Pleno. Sentencia 6/2022
Caso de la cuestión de confianza II 1
Expediente 00032-2021-PI/TC
RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión de Pleno del Tribunal
Constitucional, de fecha 3 de febrero de 2022, se reunieron los magistrados
Ferrero Costa, Sardón de Taboada, Miranda Canales, Blume Fortini, Ledesma Narváez y Espinosa-Saldaña Barrera a efectos de pronunciarse
sobre la demanda de inconstitucionalidad que
dio origen al Expediente
00032-2021-PI/TC.
La votación fue
la siguiente:
- Los magistrados Espinosa-Saldaña Barrera (ponente) y Ledesma Narváez (con fundamento de voto) votaron por declarar fundada la demanda, en consecuencia, inconstitucional la Ley 31355, “Ley que desarrolla el
ejercicio de la cuestión de confianza
regulada en
el último párrafo del
artículo 132 y en el artículo
133 de la Constitución Política del Perú”; asimismo, declarar
inconstitucionales, por conexidad, en aplicación del artículo 77 del
Nuevo Código Procesal Constitucional, las frases incorporadas
por el artículo único de la Resolución Legislativa 0004-2021-2022-CR, que modifican los literales “c” y “d” del artículo 86 del
Reglamento del Congreso.
- El magistrado Blume Fortini emitió voto singular por declarar infundada la
demanda.
- El magistrado Miranda Canales emitió voto singular por declarar infundada
la demanda.
- El magistrado Sardón de Taboada emitió voto singular por declarar infundada
la demanda.
- El magistrado Ferrero Costa emitió
voto singular
por declarar infundada la
demanda.
- Los magistrados Ferrero Costa, Sardón de Taboada y Blume Fortini presentaron
un voto singular conjunto, y el magistrado Blume Fortini presentó fundamentos
adicionales.
Estando a la votación descrita, y al no haberse alcanzado cinco votos conformes para
declarar la inconstitucionalidad de la ley impugnada, la demanda fue declarada INFUNDADA, conforme a
lo previsto
en el artículo 107 del nuevo Código Procesal Constitucional y en el artículo 5, segundo párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional,
por lo que la Ley 31355
mantiene
su constitucionalidad.
La Secretaría del
Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza los votos
antes referidos, y que los magistrados intervinientes en el Pleno firman digitalmente al pie de esta
razón en señal de
conformidad.
Flavio
Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
FERRERO COSTA
SARDÓN DE TABOADA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
LEDESMA NARVÁEZ
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
VOTO
SINGULAR DE LOS MAGISTRADOS FERRERO COSTA, SARDÓN DE
TABOADA Y BLUME FORTINI
n nuestra
opinión, la Ley 31355, Ley que desarrolla
el
ejercicio de la
cuestión de confianza regulada en el último párrafo del artículo 132º y en el artículo 133º de la Constitución
Política del Perú, no
adolece de ninguna inconstitucionalidad
formal
E
o sustantiva. Discrepamos, pues, de la ponencia preparada para resolver este caso porque reitera
la distorsión de los alcances de
la sentencia unánime Cuestión de
Confianza I1, realizada
por la sentencia
de mayoría Disolución del Congreso2.
Ciertamente, en la primera sentencia
señalamos
que:
la cuestión de confianza que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la Constitución de manera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de respaldo político por parte del Congreso
Sin
embargo, de inmediato añadimos que
ello era:
para llevar a cabo las políticas que su
gestión requiera (fundamento 75) [énfasis añadido].
La ponencia repite trece veces la palabra abierta, pero solo dos la frase para
llevar a cabo
las políticas que
su gestión requiera. Al enfatizar desproporcionadamente
un término
sobre el otro —que son parte no solo de un mismo fundamento sino incluso de una misma
oración—,
distorsiona el argumento
central de esa primera sentencia.
Además, la ponencia soslaya
el
contexto en el que
se dio ella. Dicha sentencia buscó
absolver una pregunta
específica, surgida a propósito de una reforma del Reglamento del
Congreso: ¿puede hacerse cuestión de confianza sobre
proyectos de ley o solo sobre
políticas de gobierno?
Cuando respondimos que sí,
nos referimos a leyes propiamente
dichas, no a leyes de reforma
constitucional, que son menos del 1%
de las leyes. Nunca consideramos que la Constitución permitiera hacer cuestión de confianza sobre proyecto de ley de reforma constitucional ni sobre
atribuciones constitucionales exclusivas del Congreso
u otros organismos constitucionalmente
autónomos.
Grande fue nuestra sorpresa cuando, al discutir la segunda sentencia, descubrimos que algunos colegas así lo creían. Los votos singulares que emitimos, en el caso Disolución del Congreso, son claros al respecto y justifican la desestimatoria
de la actual demanda. Nosotros no hemos cambiado de
opinión.
La
separación de
poderes
Como dijimos entonces, permitir que
el
Ejecutivo haga cuestión de confianza sobre
reformas
constitucionales o atribuciones constitucionales exclusivas del
Congreso implicaba someterlo. Además, como el Congreso está integrado por una pluralidad de
representantes del pueblo, y el Ejecutivo, a cargo de uno solo, hacerlo significaba abjurar del
pluralismo consustancial a la democracia.
En nuestra
opinión, al convalidar
la denegatoria fáctica de una cuestión de confianza realizada
sobre un proyecto de
ley referido a una atribución constitucional exclusiva
del Congreso, la segunda sentencia del caso Disolución del Congreso vació de
contenido el principio de separación de poderes establecido en el artículo 43 de
la Constitución. Este dice
que el gobierno del Perú:
es unitario, representativo y descentralizado,
y se organiza según el principio de la separación de poderes [énfasis añadido].
Ni las funciones que desarrollan ni la manera como se conforman los poderes elegidos
— Legislativo y Ejecutivo— permitían aceptar
dicha
idea. No casualmente, al establecer la
estructura del Estado, la Constitución se ocupa primero del Legislativo y después del Ejecutivo porque antes de ejecutar las leyes es necesario concebirlas. Necesariamente,
el pensamiento precede a la
acción humana.
Por tanto, en la perspectiva constitucional, al elaborarse
las leyes, debe tenerse primero
un amplio debate en
el
que concurran diferentes puntos de vista. Por ello, en el Congreso
—a diferencia del Ejecutivo— hay representantes tanto de la corriente
de opinión mayoritaria
como de las minoritarias. Así, se busca asegurar que las leyes sean lo más acertadas —o, si se quieren lo menos desacertadas— posible.
Nuestra discrepancia con
la sentencia del
caso Disolución del Congreso,
en todo caso, se
sustentó
no solo en consideración
al principio de separación de poderes establecido en el
artículo 43 y en toda la Estructura del Estado
postulada por el Título IV de la Constitución.
Provino, además, de una lectura
atenta de su artículo 206. Este dispositivo
dice:
La ley de reforma constitucional no puede ser
observada por el Presidente de la
República.
Si el Ejecutivo no puede observar una ley
de reforma constitucional, menos puede hacer cuestión de confianza
de un proyecto que
la contenga. La
Constitución permite que
el Ejecutivo proponga
iniciativas de reforma constitucional o sobre atribuciones constitucionales exclusivas del Congreso
u otros organismos constitucionalmente
autónomos. Sin embargo, el Ejecutivo no puede forzar al Congreso a
aprobar iniciativas de cualquier
índole, ni menos aún a darlas
por denegadas fácticamente.
Consideraciones consecuencialistas
En la sentencia emitida en el
Expediente 0024-2003-AI/TC,
se dijo:
todo Tribunal Constitucional tiene la obligación de aplicar el principio de previsión mediante
el cual se predetermina la totalidad de las “consecuencias” de sus actos jurisdiccionales. En ese sentido, los actos jurisdiccionales (tras la expedición de una sentencia) deben contener el
augurio, la proyección y el vaticinio de una “mejor” realidad político-jurídica y la cancelación de un otrora “mal”.
Cable preguntarse, por ello, qué consecuencias tuvo la sentencia que convalidó la
disolución del Congreso realizada el 30 de
setiembre
de 2019. En nuestra opinión, sentó
las bases para la catástrofe
sanitaria y económica experimentada en el Perú el 2020. Al
no tener el contrapeso del Congreso, en efecto, la respuesta gubernamental al COVID-19 fue poco escrutada. Consecuentemente, nuestro desempeño sanitario y económico fue
el peor del vecindario. Esta Tabla
es elocuente:
Tabla
DESEMPEÑOS SANITARIOS Y ECONÓMICOS COMPARADOS
|
Muertes confirmadas por COVID-19
por millón de habitantes al 25 de
enero de
2022 |
Caída
del PBI 2020 |
Perú |
6,133 |
-11 % |
Brasil |
2,917 |
-4 % |
Colombia |
2,589 |
-7 % |
Chile |
2,058 |
-6 % |
Ecuador |
1,916 |
-8 % |
Bolivia |
1,751 |
-8 % |
Fuentes:
https://ourworldindata.org/explorers/coronavirus-data-explorer?zoomToSelection=true&time=2020-03-
01..latest&facet=none&pickerSort=asc&pickerMetric=location&Metric=Confirmed+deaths&Interval=Cumulative &Relative+to+Po pulation=true&Color+by+test+positivity=false&country=BRA~PER~ARG~BOL~CHL~COL~ECU~MEX;
y, https://es.statista.com/estadisticas/1110215/impacto-coronavirus-pib-america-latina/
Elaboración: propia.
El Perú
tiene más del doble
de muertes por COVID-19 que el país que le sigue en resultados sanitarios deficientes, Brasil. Empero, la reducción de
la economía
brasileña fue menor
que la del Perú (-4% versus -11%). Quienes más se acercan a nuestro desplome económico son Ecuador y Bolivia (-8%), pero allí los muertos son menos de un tercio que los nuestros.
El 2020 nuestro Producto
Bruto Interno (PBI)
fue
menor que el de 2017: 202,014,363.78 frente a 211,007,207.48; el nivel de desarrollo (PBI per capita) fue inferior al de 2012:
6,126.9 frente a 6,529.03. Los niveles de pobreza, por su parte, fueron los de 20114. Según el
indicador que observemos, retrocedimos tres,
ocho
o diez años en uno solo.
La concentración de poderes
Un fenómeno como la pandemia del COVID-19 configura una situación excepcional,
frente a la que cabe declarar un estado de emergencia que permita
tomar medidas rápidas. Sin embargo, en su informe Respeto por la democracia, derechos humanos y el Estado
de derecho durante los estados de emergencia - Reflexiones, la Comisión de
Venecia
señaló
en sus conclusiones:
Los poderes de emergencia
que
respetan el Estado de derecho tienen incorporados
importantes garantías contra el abuso: los principios de necesidad, proporcionalidad
y temporalidad. El respeto de estos principios debe estar sujeto a un control parlamentario
efectivo e imparcial y a un control judicial significativo por parte de tribunales independientes.
El estado de emergencia decretado por el Ejecutivo debió estar sujeto
a un
control parlamentario efectivo e imparcial. Al disolver el Congreso, dando por denegada fácticamente una cuestión de confianza referida
a una atribución constitucional exclusivamente
suya, el Ejecutivo debilitó sustancialmente dicho control.
Además, debido a una reforma constitucional previa, promovida por el mismo Ejecutivo, no
pudieron postular
al Congreso extraordinario quienes integraron el Congreso disuelto.
Así, el control parlamentario sobre las
medidas sanitarias decretadas ante el COVID-19
fue muy débil.
La
ponencia soslaya
no solo la Constitución sino también
nuestra historia reciente
y procede como si
la
concentración de poderes, derivada de la disolución del
Congreso de 30 de setiembre de 2019, no hubiese tenido
consecuencias negativas muy serias. Más aún, insiste en propiciar
una nueva y aún mayor concentración, a
base de una interpretación
peculiar del principio
de la separación
de poderes.
No, para
nosotros, la ley impugnada en este caso solo restaura el equilibrio de poderes establecido en la Constitución. Dicho equilibrio fue roto
por la referida
disolución del Congreso, convalidada
por la sentencia de
mayoría subsecuente. Nosotros, consecuentes
con
los votos singulares que emitimos contra
ella, votamos por declarar la presente demanda INFUNDADA en
todos sus extremos.
SS.
FERRERO COSTA SARDÓN DE
TABOADA BLUME FORTINI
FUNDAMENTOS ADICIONALES DEL MAGISTRADO
BLUME FORTINI AL VOTO SINGULAR CONJUNTO
FIRMADO CON LOS MAGISTRADOS FERRERO COSTA Y SARDÓN
DE TABOADA
Si bien coincidió
con declarar infundada la demanda, me parece
necesario consignar algunos fundamentos adicionales al voto singular
conjunto que he suscrito con mis colegas Magistrados Augusto Ferrero
Costa y José Luis Sardón de Taboada.
La fundamentación
adicional la efectúo de acuerdo al
siguiente esquema:
1. El proceso de
inconstitucionalidad.
2. La constitucionalidad.
3. Conceptuación
de la figura del análisis de constitucionalidad.
4. La norma
impugnada y su constitucionalidad.
A continuación desarrollo el
esquema
propuesto,
siguiendo
la
misma numeración
temática:
1. El proceso de inconstitucionalidad.
A manera de enmarque doctrinario que permita fijar adecuadamente
la posición que corresponde asumir a la Judicatura Constitucional al intervenir en un proceso de inconstitucionalidad, considero
necesario
hacer una breve referencia a
dicho proceso y a los conceptos de constitucionalidad y de análisis de constitucionalidad; este último en cuanto instrumento básico para determinar la
presencia o no
de infracción constitucional.
1.1 El Proceso Inconstitucionalidad o, más propiamente denominado Proceso Directo de Control Concentrado de la Constitucionalidad, es el proceso
paradigma entre los
procesos de control de la constitucionalidad en tanto constituye la
canalización de la
fórmula de heterocomposición más completa y eficaz para anular la normativa infraconstitucional afectada de alguna causal
de inconstitucionalidad. Es decir, la normativa
incursa en infracción constitucional. Sea esta infracción de forma, de fondo, directa, indirecta,
parcial
o total, y,
en
consecuencia,
incompatible con la Constitución. Es un
proceso de aseguramiento de la primacía de la Constitución, en cuanto norma suprema
y expresión de la voluntad normativa
del
Poder Constituyente.
1.2 De acuerdo al diseño procedimental ideado por Hans Kelsen, el Proceso
Directo de Control Concentrado de la Constitucionalidad tiene
como
características principales el ser un proceso constitucional de instancia única, de carácter cognoscitivo, de enjuiciamiento
de la producción normativa
del
legislador infraconstitucional de primer rango y de carácter hiperpúblico; que, por
consiguiente, escapa a las
clasificaciones conocidas y se yergue como un proceso especialísimo, atípico
y sui generis.
1.3 Así, es especialísimo, por cuanto es un proceso ad hoc y único para el control
concentrado de la constitucionalidad, como corresponde a
la materia de hiperinterés público que a través de él se controvierte y que
canaliza
una fórmula de heterocomposición peculiar, frente a un conflicto también
peculiar y de marcado interés público, nacido a raíz del cuestionamiento de una norma imputada de inconstitucionalidad. Atípico, en razón de que
no se encuadra
dentro de la clásica tipología de procesos consagrados en el Derecho Procesal y, además, diferente a los otros procesos constitucionales. Sui generis, en
razón que combina el interés de la parte accionante con un interés de carácter general, consistente
en
la fiscalización de la producción normativa infraconstitucional de primer rango para asegurar la supremacía normativa de la Constitución.
1.4 El objeto del
Proceso Directo del
Control Concentrado de la Constitucionalidad es una pretensión procesal de
constitucionalidad; esto es,
la solicitud de verificar la constitucionalidad de una norma imputada
de inconstitucionalidad. Así, esta petición centra la actividad del Tribunal
Constitucional en un juicio de constitucionalidad, de tal forma
que la cuestionada inconstitucionalidad de la norma recurrida
se convierte en
requisito procesal
de admisibilidad
del recurso y cuestión
de inconstitucionalidad, y configura
lógicamente la cuestión de fondo del proceso que no puede entenderse resuelto con una
decisión sobre el fondo más que
cuando el Tribunal dilucida la constitucionalidad, o no, de la norma en
cuestión.
1.5 Por consiguiente,
debe quedar aclarado
que en
el Proceso
de Inconstitucionalidad el tema de fondo es determinar
si la
disposición imputada de
inconstitucionalidad infringe o no la normativa constitucional. Es decir, si es compatible con la parte
dispositiva propiamente dicha de ella y, además, con los principios, valores, institutos,
derechos y demás aspectos que
le son inherentes.
2. La constitucionalidad.
En esa
línea, lo que
debe determinarse es si la disposición infraconstitucional
cuestionada está impregnada o no de constitucionalidad, por lo que resulta
necesario formular su conceptuación.
Al respecto, afirmo que
la constitucionalidad
es
un vínculo de armonía y concordancia plena entre la Constitución y las
demás normas que conforman el sistema
jurídico que aquella
diseña; tanto en cuanto al fondo como a la forma. Es una suerte
de cordón
umbilical que
conecta o une los postulados
constitucionales con sus respectivos correlatos normativos, en sus diversos niveles de especificidad;
siendo consustancial al proceso de implementación constitucional
e imprescindible para la compatibilidad
y coherencia
del sistema jurídico.
3. Conceptuación de la
figura
del análisis de constitucionalidad.
Asumido ya un concepto de constitucionalidad, toca hacer referencia
al denominado análisis de
constitucionalidad, respecto del cual es menester
puntualizar lo siguiente:
3.1 Todo análisis de constitucionalidad presupone un proceso de cotejo o de
comparación abstracta entre
la norma o conjunto de
normas objetadas como inconstitucionales y lo
dispuesto de
modo expreso por la
norma constitucional. Por
consiguiente, lo que corresponde hacer
al
Juez Constitucional
en el Proceso de Inconstitucionalidad es comparar,
desde el
punto de vista estrictamente normativo, si la disposición impugnada colisiona
o no
con la Constitución; o, en todo caso, si la desborda, desnaturaliza,
desmantela, transgrede o entra en pugna con ella. Esa y no otra es la labor del Juez
Constitucional en este tipo de
procesos. Se
trata, lo enfatizo, de
garantizar la primacía
normativa de la Norma Suprema.
3.2 A tales efectos y con la finalidad de detectar si una norma resulta o no contraria con la Constitución, nuestro nuevo Código Procesal Constitucional,
establece ciertas clases de infracciones,
las que en buena cuenta nos permiten
distinguir entre inconstitucionalidad
por el fondo o por la forma, inconstitucionalidad total o parcial, e inconstitucionalidad directa e indirecta.
3.3 En lo que respecta al primer grupo de infracciones, conviene
precisar que lo que se denomina como
inconstitucionalidad
por el fondo, se presenta cuando la contraposición
entre lo que determina la Constitución
y lo que establece la
ley, resulta frontal o evidente.
Es decir, el mensaje
normativo entre
norma suprema y norma de inferior jerarquía
es
opuesto y por
tanto la inconstitucionalidad
es manifiesta por donde quiera que se le mire.
3.4 La inconstitucionalidad en cambio, es por la forma, cuando la norma objeto
de impugnación, independientemente de su compatibilidad con el contenido material de la Constitución, ha sido
elaborada prescindiendo de
las pautas procedimentales o del modo
de producción
normativa establecido en
la
Constitución. Se trata en otras palabras de una
inconstitucionalidad que no
repara en los contenidos de la norma sino en su proceso de
elaboración y la compatibilidad o no del mismo con lo establecido en la Norma
Fundamental.
3.5 En lo que atañe al segundo grupo de infracciones, cabe afirmar que la llamada inconstitucionalidad total es aquella que se
presenta cuando todos los
contenidos de la norma impugnada infringen a la Constitución y, por tanto, deben ser expectorados
del
orden jurídico.
3.6 La inconstitucionalidad es parcial, cuando,
examinados
los
diversos contenidos de la norma impugnada, se detecta, que solo algunos
se encuentran viciados de inconstitucionalidad. La determinación de esos contenidos, sin
embargo puede
variar
en
intensidad. A veces puede tratarse de una buena parte del mensaje normativo, en ocasiones solo de una frase o, en otras, solo de
una palabra.
3.7 El tercer grupo de infracciones, referidas a la inconstitucionalidad directa e indirecta, responde a una
clasificación relativamente
novedosa, y aún embrionariamente
trabajada
por nuestra jurisprudencia, para cuyo
entendimiento es necesario echar mano del moderno concepto de bloque de constitucionalidad, el cual hace referencia
al
parámetro jurídico constituido por
la Constitución como
norma suprema del Estado
y por las normas jurídicas que le otorgan desarrollo inmediato (leyes orgánicas, leyes de
desarrollo de los derechos fundamentales, tratados internacionales de derechos humanos,
etc.). Dicho parámetro resulta particularmente importante
en
ordenamientos donde la determinación de lo que es o no constitucional,
no se agota en la norma
formalmente constitucional, sino que se proyecta sobre aquel entramado normativo
donde es posible encontrar desarrollos constitucionales extensivos.
3.8 En tal
sentido la inconstitucionalidad directa es aquella donde
la
determinación de
la colisión normativa
se verifica en el contraste producido
entre la Constitución y la norma objeto de impugnación. Se
trata pues, de
un choque frontal
entre dos normas con
mensajes de suyo distintos.
3.9 En cambio en la inconstitucionalidad indirecta la colisión se verifica entre la
norma objeto de impugnación y los contenidos de una
típica norma de desarrollo constitucional. Lo inconstitucional, no se determina pues a la luz
de lo que la norma constitucional directamente
establece
sino en el contexto de lo
que una de sus normas de
desarrollo representa.
4. La norma
impugnada
y su
constitucionalidad.
Ingresando
propiamente al análisis de constitucionalidad de la Ley 31355, Ley que
desarrolla el ejercicio
de la cuestión de confianza regulada en el
último
párrafo del artículo 132 y en el artículo 133 de la Constitución Política del Perú, transcribiré en
primer lugar su articulado y, a continuación, expresaré las razones adicionales por las que considero que esta ley
es plenamente
constitucional.
“Artículo único. Del ejercicio de la cuestión de confianza regulada en el
último párrafo del
artículo 132 y en el artículo 133 de la Constitución Política
del Perú.
La facultad que tiene un ministro y la del presidente del Consejo de Ministros
a nombre del Consejo, de plantear una cuestión de confianza conforme
al último párrafo del
artículo 132 y al artículo 133 de la Constitución Política
del
Perú, está referida a
materias de competencia del Poder
Ejecutivo relacionadas directamente a la concreción de
su política general de gobierno, no encontrándose, entre ellas, las
relativas a la aprobación o
no de reformas constitucionales ni las que
afecten los procedimientos y las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros
organismos constitucionalmente
autónomos.
DISPOSICIONES
COMPLEMENTARIAS FINALES
PRIMERA. Decisión del Congreso de
la República respecto a la cuestión
de confianza planteada
La cuestión de
confianza es aprobada o rehusada
luego de concluido el
debate y luego de realizada la votación
conforme al Reglamento del
Congreso. El resultado de la votación es comunicado expresamente al Poder Ejecutivo, mediante oficio, para que surta efecto. Solo el Congreso de la República
puede interpretar
el sentido de su decisión.
SEGUNDA. Vigencia de la presente
ley
Los alcances de la presente ley no tienen consecuencias o impacto
retroactivos, y rigen a partir
del día siguiente de su publicación.”
Las razones adicionales por las que
considero
que
esta
ley
es plenamente constitucional
son las siguientes:
4.1 Ni la ley en sí misma ni ninguno de sus dispositivos vulnera la Constitución por la forma o por el fondo, de forma total o parcial, o de manera directa o
indirecta. Por el contrario, se trata
de una ley totalmente compatible con la Constitución, que
ha sido expedida por el Congreso de
la República en el ejercicio legítimo de
sus competencias constitucionales. Particularmente de su atribución legislativa prevista en los artículos 102, numeral 1, y 103 de la Carta Fundamental de la República.
4.2 No tiene esta un vicio de forma, como se aduce erradamente en la ponencia, la que sostiene absurdamente
que excede
la esfera de competencias del
legislador y despliega efectos concretos en las
posibilidades de actuación
del
Poder
Ejecutivo, al establecer supuestos y condiciones de limitación en el ejercicio de
la cuestión de
confianza facultativa (fundamento 120 tenido a
la vista), por cuanto la ley en mención no ha sido
elaborada prescindiendo de las pautas procedimentales o del modo de
producción normativa establecido
en
la Constitución, ni tampoco ha sido expedida por un órgano incompetente,
ni menos aún regula
alguna materia reservada por la Constitución a otra
fuente; supuestos que son ejemplos de infracciones formales de la Constitución, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional (véanse al respecto las SSTC 0014-2002-PI/TC, 0020-2005-PI/TC, 0021-2005-PI/TC,
0003-2006-PI/TC, 0025-2010-PI/TC, entre otras), pero que en el caso materia de autos
no se han dado.
4.3 Por el
contrario,
la
ley
en comento
ha
respetado a cabalidad
el marco
constitucional de producción normativa. No se trata de una norma que ha alterado tal marco y que, por
tanto, haya debido seguir el procedimiento de
reforma constitucional. No se trata en esencia, y lo enfatizo, de una ley de reforma constitucional.
Se trata más bien de una ley de desarrollo constitucional que, teniendo a la Constitución como punto de partida, ha establecido
precisiones
y límites
razonables
respecto
del ejercicio
de la cuestión de confianza regulada en
sus artículos 132, in fine, y 133. Un desarrollo constitucional que, como veremos más adelante, se
encuentra dentro
de lo constitucionalmente
posible.
4.4 La ley bajo análisis tampoco presenta un vicio de fondo, por cuanto su
contenido normativo no
colisiona, entra en discordia, desborda o vacía de contenido
de alguna forma
algún postulado constitucional.
En tal sentido, no ha transgredido la voluntad del legislador constituyente que se trasluce del texto
constitucional. El delimitar
el
contenido de
uno o varios dispositivos
constitucionales en el marco de
las potestades interpretativas del Congreso,
bajo cánones razonables y en procura de evitar
abusos o arbitrariedades, no puede
entenderse de ninguna
manera como una transgresión a la
Constitución. Es más bien una manera de frenar el abuso que ella proscribe claramente en el
último
párrafo de su artículo 103.
4.5 Ha especificado el Tribunal Constitucional que “…mientras el legislador actúe
respetando márgenes suficientes de
razonabilidad
y los criterios vinculantes de este Colegiado, tal legislador tiene la calidad de supremo intérprete en el marco (amplio, por cierto) de lo constitucionalmente posible” (STC 4235-2010-HC/TC, fundamento
33). Y ha sido precisamente dentro de
lo constitucionalmente posible, válido y hasta necesario, que
el
legislador ha delineado el
contenido de la cuestión de confianza y establecido limitaciones a su uso, precisando
que esta está referida a
materias de competencia del Ejecutivo relacionadas a la concreción de su política general de gobierno, y
que no se encuentran entre ellas las relativas
a la aprobación o no de reformas
constitucionales ni las que afecten los procedimientos y las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros organismos constitucionalmente autónomos.
4.6 De ningún modo esto resulta contrario a la Constitución como quiere hacer
ver la ponencia. Tampoco es cierto que con la expedición de esta
ley se ha soslayado la
línea
jurisprudencial del Tribunal Constitucional en materia
de cuestión de confianza, como afirma,
pues, como lo sostenemos en el voto
singular suscrito conjuntamente con los Magistrados Ferrero Costa
y Sardón de Taboada, en la STC 0006-2018-PI/TC precisamos que la cuestión de
confianza ha sido regulada
de manera abierta en la
Constitución con la
finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en
busca de respaldo político por
parte del Congreso y, lo subrayo, “para
llevar a cabo las
políticas que su gestión requiera”
(Véase su fundamento
75).
4.7 En los votos singulares que emitimos con ocasión del “Caso Disolución del Congreso de la República”
(Exp. 0006-2019-CC/TC),
seguimos la misma
línea
de considerar que la apertura en la regulación constitucional de la cuestión de confianza está referida exclusivamente a
las medidas que el
Ejecutivo requiera
para
“su gestión”, por lo que no pueden versar sobre
cualquier materia, sino sobre aquellas que atañen a su tarea de administración
gubernamental. La regulación de la Ley 31355, que explicita que la
cuestión
de confianza se circunscribe a los casos de
concreción de
la política general
de gobierno del Ejecutivo, es, pues, perfectamente compatible con esta
posición.
4.8 Asimismo, las dos limitaciones que ha establecido esta ley para el ejercicio de la cuestión de confianza (que no procede para los
casos de reforma
constitucional ni para casos en que se afecten las competencias exclusivas del
Congreso o de los órganos constitucionalmente autónomos) tampoco son alejadas de la jurisprudencia constitucional ni inconstitucionales, como se deja
entrever en ponencia.
4.9 Al respecto, en cuanto a la primera limitación, debemos recordar que si bien
en
la sentencia del precitado “Caso Disolución del Congreso de la República” los
Magistrados Ferrero Costa, Sardón de Taboada y Blume Fortini quedamos en minoría, el Magistrado Miranda
Canales en su fundamento de
voto fue
muy tajante en señalar que no concordaba con lo referido en los fundamentos
197 a 200 de la sentencia de mayoría (Véase
punto 7, in fine). Y es precisamente
en
estos considerandos que la aludida
sentencia, sin que
nadie
se lo pida, hace una serie de
precisiones respecto de los pedidos de cuestión de confianza sobre proyectos de
ley de reforma constitucional,
dando a entender que es factible
esa
posibilidad.
4.10 Pues bien, al apartarse el Magistrado Miranda de forma clara, expresa e
indubitable de esta postura en su fundamento de voto, resulta evidente que es más bien la posición
minoritaria del Tribunal Constitucional la que considera que se pueden plantear cuestiones de
confianza
sobre posibles reformas constitucionales. Es más, la posición mayoritaria está siendo ratificada con la
votación de la presente causa constitucional, en la que los Magistrados Ferrero Costa,
Sardón de Taboada, Miranda
Canales y Blume Fortini han coincidido en que
la ley cuestionada, que, entre otros, restringe el uso de la cuestión de confianza para casos relativos a la aprobación o no de reformas
constitucionales, no
adolece de inconstitucionalidad
alguna.
4.11 De otro lado, en cuanto a la segunda limitación establecida por dicha la
ley, debo señalar que la cuestión de confianza no puede ser ejercida abusivamente,
ni tampoco debe ser utilizada para menoscabar las atribuciones
del Congreso
de la República u otro
órgano constitucional autónomo del Estado, para
alterar o poner en jaque el equilibrio de poderes o los principios democráticos que
contempla nuestra Constitución, para someter y condicionar a otro órgano
o Poder del Estado en la toma de una decisión, para invadir las esferas de
competencia de otras dependencias del Estado, ni para romper la
normal
relación inter órganos y generar continuos conflictos políticos que en nada ayudan a la convivencia democrática. La cuestión de confianza, por el contrario, debe ser ejercida con prudencia, razonabilidad y solo para casos excepcionales, sin enervar o desequilibrar el contrapeso que debe existir entre poderes y órganos
del
Estado,
y siempre con la intención de que el Ejecutivo
encuentre algún respaldo político del Legislativo sobre
algún aspecto de su gestión. Por
algo se llama cuestión
de confianza.
4.12 En esto último subyace
la razón de la norma impugnada para restringir
la posibilidad de usar la cuestión de confianza en los casos en que se afecten los
procedimientos
y las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República
o de
otros organismos constitucionalmente
autónomos. Esta limitación, que ayuda
a evitar escenarios no deseados como los descritos en
la primera parte del párrafo anterior, es completamente razonable, justificada y saludable
para nuestro Estado Constitucional. Por eso, la ponencia yerra al considerar que la ley cuestionada establece supuestos de limitación que no
son compatibles
con la Constitución,
en la medida que contravienen la regulación abierta
de la cuestión de
confianza facultativa. Todo lo
contrario, en lo que a
mí respecta (y a
la mayoría del Tribunal
también), estas limitaciones son armónicas con la
Constitución, pues están en impecable sintonía
con los valores y principios que
esta postula.
4.13 Asumir que cuando el
Tribunal Constitucional habla
de la regulación
“abierta” de las materias que pueden ser objeto de
cuestión de confianza, significa que el Ejecutivo puede plantearla por materias que afectan los procedimientos y las competencias del Poder
Legislativo o de otros
órganos constitucionales, implica desconocer la autonomía de estas entidades, además
de una distorsión del claro criterio jurisprudencial sentado por el órgano de
control de la constitucionalidad; criterio al que me he referido anteriormente.
4.14 Finalmente, debo enfatizar la pertinencia y la constitucionalidad
de la regulación establecida en la primera
disposición complementaria final de la
ley objeto de análisis, en
cuanto establece la exigencia de debate, conclusión
del
mismo y votación expresa para la aprobación o desaprobación de la
cuestión de confianza, así como que el resultado de la comunicación debe ser
comunicado expresamente al Poder Ejecutivo mediante oficio para
que surta efecto, y que solo el Congreso puede interpretar el sentido de su decisión. Ello
es
así, porque siendo de competencia
del
Congreso y, específicamente
de su Pleno, la aprobación
o
la
desaprobación
de
la cuestión
de confianza,
corresponde determinar con toda
claridad
y precisión la expresión de
voluntad de dicho Poder del Estado, lo que solo se garantiza resguardando el debate, la
conclusión del mismo y el arribo
a la votación correspondiente en el Pleno; expresión de voluntad respecto de la cual no caben, en modo alguno,
supuestos de denegación fáctica o
de
otra naturaleza.
4.15 Tal expresión de voluntad, que es exclusiva
y excluyente
del
Congreso de la República,
debe, lo puntualizo,
merecer una comunicación expresa al Poder
Ejecutivo mediante la formalidad de un oficio, a partir del cual surtirá efecto; y siendo tal expresión de voluntad de pertenencia del Congreso solo él está habilitado constitucionalmente para interpretar el sentido de su
decisión.
S.
BLUME FORTINI
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO
MIRANDA CANALES
Con el debido respeto por la opinión de mi colega ponente, en el presente caso emito un voto singular, el mismo que sustento en los siguientes fundamentos:
1. La ley impugnada circunscribe la cuestión de confianza a materias de competencia
del
Poder Ejecutivo relacionadas directamente a la concreción de su política
general de
gobierno, y a su vez prohíbe plantear cuestión de
confianza sobre los siguientes aspectos: las relativas a
la aprobación o no de reformas
constitucionales ni las
que afecten los procedimientos y las competencias
exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de
otros
organismos constitucionalmente autónomos. Del mismo modo,
la primera disposición complementaria final establece
que solo el Congreso de
la República puede
interpretar el sentido de su decisión.
2. La ponencia propone
declarar
fundada demanda por considerar que la
ley impugnada es inconstitucional, tanto por la forma como por el fondo. En cuanto
a la inconstitucionalidad por la forma, la ponencia
sostiene que establece
limitaciones a la cuestión de
confianza que resultan contrarias a la configuración
constitucional de esta institución, por lo que debió haberse acudido a la reforma constitucional. En cuanto
a la inconstitucionalidad por el fondo. Considera que la
regulación hecha por el legislador difiere de la regulación constitucional.
Concretamente se
señala que mientras que la configuración de
la cuestión de confianza es abierta, tal como lo habría señalado este Tribunal Constitucional, la ley impugnada restringe este
ámbito,
estableciendo límites para su ejercicio.
3. La ponencia basa
su argumento en los pronunciamientos de
este Tribunal Constitucional recaídos en los siguientes
casos: El primero
de ellos es el denominado “Caso
de la cuestión de confianza y
crisis total
del gabinete”,
correspondiente
a la Sentencia 00006-2018-PI/TC, de
6 de noviembre de 2018, donde se determinó la inconstitucionalidad de una resolución
legislativa que
modificó el Reglamento del Congreso e
introdujo limitaciones al ejercicio la
cuestión de
confianza. El segundo, es el “Caso de la disolución del Congreso”,
correspondiente
a la Sentencia
00006-2019-CC/TC, de
9 de enero de 2020, en el que este Tribunal se
pronunció respecto a la demanda competencial planteada contra
las actuaciones del Poder Ejecutivo relacionadas con la disolución del
Congreso, ocurrida el
30 de setiembre de 2019.
4. En primer lugar, considero que el hecho que el legislador haya decidido restringir la cuestión de
confianza no es un hecho en sí mismo inconstitucional. De hecho, la
jurisprudencia de este Tribunal Constitucional ya
ha señalado que las materias sobre las que puede versar la cuestión de
confianza no son del todo amplias y pueden ser restringidas.
5. En la sentencia del expediente 6-2018-PI este
Tribunal Constitucional señaló que la cuestión de confianza que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la
Constitución de manera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de
posibilidades en busca de
respaldo político por
parte del Congreso, para llevar a
cabo las políticas que
su gestión requiera. No
obstante, la propia jurisprudencia establece supuestos y materias en los que no cabe hacer
cuestión de confianza.
6. En la sentencia recaída en el expediente 6-2019-CC este Tribunal
constitucional señaló que no se
puede hacer cuestión de
confianza sobre materias que
comprometan la división de poderes, la supresión de alguna
cláusula de intangibilidad (la forma de gobierno, o el estado de
derecho, entre otros). Asimismo, se señaló que no se puede condicionar el sentido de la decisión que sea competencia
de otro órgano estatal. También se consideró que no cabe plantear cuestión de confianza respecto de materias que
no permitan concretar u operativizar
las propuestas planteadas por el gobierno o que carezcan de un marcado
interés público.
7.
Como se ve, el TC enumeró, de modo enunciativo, algunas situaciones
que podrían quedar fuera de lo constitucionalmente permitido al formular una cuestión
de confianza. Ahora bien,
el legislador puede complementar
los supuestos dentro de lo constitucionalmente permitido.
8. Asimismo, debo recordar lo señalado en mi fundamento de voto emitido junto con la sentencia del expediente 6-2019-CC en el sentido de que dicho pronunciamiento
no tiene por qué agotar el debate ni la evolución de la institución constitucional de la cuestión de confianza. Definir el modo como se
configuran estas instituciones corresponde, en primer
lugar, al diseño institucional,
a través de las reformas constitucionales y legislativas pertinentes. En este sentido, una
regulación dada por el legislador que
modifique la
institución de la cuestión de confianza
no es, en principio, algo que esté dentro de lo
constitucionalmente
prohibido.
9. Según la ponencia,
la sola limitación de la institución
de la cuestión de confianza
facultativa atenta contra el cometido
material de esta institución desarrollado por este Tribula Constitucional.
No obstante, no logra demostrar
de qué modo estas concretas limitaciones se
encuentran en el ámbito de lo constitucionalmente prohibido para el
legislador.
10. En cuanto a la denegación expresa de confianza, la ponencia propone declarar
inconstitucional la Primera Disposición complementaria final de la
ley impugnada, la cual establece que
solo el Congreso de
la República puede
interpretar el sentido de su decisión.
11. Para ello se basa en lo decidido en la sentencia recaída en el expediente 6-2019- CC en la que este Tribunal falló a
favor del poder Ejecutivo cuando consideró
denegada
la confianza
que formalmente el Congreso de
la República
había aprobado.
12. En dicho caso, el Tribunal Constitucional consideró que cabe la posibilidad de
que, en un afán de evitar asumir su respectiva
responsabilidad política, el
Congreso de la República pueda, al menos formalmente, votar
a favor, de la confianza pese a que, en los hechos, no adopte ninguna medida que materialice dicha manifestación de voluntad. Es por
ello que
este colegiado consideró la
posibilidad de introducir excepciones a la regla general según la cual la denegación de confianza debe ser expresa.
13. De ahí, la ponencia deriva que resulta inconstitucional que el legislador haya
establecido que sea el Congreso quien determine si la confianza ha sido denegada.
Cabe señalar que establecer una regla
general según la cual se establezca
qué poder del Estado es competente
para determinar
si la confianza ha sido
denegada o aceptada, no impida reconocer que en ciertas situaciones el Congreso de la República
a través de una votación favorable pueda disfrazar la intención de no brindar la confianza
solicitada. Debemos recordar que en el marco de
un proceso de
inconstitucionalidad se evalúa la ley en abstracto. No es objeto de este proceso evaluar supuestos de aplicación indebida de la norma, ni mucho menos enerva el
criterio establecido por este
Tribunal Constitucional
en
el referido proceso
competencial, ni la posibilidad de activar el proceso competencial para
controlar casos
similares.
14. No obstante que considero que la demanda es infundada, no debe dejar de tomarse
en
cuenta el criterio establecido por este Tribunal Constitucional en la
Sentencia
recaída en el expediente 00006-2019-CC/TC, donde
se sostuvo que la presentación de un proyecto de ley sobre la reforma de la ley orgánica
de este Tribunal Constitucional, relacionado con el procedimiento para
la selección de sus magistrados, se encontraba “dentro del ámbito
de las
competencias del
Poder
Ejecutivo, por tratarse de un asunto de
un marcado interés nacional”,
concluyendo,
así, que en relación con dicho extremo de
la demanda, no se había
producido ninguna lesión a la
Constitución.
15. Ello se complementa con lo
señalado por el suscrito
en
el fundamento de voto de la misma
sentencia en el sentido de que si bien la
impartición de
justicia está a cargo del Poder
Judicial, y otros órganos constitucionales autónomos, como el Tribunal Constitucional,
la legitimidad de las resoluciones jurisdiccionales no es ajena al Poder Ejecutivo. En este sentido, el artículo 118, inciso 1 de la Constitución establece que le
corresponde
al Presidente de la
República "cumplir y hacer cumplir
la Constitución", por lo que
resulta legítima la preocupación por
que la elección de miembros del Tribunal
Constitucional se lleve a cabo respetando
estándares de transparencia. Es en el ejercicio de dichas competencias
que el Poder Ejecutivo presentó un proyecto de
ley
relacionado con la reforma
a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, con la intención de dotar a dicho procedimiento
de la mayor transparencia, lo que resulta válido.
16. De conformidad con lo expresado en la referida sentencia, si bien resulta válido que se limite la cuestión de
confianza
a la
concreción de su política general de
gobierno, y a su vez prohibir respecto de aspectos que afecten los procedimientos y
las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros
organismos constitucionalmente autónomos, ello, conforme a la
citada jurisprudencia nos obliga a leer las competencias del Poder Ejecutivo en términos amplios, y habrá
supuestos, como el que fue materia del expediente 6-2019-PCC en los que para concretizar la competencia del Poder
ejecutivo sea necesario
presentar una propuesta referida a algún procedimiento para el que es competente el Congreso de
la
República
u
otro
poder del Estado
u
organismo constitucionalmente autónomo. Ello será
legítimo y conforme a la regulación
impugnada, siempre que no
se incurra en una invasión
de competencias.
17. Finalmente, quisiera citar lo señalado por este Tribunal Constitucional en la
resolución de aclaración de fecha 28 de
mayo de 2020 (exp 6-2019-PCC): el uso de la cuestión de confianza no debe
examinarse, en todos los casos, como una situación de
tensión o conflicto político, sino como una
oportunidad de diálogo interinstitucional. Permite, del mismo modo, que
se pueda legitimar los actos realizados por el Poder
Ejecutivo y exponerlos ante
la opinión pública, a
fin
que ella pueda estar
informada sobre los principales rasgos de su gestión. Cualquier intento que sea ajeno a ello, y que solo pretenda eliminar alguna clase de
control político por parte del órgano legislativo, se encontrará prohibido
por la Constitución. (fundamento
27).
Por estas consideraciones, mi voto
es por declarar INFUNDADA la demanda.
S.
MIRANDA CANALES
VOTO DE LOS MAGISTRADOS LEDESMA NARVÁEZ Y ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
TABLA DE
CONTENIDOS
Norma impugnada |
Parámetro de control |
Ley 31355 |
Constitución Política del Perú - Artículo 43, - Artículo 102.1 - Artículo 118.3, - Artículo 119, - Artículo 132, - Artículo 133, - Artículo 201, - Artículo 206 Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional - Artículo 1 Convención Americana sobre
Derechos Humanos - Artículo 1.1 Carta Democrática Interamericana - Artículo 3 - Artículo 4 |
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B-1. DEMANDA
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
II. FUNDAMENTOS
§1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
§2. CONTENIDO NORMATIVO DE LA LEY IMPUGNADA
§3. PRONUNCIAMIENTOS DEL TRIBUNAL RESPECTO A LA CUESTIÓN DE CONFIANZA
3.1. Caso de la Cuestión de confianza y crisis total del gabinete (Sentencia 00006-2018-PI/TC)
3.2. Caso de la disolución del Congreso (Sentencia 00006-2019-CC/TC)
3.2.1. Aclaración de la
Sentencia 00006-2019-CC/TC
§4. EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD FORMAL (SOBRE EL ÓRGANO COMPETENTE, EL TRÁMITE SEGUIDO O EL PLAZO) DE LA NORMA IMPUGNADA
4.1. Sobre la aprobación del contenido material de la ley impugnada a través de una
ley ordinaria y no
a través de una
ley de reforma constitucional
4.1.1. Sobre las
leyes de desarrollo constitucional
4.2. Sobre el alegado exceso en el ejercicio de las competencias del Congreso de
la República, establecidas en el artículo 102.1 de la Constitución, en la expedición de la ley impugnada
§5. EXAMEN DE
CONSTITUCIONALIDAD SUSTANTIVA (SOBRE EL
OBJETO Y LOS CONTENIDOS DE LA PRETENSIÓN O PRETENSIONES) DE LA LEY OBJETO DE CONTROL
5.1. Sobre la alegada vulneración de los artículos 132 y 133 de la Constitución
y del
principio de separación de poderes
5.1.1. Sobre la alegada vulneración de las competencias del Poder Ejecutivo
5.1.1.1. Análisis de constitucionalidad del artículo único de la Ley 31355
5.1.1.2. Análisis de constitucionalidad de la Primera y Segunda
Disposiciones Complementarias
Finales de la Ley 31355
5.1.2. Sobre la alegada vulneración de las competencias del Tribunal Constitucional
§6. EFECTOS
III. FALLO
I.
ANTECEDENTES A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 22 de octubre de
2021, el Gobierno Nacional
o Poder Ejecutivo interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 31355, “Ley que desarrolla el ejercicio
de la cuestión de confianza regulada
en el último párrafo del artículo 132 y en el artículo 133 de
la Constitución
Política del
Perú”.
La parte demandante
alega
que la totalidad de la ley impugnada es inconstitucional al
haber incurrido en infracciones formales y sustantivas a la Constitución que contravienen
sus artículos 43, 102.1,
118. 3, 119, 132, 133, 201 y 206; el artículo 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC); el artículo 1.1 de
la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (CADH); y los artículos 3 y 4 de la Carta Democrática Interamericana (CDI), según la interpretación realizada por la Corte
Interamericana
de Derechos Humanos (Corte IDH) de tales normas internacionales; así como la jurisprudencia
vinculante de este Tribunal sobre
la cuestión de
confianza.
Por
su parte, con fecha 16 de diciembre
de 2021, el apoderado especial del Congreso de
la República, con la adhesión de
los abogados Víctor García Toma y
Aníbal Quiroga León, contesta
la demanda, negándola y contradiciéndola
en todos sus extremos, y solicita que sea declarada infundada.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL B-1. DEMANDA
La parte demandante presenta
una serie
de argumentos sobre
la constitucionalidad de la norma impugnada que, a manera de resumen,
se
presentan a continuación:
- El procurador del Gobierno Nacional o Poder Ejecutivo sostiene que la Ley 31355,
en
su totalidad, adolece de vicios de inconstitucionalidad por el fondo y por la forma. Al
respecto, indica que dicha ley contraviene los artículos 43, 102.1, 118.3, 119, 132,
133, 201 y 206 de la Constitución,
así como el artículo 1 de la Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional, que
formarían parte del bloque de constitucionalidad al
respecto.
- Del mismo modo, el demandante afirma que la norma cuestionada contraviene la interpretación constitucional sobre los alcances de la cuestión de confianza realizada
por el Tribunal Constitucional en las Sentencias 00006-2018-PI/TC (Caso cuestión
de confianza y crisis total del gabinete) y 00006-2019-CC/TC (Caso sobre
la disolución del Congreso de
la República), las cuales son de observancia y cumplimiento
obligatorio.
- Asimismo, asevera que la Ley 31355 contraviene el artículo 1.1 de la CADH y los
artículos 3 y 4 de la CDI, así como la interpretación realizada por la Corte IDH sobre la
relación entre la separación y balance de poderes, el sistema democrático y el
respeto
y garantía de los derechos humanos.
- En cuanto a los alegados vicios de inconstitucionalidad formal (o basado en el incumplimiento del
trámite,
actuación de órgano incompetente o
vulneración del plazo previsto), la parte demandante afirma que en el presente caso se ha incumplido lo dispuesto en el
artículo
206 de la Constitución, puesto que en el trámite de debate
y aprobación de la Ley 31355
se siguió el procedimiento previsto para las
leyes ordinarias, al margen del establecido para las reformas
al texto constitucional.
- Al respecto, la parte demandante precisa que la Ley 31355 tuvo su origen en cuatro proyectos de ley:
i) Proyecto de Ley 3-2021-CR, de reforma constitucional del artículo 133
de la Constitución sobre la cuestión de
confianza;
ii) Proyecto de Ley 6-2021-CR, de interpretación del uso de la cuestión de confianza regulada en la Constitución;
iii) Proyecto de Ley 19-2021-CR, que interpreta el último párrafo del
artículo 132 de la Constitución sobre los alcances constitucionales de la cuestión
de confianza; y,
iv) Proyecto de Ley 36-2021-CR, de interpretación del artículo 132 de la Constitución.
- En relación con lo anterior, dicha parte sostiene que, aun cuando tales proyectos tenían propuestas similares respecto a la delimitación del procedimiento y las materias sobre las cuales el Gobierno Nacional o Poder Ejecutivo puede plantear una
cuestión de
confianza, el Proyecto de
Ley 3-2021-CR proponía una reforma
constitucional del artículo 133 de la Constitución, mientras que los demás optaron por
la aprobación de leyes ordinarias para interpretar los
artículos 132 y 133 de la
Constitución.
- En este
sentido, resalta que durante
el debate en el Congreso
y, concretamente, en
el dictamen sobre tales proyectos, emitido en mayoría por la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso, con fecha 7 de setiembre de 2021, se indicó que, para
precisar el
contenido
de los artículos 132 y 133 de la
Constitución, sobre la cuestión
de confianza, podía recurrirse, de forma alternativa, a: i) una ley de reforma constitucional, ii) una ley interpretativa, iii) una
resolución legislativa o iv) una
ley orgánica.
- La parte demandante además aduce que aun
cuando en dicho dictamen se reconozca que la vía de la reforma constitucional sería la
óptima para modificar tales artículos
constitucionales y precisar distintos aspectos de la cuestión de confianza, en el mismo dictamen el Congreso opta, con base en
criterios de oportunidad y conveniencia, por una ley ordinaria que los interprete, con el objetivo de “corregir” lo
decidido en la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
- Según la parte demandante, en tal debate se aprecia que, aunque se planteaba la aprobación de una ley
interpretativa, en realidad se estaba
modificando el contenido
de los artículos 132 y 133 de la Constitución, al margen del procedimiento de reforma
previsto en su artículo
206.
- Sin embargo, el Gobierno Nacional o Poder Ejecutivo sostiene que toda propuesta sobre los límites a la cuestión de confianza prevista en los artículos 132 y 133 de la
Constitución, independientemente
de su contenido, debe ser
evaluada
y analizada según el procedimiento de reforma constitucional
establecido en el artículo 206 de la Constitución.
- La parte demandante precisa que, si bien la Ley 31355 regula el tema de los límites
a la cuestión de confianza, en su debate y aprobación se ha seguido el trámite previsto para
las leyes ordinarias, al margen del procedimiento que resulta aplicable al caso de las reformas constitucionales, con lo cual se contraviene lo dispuesto en el artículo
206 de la Constitución.
- Con relación a esto último, la parte demandante enfatiza que, de acuerdo con el debate parlamentario de
la ley impugnada, la opción a favor
de una ley de interpretación, en vez
de una ley de reforma constitucional, se debió a criterios de oportunidad y urgencia, lo que sería
incompatible con el principio de
rigidez constitucional.
- Asimismo, se afirma en la demanda que la cuestionada ley contraviene el artículo
102.1, de la Constitución, referido a las competencias del Congreso para
interpretar
las leyes. La parte demandante destaca que, si bien en la denominación de
la ley se
señala de forma expresa y literal que
la misma “desarrolla” la cuestión de confianza prevista en los artículos 132 y 133 de la Constitución, de sus antecedentes y del debate parlamentario
se evidencia que
la intención del legislador ha sido en realidad emitir
una ley de interpretación de la Constitución.
- A este respecto, manifiesta que dicha competencia no puede ser empleada para interpretar
las normas constitucionales. Así, según refiere
el
procurador de la parte demandante, asumir
que el Congreso puede “aprobar
leyes de interpretación
constitucional como parte
de su función legislativa con capacidad de poder constituyente”, como se indica en el Dictamen de los proyectos de
ley, implica un desconocimiento de la diferencia entre la potestad de dar una Constitución (que recae
en
el Poder Constituyente) y la facultad de aprobar una ley que interpreta las normas legales
(que recae en
un poder constituido).
- En cuanto a los alegados vicios de inconstitucionalidad por el fondo (vinculado al
objeto y contenido(s) de la norma
impugnada),
la
parte demandante establece que la
cuestionada
norma vulnera los artículos 132 y 133 de
la Constitución, al establecer
límites a las cuestiones de
confianza que puede plantear el Gobierno Nacional
o Poder Ejecutivo.
- De esta
manera,
la
parte demandante
destaca que el
Tribunal Constitucional
estableció que las materias sobre las que se puede plantear una cuestión de confianza han sido reguladas por la
Constitución de una manera abierta, con el objetivo de garantizar que el Gobierno Nacional o Poder Ejecutivo lleve
a cabo su política general
de
gobierno, sin que ello
implique su uso arbitrario.
- Agrega que mediante una ley no se pueden limitar las materias que pueden ser sometidas a una cuestión de confianza, las cuales, además, deben ser interpretadas de
forma amplia, pero evitando que su empleo sea irrazonable o desproporcionado, y
que por ello existen los
mecanismos de control constitucional correspondientes
cuando
tales situaciones
se presenten.
- Pone de relieve asimismo que el Tribunal Constitucional, a través de su jurisprudencia (Sentencia 00006-2019-CC/TC, fundamentos 185-186), se ha pronunciado respecto a los eventuales l