Sala
Segunda. Sentencia 112/2022
EXP. N.° 03701-2018-PC/TC
LIMA
ORGANISMO DE EVALUACIÓN Y FISCALIZACIÓN
AMBIENTAL (OEFA)
RAZÓN DE RELATORÍA
Con fecha 27 de octubre de 2021, la Sala
Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por el
magistrado Blume Fortini y con la participación de
los magistrados Miranda Canales y Espinosa-Saldaña Barrera, llamados
sucesivamente para dirimir la discordia suscitada por los votos singulares de
los magistrados Ledesma Narváez y Sardón de Taboada, ha dictado la sentencia en el Expediente 03701-2018-PC/TC, por el que
resuelve:
1. Declarar FUNDADA EN PARTE la
demanda por haberse acreditado la vulneración al derecho de eficacia de los
mandatos legales.
2. ORDENAR a
la
Municipalidad Distrital de San Juan de Miraflores de cumplimiento del numeral
3.1 del inciso 3) del artículo 80 de la Ley 27972, Ley Orgánica de
Municipalidades.
3. ORDENAR a
la entidad
emplazada el pago de costos procesales a favor del recurrente, cuya
liquidación se hará en ejecución de sentencia.
4. Declarar IMPROCEDENTE la demanda en lo demás que contiene.
Se deja constancia de
que el magistrado Espinosa-Saldaña Barrera ha emitido fundamento de voto, el
cual se agrega.
La secretaria de la
Sala Segunda deja constancia que el presente caso tuvo audiencia pública el 8
de febrero de 2021, con la participación de los magistrados Ledesma Narváez,
Blume Fortini y Sardón de Taboada. Asimismo, hace
constar fehacientemente que la presente razón encabeza la sentencia y los votos
antes referidos, y que los magistrados intervinientes firman digitalmente al
pie de ella en señal de conformidad.
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Rubí Alcántara Torres
Secretaria de la Sala Segunda
SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 27 días del mes de octubre de 2021, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por el magistrado Blume Fortini y con la participación de los magistrados Miranda Canales y Espinosa-Saldaña Barrera, llamados sucesivamente para dirimir la discordia suscitada por los votos singulares de los magistrados Ledesma Narváez y Sardón de Taboada, pronuncia la siguiente sentencia. Y con el fundamento de voto del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera, que se agrega.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por el
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA contra la resolución
de fecha 18 de julio del 2018, expedida por la Segunda Sala Constitucional
Permanente de la Corte Superior de Lima, que declaró improcedente la demanda.
ANTECEDENTES
Demanda
Con fecha 11 de febrero del 2015, el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA interpuso proceso de cumplimiento contra la Municipalidad Distrital de San Juan de Miraflores, solicitando que cumpla lo dispuesto en los mandatos legales que establecen la obligación de la entidad demandada, de prestar el servicio de limpieza pública a los ciudadanos de su distrito. Los mencionados mandatos legales son los siguientes:
·
Numeral
3.1 del inciso 3) del artículo 80 de la Ley 27972, Ley Orgánica de
Municipalidades
“3. Funciones específicas exclusivas de las
municipalidades distritales:
3.1. Proveer del servicio de limpieza pública
determinando las áreas de acumulación
de desechos, rellenos sanitarios y el aprovechamiento industrial de
desperdicios”.
·
Artículo
10 de la Ley 27314, Ley General de Residuos Sólidos
Las municipalidades provinciales son responsables por
la gestión de los residuos sólidos de origen domiciliario, comercial y de
aquellas actividades que generen residuos similares a éstos, en todo el ámbito
de su jurisdicción, efectuando las coordinaciones con el gobierno regional al que
corresponden, para promover la ejecución, revalorización, adecuación, de
infraestructura para el manejo de los residuos sólidos, así como para la
erradicación de botaderos que pongan en riesgo la salud de las personas y del
ambiente.
(…)
Las
municipalidades distritales y provinciales en lo que concierne a los distritos
del cercado, son responsables por la prestación de los servicios de recolección
y transporte de los residuos sólidos municipales y de la limpieza de vías,
espacios, monumentos públicos en su jurisdicción. Los residuos sólidos en su
totalidad deberán ser conducidos directamente a infraestructuras de residuos
autorizadas por la municipalidad provincial, estando obligados los municipios
distritales al pago de los derechos correspondientes (…).
La recurrente señala, que se encuentra legitimada de interponer el presente recurso en mérito al artículo 67 del Código Procesal Constitucional.
Contestación de la demanda
La Municipalidad Distrital de San Juan de
Miraflores, no contestó la demanda; por tal motivo, con resolución de fecha 10
de junio del 2016, el juzgado de primera instancia declaró la rebeldía de la
entidad emplazada.
Resolución de primera instancia o
grado
El Vigésimo Tercer
Juzgado Especializado en lo Civil de Lima, con fecha 13 de julio del 2017,
declaró fundada la demanda, por considerar que los mandatos legales son de
conocimiento público, y claramente establecen a la Municipalidad emplazada el
deber legal de proveer el servicio de limpieza.
Resolución de segunda instancia o
grado
Con fecha 18 de julio del 2018, la Segunda Sala Constitucional Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima, revocando la apelada, declaró improcedente la demanda, por considerar que el accionante es un Organismo Público Técnico Especializado, que al ser parte del Estado, no es titular del derecho fundamental alegado, por lo tanto, carece de legitimidad para promover la demanda, correspondiendo en todo caso a los vecinos titulares o a las entidades sin fines de lucro, cuya finalidad sea la defensa de los derechos relativos al medio ambiente u otros derechos difusos.
FUNDAMENTOS
Cuestión procesal previa
1. De acuerdo con el artículo 69 del Código Procesal Constitucional
(vigente a la fecha de interposición de la demanda), la procedencia del proceso
de cumplimiento se encuentra supeditada a que el demandante previamente haya
reclamado, mediante documento de fecha cierta, el respeto de su derecho y que
el demandado se ratifique en su incumplimiento o no conteste dentro del plazo
establecido. En el presente caso se aprecia que el cumplimiento del mencionado
requisito de procedibilidad.
2. No obstante, la Sala Superior ha declarado la improcedencia de la
demanda, pues considera que el accionante carece de legitimidad para exigir por
vía de este proceso constitucional, el cumplimiento de los mandatos legales
establecidos en la Ley 27972 y Ley 27314.
3. Al respecto, este Colegiado considera que el artículo 67 del Nuevo Código
Procesal Constitucional no establece restricciones para ejercer la defensa de
intereses difusos, como aquellos que corresponden a la defensa del medio
ambiente, pues su titularidad corresponde a un conjunto indeterminado de
personas, dentro de las cuales se encuentra también las personas jurídicas de
derecho público; por lo tanto, no existe razón justificada para privarlas de
legitimidad activa para obrar. Máxime, si el mandato legal cuyo cumplimiento se
exige, es formulado por una entidad que conforme a la Ley 29325, Ley del
Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, se constituye como el
ente rector del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental.
4. El razonamiento de la Sala Superior, anula la dimensión objetiva del
derecho constitucional a la salud y un medio ambiente equilibrado, pues impide “exigir
que las leyes y sus actos de aplicación se realicen conforme a los derechos
fundamentales (efecto de irradiación de los derechos en todos los sectores del
ordenamiento jurídico) y, por otro, en imponer, sobre todos los organismos
públicos, un "deber especial de protección" de dichos
derechos". (Expediente
05270-2005-PA/TC, Fundamento Jurídico 15). Por las consideraciones expuestas,
corresponde emitir un pronunciamiento sobre el fondo de este proceso.
Delimitación del asunto litigioso
5.
En líneas generales, el accionante
solicita que se ordene a la entidad emplazada el cumplimiento de los mandatos
legales establecidos en el numeral 3.1 del inciso 3) del artículo 80 de la Ley
27972, Ley Orgánica de Municipalidades; y el artículo 10 de la Ley 27314, Ley General de
Residuos Sólidos, que establece la obligación de las Municipalidades
Distritales de prestar el servicio de limpieza pública, debiendo evaluar si
corresponde o no, estimar las pretensiones señaladas.
Análisis del caso concreto
6.
El proceso de cumplimiento es un mecanismo
para ejercer el control de regularidad del sistema jurídico, que coadyuva al
cumplimiento de los fines de la Constitución Política. No obstante, su
implementación está sujeta a que el mandato legal o administrativo cumpla con
las exigencias establecida por el Tribunal Constitucional en el precedente
vinculante contenido en la sentencia recaída en el Expediente 00168-2005-PC/TC;
estos requisitos fueron desarrollados en el fundamento 14 de dicho precedente:
“Para que el
cumplimiento de la norma legal, la ejecución del acto administrativo y la orden
de emisión de una resolución sean exigibles a través del proceso de
cumplimiento, además de la renuencia del funcionario o autoridad pública, el
mandato contenido en aquellos deberá contar con los siguientes requisitos
mínimos comunes:
a)
Ser un mandato vigente.
b)
Ser un mandato cierto y
claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal o del acto
administrativo.
c)
No estar sujeto a
controversia compleja ni a interpretaciones dispares.
d)
Ser de ineludible y
obligatorio cumplimiento.
e)
Ser incondicional.
Excepcionalmente, podrá
tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su satisfacción no sea
compleja y no requiera de actuación probatoria.
Adicionalmente, para el
caso del cumplimiento de los actos administrativos, además de los requisitos
mínimos comunes mencionados, en tales actos se deberá:
f) Reconocer un derecho incuestionable del reclamante.
g) Permitir individualizar al beneficiario.”
7.
En el presente caso, la recurrente
solicita el cumplimiento de dos mandatos legales relacionados con la obligación
de las municipalidades distritales de brindar el servicio de limpieza pública;
al tratarse normas distintas corresponde analizar de forma independiente, la
exigibilidad de los mandatos mencionados.
8.
Con relación al mandato legal establecido en el numeral 3.1 del inciso 3)
del artículo 80 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, contiene un mandato
vigente, pues a la fecha no ha sido derogado por otra norma legal; es
cierto y claro, pues reconoce de manera precisa la obligación de proveer el
servicio de limpieza pública; no está sujeto a controversias, pues el
contenido del mandato no ha sometido a un proceso de inconstitucionalidad; no
está sujeto a interpretaciones dispares, pues no obra en autos una
interpretación diferente del mandato legal, a la realizada por la emplazada; reconoce
un derecho incuestionable de la recurrente, al tratarse de un interés
difuso está plenamente legitimada de solicitar el cumplimiento de los mandatos
legales, no existiendo, además, una razón justificada para excluirla de los
alcances del artículo 67 del Nuevo Código Procesal Constitucional, permite
individualizar al beneficiario, que en el presente caso, dada la naturaleza
indivisible del bien constitucional tutelado por el mandato legal, sería la
comunidad en su conjunto, pues la satisfacción del derecho de uno de los
integrantes de tal comunidad implica la satisfacción del resto de sujetos de
dicha colectividad (Exp. 05270-2005-PA/TC, Fundamento
Jurídico 07); y finalmente es un mandato incondicional puesto que la “norma
que lo reconoce no establece excepciones a su contenido o alcances” y
su “efectivización, no se encuentra sujeta a la
presencia de unas circunstancias determinadas o a la observancia discrecional
de quienes son sus destinatarios, sino que es plenamente incondicional en su
cumplimiento” (Expediente 02695-2006-PC/TC, f.j 10 y 11).
9.
De otro lado, el accionante
solicita también se ordene a la demandada el cumplimiento del mandato legal
contenido en el artículo
10 de la Ley 27314, Ley General de
Residuos Sólidos, apreciándose que el citado mandato legal fue derogado por el
Decreto Legislativo 1278, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Gestión Integral de Residuos
Sólidos; es decir, el mandato legal invocado carece de vigencia y no cumple con
las condiciones establecidas en el Expediente
00168-2005-PC/TC; por lo tanto corresponde a este Colegiado estimar en parte la
demanda.
10.
Finalmente,
en cuanto al pago de los costos procesales, estos deben ser abonados de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 del Nuevo Código Procesal
Constitucional.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú.
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA EN PARTE la
demanda por haberse acreditado la vulneración al derecho de eficacia de los
mandatos legales.
2. ORDENAR a
la
Municipalidad Distrital de San Juan de Miraflores de cumplimiento del numeral
3.1 del inciso 3) del artículo 80 de la Ley 27972, Ley Orgánica de
Municipalidades.
3. ORDENAR a
la entidad
emplazada el pago de costos procesales a favor del recurrente, cuya liquidación
se hará en ejecución de sentencia.
4. Declarar IMPROCEDENTE la demanda en lo demás que contiene.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
PONENTE BLUME
FORTINI
FUNDAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Coincido con el
sentido de lo resuelto por mis colegas. Sin embargo, considero necesario
señalar lo siguiente:
1. Como he señalado en otros
pronunciamientos, en líneas generales, cuando se hace referencia a los
"precedentes" se alude generalmente a reglas establecidas por un
organismo u órgano competente para resolver controversias puestas en su
conocimiento, reglas que, por su naturaleza, no solamente serán utilizados para
resolver una controversia en particular, sino que también buscarán constituirse
en líneas de acción de obligatorio cumplimiento para aquellas situaciones
sustancialmente iguales que pudiesen presentarse en el futuro. Así visto,
aunque con matices, un precedente tiene como finalidad permitir que lo decidido
para en el caso concreto sirva de pauta de referencia obligatoria para resolver
futuros casos similares. Su vinculatoriedad (o por lo menos su vocación de
vinculatoriedad) es, pues, a todas luces manifiesta.
2. En el caso peruano, el artículo
VI del Nuevo Código Procesal Constitucional regula el "precedente
constitucional" y establece cuáles son las pautas que deben tenerse en
cuenta para su emisión. En efecto, esta disposición señala lo siguiente:
"Artículo
VI. Precedente Las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la
autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando así lo
exprese la sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo, formulando
la regla jurídica en la que consiste el precedente. Cuando el Tribunal
Constitucional resuelva apartándose del precedente, debe expresar los
fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la sentencia y las razones por
las cuales se aparta del precedente (...)"
3. El Tribunal Constitucional
establece entonces en qué caso existe un precedente constitucional y precisa
sus alcances normativos, los cuales, reiteramos, son vinculantes. Así, el
"precedente constitucional" constituye una regla o criterio
obligatorio del que no pueden desvincularse los órganos judiciales, e incluso
los poderes públicos y particulares cuando sea el caso. Esto ha sido señalado y
explicado por el Tribunal Constitucional en abundante jurisprudencia (cfr. STC Exp. Nº 1333- 2006-PA, f. j.24; STC Exp. Nº
0024-2003-AI; STC Exp. Nº 3741-2004- AA, f. j. 49).
4. En este sentido, el Tribunal
Constitucional, en su condición de órgano de cierre de la interpretación
vigente y vinculante de la Constitución, emitió el denominado precedente
“Maximiliano Villanueva” (Sentencia recaída en el Expediente 00168-2005-PC/TC)
que reguló, en esencia, los requisitos mínimos comunes que debe cumplir el
mandato contenido en una norma legal y en un acto administrativo para que sea
exigible mediante el proceso de cumplimiento.
5. En los fundamentos 14 a 16 de
esta sentencia, que constituye precedente, este Tribunal estableció que para que el
cumplimiento de una norma legal o la ejecución de un acto administrativo sean
exigibles a través de este proceso que, como se sabe, carece de estación probatoria, es preciso que,
además de la renuencia del funcionario o autoridad pública, el mandato previsto
en la ley o en un acto administrativo reúna los siguientes requisitos: a) Ser
un mandato vigente; b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse
indubitablemente de la norma legal; c) No estar sujeto a controversia compleja
ni a interpretaciones dispares; d) Ser de ineludible y obligatorio
cumplimiento; y e) Ser incondicional excepcionalmente, podrá tratarse de un
mandato condicional, siempre y cuando su satisfacción no sea compleja y no
requiera de actuación probatoria.
Para el caso del cumplimiento de los actos
administrativos, además de los requisitos mínimos comunes mencionados, en tales
actos se deberá: f) Reconocer un derecho incuestionable
del reclamante, y g) Permitir individualizar al beneficiario.
Así
también, en los fundamentos 15 y 17 estableció que:
“15. Estos requisitos mínimos se justifican porque el proceso de
cumplimiento, diseñado por nuestra Constitución y el Código Procesal
Constitucional, dado su carácter sumario y breve, no es el adecuado para
discutir los contenidos de normas generales cuyos mandatos no tienen las
características mínimas a que hemos hecho referencia, o de normas legales
superpuestas que remiten a otras, y estas a su vez a otras, lo cual implica una
actividad interpretativa compleja que, en rigor, debe llevarse a cabo a través
de las vías procedimentales específicas.”
“17. De no ser así, el proceso de cumplimiento terminaría convirtiéndose
en un proceso declarativo, o de conocimiento, con abundancia de medios
probatorios y en cuyo seno se discutan controversias propias de este tipo de
procesos. (…)”
6. La emisión de este precedente
constitucional generó en los órganos encargados de impartir justicia,
predictibilidad en sus decisiones y ordenamiento de la jurisprudencia.
7. En este contexto, el 23 de
julio de 2021 se publicó el Nuevo Código Procesal Constitucional, Ley 31367,
que en su artículo 66, acerca del proceso de cumplimiento, dispone:
Artículo 66.
Reglas aplicables para resolver la demanda
1. Cuando el
mandato sea genérico o poco claro, el juez, previa interpretación de la norma
legal o del acto administrativo firme, entra a resolver el fondo del asunto,
debiendo observar las siguientes reglas:
1.1)
Para la interpretación de la norma legal, el juez utiliza los métodos clásicos
de interpretación jurídica; debiendo su resultado respetar lo que establecen
las leyes de la materia y la propia Constitución.
1.2)
La interpretación del acto administrativo firme debe respetar los principios
generales del Derecho Administrativo; la jurisprudencia de los órganos
administrativos correspondientes, así como la del Tribunal Constitucional.
2. Cuando el
mandato esté sujeto a controversia compleja o a interpretaciones dispares, el
juez, previo esclarecimiento de la controversia, entra a resolver el fondo del
asunto. Para ello, deberá observar las siguientes reglas:
2.1)
El juez aplica una mínima actividad interpretativa para superar la
controversia, atendiendo a los métodos clásicos de interpretación jurídica, y
aplicando los criterios de especialidad, cronológico y jerárquico.
2.2)
Asimismo, y de ser necesario, el juez aplica una mínima actividad probatoria
que, sin comprometer la finalidad urgente y perentoria del proceso de
cumplimiento, permita confirmar la veracidad del mandato.
3. Cuando,
para determinar la obligatoriedad o incuestionabilidad
del mandato contenido en una norma legal o acto administrativo firme resulte
necesario entrar al fondo del asunto, el juez admite a trámite la demanda, y
esclarecerá la controversia.
(…)
8. Como puede verse, el
legislador, en los incisos 1 a 3 del artículo 66 del Nuevo Código Procesal
Constitucional, ha regulado en sentido contrario a lo establecido en precedente
“Maximiliano Villanueva”, obligando al juez constitucional, según sea el caso,
a ingresar al fondo de la controversia, en desmedro de su naturaleza sumaria,
breve y urgente. Así, el inciso primero del artículo 66 de Nuevo Código
Procesal Constitucional colisiona con la causal “b” del citado precedente (que
el mandato sea cierto y claro). El inciso 2 contraviene lo estipulado en la
causal “c” del precedente (no estar sujeta a controversia compleja ni a
interpretaciones dispares); y el inciso 3 contradice lo estipulado en la causal
“d” del precedente citado (ser de ineludible y obligatorio cumplimiento).
9. Como lo he señalado en otras
ocasiones (mi voto en la sentencia recaída en el Expediente 00001-2018-PI/TC)
el legislador, en este caso el Congreso de la República, es el intérprete
ordinario vinculante de la Constitución (al corresponderle dictar las leyes,
tiende a ser el primero que va a efectuar una interpretación vinculante del
texto Constitucional), pero esa interpretación puede ser revisada por entidades
de naturaleza jurisdiccional como el Poder Judicial o el Tribunal
Constitucional. Se repite entonces aquí también lo que mencioné al inicio de mi
voto y que actualmente es una constante a nivel mundial: encomendar a los
jueces ordinarios, y, sobre todo, a los jueces constitucionales de un Tribunal
Constitucional el rol de intérpretes de cierre de la Constitución, pues es
necesario dar un fin o término a ello.
10. Podemos concluir entonces que
el legislador, al regular el artículo 66 del Nuevo Código Procesal Constitucional
(i) viola la primacía que tiene el precedente frente a la ley, pues como se
dijo, es el Tribunal Constitucional el intérprete calificado, vinculante y de
cierre de la Constitución; (ii) obliga al órgano encargado de impartir justicia
a ingresar al análisis del fondo del asunto, para lo cual permite al juez
realizar actividades o trámites que son impropios para un proceso de tutela
urgente. Como recordamos el proceso de cumplimiento es un proceso de condena,
de ejecución, breve y sumario.
11. Esta desnaturalización del
proceso de cumplimiento, permitirá, no solo el incremento innecesario de la
carga procesal, sino que terminará por conocerse controversias que, en rigor,
debían verse en un proceso ordinario como es el proceso
contencioso-administrativo, proceso declarativo en la que se actúan diversos
medios probatorios.
12. Por otro lado, a pesar de
coincidir con la ponencia que se nos alcanza, estoy obligado a señalar las
siguientes consideraciones en relación a la expresión "precedente
vinculante", contenida en el fundamento jurídico 6.
13. En efecto, en el presente
proyecto, como en otros, se suele hacer referencia a las expresiones
"precedente vinculante", "precedente constitucional
vinculante" o "doctrina jurisprudencial vinculante", entre otras
similares.
14. La labor del juez
constitucional, que tiene por fin último el reconocimiento y la tutela de los
derechos, debe, precisamente, superar cualquier dificultad, limitación o
formalidad que dificulte ese quehacer. En ese sentido, debe dejarse de lado
cualquier interpretación formalista de una norma o un concepto. Además, debe
corregirse en sede de la interpretación constitucional cualquier lectura
formalista y en puridad técnicamente incorrecta de la normatividad vigente,
máxime si se trata de tutelar los derechos.
15. Es pues, en este contexto, que
en aras a la precisión conceptual que le corresponde mantener a este órgano
colegiado, y sobre la base de lo dispuesto por nuestra legislación y por la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la palabra "vinculante"
en el escenario de las expresiones arriba señaladas es innecesaria por
redundante. Incluso puede generar cierta indeseable confusión, en la medida que
podría entenderse que algunas de dichas decisiones no tendrían dicho carácter.
16. Y es que, en líneas generales,
cuando se hace referencia a los "precedentes" se alude generalmente a
reglas establecidas por un organismo u órgano competente para resolver
controversias puestas en su conocimiento, reglas que, por su naturaleza, no
solamente serán utilizados para resolver una controversia en particular, sino
que también buscarán constituirse en líneas de acción de obligatorio
cumplimiento para aquellas situaciones sustancialmente iguales que pudiesen
presentarse en el futuro. Así visto, aunque con matices, un precedente tiene
como finalidad permitir que lo decidido para el caso concreto sirva de pauta de
referencia obligatoria para resolver futuros casos similares. Su
vinculatoriedad (o por lo menos su vocación de vinculatoriedad) es, pues, a
todas luces manifiesta.
17. El Tribunal Constitucional
establece entonces en qué caso existe un precedente constitucional y precisa
sus alcances normativos, los cuales, reiteramos, son vinculantes. Así, el
"precedente constitucional" constituye una regla o criterio obligatorio
del que no pueden desvincularse los órganos judiciales, e incluso los poderes
públicos y particulares cuando sea el caso. Esto ha sido señalado y explicado
por el Tribunal Constitucional en abundante jurisprudencia (cfr. STC Exp. Nº 1333-2006-PA, f. j.24; STC Exp. Nº 0024-2003-AI;
STC Exp. Nº
3741-2004- AA, f. j. 49).
18. En este sentido, constituye en
rigor un error el calificar adicionalmente a este "precedente
constitucional" como uno "vinculante", pues es claro que no
existe uno que no sea. Por el contrario, denominarlo de esa forma equivocada
podría además hacer entender que un "precedente constitucional"
puede, en algún caso, tener alcances no vinculantes (que se trate de un
precedente constitucional solo "persuasivo" por ejemplo), situación
inadmisible en nuestro país en función de lo que hemos planteado.
19. Lo antes dicho, desde luego, no
obsta la posibilidad para que, mutatis mutandis, en un determinado caso los
jueces o las juezas puedan apartarse del criterio, regla o interpretación
establecida por el Tribunal Constitucional. Aquello se materializa a través de
la operación conocida como distinguishing. A mayor
abundamiento, esto es posible siempre que exista una diferencia sustantiva
entre lo establecido como precedente constitucional o como doctrina
jurisprudencial y lo alegado o discutido en el nuevo caso. Empero, así visto,
el distinguishing no resta entonces en absoluto
eficacia al precedente constitucional o a la doctrina jurisprudencial, y menos aun cuestiona su obligatoriedad, sino que a través de dicha
operación tan solo se determina que la regla o criterio que estas contienen no
son aplicables al caso específico, por estar fuera de los alcances allí se
regula.
20. Hechas estas salvedades, espero
haber dejado en claro por qué, a pesar de estar de acuerdo con el proyecto de
resolución que suscribo, considero que no debió agregarse la expresión
"vinculante", conforme ha sido sustentado en este fundamento de voto.
S.
ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA
VOTO SINGULAR DE LA MAGISTRADA LEDESMA NARVÁEZ
Con el debido respeto por la opinión vertida por mis
colegas magistrados, emito el siguiente voto singular, el mismo que se sustenta
en las consideraciones siguientes:
1. El recurrente interpone demanda de cumplimiento contra
la Municipalidad Distrital de San Juan
de Miraflores, a fin de que se cumpla con: i) El numeral 3.1. del inciso 3) del
artículo 80 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, que dispone que
las municipalidades distritales deben proveer del servicio de limpieza pública a
su jurisdicción; y, ii) El artículo 10 de la Ley 27314, Ley General de Residuos
Sólidos, que establece que las municipalidades distritales deben prestar
servicios de recolección y transporte de los residuos sólidos municipales,
limpieza de vías, espacios y monumentos públicos en su jurisdicción.
2. Refiere
que mientras ejercía sus funciones de supervisión, se verificó: i) la
existencia de diferentes puntos de inadecuada disposición de residuos sólidos
en las principales avenidas y calles ubicadas cerca de restaurantes, mercados y
viviendas; y, ii) la existencia de focos infecciosos que atraen vectores
(moscas y roedores) capaces de transmitir enfermedades, poniendo en riesgo la
salud de los vecinos de la Municipalidad Distrital de San Juan de Miraflores. Como
consecuencia de ello, el demandante exhortó mediante Oficio 2040-2014-OEFA/DS,
de fecha 01 de diciembre de 2014 (f. 4), a la Municipalidad Distrital de San
Juan de Miraflores a realizar acciones inmediatas conforme a la normativa
señalada en el fundamento 1 supra;
sin embargo, la referida municipalidad distrital viene incumpliendo sus
funciones.
3. Sobre el particular, se advierte que el
recurrente solicita que la Municipalidad Distrital de San Juan de Miraflores
cumpla con normas que establecen determinadas competencias generales en materia
de manejo de residuos sólidos, las cuales al no constituir mandatos ciertos y
claros, contradicen los supuestos de procedencia establecidos en la sentencia
emitida en el Expediente 00168-2005-PC/TC, máxime si a través del presente
proceso no se puede dilucidar un conflicto de competencias, en el que
precisamente se denuncia que la municipalidad demandada se rehúsa a ejercer sus
atribuciones en materia de limpieza pública.
4. Es pertinente señalar que de autos se observa
que en el caso traído a esta sede existe una controversia planteada, puesto que
el ente municipal emplazado sostiene que, aun cuando lo denunciado por el OEFA
es real, su gestión (actual) se encuentra realizando las funciones para
remediar dicha situación. Al respecto, la demandada señala que el distrito se
encontraba en estado de emergencia sanitaria, el cual culminó con fecha 10 de
enero de 2015, pues conforme al Informe 3757-2014/DSB/DIGESA, de fecha 27 de
noviembre de 2014, se estimó que el riesgo sanitario promedio de 53.79% ha
disminuido. De esta manera afirma que está cumpliendo sus funciones, lo que se
acredita con los informes sobre recolección de residuos sólidos que se adjunta
en autos (ff. 146-151). Como contraparte de ello, la
entidad demandante presenta argumentos que expresan lo contrario, situación que
pone al descubierto una controversia que no puede ser dilucidada vía el proceso
de cumplimiento.
Por las
razones expuestas, considero que se debe declarar IMPROCEDENTE la demanda.
S.
LEDESMA NARVÁEZ
VOTO SINGULAR DEL
MAGISTRADO SARDÓN DE TABOADA
Con el debido
respeto por mis colegas magistrados, emito este voto singular, al no concordar
con los argumentos ni con la decisión tomada en la presente sentencia de
mayoría.
El organismo recurrente solicita que se ordene a la Municipalidad Distrital de San Juan de Miraflores que cumpla con: i) proveer el servicio de limpieza pública a su jurisdicción, de conformidad con el numeral 3.1 del inciso 3 del artículo 80 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades; y, ii) prestar servicios de recolección y transporte de los residuos sólidos municipales, limpieza de vías, espacios y monumentos públicos en su jurisdicción, de conformidad con el numeral 12 del artículo 10 de la Ley 27314, Ley General de Residuos Sólidos.
Al respecto, en la sentencia emitida en el Expediente
0168-2005-PC/TC, publicada en el diario
oficial El Peruano el 7 de
octubre de 2005, se estableció con carácter de precedente que para el
cumplimiento de un mandato contenido en una norma legal o en un acto
administrativo, se deberá reunir los requisitos siguientes: a) ser un mandato
vigente; b) ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse
indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo; c) no estar sujeto
a controversia compleja ni a interpretaciones dispares; d) ser de ineludible y
obligatorio cumplimiento; y, e) ser incondicional, aunque excepcionalmente
podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su satisfacción no
sea compleja y no requiera de actuación probatoria. Adicionalmente, se
estableció que, para el caso del cumplimiento de los actos administrativos,
además de los requisitos mencionados, se deberá: f) reconocer un derecho
incuestionable del reclamante; y g) permitir individualizar al beneficiario.
Ahora bien, con relación al numeral 3.1 del inciso 3 del artículo 80 de la Ley 27972, se aprecia que este establece determinadas competencias generales en materia de limpieza pública, lo que no constituye un mandato cierto ni claro. Por su parte, respecto del artículo 10 de la Ley 27314, se advierte que el citado mandato legal fue derogado por el Decreto Legislativo 1278, que aprueba la Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos; es decir, el mandato legal invocado no se encuentra vigente. Por tanto, no se presentan los supuestos de procedencia establecidos en la sentencia emitida en el Expediente 0168-2005-PC/TC.
En consecuencia, considero que corresponde declarar IMPROCEDENTE la demanda.
S.
SARDÓN DE TABOADA