EXP. N.° 00551-2021-PHD/TC
LIMA
JONATHAN PETER ROJAS HUAHUAMULLO
RAZÓN DE RELATORÍA
La Sentencia
emitida en el Expediente 00551-2021-PHD/TC, es aquella que declara:
Dicha
resolución está conformada por los votos de los magistrados Miranda Canales,
Ledesma Narváez y Sardón de Taboada, siendo este último convocado para
dirimir la discordia suscitada en autos ante el voto singular del magistrado Espinosa-Saldaña
Barrera.
Se señala
que los magistrados concuerdan en el sentido del fallo y la resolución alcanza
los tres votos conformes, tal como lo prevé el artículo 11, primer párrafo del
Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional en concordancia con el
artículo 5, cuarto párrafo de su Ley Orgánica.
Lima, 02
de febrero de 2022
S.
Janet Otárola Santillana
Secretaria de la Sala Primera
VOTO DE LOS MAGISTRADOS MIRANDA CANALES
Y LEDESMA NARVÁEZ
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional
interpuesto por don Jonathan Peter Rojas Huahuamullo
representado por su abogado don Gerardo Chiclla
Chamorro contra la Resolución 5, de fecha 3 de diciembre de 2019 (f. 174), expedida
por la Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima que,
confirmando la apelada, declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Demanda
Con fecha 31 de octubre de 2018, el
recurrente interpuso demanda de habeas
data contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP) alegando que se
había vulnerado su derecho constitucional de acceder a la información pública,
porque la entidad demandada se negó a entregarle copias de todos los correos
electrónicos recibidos y enviados por el jefe de la Oficina de Normalización
Previsional, Diego Alejandro Arrieta Elguera; la jefa
de la Oficina de Asesoría Jurídica, Miluska Isabel Gil Ramón y/u otro que esté en
dicho cargo; el gerente general, Carlos Miguel Puga Pomareda
y/u otro que esté en dicho cargo; de su cuenta de correo oficial o a cualquier
otra que le haya sido creada por la ONP, con sus respectivas respuestas, desde
el año 2011 hasta la actualidad. Asimismo, el actor ha indicado que, en caso de
existir información privada, solicita remitir dicha información con la
respectiva supresión de la visualización de aquellos datos que no son
relevantes.
Contestación de la demanda
Con fecha 15 de enero de 2019, la
demandada contesta la demanda indicando que de acuerdo al artículo 16-A del
Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso de la Información Pública la
información contenida en los correos electrónicos o en las aplicaciones de
mensajería electrónica de los funcionarios públicos no es de acceso público. De
igual forma, la Dirección General de Transparencia, Acceso a la Información y
Derechos Humanos ha emitido la Opinión Consultiva 051-2018-DGTAIPDP, de fecha
24 de setiembre de 2018, indicando que la información contenida en los correos
electrónicos que se considere secreta, reservada o confidencial no es de acceso
público. Se ha señalado también que se debe contar con el consentimiento de la
prensa a quien se le ha asignado el correo. Y que el acceso está supeditado a
las capacidades tecnológicas de la entidad para la gestión, soporte y
conservación de la información digital.
Además, alega que tales documentos
no constituyen documentos oficiales que contengan una decisión de gobierno,
consejos, recomendaciones u opiniones producidas como parte del proceso
deliberativo y consultivo previo a la toma de una decisión, salvo que dicha
decisión sea pública. Por ello, si una vez tomada la decisión se hace
referencia en forma a esos consejos cesa la excepción de acceso a la
información pública.
Asimismo, sostiene que cuando se
indica que la entidad debe realizar una evaluación o análisis de la información
contenida en los correos electrónicos solicitados, lo que se encuentra
establecido como una exigencia no permitida por ley, tal como lo dispone el artículo
13 del TUO del Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información
Pública.
Auto de primera instancia o grado
Mediante Resolución 3, de fecha 29
de marzo de 2019, el Tercer Juzgado Constitucional Transitorio de Lima declaró
infundada la demanda al considerar que lo solicitado resulta ser muy general y
no es suficientemente preciso. Sostiene que por la máxima de la experiencia los
correos electrónicos por su objetivo son de distinta naturaleza, como aquellos
que tienen una connotación privada, comunicaciones de mero trámite, cuya
utilidad puede ser intrascendente, así como otros que puede que tengan como
finalidad comunicar opiniones técnicas, asesorías, puntos de vista,
reclamaciones e incluso temas relacionados con la logística de la entidad.
Asimismo, al solicitarse que se supriman ciertos datos de carácter privado, el a
quo colige que lo que pretende el demandante es que se clasifique qué
documentos son relevantes, contraviniendo el artículo 13 de la Ley 27806, que
establece que no puede exigirse que las entidades efectúen evaluaciones o
análisis de la información que posean.
Auto
de segunda instancia o grado
El ad quem confirmó la
apelada y consideró que la información solicitada por el actor no constituye
información pública, ello de acuerdo a la información 16-A del Reglamento de la
Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública y 17 de la Ley 27806. Además,
porque la solicitud ha sido realizada de manera general e imprecisa.
FUNDAMENTOS
Delimitación del
petitorio
1.
En
el presente caso, el actor solicita que se le entregue copia simple de todos
los correos electrónicos recibidos y enviados por el jefe de la Oficina de
Normalización Previsional (ONP), Diego Alejandro Arrieta Elguera; por la jefa de
la Oficina de Asesoría Jurídica, Miluska Isabel Gil Ramón y/u otro que esté en
dicho cargo; y por el gerente general, Carlos Miguel Puga Pomareda
y/u otro que esté en dicho cargo; de su
cuenta de correo oficial o a cualquier otra que le haya sido creada por la
ONP, con sus respectivas respuestas, desde el año 2011 hasta la actualidad.
Análisis de la
controversia
2.
El
inciso 5 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú dispone que toda
persona tiene derecho “a solicitar sin expresión de causa la información que
requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el
costo que suponga el pedido”. La Constitución ha consagrado en estos términos
el derecho fundamental de acceso a la información pública, cuyo contenido
esencial reside en el reconocimiento del derecho que le asiste a toda persona
de solicitar y recibir información de cualquier entidad pública; por tanto, no
existe entidad del Estado o persona de derecho público excluida de la
obligación respectiva (sentencia recaída en el Expediente 00937-2013-PHD/TC).
3.
Asimismo,
el artículo 10 del Texto Único Ordenado de la Ley 27806, Ley de Transparencia y
Acceso a la Información Pública, establece lo siguiente: las entidades de la
Administración Pública tienen la obligación de proveer la información requerida
si se refiere a la contenida en documentos escritos, fotografías, grabaciones,
soporte magnético o digital o en cualquier otro formato, siempre que haya sido
creada u obtenida por ella o que se encuentre en su posesión o bajo su control.
Se considera información pública cualquier tipo de documentación financiada por
el presupuesto público que sirva de base a una decisión de naturaleza
administrativa, así como las actas de reuniones oficiales.
4.
En
el presente caso, la parte demandante ha solicitado que se le entregue copia
simple de todos los correos electrónicos remitidos y recibidos por el jefe de
la ONP, la jefa de la Oficina de Asesoría Jurídica y el gerente general, desde
sus correos institucionales, desde el 2011 hasta la actualidad. Sin embargo,
advertimos que el pedido de información es lo suficientemente claro y preciso
por cuanto el recurrente ya lo ha expuesto previamente, copias de correos
electrónicos, remitidos y recibidos de los servidores mencionados en su
solicitud.
5.
La parte
emplazada en su contestación al demandante ha señalado que la información
solicitada no es de acceso público conforme al artículo 16-A del Reglamento de
la Ley de Transparencia y de Acceso a la Información Pública. Al respecto,
estimamos que los correos electrónicos o los documentos a través de los cuales
la emplazada remite información relacionada a la institución son de naturaleza
pública. En efecto, cabe tener en cuenta que el artículo 16-A del Reglamento
de la Ley de Transparencia y de Acceso a la Información Pública ha sido
modificado por el Decreto Supremo 011-2018-JUS, estableciéndose que la
información contenida en correos electrónicos de los funcionarios y servidores
públicos es de acceso público, siempre que se trate de información
institucional de naturaleza pública. De igualmente modo precisa que:
“No es de acceso público la información contenida en correos
electrónicos que tengan carácter de secreta, reservada y confidencial, de
acuerdo a lo previsto en los artículos 15, 16 y 17 del Texto Único Ordenado de
la Ley Nº 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública,
aprobado por Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM”.
6.
De otro lado, tanto
en la contestación de la demanda como en las resoluciones del a quo y el
ad quem se ha hecho referencia a que al solicitarse
que se supriman ciertos datos de carácter privado, implicaría contravenir el
artículo 13 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (Ley
27806), que establece que la solicitud de información no faculta a solicitar
que se efectúen evaluaciones o análisis de la información que se posea. Al
respecto, debe indicarse que la evaluación de si una información es pública o
no, es una tarea implícita en la gestión de las entidades al atender los
pedidos de acceso a la información pública. Ya que ello permitirá establecer si
procede o no tal solicitud. Por tanto, las entidades no pueden excusarse de
realizar tal análisis en virtud de una interpretación como la realizada del
mencionado artículo 13. Cosa distinta es solicitar a las entidades que, en
virtud del derecho de acceso a la información pública, emitan una evaluación o
informe sobre la documentación solicitada. Es a esto último a lo que se refiere
la norma del artículo 13 precitado.
7.
De acuerdo a lo
indicado, se deben entregar las copias de los emails solicitados, previo
análisis de estos, excluyendo los que tengan carácter de secreta, reservada y
confidencial, de acuerdo a lo previsto en los artículos 15, 16 y 17 del Texto
Único Ordenado de la Ley 27806. Para ello deberá otorgarse un plazo razonable y
acorde al volumen de la información solicitada.
8.
Por
consiguiente, habiéndose acreditado la vulneración del derecho de acceso a la
información pública, la parte demandada debe cumplir con entregar al demandante
la información solicitada, previo pago del costo de reproducción. Asimismo,
corresponde ordenar que la demandada asuma el pago de los costos procesales de
acuerdo a lo dispuesto por el artículo 28 del Nuevo Código Procesal
Constitucional.
Por
estos fundamentos, estimamos que se debe,
1.
Declarar
FUNDADA la demanda, al haberse verificado
la vulneración del derecho fundamental del acceso a la información pública del
demandante.
2.
ORDENAR que la entidad demandada proporcione
las copias de los documentos solicitados previo pago del costo de reproducción.
SS.
MIRANDA CANALES
LEDESMA NARVÁEZ
VOTO DEL MAGISTRADO SARDÓN DE TABOADA
Emito
el presente voto por las siguientes consideraciones.
El
31 de octubre de 2018, el recurrente interpuso demanda de habeas data contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP) alegando
que se había vulnerado su derecho constitucional de acceder a la información
pública, porque la entidad demandada se negó a entregarle copias de todos los
correos electrónicos recibidos y enviados por el jefe de la Oficina de
Normalización Previsional, Diego Alejandro Arrieta Elguera;
la jefa de la Oficina de Asesoría Jurídica, Miluska
Isabel Gil Ramón y/u otro que esté en dicho cargo; el gerente general, Carlos
Miguel Puga Pomareda y/u otro que esté en dicho cargo;
de su cuenta de correo oficial o a cualquier otra que le haya sido creada por la
ONP, con sus respectivas respuestas, desde el año 2011 hasta la actualidad. Asimismo,
el actor ha indicado que, en caso de existir información privada, solicita
remitir dicha información con la respectiva supresión de la visualización de
aquellos datos que no son relevantes.
El inciso 5 del
artículo 2 de la Constitución Política del Perú dispone que toda persona tiene
derecho “a solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a
recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que
suponga el pedido”.
Asimismo, el
artículo 10 del Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley 27806, Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, establece que las entidades de
la Administración Pública tienen la obligación de proveer la información
requerida si se refiere a la contenida en documentos escritos, fotografías,
grabaciones, soporte magnético o digital o en cualquier otro formato, siempre
que haya sido creada u obtenida por ella o que se encuentre en su posesión o
bajo su control. Se considera información pública cualquier tipo de
documentación financiada por el presupuesto público que sirva de base a una
decisión de naturaleza administrativa, así como las actas de reuniones
oficiales.
El
artículo 16-A del Reglamento de la Ley de Transparencia y de Acceso a la
Información Pública en su redacción original establecía que la información
contendida en correos electrónicos o aplicaciones de mensajería electrónica de
los funcionarios públicos no es de acceso público. Sin embargo, dicha norma fue
modificada por la Segunda Disposición Complementaria Modificatoria del Decreto
Supremo 011-2018-JUS, estableciéndose que la información contenida en correos
electrónicos de los funcionarios y servidores públicos es de acceso público,
siempre que se trate de información institucional de naturaleza pública.
Además, precisa que:
“No es de acceso público la información contenida en correos
electrónicos que tengan carácter de secreta, reservada y confidencial, de
acuerdo a lo previsto en los artículos 15, 16 y 17 del Texto Único Ordenado de
la Ley Nº 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública,
aprobado por Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM”.
De otro lado, tanto en la contestación de la demanda como en las
resoluciones del a quo y el ad quem se
ha hecho referencia a que al solicitarse que se supriman ciertos datos de
carácter privado, implicaría contravenir el artículo 13 del TUO de la Ley
27806, que establece que la solicitud de información no faculta a solicitar que
se efectúen evaluaciones o análisis de la información que se posea. Al respecto,
debe indicarse que la evaluación de si una información es pública o no, es una
tarea implícita en la gestión de las entidades al atender los pedidos de acceso
a la información pública; ya que ello permitirá establecer si procede o no tal
solicitud.
De hecho el
propio artículo 13 especifica que si bien es cierto la Ley 27806 no faculta que
los solicitantes exijan a las entidades que efectúen evaluaciones o análisis de
la información que posean, no califica dentro de esta limitación el
procesamiento de datos preexistentes de acuerdo con lo que establezcan las
normas reglamentarias.
Sobre la base de
esta precisión contenida en el mismo artículo 13, en el referido artículo 16-A
del Reglamento se señala que el procesamiento de datos preexistentes, opera
respecto de información contenida en una base de datos electrónica, o cuando la
entidad tenga la obligación de gestionar la información en una base de datos
electrónica, En estos supuestos se deberá salvaguardar las excepciones
previstas en los artículos 15, 16 y 17 del TUO de la Ley 27806.
Atendiendo a lo
expuesto, considero que se deben entregar las copias de los correos
electrónicos solicitados, excluyendo los que tengan carácter de secreta, reservada y
confidencial, de acuerdo a lo previsto en los artículos 15, 16 y 17 del Texto
Único Ordenado de la Ley 27806. Para ello deberá otorgarse un plazo razonable y
acorde al volumen de la información solicitada.
Llegado a este punto se debe
hacer la precisión que si bien es cierto a las fechas en que se presentaron la
solicitud en sede administrativa y la demanda, respectivamente; aún no estaba
vigente la modificatoria del artículo 16-A del Reglamento de la Ley 27806, que
califica a la información contenida en los correos de los funcionarios o
servidores públicos, como pública (con las excepciones ahí descritas) no menos
cierto es que en su contestación de la demanda, de 15 de enero de 2019, la ONP
persiste en su negativa a entregar la información solicitada, invocando la
versión del artículo 16-A, que a dicha fecha ya había sido modificado.
Finalmente, corresponde ordenar
el pago de costos procesales a la parte demandada conforme al artículo 28 del
Código Procesal Constitucional.
Por
consiguiente, considero que se debe declarar FUNDADA la demanda, por haberse acreditado la vulneración al
derecho de acceso a la información pública; ORDENAR a la
entidad demandada suministrar
al demandante la información requerida, previo pago del costo de reproducción, excluyendo los que tengan carácter de secreta, reservada y
confidencial, de acuerdo a lo previsto en los artículos 15, 16 y 17 del Texto
Único Ordenado de la Ley 27806; con costos procesales, cuya liquidación se
efectuará en ejecución de sentencia.
S.
SARDÓN
DE TABOADA
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Con el debido respeto, me aparto de lo resuelto por mis colegas en
mérito a las razones que a continuación expongo:
1.
Con fecha 31 de octubre
de 2018, el recurrente interpuso demanda de habeas
data contra la Oficina de Normalización Previsional alegando que se había
vulnerado su derecho constitucional de acceder a la información pública, pues
la entidad demandada se negó a entregarle copias de todos los correos
electrónicos recibidos y enviados por el jefe de la Oficina de Normalización
Previsional (ONP), Diego Alejandro Arrieta Elguera;
jefa de la Oficina de Asesoría Jurídica, Miluska
Isabel Gil Ramón y/u otro que esté en dicho cargo; el gerente general, Carlos
Miguel Puga Pomareda y/u otro que esté en dicho
cargo; de su cuenta de correo oficial o a cualquier otra que le haya sido
creada por la ONP, con sus respectivas respuestas, desde el año 2011 hasta la
actualidad.
2.
Sobre el acceso público
de los correos electrónicos, este Tribunal ha dejado por sentado que los
correos electrónicos o los documentos a través de los cuales la emplazada
remite información relacionada a la institución son de naturaleza pública. En
efecto, cabe tener en cuenta que el artículo 16-A del Reglamento de la Ley de
Transparencia y de Acceso a la Información Pública ha sido modificado por el
Decreto Supremo 011-2018-JUS, estableciéndose que la información contenida en
correos electrónicos de los funcionarios y servidores públicos es de acceso
público, siempre que se trate de información institucional de naturaleza
pública. De igualmente modo precisa que:
“No es de acceso público la información contenida en correos
electrónicos que tengan carácter de secreta, reservada y confidencial, de
acuerdo a lo previsto en los artículos 15, 16 y 17 del Texto Único Ordenado de
la Ley Nº 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública,
aprobado por Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM”.
3.
De otro lado, tanto en la
contestación de la demanda como en las resoluciones del a quo y el ad
quem se ha hecho referencia a que al solicitarse que se supriman ciertos datos de carácter privado,
implicaría contravenir el artículo 13 de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública (Ley 27806), que establece que la solicitud de información
no faculta a solicitar que se efectúen evaluaciones o análisis de la
información que se posea. Al respecto, debe indicarse que la evaluación de si
una información es pública o no, es una tarea implícita en la gestión de las
entidades al atender los pedidos de acceso a la información pública. Ya que
ello permitirá establecer si procede o no tal solicitud. Por tanto, las
entidades no pueden excusarse de realizar tal análisis en virtud de una
interpretación como la realizada del mencionado artículo 13. Cosa distinta es
solicitar a las entidades que, en virtud del derecho de acceso a la información
pública, emitan una evaluación o informe sobre la documentación solicitada. Es
a esto último a lo que se refiere la norma del artículo 13 precitado.
4.
Por consiguiente, cualquier
solicitud de acceso de información pública sobre correos electrónicos
institucionales de funcionarios públicos se sustenta en el derecho de acceso a
la información pública. Sin embargo, es necesario delimitar el pedido de la
información, ya que existen excepciones en función al contenido de los correos
electrónicos oficiales de los funcionarios públicos. La información contenida
en los correos electrónicos institucionales puede ser clasificada en: 1)
información referida al ejercicio de la función pública; 2) información
referida al ejercicio de la función pública, pero con carácter secreto,
reservado o confidencial; y 3) información privada.
5.
Si bien resulta legítimo
que la ciudadanía tenga interés en conocer la actuación integral del
funcionario público a través de su cuenta de correo electrónico suministrada
por una entidad pública, esto no es óbice para desconocer el derecho a la
intimidad de terceros, las excepciones propuestas por ley y los requisitos de
procedencia del habeas data, tal como he señalado previamente en otra
oportunidad. (cfr. STC. Exp. 01335-2021-PHD)
6.
El antiguo artículo 42
del Código Procesal Constitucional ‒aplicable al proceso de habeas
data de conformidad con el artículo 65 del mismo cuerpo legal‒,
sustituido por el artículo 2 del Nuevo Código Procesal Constitucional, dispone
que:
[…]
En los procesos de amparo, habeas data y de cumplimiento, la demanda se presenta por escrito y deberá
contener cuando menos, los siguientes datos y anexos: […]
6) El petitorio, que comprende la determinación clara y concreta de lo
que se pide;
En aplicación del
referido artículo, el Tribunal Constitucional ha rechazado solicitudes de habeas
data en las cuales se pidieron, por ejemplo, expedientes administrativos
sin delimitar los periodos o años que se deseaba acceder; es decir, cuando
dichas solicitudes no son específicas [02258-2013-PHD/TC]. Igualmente, ha
considerado algunas solicitudes de información como genéricas, por ejemplo,
cuando se pidieron “todos los informes de una Jefatura de Sunat”, pues a juicio
del Tribunal no expresaban algún dato adicional para que el juzgador determine
cuál es la información que se solicita y así distinguir entre las resoluciones
que contienen aspectos protegidos por la reserva tributaria y las resoluciones
que no poseen dichos aspectos [00426-2020-PHD/TC]. Por el contrario, el
Tribunal Constitucional ha dispuesto la entrega de correos electrónicos de un
funcionario público cuando la solicitud era precisa en cuanto a su periodo
temporal y a los documentos que se requerían [02310-2019-PHD/TC].
7.
Del presente caso es
advertible que la solicitud de información del recurrente, referida a “todos
los correos electrónicos recibidos y enviados por el jefe de la Oficina de
Normalización Previsional, la jefa de la Oficina de Asesoría Jurídica y el
Gerente General de la referida entidad, desde el año 2011 hasta la actualidad”
es genérica, pese que se precisa su periodo temporal y se pide además exceptuar
la información privada que hubiese. Y es que no se aporta algún dato adicional
para que el juzgador distinga entre correos electrónicos que contienen aspectos
explícitamente exceptuados por ley o que se encuentren relacionados con
información confidencial de terceros en conexidad con el derecho a la
intimidad, con aquellos correos que refieren exclusivamente al desempeño de su
función pública de dichos funcionarios.
8.
En ese sentido, al no
haberse formulado un requerimiento previo debidamente claro y lo
suficientemente preciso debe darse por no cumplido el artículo 2 del Nuevo
Código Procesal Constitucional.
Por lo expuesto, mi voto en el presente caso es por declarar IMPROCEDENTE
la demanda de habeas data.
S.
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA