimismo, la Ley 23284 data de 1981, mientras que la Ley de la Carrera Judicial es del año 2008. Por tanto, en el presente caso, la Ley de la Carrera Judicial debe primar, con base en el principio de lex posterior derogat legi priori.
Por lo expuesto, este Tribunal concluye que la Ley de la Carrera Judicial es la ley posterior y específica aplicable para resolver la cuestión de cuáles son las causales de traslados judiciales. En ese sentido, en el Perú solo es posible trasladar jueces por salud y seguridad. A lo que puede agregarse que, si bien el Reglamento del Poder Judicial permite el traslado por unidad familiar, esta disposición transgrede lo dispuesto por la Ley de la Carrera Judicial, en aplicación del principio lex superior derogat legi inferiori.
En esa línea, los traslados de jueces por unidad familiar aprobados por el CEPJ menoscaban las competencias constitucionales de la JNJ de nombrar, previo concurso público de méritos y evaluación personal, a los jueces (art. 154.1), y de extenderles el título oficial que los acredita (art. 154.5), toda vez que alteran sin sustento legal alguno el lugar específico para el cual fueron nombrados los jueces.
Sin perjuicio de estas conclusiones, este Tribunal considera necesario precisar que el traslado por unidad familiar no está previsto en la Ley de la Carrera Judicial, y le corresponde al legislador democrático modificar la aludida norma e incorporar en forma explícita la posibilidad de trasladar jueces por unidad familiar, de acuerdo con el modelo constitucional del juez de la Constitución de 1993.
§5. reglas para el régimen de traslados
Este Tribunal estima necesario fijar ciertas reglas que disciplinen las competencias de la Junta Nacional de Justicia y el Poder Judicial en materia de traslados, en aras de evitar incertidumbres, brindar seguridad jurídica, pacificar el ordenamiento jurídico y procurar una interrelación armoniosa entre las partes en litigio, en atención al régimen de control del Poder Judicial. A la luz de lo desarrollado en la sentencia, las reglas que se estatuyen son las siguientes:
Respecto de la competencia del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial para decidir sobre el traslado de los jueces, estos deben ser extraordinarios, y sujetarse a los principios de legalidad y razonabilidad, a fin de no menoscabar las competencias constitucionales de la Junta Nacional de Justicia para “nombrar, previo concurso público de méritos y evaluación personal, a los jueces y fiscales de todos los niveles” (art. 154.1) y de “extender a los jueces y fiscales el título oficial que los acredita” (art. 154.5). Para determinar su procedencia, el CEPJ debe realizar el siguiente análisis:
Análisis de legalidad, solo se permiten los traslados de jueces por causales explícitamente previstas en una norma con rango constitucional o legal que sea específicamente aplicable para los jueces. El CEPJ es el ente encargado de realizar la verificación material de si se ha configurado la causal de traslado.
En ese sentido, conforme con lo establecido en la Ley 29277, Ley de la Carrera Judicial, el traslado de jueces por las causales de salud o seguridad, son habilitantes. En el caso de salud, debe entenderse que esta causal puede comprender a la necesidad de movilizarse a otro lugar por enfermedad grave tanto del juez solicitante como de su núcleo familiar (cónyuge e hijos).
Análisis de razonabilidad, el CEPJ debe tomar en cuenta que la Junta Nacional de Justicia no nombra a los jueces en abstracto, sino que lo hace para un determinado cargo con la especificación del nivel, especialidad y ubicación geográfica de la plaza ubicada en el distrito judicial correspondiente. Por tanto, la resolución que resuelva el pedido de traslado debe motivar de manera expresa si el juez cuenta con vinculación suficiente con la localidad de destino, para lo cual debe considerar su conocimiento de la realidad local, idiomas originarios, entre otros factores.
Respecto de la competencia de la Junta Nacional de Justicia en materia de traslado de los jueces, la Junta sí tiene competencia para controlar y revocar los traslados aprobados por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. Dicha competencia consiste en verificar que el traslado cumpla con los siguientes requisitos:
Que haya sido aprobado por la autoridad competente a través de la emisión de la resolución respectiva;
Que haya sido solicitado por el juez por alguna causal prevista en una norma de rango constitucional o legal que sea específicamente aplicable para los jueces;
Que no existan errores materiales respecto del cargo o Corte de destino;
Que la resolución que aprueba el traslado haya motivado de manera expresa la vinculación suficiente del juez con la localidad de destino; y,
Que no contravenga gravemente las razones para el nombramiento del juez en la plaza de origen.
Respecto de la entrada en vigor de estas reglas, serán aplicables desde el día siguiente de la publicación de la presente sentencia en la web del Tribunal Constitucional.
Al carecer de efectos retroactivos, los traslados de jueces por la causal de unidad familiar que el Consejo Nacional de la Magistratura o la Junta Nacional de Justicia ya hubieran aprobado y notificado, son válidos.
§6. Análisis del caso concreto
En la presente controversia, este Tribunal debe determinar si el Poder Judicial, al emitir la Casación 28825-2019-Lambayeque, ha menoscabado las competencias de la JNJ previstas en el artículo 154.5 de la Constitución, y en el artículo 2 literal “h” de su ley orgánica.
Por la exposición de los argumentos efectuada por el demandante, queda claro que lo que realmente este cuestiona como supuesto vicio de incompetencia es el hecho de que, como consecuencia de la expedición de la Casación 28825-2019-Lambayeque, las actuaciones de la JNJ hayan, supuestamente, quedado supeditadas a la decisión que emita el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, cuando haya autorizado un traslado por razones de unidad familiar o por las de salud o seguridad, que establece la Ley de la Carrera Judicial.
Ahora bien, a fin de resolver el fondo de la presente controversia, se debe tomar en cuenta que la Casación 28825-2019-Lambayeque, de fecha 1 de setiembre de 2022, fue emitida en el marco de un proceso contencioso-administrativo que culminó con la expedición de la citada resolución, y en el que fueron controladas las resoluciones 390-2010-CNM, del 8 de noviembre de 2010, y 127-2011-CNM, del 18 de abril de 2011, ambas emitidas por el entonces Consejo Nacional de la Magistratura.
En dicho expediente se resolvió el caso del señor Gonzalo Guillermo Espinoza Polo, quien fue nombrado como juez titular del Primer Juzgado de Trabajo de la Provincia de Chiclayo de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque, mediante Resolución Suprema 018-90-JUS. Luego, dicho juez fue separado del ejercicio de la función jurisdiccional en el año 1992. En el año 2006, en el marco de un proceso de amparo, fue reincorporado como juez titular del Primer Juzgado Penal de la Provincia de Jaén, al no existir plaza vacante en la ciudad de Chiclayo.
El 9 de abril de 2010, el juez solicitó su traslado a la mencionada ciudad de Chiclayo por motivos de unidad familiar, lo que fue autorizado por la Resolución Administrativa 253-2010-CE-PJ, de fecha 13 de julio de 2010, emitida por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. En dicha resolución, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial accedió a su solicitud y dispuso su traslado al Juzgado Penal Liquidador de José Leonardo Ortiz de Chiclayo, invocando como fundamento lo dispuesto por el entonces vigente artículo 5 del Reglamento de Traslados de Magistrados del Poder Judicial, establecido en la Resolución Administrativa 052-93-CE-PJ.
Sin embargo, el extinto CNM, mediante la Resolución 390-2010-CNM, declaró improcedente la expedición del título correspondiente porque, a su criterio, la causal de unidad familiar no se encontraba prevista en la Ley 29277, Ley de la Carrera Judicial. Asimismo, la reconsideración de dicha decisión fue declarada infundada, a través de la citada Resolución del 127-2011-CNM.
Habiendo sido cuestionadas ambas resoluciones en el marco de un proceso contencioso-administrativo, como se dijera previamente, la resolución de primera instancia declaró infundada la demanda y la de segunda instancia, revocándola, la declaró fundada y, en consecuencia:
declaró nulas ambas resoluciones del extinto CNM (la 390-2010-CNM y la 127-2011-CNM); y,
dispuso, invocando el cumplimiento del literal “d” del artículo 21 de la Ley Orgánica del extinto CNM (Ley 26397), que dicha entidad adecue o actualice el título de juez del Juzgado Penal Liquidador del señor Gonzalo Guillermo Espinoza Polo, de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque, de conformidad con lo establecido en la Resolución Administrativa 253-2010-CE-PJ, de fecha 13 de julio de 2010.
Contra la resolución de segundo grado, el otrora CNM presentó un recurso de casación, que fue desestimado mediante la referida Casación 28825-2019-Lambayeque.
Ahora bien, este Tribunal aprecia que la citada Casación 28825-2019-Lambayeque declaró infundado el recurso planteado porque consideró de, acuerdo con el artículo 82.12 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la competencia para decidir los traslados de los magistrados de dicho Poder del Estado recae en su Consejo Ejecutivo.
Estando a lo desarrollado supra, este Tribunal Constitucional considera que no es factible trasladar a un juez por unidad familiar, por cuanto dicha causal no tiene sustento legal alguno. Por tanto, corresponde declarar fundada la demanda.
§7. Efectos de la sentencia
De la presente sentencia se derivan efectos erga omnes e inter partes.
En referencia a los primeros, para una mayor claridad de los operadores de justicia y la sociedad en general, en el fundamento 49 se han formulado de manera expresa las reglas aplicables para casos futuros similares.
Respecto de los efectos inter partes, este Tribunal advierte que la Junta Nacional de Justicia no pide la nulidad de la Casación 28825-2019 Lambayeque, sino que sólo cuestiona la tesis interpretativa que esta contiene. Inclusive, expone en su demanda que la decisión del colegiado constitucional debe orientarse hacia el futuro, es decir, para nuevos casos5. Por lo expuesto, y en atención a que la casación objetada siguió el criterio jurisprudencial del Tribunal Constitucional que se encontraba vigente en ese entonces (Sentencia 01867-2012-AC/TC), este Colegiado resuelve no declarar la nulidad de la referida resolución judicial.
FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA la demanda competencial interpuesta por la Junta Nacional de Justicia contra el Poder Judicial. En consecuencia:
1.1. Declarar que la Junta Nacional de Justicia sí tiene competencia para verificar que los traslados judiciales cumplan con los requisitos normativos correspondientes, de conformidad con las reglas establecidas en el fundamento 49 de la presente sentencia.
1.2. Declarar NULO el literal c, del artículo 8 del Reglamento de Traslado de Jueces del Poder Judicial, aprobado por Resolución Administrativa N.º 312-2010-CE-PJ.
1.3. Declarar que la Casación 28825-2019 Lambayeque sigue vigente, solo en su extremo resolutivo, de conformidad con el fundamento 62 de esta sentencia.
ORDENAR a todos los jueces del Poder Judicial aplicar las reglas expresadas en el fundamento 49 de la sentencia al resolver cualquier tipo de procesos en donde se dilucide el traslado de jueces.
Publíquese y notifíquese
SS.
PACHECO ZERGA
MORALES SARAVIA
GUTIÉRREZ TICSE
OCHOA CARDICH
HERNÁNDEZ CHÁVEZ
| PONENTE GUTIÉRREZ TICSE |
|---|
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO
DOMÍNGUEZ HARO
Con el debido respeto con la opinión de mis distinguidos colegas magistrados, emito el presente voto singular debido a que considero que la demanda resulta infundada.
§1. Delimitación del petitorio
En el presente caso, verifico que la JNJ denuncia que el Poder Judicial ha ejercido la potestad constitucional de impartir justicia de manera indebida, pues, en su opinión, obstaculiza el adecuado ejercicio de las competencias que el artículo 154.5 de la Constitución y el artículo 2 literal “h” de la Ley Orgánica de dicha entidad —Ley 30916— le asignan de forma exclusiva y excluyente. Más concretamente, cuestiona que el Poder Judicial afecta su competencia relacionada con la expedición del título oficial que acredita a jueces.
Así, por ejemplo, aduce que la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República, mediante la sentencia de fecha 1 de setiembre de 2022 [Casación 28825-2019-Lambayeque], menoscaba sus atribuciones y competencias al compelerla a adecuar o actualizar, de modo automático, el título de juez cuando así lo determine el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, a pesar de que la unidad familiar no está permitida por la Ley de la Carrera Judicial. En consecuencia, solicita que se determine que el Poder Judicial carece de competencia para intervenir, a través de cualquier tipo de proceso, en la expedición y/o actualización de títulos de magistrados del Poder Judicial.
§2. La naturaleza del presente conflicto competencial
En el presente caso, la demandante no pone en entredicho la potestad de la emplazada para administrar justicia; lo que objeta, en realidad, es el modo concreto en que la misma es ejercida en relación a la expedición de títulos en caso de que se hubiera estimado el traslado de jueces por unidad familiar. Por consiguiente, el conflicto competencial califica como conflicto por menoscabo de atribuciones y competencias en sentido estricto.
En ese sentido, corresponde examinar, en primer término, las competencias constitucionales de las entidades involucradas y, en segundo término, evaluar si lo ordenado en aquel pronunciamiento casatorio menoscaba las atribuciones y competencia de la accionante. Para tal efecto, es necesario tomar en consideración la totalidad de normas que integran el bloque de constitucionalidad, en tanto forman parte del parámetro de control que sirve para dilucidar la cuestión litigiosa.
Pues bien, dicho marco normativo engloba lo siguiente: [i] la Ley 30916, Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia (LOJNJ); [ii] el Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), aprobado por Decreto Supremo 017-93-JUS; [iii] la Ley 29277, Ley de la Carrera Judicial, y, [iv] la Ley 23284, que dispone que todos los Servidores Públicos, cuyos cónyuges residan en lugar distinto, tendrán prioridad en su traslado por reasignación o cambio de colocación al lugar de residencia de estos.
§3. Competencias de la JNJ para expedir y actualizar títulos a jueces y fiscales
La accionante es un organismo constitucional autónomo incorporado a la Constitución a través de la reforma constitucional aprobada por la Ley 30904 para reemplazar al extinto Consejo Nacional de la Magistratura. Por ello, toda referencia en la Constitución a este último organismo debe entenderse dirigida a la JNJ, de conformidad con la Única Disposición Complementaria Final de la citada Ley 30904.
Ahora bien, de acuerdo con el artículo 150 de la Constitución, corresponde a la demandante seleccionar y nombrar jueces y fiscales, salvo cuando estos provengan de elección popular. Por su parte, el artículo 154 de la Norma Suprema establece que las competencias de la accionante son las siguientes: [1] Nombrar, previo concurso público de méritos y evaluación personal, a los jueces y fiscales de todos los niveles. Dichos nombramientos requieren el voto público y motivado conforme de los dos tercios del número legal de sus miembros; [2] Ratificar, con voto público y motivado, a los jueces y fiscales de todos los niveles cada siete años; y ejecutar conjuntamente con la Academia de la Magistratura la evaluación parcial de desempeño de los jueces y fiscales de todos los niveles cada tres años seis meses. Los no ratificados o destituidos no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público; [3] Aplicar la sanción de destitución a los jueces de la Corte Suprema y fiscales supremos; y, de oficio o a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos, respectivamente, a los jueces y fiscales de todas las instancias. En el caso de los jueces supremos y fiscales supremos también será posible la aplicación de amonestación o suspensión de hasta ciento veinte (120) días calendario, aplicando criterios de razonabilidad y proporcionalidad. La resolución final debe ser motivada y con previa audiencia del interesado. Tiene naturaleza de inimpugnable; [4] Registrar, custodiar, mantener actualizado y publicar el Registro de Sanciones Disciplinarias de Jueces y Fiscales; [5] Extender a los jueces y fiscales el título oficial que los acredita; [6] Presentar un informe anual al Pleno del Congreso.
Pues bien, estimo que, en el caso de autos, la litis se relaciona con la competencia establecida en el numeral 5 del citado artículo 154, según el cual, la demandante tiene la atribución de extender a los jueces el título oficial que los acredita como tales. A este respecto, el traslado no es un supuesto de conclusión de la carrera judicial; y, en consecuencia, no da lugar a la emisión de un nuevo título sino a la actualización del mismo. En aquella misma dirección, cabe precisar que en el fundamento 9 de la sentencia pronunciada en el Expediente 01867-2012-PC/TC, se indicó lo siguiente:
[…] el nombramiento de jueces tampoco otorga al CNM [hoy JNJ] la facultad de cancelar y expedir nuevos títulos de jueces o fiscales cuando se apruebe un traslado o cambio de lugar de trabajo, pues esta situación administrativa no se constituye en ninguna causal de terminación del cargo de juez para proceder a la cancelación del título, ni tampoco se constituye en un supuesto de ingreso a la magistratura para proceder a la expedición de un nuevo título.
En esa lógica, cuando la autoridad competente disponga el traslado de un juez, la accionante debe actualizar el título respectivo, pues, como ha sido resaltado, su carrera judicial no terminó. Por ende, el referido título debe ser actualizado cuando la autoridad competente, en el marco de la Constitución y de la ley, autorice el traslado de un juez o fiscal.
Así las cosas, corresponde a la recurrente verificar lo siguiente: [i] que el traslado hubiera sido determinado por la autoridad competente a través de la emisión de la resolución respectiva; [ii] que haya sido solicitada por el Juez con base en las causales previstas en nuestro ordenamiento vigente; y, [iii] que no existan errores materiales respecto del cargo o Corte Superior de destino.
§4. Competencias administrativas del Poder Judicial en materia de traslado de magistrados
De acuerdo con el artículo 138 de la Constitución, la potestad de impartir justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes. Ahora bien, en lo que se refiere a la organización de dicho Poder del Estado, el artículo 143 de la Constitución señala que está integrado por órganos jurisdiccionales que administran justicia en nombre de la Nación y por órganos que ejercen su gobierno y administración. Asimismo, dispone que los órganos jurisdiccionales son la Corte Suprema y las demás cortes y juzgados que determine su ley orgánica.
Por su parte, el artículo 144 contempla que el Presidente de la Corte Suprema también lo es del Poder Judicial, y que la Sala Plena de la Corte Suprema es su órgano máximo de deliberación. Ahora bien, como toda entidad del Estado prevista por la Constitución, la estructura y funcionamiento del Poder Judicial se encuentran reguladas por su propia ley orgánica. En este caso, se trata del T.U.O. de la LOPJ, aprobado por Decreto Supremo 017-93-JUS.
El Título II de la LOPJ, dedicado a los órganos de gestión, contiene el Capítulo IV, mediante el cual se crea el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial (CEPJ). Así, conforme al artículo 82.12 de esta ley orgánica, el CEPJ tiene entre sus funciones y atribuciones “Resolver conforme a su Reglamento, los asuntos relativos a traslados de magistrados, funcionarios y demás servidores del Poder Judicial”.
En el artículo 96.16 del Capítulo VII del mismo título crea la figura del Consejo Ejecutivo Distrital, que tiene entre sus funciones y atribuciones “Resolver los asuntos relativos a traslados, reasignaciones, reubicaciones de funcionarios y demás servidores dentro del Distrito Judicial”.
Ahora bien, cabe destacar que la Ley de la Carrera Judicial establece en su artículo II que “La carrera judicial garantiza la permanencia de los jueces en la función que ejercen; así como el derecho a no ser trasladados sin su consentimiento” de conformidad con el artículo 146.2 de la Constitución. Al respecto, el artículo 35.3, señala que los jueces tienen derecho a “ser trasladados, a su solicitud y previa evaluación, cuando por razones de salud o de seguridad debidamente comprobadas, no sea posible continuar en el cargo”. Asimismo, el artículo 102.3 de la citada ley, alude también al traslado señalando que, cuando se trate de su promoción, se debe observar un “estricto orden de méritos”.
En ese orden de ideas, considero que, por mandato de la LOPJ, la autoridad competente para decidir el traslado de los jueces es el CEPJ y que dicha decisión debe ser tomada sobre la base del respeto del marco normativo vigente y, específicamente, de las garantías que este reconoce. Entonces, la autoridad encargada no solo de decidir sobre el traslado de un juez, sino de evaluar que los motivos del traslado se encuentren plenamente justificados, de acuerdo a la normativa legal vigente que se ha glosado, es el CEPJ, entidad que debe ejercer la competencia de decidir sobre los traslados de un juez con sujeción no solo al principio de legalidad, sino también observando el principio de razonabilidad. De modo que, la regla general es que el juez administre justicia a nombre de la Nación en el distrito judicial para el cual hubiera ganado una plaza, lo que conlleva, como efecto espejo, que los traslados de jueces son excepcionales.
En cuanto a las causales que habilitan el traslado, la Ley de la Carrera Judicial permite el traslado de jueces por dos motivos: salud o seguridad. Pero también es cierto que establece requisitos adicionales, puesto que, en ambos casos, será necesario que al juez le sea imposible continuar en el cargo, y ello debe ser justificado mediante una motivación cualificada. Ahora bien, a dichas disposiciones debe añadirse, a mi juicio, lo dispuesto en la Ley 23284, publicada el 19 de octubre de 1981, que lleva como título “Todos los servidores públicos, cuyos cónyuges residan en lugar distinto, tendrán prioridad en su traslado por reasignación o cambio de colocación al lugar de residencia de éstos”. Dicha ley establece lo siguiente:
Artículo 1.- Todos los servidores públicos, cuyos cónyuges residan en lugar distinto tendrán prioridad en su traslado por reasignación o cambio de colocación al lugar de residencia de éstos.
Artículo 2.- Los servidores públicos viudos, tendrán también preferencia para su traslado por reasignación o cambio de colocación, al lugar donde residen sus hijos.
Artículo 3.- El traslado respectivo al lugar donde trabaja el cónyuge reasignado se hará únicamente a solicitud de la parte interesada; en este caso a pedido del cónyuge que se quedó en el antiguo lugar de residencia.
Artículo 4.- El Poder Ejecutivo dictará las normas reglamentarias para el cumplimiento de la presente ley.
Artículo Adicional.- La autoridad administrativa respectiva dará cumplimiento a lo dispuesto en esta ley, trasladando al servidor reasignado a su lugar de residencia anterior o donde se encuentra el familiar solicitante.
Tal como ha sido transcrito, dicha ley permite el traslado de servidores públicos por una razón adicional: motivos familiares. Aunque se trata de una norma preconstitucional, eso no conlleva que carezca de validez y/o eficacia, porque conforme a lo indicado por el Tribunal Constitucional en el fundamento 24 de la Sentencia 0010-2002-PI/TC:
[…] una vez que entra en vigencia una nueva Constitución, ésta es capaz de derogar tácitamente la legislación “preconstitucional” que se le oponga, pues también en este caso es de aplicación el principio “lex posterior derogat priori”.
De ahí que, a mi criterio, el legislador democrático ha establecido, como norma general aplicable a todos los servidores públicos, entre ellos, los jueces, que estos pueden solicitar ser traslados —por reasignación o cambio de colocación— al lugar donde residan sus cónyuges. Asimismo, dispone que será la autoridad administrativa la que evalúe aquel requerimiento.
En lo personal, juzgo que dicha ley no se opone manifiestamente a lo establecido en el texto constitucional. Muy por el contrario, resulta conforme con lo dispuesto en el artículo 4 de la Norma Fundamental, en cuanto establece que la comunidad y el Estado protegen a la familia, reconociéndola como un instituto natural y fundamental de la sociedad. En consecuencia, cabe concluir que la norma preconstitucional antes citada no se opone de manera manifiesta al texto constitucional vigente.
Ahora bien, en lo que aquí interesa, dicha norma no ha previsto que los jueces resulten excluidos de su ámbito de aplicación. Siendo ello así, y a falta de excepción expresa, entiendo que no existen razones que justifiquen la exclusión de los jueces del ámbito normativo de la referida Ley 23284. Además, no debe olvidarse que, conforme al artículo 146.1 de la Constitución, los jueces solo se encuentran sometidos a la Constitución y a la ley. Por ende, la citada Ley 23284 forma parte del marco jurídico que rige lo relacionado con la judicatura y, específicamente, con una de las causales por las que válidamente podrían solicitar un traslado, de ser el caso.
Así las cosas, cabe concluir que la citada ley es aplicable a los jueces y que la autoridad administrativa correspondiente, es decir, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial tiene la competencia para efectivizar el traslado solicitado por un juez al configurarse los supuestos habilitados por la citada Ley 23284. A ello debe añadirse que el artículo 8 literal “c” del Reglamento de Traslados de Magistrados del Poder Judicial, aprobado por la Resolución Administrativa 312-2010-CE-PJ, de fecha 15 de setiembre de 2010, estipula que, además de la salud y la seguridad, la unidad familiar constituye una causal en virtud de la cual se puede disponer el traslado de los jueces titulares.
§5. Análisis del caso concreto
En la presente controversia, corresponde determinar si el Poder Judicial, al emitir la sentencia de fecha 1 de setiembre de 2022 [Casación 28825-2019-Lambayeque], menoscabó las atribuciones y competencias de la JNJ previstas en el artículo 154.5 de la Constitución y en el artículo 2 literal “h” de su ley orgánica. Así pues, cabe puntualizar que lo único que se va a evaluar es si ha interferido en el ejercicio de las competencias constitucionales que corresponden a la JNJ.
Ahora bien, a fin de resolver el fondo de la presente controversia se debe tener en consideración que aquella sentencia fue emitida en el marco de un proceso contencioso administrativo que culminó con la expedición de la citada sentencia en que se cuestionaron las resoluciones 390-2010-CNM, del 8 de noviembre de 2010 y 127-2011-CNM, del 18 de abril de 2011, ambas emitidas por el otrora Consejo Nacional de la Magistratura.
En dicho expediente se resolvió el caso del Señor Gonzalo Guillermo Espinoza Polo, quien fuera nombrado como Juez Titular del Primer Juzgado de Trabajo de la Provincia de Chiclayo de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque, mediante Resolución Suprema 018-90-JUS. Luego, dicho juez fue separado del ejercicio de la función jurisdiccional en el año 1992. En el año 2006, en el marco de un proceso de amparo, fue reincorporado como Juez Titular del Primer Juzgado Penal de la Provincia de Jaén, al no existir plaza vacante en la ciudad de Chiclayo. El 9 de abril de 2010 solicitó su traslado a la mencionada ciudad de Chiclayo por motivos de unidad familiar, lo que fue autorizado por la Resolución Administrativa 253-2010-CE-PJ de fecha 13 de julio de 2010, emitida por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial.
En dicha resolución el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial accedió a su solicitud y dispuso su traslado al Juzgado Penal Liquidador de José Leonardo Ortiz de Chiclayo, invocando como fundamento lo dispuesto por el entonces vigente artículo 5 del Reglamento de Traslados de Magistrados del Poder Judicial, establecido en la Resolución Administrativa 052-93-CE-PJ. Sin embargo, el extinto CNM, mediante la Resolución 390-2010-CNM, declaró improcedente la expedición del título correspondiente, puesto que, a su criterio, la causal de unidad familiar no se encontraba prevista en la Ley 29277, Ley de la Carrera Judicial. Asimismo, la reconsideración de dicha decisión también fue declarada infundada a través de la citada Resolución del 127-2011-CNM.
Ahora bien, en el marco del mencionado proceso contencioso-administrativo, la sentencia de primera instancia grado declaró infundada la demanda; sin embargo, la sentencia de segunda instancia, la declaró fundada y, en consecuencia: [1] declaró nulas ambas resoluciones del extinto CNM (la 390-2010-CNM y la 127-2011-CNM); y, [2] dispuso, invocando el cumplimiento del literal “d” del artículo 21 de la Ley Orgánica del extinto CNM (Ley 26397), que dicha entidad adecúe o actualice el título de juez del Juzgado Penal Liquidador del señor Gonzalo Guillermo Espinoza Polo, de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque, de conformidad con lo establecido en la Resolución Administrativa 253-2010-CE-PJ, de fecha 13 de julio de 2010. Contra ese pronunciamiento judicial, el otrora CNM presentó un recurso de casación, que fue desestimado, porque de acuerdo con el artículo 82.12 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la competencia para decidir los traslados de los magistrados de dicho Poder del Estado recae en su Consejo Ejecutivo.
Así las cosas, considero que la sentencia de fecha 1 de setiembre de 2022 [Casación 28825-2019-Lambayeque] no incurre en el denunciado vicio competencial, pues, como ha sido reseñado en las consideraciones precedentes, la unidad familiar es un supuesto que válidamente puede justificar la solicitud del traslado de un magistrado. Es más, esa posición de la Corte Suprema de Justicia de la República coincide con la posición del Tribunal Constitucional plasmada en la sentencia pronunciada en el Expediente 01867-2012-PC/TC. Siendo ello así, mal puede reprochársele un vicio competencial.
Por consiguiente, mi VOTO es porque la demanda sea declarada INFUNDADA.
S.
DOMÍNGUEZ HARO
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO
MONTEAGUDO VALDEZ
Con el debido respeto por la posición adoptada en la sentencia en mayoría, emito el presente voto singular en base a las siguientes consideraciones:
§1. Delimitación de la controversia
En el presente caso, la Junta Nacional de Justicia (JNJ) alega que el Poder Judicial ha ejercido la potestad constitucional de administrar justicia de manera indebida, puesto que al hacerlo obstaculiza el adecuado ejercicio de las competencias que el artículo 154.5 de la Constitución y el artículo 2 literal “h” de la Ley Orgánica de dicha entidad -Ley 30916- le asignan de forma exclusiva y excluyente.
En concreto, la parte demandante sostiene que el Poder Judicial afecta su competencia relacionada con la expedición del título oficial que acredita a jueces y fiscales. Al respecto resalta que la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República, mediante la Casación 28825-2019-Lambayeque, ha menoscabado las competencias de la JNJ al subordinar su actuación a la decisión que emita el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial cuando este último haya autorizado un traslado por razones de unidad familiar o por las que establece la Ley de la Carrera Judicial, así como por establecer la obligación de que la JNJ deba adecuar o actualizar de modo automático el título de juez.
Al respecto, si bien se advierte que en la demanda no se pretende impugnar la Casación 28825-2019-Lambayeque, el alegado menoscabo de las competencias de la JNJ se derivaría, a criterio del demandante, de un ejercicio inadecuado de las atribuciones que corresponden al Poder Judicial.
En tal sentido, la JNJ considera que la fundamentación de la referida resolución contiene una interpretación errónea de sus atribuciones y que las menoscaba. En consecuencia, solicita que dicha interpretación sea corregida, y se declare que el Poder Judicial carece de competencia para intervenir a través de cualquier tipo de proceso, respecto de las atribuciones exclusivas y excluyentes que le corresponden y que han sido asignadas directamente por la Constitución.
Sostiene la JNJ que solo a ella le corresponde la potestad de extender a los jueces y fiscales el título oficial que los acredita como tales y añade que le corresponde verificar, previamente, la configuración de los requisitos previstos en las leyes.
La presente controversia debe resolverse tomando en consideración el marco constitucional, las leyes orgánicas y las demás normas del bloque de constitucionalidad aplicables, evaluando si lo resuelto en la Casación 28825-2019-Lambayeque evidencia un ejercicio inconstitucional de las competencias asignadas por la norma fundamental al Poder Judicial.
§2. Competencias de la JNJ para expedir y actualizar títulos a jueces y fiscales
La JNJ es un organismo constitucional autónomo incorporado a la Constitución a través de la reforma constitucional aprobada por la Ley 30904 para reemplazar al extinto Consejo Nacional de la Magistratura.
De acuerdo con el artículo 150 de la Constitución, corresponde a la JNJ la selección y el nombramiento de los jueces y fiscales, salvo cuando estos provengan de elección popular.
El artículo 154 de la Norma Suprema establece que las competencias de la JNJ son las siguientes:
1. Nombrar, previo concurso público de méritos y evaluación personal, a los jueces y fiscales de todos los niveles. Dichos nombramientos requieren el voto público y motivado conforme de los dos tercios del número legal de sus miembros.
2. Ratificar, con voto público y motivado, a los jueces y fiscales de todos los niveles cada siete años; y ejecutar conjuntamente con la Academia de la Magistratura la evaluación parcial de desempeño de los jueces y fiscales de todos los niveles cada tres años seis meses. Los no ratificados o destituidos no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público.
3. Aplicar la sanción de destitución a los jueces de la Corte Suprema y fiscales supremos; y, de oficio o a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos, respectivamente, a los jueces y fiscales de todas las instancias. En el caso de los jueces supremos y fiscales supremos también será posible la aplicación de amonestación o suspensión de hasta ciento veinte (120) días calendario, aplicando criterios de razonabilidad y proporcionalidad. La resolución final debe ser motivada y con previa audiencia del interesado. Tiene naturaleza de inimpugnable.
4. Registrar, custodiar, mantener actualizado y publicar el Registro de Sanciones Disciplinarias de Jueces y Fiscales.
5. Extender a los jueces y fiscales el título oficial que los acredita.
6. Presentar un informe anual al Pleno del Congreso.
El presente caso se relaciona con la competencia establecida en el numeral 5 del citado artículo 154, según el cual la JNJ es competente para extender a jueces y fiscales el título oficial que los acredita.
Ahora bien, corresponde destacar que, contrariamente a lo afirmado en la demanda (numeral 29, fojas 14 y 15 del expediente), la competencia para extender títulos oficiales que acrediten a los jueces y fiscales como tales ha sido prevista en la norma constitucional sin que se haya establecido, adicionalmente, una potestad de verificación por parte de la JNJ.
De otra parte, el artículo 146 de la Norma Fundamental garantiza a los jueces su permanencia en el servicio “mientras observen conducta e idoneidad propias de su función” (inciso 3) y también la “inamovilidad en sus cargos” (inciso 2). En esta última disposición se añade que los jueces “no pueden ser trasladados sin su consentimiento”.
Queda claro, entonces, que existen dos escenarios diferentes:
el de la conclusión de la función, que naturalmente da lugar a la cancelación del título expedido al tiempo del ingreso a la carrera; y,
el del traslado que, como no supone fin de la carrera judicial, no da lugar a tal cancelación.
De acuerdo con el marco Constitucional glosado, el artículo 107 de la Ley de Carrera Judicial establece que el cargo de juez termina por:
1. Muerte;
2. cesantía o jubilación;
3. renuncia, desde que es aceptada;
4. destitución dictada en el correspondiente procedimiento;
5. separación;
6. incompatibilidad sobreviniente;
7. causa física o mental permanente, debidamente comprobada, que impida el ejercicio de la función jurisdiccional;
8. haber sido condenado u objeto de sentencia con reserva de fallo condenatorio por delito doloso;
9. por alcanzar la edad límite de setenta (70) años; y
10. los demás casos previstos en la Constitución y en la Ley Orgánica del Poder Judicial.
En estos supuestos la JNJ debe proceder a la cancelación del título que se expidiera oportunamente.
Como es evidente, el traslado no es un supuesto de conclusión de la carrera judicial y, por lo tanto, no da lugar a la emisión de un nuevo título sino a la actualización del que fuera expedido cuando ingresó a la carrera ya que el Juez continúa desempeñando sus funciones jurisdiccionales, sólo que en otro ámbito.
El Tribunal Constitucional tiene resuelto al respecto que:
“[…] el nombramiento de jueces tampoco otorga al CNM [hoy JNJ] la facultad de cancelar y expedir nuevos títulos de jueces o fiscales cuando se apruebe un traslado o cambio de lugar de trabajo, pues esta situación administrativa no se constituye en ninguna causal de terminación del cargo de juez para proceder a la cancelación del título, ni tampoco se constituye en un supuesto de ingreso a la magistratura para proceder a la expedición de un nuevo título” (Sentencia 1867-2012-AC/TC, fundamento 9).
El inciso 5 del artículo 154 confiere a la JNJ la competencia para extender los títulos que resultan indispensables para el ejercicio de la magistratura. De ello se deriva que cuando la autoridad competente disponga el traslado de un juez se debe actualizar el título respectivo ya que no ha terminado la carrera judicial, tal como se destacara supra.
Las competencias constitucionales de la JNJ han sido recogidas y desarrolladas en el artículo 2 de la LOJNJ, y en lo que a la resolución del presente caso interesa, dicha disposición establece que corresponde a dicho órgano:
Nombrar, previo concurso público de méritos y evaluación personal, a los jueces y fiscales de todos los niveles. Para el nombramiento se requiere el voto público y motivado conforme a los dos tercios del número legal de sus miembros. El voto no altera los resultados del concurso público de méritos.
h. Extender a los jueces y fiscales de todos los niveles el título oficial que los acredita como tales, firmado por quien preside la Junta Nacional de Justicia y cancelar los títulos cuando corresponda.
Así pues, el nombramiento de un juez o fiscal es un acto que depende de que estos hayan aprobado exitosamente el correspondiente concurso público de méritos y evaluación personal, y hayan obtenido la cantidad de votos requeridos. La expedición del título es, precisamente, una consecuencia de ello. En tal sentido, el Tribunal Constitucional ha sostenido que el ejercicio de la magistratura nace con el nombramiento y correspondiente expedición del título, lo que significa que el cargo de juez o fiscal se mantendrá vigente hasta la fecha que termine la carrera judicial o fiscal (cfr. Sentencia 01867-2012-AC/TC, fundamento 9).
Ahora bien, además de la expedición de títulos oficiales de jueces y fiscales en caso de nombramiento, se advierte que el título acreditante de las referidas funciones debe ser actualizado cuando la autoridad competente, en el marco de la Constitución y de la ley, autorice el traslado de un juez o fiscal.
En ese sentido, se advierte que determinadas disposiciones del Reglamento de Expedición y Cancelación de Títulos de Jueces, Juezas y Fiscales, aprobado por Resolución 034-2020-JNJ deben ser adecuadas al marco constitucional y legal glosado toda vez que:
el traslado no da lugar a que se extienda un nuevo título sino a la actualización del que se mantiene vigente (artículos 6.c., 7 y 8); y
el título no se cancela por el traslado, sino que, de acuerdo con la ley Orgánica de la JNJ y la Ley de Carrera Judicial, ello solo sucede cuando concluya el ejercicio del cargo (artículo 10.e.).
De acuerdo con el Reglamento, interpretado de conformidad con la Constitución, la ley y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, se desprende que la JNJ debe actualizar el título del Juez o Fiscal en caso de que la autoridad competente haya dispuesto su traslado.
Por otra parte, la JNJ debe verificar que el traslado haya sido determinado por la autoridad competente a través de la emisión de la resolución respectiva, que haya sido solicitada por el Juez con base en las causales previstas en nuestro ordenamiento vigente (sin que le corresponda evaluar si dicha causal se ha configurado o no por cuanto dicha cuestión, como se verá en el punto siguiente, corresponde a la autoridad judicial o fiscal competente) y que no existan errores materiales respecto del cargo o Corte Superior de destino.
Sin perjuicio de lo expuesto, es oportuno destacar que el Poder Judicial, el Ministerio Público y la JNJ deben establecer, en el marco de sus competencias, un estrecho nivel de coordinación para determinar las concretas plazas que se encuentran vacantes a fin de convocar a los concursos respectivos, reduciendo, de esta forma, la provisionalidad y la cantidad de jueces supernumerarios.
Habiéndose establecido lo anterior, debe determinarse a continuación cuál es la autoridad competente para disponer el traslado de los jueces y para evaluar las causales que fundamenten dicha decisión.
§3. Competencias administrativas del Poder Judicial en materia de traslado de magistrados
Conforme se deriva del artículo 138 de la Constitución, la potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes.
En lo que se refiere a la organización de dicho Poder del Estado, el artículo 143 de la Constitución señala que está integrado por órganos jurisdiccionales que administran justicia en nombre de la Nación y por órganos que ejercen su gobierno y administración. Los órganos jurisdiccionales son la Corte Suprema y las demás cortes y juzgados que determine su ley orgánica.
Por su parte, el artículo 144 señala que el presidente de la Corte Suprema también lo es del Poder Judicial, y que la Sala Plena de la Corte Suprema es su órgano máximo de deliberación.
Ahora bien, como toda entidad del Estado prevista por la Constitución, la estructura y funcionamiento del Poder Judicial se regulan por ley orgánica. En este caso, se trata del T.U.O. de la LOPJ, aprobado por Decreto Supremo 017-93-JUS.
El Título II de la LOPJ, dedicado a los órganos de gestión, contiene el Capítulo IV, mediante el cual se crea el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial (CEPJ).
Conforme al artículo 82.12 de esta ley orgánica, el CEPJ tiene entre sus funciones y atribuciones “Resolver conforme a su Reglamento, los asuntos relativos a traslados de magistrados, funcionarios y demás servidores del Poder Judicial”.
El Capítulo VII del mismo título crea la figura del Consejo Ejecutivo Distrital, que tiene entre sus funciones y atribuciones “Resolver los asuntos relativos a traslados, reasignaciones, reubicaciones de funcionarios y demás servidores dentro del Distrito Judicial” (artículo 96.16).
Cabe destacar que la Ley de la Carrera Judicial establece en su artículo II que “La carrera judicial garantiza la permanencia de los jueces en la función que ejercen; así como el derecho a no ser trasladados sin su consentimiento”, de conformidad con el artículo 146.2 de la Constitución ya glosado.
Al respecto, el artículo 35.3, señala que los jueces tienen derecho a “ser trasladados, a su solicitud y previa evaluación, cuando por razones de salud o de seguridad debidamente comprobadas, no sea posible continuar en el cargo”.
Asimismo, el artículo 102.3 de la citada ley, alude también al traslado señalando que, cuando se trate de su promoción, se debe observar un “estricto orden de méritos”.
Queda claro entonces que, por mandato de la LOPJ, la autoridad competente para decidir el traslado de los jueces es el CEPJ y que dicha decisión debe ser tomada sobre la base del respeto del marco normativo vigente y, específicamente, de las garantías que este reconoce.
Así las cosas, la autoridad encargada no solo de decidir sobre el traslado de un juez, sino de evaluar que los motivos del traslado se encuentren plenamente justificados, de acuerdo a la normativa legal vigente que se ha glosado, es el CEPJ.
Sin embargo, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial debe ejercer la competencia de decidir sobre los traslados de un juez con sujeción no solo al principio de legalidad, sino también al de razonabilidad. Para ello, debe partir de la premisa que la regla general es que el juez administre justicia a nombre de la Nación en el distrito judicial para el cual hubiera ganado una plaza, por tanto, los traslados son necesariamente excepcionales.
Tal precisión se justifica toda vez que debe ponderarse el derecho de los jueces a ser trasladados, con el interés institucional igualmente atendible de que el juez tenga arraigo en la localidad en la que imparte justicia. Dicho interés institucional se hace aún más relevante al tomar en cuenta que “el Constituyente ha proyectado en la Constitución formal un elemento esencial de la Constitución material de la Nación peruana: su multiculturalismo y plurietnicidad” (STC 0020-2005-PI/TC y 0021-2005-PI/TC acumulados, fundamento 99). En esa línea, como la población puede vivir con arreglo a diferentes principios, valores y cosmovisiones dependiendo de cada localidad, los jueces que tienen una vinculación con la comunidad en la que administran justicia, son a priori más aptos para comprender las particularidades sociales de cada caso y resolver con sujeción al “principio de acceso a la justicia diferenciada” (cfr. Sentencia recaída en el Expediente 00367-2016-PHC/TC, fundamento 44).
En cuanto a las causales que habilitan el traslado, como se dijo, la Ley de la Carrera Judicial permite el traslado de jueces por dos motivos: salud o seguridad. Pero también es cierto que establece requisitos adicionales, pues en ambos casos será necesario que al juez no le sea posible continuar en el cargo, y la razón debe ser debidamente comprobada. Queda claro que todo ello está sujeto a evaluación.
Ahora bien, a dichas disposiciones debe añadirse lo dispuesto en la Ley 23284, publicada el 19 de octubre de 1981, que lleva como título “Todos los servidores públicos, cuyos cónyuges residan en lugar distinto, tendrán prioridad en su traslado por reasignación o cambio de colocación al lugar de residencia de éstos”.
Dicha ley establece lo siguiente:
Artículo 1.- Todos los servidores públicos, cuyos cónyuges residan en lugar distinto tendrán prioridad en su traslado por reasignación o cambio de colocación al lugar de residencia de éstos.
Artículo 2.- Los servidores públicos viudos, tendrán también preferencia para su traslado por reasignación o cambio de colocación, al lugar donde residen sus hijos.
Artículo 3.- El traslado respectivo al lugar donde trabaja el cónyuge reasignado se hará únicamente a solicitud de la parte interesada; en este caso a pedido del cónyuge que se quedó en el antiguo lugar de residencia.
Artículo 4.- El Poder Ejecutivo dictará las normas reglamentarias para el cumplimiento de la presente ley.
Artículo Adicional.- La autoridad administrativa respectiva dará cumplimiento a lo dispuesto en esta ley, trasladando al servidor reasignado a su lugar de residencia anterior o donde se encuentra el familiar solicitante.
Como puede apreciarse del contenido de la citada ley, ésta regula el traslado de servidores públicos por una razón adicional: por motivos familiares.
Se trata de una norma preconstitucional que, por el solo hecho de serlo, no implica que carezca de validez y eficacia en el ordenamiento.
Y es que, como indicara el Tribunal Constitucional en la Sentencia recaída en el Expediente 0010-2002-PI/TC: “una vez que entra en vigencia una nueva Constitución, ésta es capaz de derogar tácitamente la legislación ‘preconstitucional’ que se le oponga, pues también en este caso es de aplicación el principio “lex posterior derogat priori” (…) (fundamento 24).
De las disposiciones antes glosadas se desprende que el legislador ha establecido como norma general aplicable a todos los servidores públicos, entre ellos, los jueces, que estos pueden solicitar ser traslados -por reasignación o cambio de colocación- al lugar donde residan sus cónyuges. Asimismo, de dicha norma se desprende que la autoridad administrativa correspondiente deberá atender dicho pedido con prioridad.
Dicha norma no se opone a lo establecido en el texto constitucional; por el contrario, resulta conforme con lo dispuesto en el artículo 4 de la Norma Fundamental, en cuanto establece que la comunidad y el Estado protegen a la familia, reconociéndola como un instituto natural y fundamental de la sociedad.
Al respecto, el Tribunal Constitucional ha interpretado que de dicho mandato constitucional se deriva el principio de unidad familiar, tal y como se desprende del fundamento 83 de la Sentencia recaída en el Expediente 0020-2014-PI/TC y, específicamente, de lo establecido en el fundamento 14 de la Sentencia 01317-2008-HC/TC, donde se indicó que:
[las] restricciones al establecimiento armónico, continuo y solidario de las relaciones familiares, que impiden el vínculo afectivo que todo estrecho nexo consanguíneo reclama [...] se oponen a la protección de la familia como garantía institucional de la sociedad a tenor del artículo 4 de la Constitución.
Ahora bien, en lo que aquí interesa, la Ley 23284 no ha previsto que los jueces resulten excluidos de su ámbito de aplicación. Siendo ello así, y a falta de excepción expresa, este Tribunal no encuentra razones jurídicamente válidas que justifiquen la exclusión de los jueces del ámbito normativo de la referida Ley 23284.
La Ley 23284 y la Ley de la Carrera Judicial tienen la misma jerarquía y no incurren en ninguna incoherencia semántica. Por ende, no deben ser interpretadas en sentido excluyente o pretendiendo alguna prevalezca sobre la otra -como erróneamente lo hace la sentencia en mayoría-, sino de modo sistemático y complementario.
No debe olvidarse que conforme al artículo 146.1 de la Norma Fundamental, los jueces solo se encuentran sometidos a la Constitución y a la ley. Por ello, la citada Ley 23284 forma parte del marco jurídico que rige lo relacionado con la judicatura y, específicamente, con una de las causales por las que válidamente podrían solicitar un traslado, de ser el caso.
Así las cosas, tal como ya ha sido asumido por el Tribunal Constitucional en la Sentencia recaída en el Expediente 1867-2012-PC/TC, la Ley 23284 es aplicable a los jueces, y la autoridad administrativa correspondiente, es decir, el Consejo Ejecutivo Distrital tiene la competencia para evaluar y, de ser el caso, acceder al traslado solicitado por un juez al configurarse los supuestos habilitados por la citada ley.
En ese sentido, resulta plenamente razonable que el artículo 8 literal “c” del Reglamento de Traslados de Magistrados del Poder Judicial, aprobado por la Resolución Administrativa 312-2010-CE-PJ, de fecha 15 de setiembre de 2010, haya establecido, al igual que el reglamento de traslados anterior, aprobado por la Resolución Administrativa 052-93-CE-PJ, que, además de la salud y la seguridad, la unidad familiar constituye una causal en virtud de la cual se puede disponer el traslado de los jueces titulares.
§4. Análisis del caso concreto
En la presente controversia, debe determinarse si el Poder Judicial, al emitir la Casación 28825-2019-Lambayeque, ha menoscabado las competencias de la JNJ previstas en el artículo 154.5 de la Constitución y en el artículo 2 literal “h” de su ley orgánica.
Al respecto, el examen competencial aquí realizado no tiene como finalidad el control sustantivo del contenido de la referida resolución, sino, más bien, evaluar si con ocasión de la emisión de la misma se ha interferido en el ejercicio de las competencias constitucionales que corresponden a la JNJ.
Efectivamente, dados los términos empleados por el demandante, queda claro que lo que realmente este cuestiona como supuesto vicio de incompetencia es el hecho de que, a consecuencia de la expedición de la Casación 28825-2019-Lambayeque, las actuaciones de la JNJ hayan, supuestamente, quedado supeditadas a la decisión que emita el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, cuando haya autorizado un traslado por razones de unidad familiar o por las de salud o seguridad, que establece la Ley de la Carrera Judicial.
Ahora bien, a fin de resolver el fondo de la presente controversia se debe tomar en cuenta que la Casación 28825-2019-Lambayeque, de fecha 1 de setiembre de 2022, fue emitida en el marco de un proceso contencioso administrativo que culminó con la expedición de la citada resolución y en el que fueron controladas las resoluciones 390-2010-CNM, del 8 de noviembre de 2010 y 127-2011-CNM, del 18 de abril de 2011, ambas emitidas por el entonces Consejo Nacional de la Magistratura.
En dicho expediente se resolvió el caso del Señor Gonzalo Guillermo Espinoza Polo, quien fuera nombrado como Juez Titular del Primer Juzgado de Trabajo de la Provincia de Chiclayo de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque, mediante Resolución Suprema 018-90-JUS. Luego, dicho juez fue separado del ejercicio de la función jurisdiccional en el año 1992. En el año 2006, en el marco de un proceso de amparo, fue reincorporado como Juez Titular del Primer Juzgado Penal de la Provincia de Jaén, al no existir plaza vacante en la ciudad de Chiclayo.
El 9 de abril de 2010 solicitó su traslado a la mencionada ciudad de Chiclayo por motivos de unidad familiar, lo que fue autorizado por la Resolución Administrativa 253-2010-CE-PJ de fecha 13 de julio de 2010, emitida por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. En dicha resolución el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial accedió a su solicitud y dispuso su traslado al Juzgado Penal Liquidador de José Leonardo Ortiz de Chiclayo, invocando como fundamento lo dispuesto por el entonces vigente artículo 5 del Reglamento de Traslados de Magistrados del Poder Judicial, establecido en la Resolución Administrativa 052-93-CE-PJ.
Sin embargo, el extinto CNM, mediante la Resolución 390-2010-CNM, declaró improcedente la expedición del título correspondiente por cuanto, a su criterio, la causal de unidad familiar no se encontraba prevista en la Ley 29277, Ley de la Carrera Judicial. Asimismo, la reconsideración de dicha decisión fue declarada infundada a través de la citada Resolución del 127-2011-CNM.
Habiendo sido cuestionadas ambas resoluciones en el marco de un proceso contencioso administrativo, como se señalara previamente, la resolución de primera instancia declaró infundada la demanda y la de segunda instancia, revocándola, la declaró fundada y, en consecuencia:
declaró nulas ambas resoluciones del extinto CNM (la 390-2010-CNM y la 127-2011-CNM); y,
dispuso, invocando el cumplimiento del literal “d” del artículo 21 de la Ley Orgánica del extinto CNM (Ley 26397), que dicha entidad adecue o actualice el título de juez del Juzgado Penal Liquidador del señor Gonzalo Guillermo Espinoza Polo, de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque, de conformidad con lo establecido en la Resolución Administrativa 253-2010-CE-PJ, de fecha 13 de julio de 2010.
Contra la resolución de segundo grado, el otrora CNM presentó un recurso de casación, que fue desestimado mediante la referida Casación 28825-2019-Lambayeque.
Ahora bien, se aprecia que la citada Casación 28825-2019-Lambayeque declaró infundado el recurso planteado, por cuanto de acuerdo con el artículo 82.12 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la competencia para decidir los traslados de los magistrados de dicho Poder del Estado recae en su Consejo Ejecutivo.
Tal como he sustentado, en efecto, no cabe duda que es dicha autoridad la competente para decidir sobre las solicitudes de traslado realizadas por los jueces. Asimismo, queda claro que el ejercicio de dicha facultad por parte del Consejo Ejecutivo debe realizarse de conformidad con el marco normativo vigente, sin afectar el ejercicio de las competencias de otro Poder u órgano constitucional, como dispone la Constitución.
Asimismo, como se vio, el motivo concreto relacionado con la unidad familiar es un supuesto que válidamente puede justificar, de ser el caso, la solicitud de traslado correspondiente, que no solo fuera recogido en el Reglamento de Traslados de Magistrados del Poder Judicial, tanto en su versión derogada como vigente, aprobadas respectivamente por las Resoluciones Administrativas 052-93-CE-PJ y 312-2010-CE-PJ, sino también, en la Ley 23284, que le sirviera de fundamento, como se estableció en el fundamento 13 de la Sentencia recaída en el Expediente 01867-2012-PC/TC, antes citada.
De otra parte, corresponde destacar que la casación aludida tomó en cuenta la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en cuanto a que corresponde al Poder Judicial la competencia para disponer el traslado de sus magistrados y a que corresponde a la JNJ el deber de actualizar los títulos oportunamente expedidos.
Es evidente que el hecho de que el Poder Judicial emita pronunciamiento en un caso concreto, considerando, entre las razones de la decisión, criterios que resultan compatibles con lo establecido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, no supone que se haya configurado un vicio competencial que, como tal, obstaculice el adecuado ejercicio de las competencias constitucionales de la JNJ involucradas en la presente controversia, como aquella relacionada con la extensión a los jueces y fiscales del título que los acredita como tales para el ejercicio de sus respectivas funciones.
Estando a lo expuesto, en la medida que no se aprecia la configuración de un vicio competencial que haya incurrido en un menoscabo de las competencias constitucionalmente asignadas a la JNJ aludidas supra, se concluye que la demanda debe ser desestimada.
Por estos considerandos, mi voto es por declarar INFUNDADA la demanda.
S.
MONTEAGUDO VALDEZ
Puede consultarse en: https://www.youtube.com/watch?v=eInRSX6GMQ4 (43:00 a 44:25; 58:30-59:35).↩︎
Por ejemplo, ver Convocatoria 003-2023-SN/JNJ, en donde se incluyó una bonificación por conocimiento de quechua y aymara para distintas plazas judiciales. Puede consultarse en: https://www.gob.pe/institucion/jnj/campa%C3%B1as/66130-2024-concursos-para-seleccion-y-nombramiento-de-jueces-y-fiscales↩︎
Para un desarrollo del principio de acceso a la justicia diferenciada, ver: Sentencia 00367-2016-PHC/TC, fundamento 44.↩︎
Ver fundamento 4.3 de la Casación 28825-2019 Lambayeque; y fojas 11 de la demanda.↩︎
Fojas 22 de la demanda.↩︎