EXP. N.º
02872-2021-PHD/TC
LIMA
JORGE AQUINO
GARCÍA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 28 días del mes
de febrero de 2022, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por
los magistrados Miranda Canales, con su fundamento de voto que se agrega, Blume Fortini
y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio
constitucional interpuesto por don Jorge Aquino García contra la resolución de
fojas 458, de fecha 12 de agosto de 2021, expedida por la Segunda Sala
Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró infundada
la demanda.
ANTECEDENTES
Demanda
Con fecha 7 de mayo de 2018, don Jorge Aquino García interpone demanda
de habeas data contra la
Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat), a fin de que, en virtud de su derecho de acceso a la
información pública, se le proporcionen las copias fedateadas de todo el acervo
documentario correspondiente a la Resolución de Oficina de Soporte
Administrativo IAMC: a.- R.O.: 118
3D0800/2017-000144, b.- R.O.: 118
3D0800/2017-000162, y c.- R.O.: 118
3D0800/2017-000242. Asimismo, solicita el pago de los costos procesales. Sostiene
que mediante documento de fecha 15 de febrero de 2018 solicitó la referida
información a la entidad emplazada, la cual le da respuesta mediante Carta
03-2018-SUNAT/3D0000, notificada el 1 de marzo de 2018, en la cual adjunta
copia simple en ocho (8) folios de la documentación requerida, lo cual resulta
ser una información fragmentaria o incompleta; además de negarle la expedición
de la copia fedateada.
Contestación de la demanda
El procurador público adjunto de la Sunat contestó la demanda y solicitó que sea declarada improcedente, pues, mediante Carta 03-2018-SUNAT/3D0000, notificada el 1 de marzo de 2018, cumplió con entregar la información solicitada en ocho (8) folios. Asimismo, mediante Notificación 118-3D7100-2019-000200, de fecha 9 de abril de 2019, la División de Controversias de la Intendencia de la Aduana Marítima del Callao entregó información adicional a la remitida mediante Carta 03-2018-SUNAT/3D0000, a fin de satisfacer en forma completa y no fragmentaria el derecho de acceso a la información pública del recurrente, demostrando buena fe en la atención a su requerimiento, adjuntando al presente ciento setenta (170) folios de documentación, todo lo cual fue recibido por el demandante el 10 de abril de 2019; por lo que, ha operado la sustracción de la materia controvertida. De la misma forma, expresa que la entrega de copias certificadas o fedateadas no forma parte del contenido esencialmente protegido del derecho de acceso a la información pública y se encuentra fuera del ámbito de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
Sentencia de primera instancia o
grado
El Tercer Juzgado Constitucional
Transitorio de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante sentencia de
fecha 13 de noviembre de 2020, declaró fundada la demanda por considerar que,
si bien es cierto la demandada ha entregado, luego de presentada la demanda,
toda la información requerida, también es cierto que al no haberse entregado
como se solicitó, es decir, en copia fedateada, se concluye que se ha vulnerado
el derecho de acceso a la información del demandante.
Sentencia de segunda instancia o
grado
La
Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima revocó la
apelada y reformándola declaró infundada la demanda por considerar que no se vulnera el contenido constitucionalmente protegido del derecho a
la información pública, toda vez que la emisión de la entrega de “copia
certificada” no se encuentra regulada en la Ley 27806 y no forma parte del
contenido esencial del derecho constitucional a la información pública.
FUNDAMENTOS
Cuestión procesal previa
1.
Conforme se advierte del documento de
fojas 10, el recurrente cumplió con el requisito especial de procedencia de la
demanda contenido en el artículo 60 del Nuevo Código Procesal Constitucional,
pues la Sunat recibió la solicitud del recurrente el 15 de febrero de 2018.
Delimitación del asunto litigioso
2.
El demandante solicita que, en virtud de
su derecho de acceso a la información pública, la Sunat le proporcione las copias fedateadas de todo el acervo documentario
correspondiente a la Resolución de Oficina de Soporte Administrativo IAMC: a.-
R.O.: 118 3D0800/2017-000144, b.- R.O.: 118 3D0800/2017-000162, y c.- R.O.: 118
3D0800/2017-000242. Asimismo, solicita el pago de los costos procesales.
3.
La Sunat, mediante Carta 03-2018-SUNAT/3D0000 y Notificación 118-3D7100-2019-000200, entrega la
información solicitada en copias simples; mas no en copia fedateada, conforme
fue requerida.
4.
En este
sentido, al requerirse información propia de una entidad estatal no existe
controversia entre las partes sobre la publicidad de la información solicitada.
Sin embargo, la controversia radica en determinar si existe vulneración del
derecho de acceso a la información pública del recurrente, al haber recibido,
por parte de la Sunat, copias simples de la información requerida, en vez de
copias fedateadas, conforme fue solicitado.
Análisis del caso concreto
5.
El habeas data
es un proceso constitucional que tiene por objeto la protección de los derechos
reconocidos en los incisos 5 y 6 del artículo 2 de la Constitución, los cuales
establecen lo siguiente:
Toda persona
tiene derecho:
[…]
5. A solicitar
sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier
entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se
exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que
expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional.
[…]
6. A que los
servicios informáticos, computarizados o no, públicos o privados, no
suministren informaciones que afecten la intimidad personal y familiar.
6.
Conforme ha sido establecido por este Tribunal en la
sentencia emitida en el Expediente 01797-2002-PHD/TC, el contenido
constitucionalmente garantizado por el derecho de acceso a la información
pública no solo comprende la mera posibilidad de acceder a la información
solicitada y, correlativamente, la obligación de dispensarla de parte de las
entidades públicas. A criterio del Tribunal, no solo se afecta el derecho de
acceso a la información cuando se niega su suministro sin que existan razones
constitucionalmente válidas para ello, sino también cuando la información que
se proporciona es fragmentaria, desactualizada, incompleta, imprecisa, falsa,
no oportuna o errada.
7.
En ese sentido, el derecho de acceso a la información
pública tiene una faz positiva, según
la cual este derecho impone a los órganos de la Administración Pública el deber
de informar; y una faz negativa, la
cual exige que la información que se proporcione no sea falsa, incompleta,
fragmentaria, indiciaria o confusa. Asimismo, este derecho ha sido desarrollado
por el legislador por medio de la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, en cuyo artículo 3 se señala que toda información que
posea el Estado es considerada como pública, a excepción de los casos
expresamente previstos en dicha ley.
8.
Respecto
de la entidad demandada, cabe precisar que la Sunat es una entidad pública. Por
tanto, se encuentra bajo los alcances de la Ley 27806, Ley de Transparencia y
Acceso a la Información Pública.
9.
Ahora bien, con relación a la solicitud de información
consistente en que la emplazada le proporcione copias fedateadas de la
información requerida, la emplazada señala que la entrega de
copias certificadas o fedateadas se encuentra fuera del ámbito de la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública.
10.
Sin embargo, la
solicitud del actor es clara respecto a que requiere la entrega de copias
fedateadas y no simples, pedido que no ha sido satisfecho por la emplazada,
pues esta solo está dispuesta a entregar copias simples. Al respecto, debe
precisarse que conforme al artículo 13 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública “[n]o se
podrá negar información cuando se solicite que esta sea entregada en una determinada
forma o medio, siempre que el solicitante asuma el costo que suponga el
pedido”; asimismo, conforme el artículo 127 de la Ley 27444 “[c]ada entidad designa fedatarios institucionales adscritos a
sus unidades de recepción documental, (…), quienes, (…), brindan gratuitamente
sus servicios a los administrados”. En este sentido, la información solicitada
alude a documentos generados por la emplazada; de allí que el fedateado de un
documento es la manera en que el ciudadano puede hacer valer la copia solicitada
como documento con valor oficial. Por tanto, la denegatoria contenida en la
respuesta de la demandada configura una vulneración al derecho de acceso a la
información pública.
11. Finalmente, en atención a que se encuentra acreditada la vulneración del derecho de acceso a la información pública, corresponde ordenar que la parte demandada asuma el pago de los costos procesales en atención a lo dispuesto por el artículo 28 del Nuevo Código Procesal Constitucional.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1.
Declarar FUNDADA
la demanda, por haberse acreditado la vulneración del derecho de acceso a
la información pública.
2.
ORDENAR a la Superintendencia Nacional de Aduanas y de
Administración Tributaria (Sunat) a brindar la información fedateada requerida, previo pago del costo de reproducción.
3.
CONDENAR a la Superintendencia Nacional de Aduanas y de
Administración Tributaria (Sunat) al pago de los costos procesales a favor del recurrente.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO MIRANDA CANALES
Si bien coincido con
el fallo de la ponencia, me permito realizar ciertas precisiones sobre su
fundamentación.
1.
La entidad emplazada señala en su escrito de contestación de demanda que la
entrega de copias certificadas o fedateadas no forma
parte del contenido esencialmente protegido del derecho de acceso a la información pública y se
encuentra fuera del ámbito de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
Sobre el particular la ponencia,
en su fundamento 10, rebate dicho alegato argumentando que:
“[…] la solicitud del actor es clara respecto a que requiere la entrega
de copias fedateadas y no simples, pedido que no ha
sido satisfecho por la emplazada, pues esta solo está dispuesta a entregar copias
simples. Al respecto, debe precisarse que conforme al artículo 13 de la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública “[n]o se podrá negar
información cuando se solicite que esta sea entregada en una determinada forma
o medio, siempre que el solicitante asuma el costo que suponga el pedido”;
asimismo, conforme el artículo 127 de la Ley 27444 “[c]ada
entidad designa fedatarios institucionales adscritos a sus unidades de
recepción documental, (…), quienes, (…), brindan gratuitamente sus servicios a
los administrados”. En este sentido, la información solicitada alude a
documentos generados por la emplazada; de allí que el fedateado
de un documento es la manera en que el ciudadano puede hacer valer la copia
solicitada como documento con valor oficial. Por tanto, la denegatoria
contenida en la respuesta de la demandada configura una vulneración al derecho
de acceso a la información pública”.
2.
Sin embargo, tal propuesta no advierte que lo señalado en el quinto párrafo
del artículo 13 del TUO de la Ley 27806, aprobado por Decreto Supremo
021-2019-JUS, requiere ser interpretado a efectos de eliminar la
indeterminación que presenta para la resolución de la presente controversia, tarea
que nos toca desarrollar en el presente voto a renglón seguido.
3.
Ahora
bien, el quinto párrafo del artículo 13 del TUO de la Ley 27806, aprobado por
Decreto Supremo 021-2019-JUS, prescribe que:
[…]
“No se podrá negar información cuando se solicite que esta sea
entregada en una determinada forma o medio, siempre que el solicitante
asuma el costo que suponga el pedido”. [Énfasis nuestro]
4.
Pero, resulta
evidente que no es posible entender de manera literal lo allí dispuesto, pues
ello conllevaría a concluir lo dicho por Sunat que en la citada Ley no se
indica “[…] alguna característica como es la certificación o autenticación”
[sic].
5. No debe olvidarse que el requisito de lex certa no puede entenderse en el sentido de “exigir del legislador una claridad y precisión absoluta en la formulación de los conceptos legales”, pues la naturaleza propia del lenguaje, con sus características de ambigüedad y vaguedad, admiten cierto grado de indeterminación, mayor o menor, según sea el caso [STC 00010-2002-AI/TC, fundamento 46].
Así, a nivel de la teoría del Derecho se suele sostener que incluso hasta cierto punto resulta permisible o admisible la indeterminación en la formulación de los preceptos jurídicos, pues la precisión de las disposiciones jurídicas no es necesariamente deseable para todos los casos, ni las formulaciones más específicas hacen siempre precisas a las disposiciones jurídicas.
En cambio, lo que sí está proscrito es la indeterminación total de las disposiciones jurídicas, y ello es así por cuanto una disposición jurídica totalmente indeterminada se opone no solo al requisito de certidumbre que toda disposición normativa debe cumplir [lex certa], sino también porque su comprensión exige inevitablemente una actividad reconstructiva, generalmente discrecional, por parte del ciudadano o, en su caso, por la autoridad pública [administrativa o jurisdiccional], en la que el ejercicio de la potestad decisoria queda librada a su arbitrio.
Un precepto es totalmente indeterminado si las palabras en las que se encuentra expresado carecen de la claridad o precisión suficiente, de manera tal que se dificulte su comprensión por el ciudadano, así como por la autoridad pública [administrativa o jurisdiccional] para su aplicación a un hecho concreto. Es el típico supuesto en el que el ciudadano o, en su caso, la autoridad, o bien se encuentra frente a la presencia de un gran número de opciones de actuación, o bien simplemente no le es posible conocer ninguna de éstas. Lo cual no ocurre con la quinta disposición del artículo 13 del TUO de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, pues resulta claro que el legislador democrático dispone la prohibición de negar la entrega de información solicitada de una determinada forma o medio [enunciado deóntico], presentando lo resaltado cierto margen de indeterminación en cuanto a la formulación de las formas a considerar para tal efecto, pero garantizando un núcleo base en la materia de prohibición [no se puede negar información solicitada de determinada forma o por determinado medio]. Por lo anterior, es viable sostener que tal disposición jurídica posee cierto margen de indeterminación compatible con la exigencia de certeza que toda disposición no puede desconocer.
Es importante recalcar también que al momento en que las autoridades [sean administrativas o jurisdiccionales] efectúen precisiones de las disposiciones jurídicas a la luz de la resolución de un pedido, no deben hacerlo dejando de lado los valores, principios, derechos o exigencias contenidos en la Constitución, y que en determinadas situaciones son explicitados por el Tribunal Constitucional a través de su jurisprudencia.
De esta manera, cuando el legislador se refiere en el citado quinto párrafo del artículo 13 del TUO de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, a la imposibilidad de negar información que sea solicitada en una determinada forma, por esto último debe entenderse, sin ánimo exhaustivo —y determinable caso a caso[1]—, a toda señalización que debe contener el documento según lo indicado por el solicitante. Y es que, si el demandante requiere copias certificadas o autenticadas (fedateadas), esto puede obedecer a diversas razones, siendo la que importa en el Estado democrático de Derecho, que con esta señalización lo que se persigue, por un lado (en el caso de la certificación) es formar certeza del contenido de la información proporcionada por la entidad o, por otro lado (en el caso de la autenticación) asegurar que el documento solicitado sea fiel copia del original, haciendo posible ejercer un mejor control del funcionamiento de la entidad estatal.
En efecto, ya que se tendría certeza de que lo informado se condice con lo realizado por la Administración en el ejercicio de sus funciones (manejo de la cosa pública)[2], en el caso de la certificación, y en el caso de la autenticación de que el documento proporcionado se copia fuel del original. Recordemos que la ciudadanía tiene derecho a participar activamente en la marcha de los asuntos públicos, fiscalizando la labor estatal [STC 05549-2015-PHD/TC], y para ello se debe tener la posibilidad de acceder a información que tengan dichas particularidades.
En complemento de lo anterior, es preciso anotar lo señalado por el Tribunal Constitucional sobre el particular en su jurisprudencia, “[…] que, si lo solicitado son copias certificadas, no puede entenderse satisfecho tal pedido con la mera entrega de copias simples […] en todo caso, dado que lo requerido presupone que la emplazada certifique lo peticionado, se encuentra obligada a asumir los gastos en que incurra la Administración en certificarla” [STC 03035-2012-PHD/TC, fundamento 9].
Es de poner en relieve que el derecho fundamental de acceso a la información pública reconocido en el artículo 2, inciso 5 de la Constitución, junto a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, conforman el parámetro de constitucionalidad que debe servir para identificar las exigencias constitucionales que se derivan de este derecho, así como de las estrictas y únicas excepciones que pueden justificar la limitación de acceso a la información pública [STC 00005-2013-PI/TC, fundamento 33]. [Énfasis nuestro]
De lo anterior es posible entonces otorgar una lectura complementaria al contenido constitucionalmente garantizado por el derecho de acceso a la información pública y reconocido por la jurisprudencia constitucional [cfr. por todas STC 01797-2002-PHD/TC], el cual no solo comprende la mera posibilidad de acceder a la información solicitada, sino también abarca la obligación de dispensarla por parte de las entidades públicas en la forma o medio señalado por el solicitante.
En complemento de lo expuesto, es importante esclarecer si la certificación es la acción natural de un fedatario. Según el artículo 235 del Código Procesal Civil, “[…] [l]a copia del documento público tiene el mismo valor que el original, si está certificada por […]fedatario […]”, por lo que un fedatario podría certificar cualquier documento emitido por la entidad. Sin embargo, el artículo 52.3 del TUO de la Ley 27444, del Procedimiento Administrativo General prescribe que “[…] [l]a copia del documento privado cuya autenticidad ha sido certificada por el fedatario, tiene validez y eficacia plena, exclusivamente en el ámbito de actividad de la entidad que la auténtica. Además, en el numeral 2 del artículo 138 del referido TUO de la Ley 27444, se dispone que “[…] [e]l fedatario tiene como labor personalísima, comprobar y autenticar, previo cotejo entre el original que exhibe el administrado y la copia presentada, la fidelidad del contenido de esta última para su empleo en los procedimientos de la entidad […]”. Es decir, lo que hace el fedatario es autenticar una copia, antes que certificarla.
Pero, ¿existe diferencia entre certificar y autenticar?, y en estos casos si no es el fedatario quien certifica, ¿cuál es el servidor público encargado de ello? Sobre lo primero, y sin considerar que sea pacífico que se asuma este desarrollo —dejando abierta la posibilidad de que se discuta y se modifique—, es posible advertir que autenticar es comprobar la fidelidad del contenido del documento escrito original con la copia presentada, en tanto que certificar es otorgar certeza de que el documento presentado contiene una transcripción textual de una decisión adoptada por la administración o de que fue rubricada y firmada por las autoridades respectivas[3], o que los datos contenidos en un documento entregado, que fueron obtenidos de soportes informáticos, magnéticos o digitales, corresponden a la obrante en tales medios. Por último, la autenticación es utilizada para procedimientos internos y la certificación para procedimientos externos.
Recordemos lo señalado en el artículo 49.1.1 del TUO de la Ley 27444, “[…] [l]as copias simples serán aceptadas, estén o no certificadas por notarios, funcionarios o servidores públicos en el ejercicio de sus funciones y tendrán el mismo valor que los documentos originales para el cumplimiento de los requisitos correspondientes a la tramitación de procedimientos administrativos seguidos ante cualquier entidad”. [Énfasis nuestro]
Por su parte el artículo 139 del anotado TUO de la Ley 27444, dispone que “[l]a facultad para realizar autenticaciones atribuidas a los fedatarios no afecta la potestad administrativa de las autoridades para dar fe de la autenticidad de los documentos que ellos mismos hayan emitido”. [Énfasis nuestro].
En cuanto al segundo punto, la autenticación es realizada por el fedatario y la certificación por funcionario o servidor público en el ejercicio de sus funciones.
De todo lo anterior, podemos afirmar que no resulta atendible lo alegado por Sunat en cuanto a otorgar copias simples, debiendo ser autenticadas por fedatario para su entrega.
S.
MIRANDA CANALES
[1] Conforme
ocurrió en la STC 02303-2019-PHD/TC, en la que se estableció que “[…] ante la
falta de precisión sobre la forma o medio para la entrega de información se
optaría por la forma impresa” [fundamentos 15, 16 y 17].
[2] Esto en
tanto no se demuestre su falsedad a través de la vía judicial, por lo que goza
de presunción ius tantum.
[3] Análisis que se infiere de lo señalado en la Resolución recaída en el Expediente
00012-2012-PI/TC.