EXP. N.° 00953-2022-PHD/TC
LAMBAYEQUE
JUAN RICARDO HEREDIA CLAVO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 8 días del mes
de julio de 2022, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por
los magistrados Monteagudo Valdez, Pacheco Zerga y Ochoa Cardich, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional
interpuesto por don Juan Ricardo Heredia Clavo contra la resolución de fojas
107, de fecha 12 de octubre de 2021, expedida por la Segunda Sala Civil de la
Corte Superior de Justicia de Lambayeque, que declaró improcedente la demanda
de autos; y
ANTECEDENTES
Con fecha 20 de enero de 2021, don Juan
Ricardo Heredia Clavo interpone demanda de habeas
data [cfr. fojas 6] contra la Secretaría General del SUTE – provincial de
Chiclayo. Solicita que se le
entregue la información y documentación sobre los ingresos y egresos del SUTE
provincial de Chiclayo de los años 2018, 2019, 2020 y enero de 2021, la cual
comprende:
a)
Las copias
simples de los libros de ingresos y egresos de los años 2018, 2019, 2020 y
enero de 2021.
b)
Los informes
económicos de los años 2018, 2019, 2020 y enero de 2021; precisando que los
informes económicos de los años 2018 y 2019 han sido entregados a la nueva secretaria
general al momento de hacerle traslado de la documentación por el cargo que asumió
desde noviembre de 2019; además de los informes económicos que esta ha otorgado
junto al secretario de economía desde noviembre de 2019 hasta la actualidad.
c)
De los
recibos de ingresos y egresos desde noviembre de 2019 hasta la fecha que se
remite la solicitud de información de manera notarial.
d)
De las actas
de aprobación de los informes económicos que la secretaria general ha otorgado
desde noviembre de 2019 junto al secretario de economía.
e)
Sobre los
ingresos y egresos de los cursos de capacitación que se han realizado a partir
de noviembre de 2019 hasta la fecha; así como los recibos de ingresos y egresos
de estos cursos de capacitación desde noviembre de 2019.
f)
Las
resoluciones expedidas por la Gerencia Regional de Educación de Lambayeque o la
UGEL-Chiclayo, con los cuales se autoriza los cursos de capacitación desde
noviembre de 2019.
El demandante sostiene que mediante carta
notarial de fecha 14 de enero de 2021 requirió a la demandada la referida
información; sin embargo, mediante carta notarial de respuesta de fecha 16 de
enero de 2021 se advierte que la emplazada no tiene la más mínima voluntad de
entregarle lo solicitado; por lo que corresponde hacer cumplir lo prescrito en
el inciso 2 del artículo 61 del Código Procesal Constitucional
(autodeterminación informativa).
Con fecha 2 de marzo de 2021, doña Rosa Emérita
Horna Saavedra, secretaria general del SUTE – provincial de Chiclayo contestó la demanda [cfr. fojas 57] expresando que, como auxiliar
de educación de la IE 11009, según el Estatuto y el Reglamento del SUTEP, el
actor es miembro del gremio y, conforme al “principio de autosostenimiento
y transparencia”, que pauta el artículo III.5 de su Estatuto, “[l]as diversas
actividades del gremio y sus acciones de lucha deben ser solventadas por los
recursos propios de los afiliados mediante la cotización sindical y las
distintas actividades económicas que se puedan realizar. Los afiliados
encargados de la administración de fondos sindicales, (…), están en la
obligación de administrar los mismos con transparencia y honestidad". Al
carecer de mayores ingresos que nuestra exigua cotización, son los descuentos y
similares por diversos conceptos impuestos a los trabajadores del sector que
administra el Sub-Cafae, el único sostén que integra
el fondo económico de nuestro Comité Provincial. Asimismo, aduce que el primer
parágrafo del artículo 2 del Estatuto establece que “[e]l SUTEP es una
organización sindical con personería jurídica de índole privado (…)”; por lo
que, al no constituir una entidad pública, no se encuentra obligada a brindar
la información requerida.
El Quinto Juzgado Civil de Chiclayo de la Corte
Superior de Justicia de Lambayeque, a través de la Resolución 3, de fecha 22 de
marzo de 2021 [cfr. fojas 69],
declaró improcedente la demanda por considerar que la demandada no resulta ser
una entidad sujeta a los alcances de la Ley 27806, de Transparencia y Acceso a
la Información Pública, pues se trata de una organización sindical con
personería jurídica de índole privado que no presta servicios públicos o ejerce
función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del
Estado, por lo que, aun cuando pudiese ser legítimo el acceso a la información
que se solicita, sin perjuicio de los cuestionamientos de transparencia a la
gestión realizados por el hoy demandante, la vía procesal no resulta ser
idónea.
La Sala Civil de la Corte Superior
de Justicia de Lambayeque, mediante Resolución 9, de fecha 12 de octubre de
2021 [cfr. fojas 107], confirmó la apelada por considerar que no se aprecia que
lo pretendido por el actor tenga alguna relación con los supuestos que
habilitan a recurrir al proceso de habeas data destinado a recabar
información que se refiere a la persona del solicitante (autodeterminación
informativa). La información sobre el manejo económico de una entidad privada
no tiene relación alguna con el indicado derecho. Lo que pretende el actor está
relacionado con la información económica de una organización sindical, ingresos
y egresos; lo cual puede y debe solicitarlo con las formalidades que establece
el estatuto de la persona jurídica de derecho privado y no a través del habeas data.
FUNDAMENTOS
Delimitación del
petitorio
1.
Conforme aparece del petitorio de la
demanda, el objeto del presente proceso constitucional se dirige a que, en
virtud de su derecho a la autodeterminación informativa, se entregue al recurrente la información y
documentación sobre los ingresos y egresos del SUTE provincial de Chiclayo de
los años 2018, 2019, 2020 y enero de 2021, la cual comprende:
a)
Las copias
simples de los libros de ingresos y egresos de los años 2018, 2019, 2020 y
enero de 2021.
b)
Los informes
económicos de los años 2018, 2019, 2020 y enero de 2021; precisando que los
informes económicos de los años 2018 y 2019 han sido entregados a la nueva
secretaria general al momento de hacerle traslado de la documentación por el
cargo que asumió desde noviembre de 2019; además de los informes económicos que
esta ha otorgado junto al secretario de economía desde noviembre de 2019 hasta
la actualidad.
c)
De los
recibos de ingresos y egresos desde noviembre de 2019 hasta la fecha que se
remite la solicitud de información de manera notarial.
d)
De las actas
de aprobación de los informes económicos que la secretaria general ha otorgado
desde noviembre de 2019, junto al secretario de economía.
e)
Sobre los
ingresos y egresos de los cursos de capacitación que se han realizado a partir
de noviembre de 2019 hasta la fecha; así como los recibos de ingresos y egresos
de estos cursos de capacitación, desde noviembre de 2019.
f)
Las
resoluciones expedidas por la Gerencia Regional de Educación de Lambayeque o la
UGEL-Chiclayo, con los cuales se autoriza los cursos de capacitación desde
noviembre de 2019.
Conviene precisar que el sindicato emplazado ha expresado que, al
carecer de mayores ingresos que la exigua cotización sindical, son los
descuentos y similares por diversos conceptos impuestos a los trabajadores del
sector que administra el Sub-Cafae, el único sostén
que integra el fondo económico de su Comité Provincial, es decir, el demandado
no solo se sostiene económicamente de la cotización sindical de sus agremiados
sino, en mayor medida, de los descuentos u otros conceptos impuestos a los
trabajadores del sector educación que administra el Sub-Cafae.
En tal sentido, si bien el demandante considera que la negación de la
información solicitada vulnera su derecho de autodeterminación informativa,
este Tribunal estima, en aplicación del principio iura novit curia, que el derecho que en
realidad sustenta su pretensión es el derecho de acceso a la información
pública, pues el demandado dispone de fondos provenientes del Sub-Cafae, el cual está constituido, entre otros ingresos, por
recursos provenientes del presupuesto público. Este aspecto será pasible de
desarrollo mediante la presente sentencia.
Por tanto, el asunto litigioso radica en determinar si el requerimiento
de información del actor resulta atendible o no.
Cuestión procesal
previa
2.
De
acuerdo con el artículo 60 del nuevo Código Procesal Constitucional, para la
procedencia del habeas data se
requerirá que el demandante previamente haya reclamado, mediante documento de
fecha cierta, el respeto de su derecho y que el demandado se haya negado a la
entrega de la información requerida, incluso si la entregare de manera incompleta
o alterada; no haya contestado el reclamo dentro del plazo establecido o lo
haya hecho de forma incompleta, denegatoria o defectuosa. Al respecto, dicho
requisito ha sido cumplido por el accionante conforme se aprecia de autos
(solicitud de fecha 14 de enero de 2021 de fojas 2), habilitándose la competencia de este colegiado para emitir un pronunciamiento de fondo
sobre la materia controvertida planteada.
La peculiar característica de los Comités de
Administración del Fondo de Administración de Asistencia y Estímulo (Cafae) y de los organismos que disponen de sus fondos
3.
Uno
de los argumentos esbozados por el sindicato demandado, en su contestación de
demanda, es que el primer parágrafo del
artículo 2 del Estatuto establece que “[e]l SUTEP es una organización sindical
con personería jurídica de índole privado (…)”; por lo que, al no constituir
una entidad pública, no se encuentra obligada a brindar la información
requerida. Asimismo, ha manifestado que, en mayor medida, son los descuentos y
similares por diversos conceptos impuestos a los trabajadores del sector
educación, que administra el Sub-Cafae, el sostén que
integra el fondo económico de su Comité Provincial.
4.
Cabe
precisar algunas cuestiones acerca de las características de los Comités de Administración del Fondo de Administración de
Asistencia y Estímulo (Cafae). De acuerdo a la
Resolución del Superintendente Nacional de los Registros Públicos
015-2002-SUNARP-SN, que aprueba la Directiva 001-2002-SUNARP-SN, los Cafaes son “organizaciones peculiares que no constituyen en
estricto personas jurídicas”. Por su parte, el Informe 587-2010-SERVIR/GG-OAJ
de Servir, de fecha 29 de diciembre de 2010, ha indicado que el Cafae es una organización completamente diferenciada de la
entidad pública que le provee de recursos, no siendo “propiamente un organismo
estatal” sino “entes ajenos al aparato estatal que cuentan con una personería
especial y distinta”.
5.
Se
trata entonces de una entidad singular, separada de la administración pública,
pero que al mismo tiempo no es una persona jurídica. Son entidades que desafían
la división entre entidades públicas y privadas establecidas en la
jurisprudencia del derecho de acceso a la información pública. Así, si bien no
son entidades estatales, tienen una vinculación directa con las entidades del
Estado. Es una relación de dependencia, por cuanto si la entidad pública deja
de existir, el Cafae, tal cual está regulado, también
tendría que cesar.
6.
El
Tribunal Constitucional ha expresado que “los Cafae
constituyen organizaciones administradas por trabajadores en actividad, para
beneficio de los mismos, y, en ese sentido, son solo ellos los destinatarios de
sus prestaciones, sean estas de carácter dinerario o no (…)” (sentencia emitida
en el Expediente 06117-2005-PA/TC, FJ 8).
7.
El
Decreto Supremo 006-75-PM-INAP y modificatorias establecen normas generales a
las que se deben sujetar los organismos del sector público para la aplicación
del Fondo de Asistencia y Estímulo, indicando que sus fondos serán destinados a
brindar asistencia, reembolsable o no, a los trabajadores de la entidad. En su
artículo 4 se indica que dicho fondo pueda utilizarse solamente para:
a)
Asistencia
familiar mediante donaciones para atender gastos imprevistos no cubiertos por
la seguridad social.
b)
Apoyo
de actividades de recreación, educación física y deportes, así como artísticas
y culturales de los trabajadores y sus familiares.
c)
Premios
honoríficos en función de los informes evaluativos semestrales del desempeño
del trabajador y de los grupos de trabajo.
d)
Inversiones
que pasarán a constituir propiedad de los trabajadores de la Administración
Pública, a través de las Asociaciones Civiles que los representen para dicho
fin.
e)
Pago
de becas de perfeccionamiento o financiación de estudios o tesis profesionales
que se refieran a sus respectivas áreas de trabajo o relacionadas con su
sector.
f)
Aportes
para programas o proyectos conjuntos de dos o más organismos públicos.
g)
Préstamos
para adquisición de viviendas de interés social orientados a financiar
parcialmente las respectivas cuotas iniciales. Dichos préstamos serán
reembolsados en un plazo máximo de veinticuatro (24) meses y no devengarán
ningún tipo de interés. El monto de los préstamos será fijado en el Plan Anual
de Utilización del Fondo de Asistencia y Estímulo.
8.
Conviene
precisar que los integrantes del Comité que administra el Cafae
son representantes del Estado, pues conforme el artículo 6 del Decreto Supremo
006-75-PM/INAP, el Cafae será integrado por: i) un
representante del Titular del Pliego Presupuestal, quien lo presidirá; ii) el
director de personal o quien haga sus veces; iii) el contador general o quien
haga sus veces; y iv) tres trabajadores de la entidad, elegidos por los
trabajadores de esta.
9.
Por
su parte, el artículo 8 de la norma indica que los fondos de asistencia y estímulo
podrán ser incrementados mediante transferencias provenientes de fondos
presupuestales, donaciones, aportes o erogaciones. Y el artículo 3 del Decreto
de Urgencia 088-2001 ha precisado que los recursos de los fondos de asistencia
y estímulo provienen de los descuentos por tardanza o inasistencia al centro de
labores, donaciones o legados, transferencias de recursos que reciban de la
propia entidad, rentas generadas por los activos propios y demás ingresos por
actividades o servicios.
10.
Así,
los fondos de los cafaes pueden tener diversos
orígenes, los mismos que no son distinguidos una vez que entran en sus cuentas
bancarias. Es decir, los cafaes tienen una cuenta
bancaria compuesta de montos provenientes del presupuesto del Estado y
provenientes de aportes privados.
11.
En
suma, se está ante una situación que desafía la clasificación entre entidad
pública y privada, elaborada en la jurisprudencia sobre el derecho de acceso a
la información pública. Si bien es una entidad privada, no es una persona
jurídica, y además tiene un estrecho vínculo con la entidad pública a la que se
encuentra adscrita. No brinda un servicio bancario o financiero propiamente
dicho, sino que su finalidad está enfocada en brindar asistencia, reembolsable
o no, a los trabajadores de dicha entidad. Para ello utiliza fondos que
provienen del presupuesto público y otros que provienen de la actividad
privada. Estando a lo expuesto, esta situación amerita que en este caso el
Tribunal adapte las reglas desarrolladas respecto al derecho de acceso a la
información pública.
Análisis de la controversia
12.
Cuando
se está ante entidades públicas el Tribunal Constitucional ha desarrollado un
criterio jurisprudencial en virtud del artículo 10 de la Ley 27806, Ley de Transparencia y
Acceso a la Información Pública, que establece lo siguiente:
Las personas jurídicas
sujetas al régimen privado descritas en el inciso 8) del Artículo I del Título
Preliminar de la Ley Nº 27444 que gestionen servicios públicos o ejerzan
funciones administrativas del sector público bajo cualquier modalidad están
obligadas a informar sobre las características de los servicios públicos que
presta, sus tarifas y sobre las funciones administrativas que ejerce.
Asimismo, para los efectos de esta Ley, se considera como información
pública cualquier tipo de documentación financiada por el presupuesto público
que sirva de base a una decisión de naturaleza administrativa, así como las
actas de reuniones oficiales.
13.
En
virtud de ello, el Tribunal ha indicado que las personas jurídicas privadas que
brinden servicios públicos o efectúen funciones administrativas están obligadas
a suministrar la siguiente información: (a) características de los servicios
públicos que prestan, (b) sus tarifas y (c) funciones administrativas que
ejercen (bajo concesión, delegación o autorización del Estado). Pero como ya se
precisó, los cafaes no brindan un servicio público,
sino que brindan una labor asistencial a los trabajadores de una entidad pública.
14.
Sin
embargo, la peculiaridad de este caso radica en que los cafaes
también administran fondos provenientes del presupuesto público y el sindicato
emplazado utiliza dichos fondos. Por ello cabe determinar si es que lo
establecido en el segundo párrafo del artículo 10 referido, es aplicable para
el caso de los cafaes o sub-cafaes
y los organismos que dispongan de sus fondos. Para ello debe determinarse si es
que la información relacionada con los fondos del Cafae
se encuentra a su vez vinculada con los recursos del presupuesto público, que
sirva de base para una decisión de naturaleza administrativa.
15.
Como
ya se ha anotado, los fondos del Cafae están
constituidos por montos provenientes del sector público y privado, los que van
a la cuenta del Cafae, en donde ya no puede
identificarse el origen de dicho dinero, por lo que no podría determinarse si
el dinero utilizado para la asistencia, reembolsable o no, a los trabajadores
de dicha entidad son los pertenecientes a los fondos públicos o privados.
16.
¿Basta
esta indeterminación para indicar que tal actividad no resulta sujeta al
derecho de acceso a la información pública? Este Tribunal considera que no. Y
es que el hecho de que se esté utilizando fondos del presupuesto público
habilita a que se pueda conocer las formas en que opera dicha utilización. Es
decir, a que los ciudadanos conozcan la gestión y el destino de esos fondos. En
tal sentido, para efectos del derecho de acceso a la información pública, la
información producida en virtud de los fondos de los cafaes
puede ser materia de dicho derecho fundamental. Esta decisión se fundamenta en
el hecho del principio de publicidad, que en este caso debe primar sobre los
derechos de la entidad y la de sus usuarios que son finalmente servidores
públicos.
17.
En
consecuencia, si el sindicato emplazado se sustenta económicamente y utiliza los
fondos que administra el Sub-Cafae, tal y como ha
sido expresado en la contestación de demanda, la información económica del
referido sindicato constituye información que puede ser solicitada por
cualquier ciudadano, en ejercicio de su derecho de acceso a la información
pública.
18.
Finalmente,
en atención a que se encuentra acreditada la vulneración del derecho de acceso
a la información pública corresponde ordenar al SUTE – provincial de Chiclayo
asuma el pago de las costas y los costos procesales en atención a lo dispuesto
por el artículo 28 del nuevo Código Procesal Constitucional.
Por estos fundamentos, el
Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución
Política del Perú,
HA RESUELTO
1.
Declarar
FUNDADA la demanda, por la
vulneración al derecho de acceso a la información pública.
2.
ORDENAR que
el sindicato demandado proporcione la información solicitada, previo pago del
costo de reproducción.
3.
CONDENAR al demandado al pago de las costas y
los costos procesales a favor del demandante, cuya liquidación se hará en
ejecución de sentencia.
Publíquese
y notifíquese.
SS.
MONTEAGUDO VALDEZ
PACHECO ZERGA
OCHOA CARDICH
PONENTE
OCHOA CARDICH