Pleno. Sentencia 6/2022
Caso de la cuestión de confianza II 1
Expediente 00032-2021-PI/TC
RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión de Pleno del Tribunal
Constitucional, de fecha 3 de febrero de 2022, se reunieron los magistrados
Ferrero Costa, Sardón de Taboada, Miranda Canales, Blume Fortini, Ledesma Narváez y Espinosa-Saldaña Barrera a efectos de pronunciarse
sobre la demanda de inconstitucionalidad que
dio origen al Expediente
00032-2021-PI/TC.
La votación fue
la siguiente:
- Los magistrados Espinosa-Saldaña Barrera (ponente) y Ledesma Narváez (con fundamento de voto) votaron por declarar fundada la demanda, en consecuencia, inconstitucional la Ley 31355, “Ley que desarrolla el
ejercicio de la cuestión de confianza
regulada en
el último párrafo del
artículo 132 y en el artículo
133 de la Constitución Política del Perú”; asimismo, declarar
inconstitucionales, por conexidad, en aplicación del artículo 77 del
Nuevo Código Procesal Constitucional, las frases incorporadas
por el artículo único de la Resolución Legislativa 0004-2021-2022-CR, que modifican los literales “c” y “d” del artículo 86 del
Reglamento del Congreso.
- El magistrado Blume Fortini emitió voto singular por declarar infundada la
demanda.
- El magistrado Miranda Canales emitió voto singular por declarar infundada
la demanda.
- El magistrado Sardón de Taboada emitió voto singular por declarar infundada
la demanda.
- El magistrado Ferrero Costa emitió
voto singular
por declarar infundada la
demanda.
- Los magistrados Ferrero Costa, Sardón de Taboada y Blume Fortini presentaron
un voto singular conjunto, y el magistrado Blume Fortini presentó fundamentos
adicionales.
Estando a la votación descrita, y al no haberse alcanzado cinco votos conformes para
declarar la inconstitucionalidad de la ley impugnada, la demanda fue declarada INFUNDADA, conforme a
lo previsto
en el artículo 107 del nuevo Código Procesal Constitucional y en el artículo 5, segundo párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional,
por lo que la Ley 31355
mantiene
su constitucionalidad.
La Secretaría del
Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza los votos
antes referidos, y que los magistrados intervinientes en el Pleno firman digitalmente al pie de esta
razón en señal de
conformidad.
Flavio
Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
FERRERO COSTA
SARDÓN DE TABOADA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
LEDESMA NARVÁEZ
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
VOTO
SINGULAR DE LOS MAGISTRADOS FERRERO COSTA, SARDÓN DE
TABOADA Y BLUME FORTINI
n nuestra
opinión, la Ley 31355, Ley que desarrolla
el
ejercicio de la
cuestión de confianza regulada en el último párrafo del artículo 132º y en el artículo 133º de la Constitución
Política del Perú, no
adolece de ninguna inconstitucionalidad
formal
E
o sustantiva. Discrepamos, pues, de la ponencia preparada para resolver este caso porque reitera
la distorsión de los alcances de
la sentencia unánime Cuestión de
Confianza I1, realizada
por la sentencia
de mayoría Disolución del Congreso2.
Ciertamente, en la primera sentencia
señalamos
que:
la cuestión de confianza que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la Constitución de manera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de respaldo político por parte del Congreso
Sin
embargo, de inmediato añadimos que
ello era:
para llevar a cabo las políticas que su
gestión requiera (fundamento 75) [énfasis añadido].
La ponencia repite trece veces la palabra abierta, pero solo dos la frase para
llevar a cabo
las políticas que
su gestión requiera. Al enfatizar desproporcionadamente
un término
sobre el otro —que son parte no solo de un mismo fundamento sino incluso de una misma
oración—,
distorsiona el argumento
central de esa primera sentencia.
Además, la ponencia soslaya
el
contexto en el que
se dio ella. Dicha sentencia buscó
absolver una pregunta
específica, surgida a propósito de una reforma del Reglamento del
Congreso: ¿puede hacerse cuestión de confianza sobre
proyectos de ley o solo sobre
políticas de gobierno?
Cuando respondimos que sí,
nos referimos a leyes propiamente
dichas, no a leyes de reforma
constitucional, que son menos del 1%
de las leyes. Nunca consideramos que la Constitución permitiera hacer cuestión de confianza sobre proyecto de ley de reforma constitucional ni sobre
atribuciones constitucionales exclusivas del Congreso
u otros organismos constitucionalmente
autónomos.
Grande fue nuestra sorpresa cuando, al discutir la segunda sentencia, descubrimos que algunos colegas así lo creían. Los votos singulares que emitimos, en el caso Disolución del Congreso, son claros al respecto y justifican la desestimatoria
de la actual demanda. Nosotros no hemos cambiado de
opinión.
La
separación de
poderes
Como dijimos entonces, permitir que
el
Ejecutivo haga cuestión de confianza sobre
reformas
constitucionales o atribuciones constitucionales exclusivas del
Congreso implicaba someterlo. Además, como el Congreso está integrado por una pluralidad de
representantes del pueblo, y el Ejecutivo, a cargo de uno solo, hacerlo significaba abjurar del
pluralismo consustancial a la democracia.
En nuestra
opinión, al convalidar
la denegatoria fáctica de una cuestión de confianza realizada
sobre un proyecto de
ley referido a una atribución constitucional exclusiva
del Congreso, la segunda sentencia del caso Disolución del Congreso vació de
contenido el principio de separación de poderes establecido en el artículo 43 de
la Constitución. Este dice
que el gobierno del Perú:
es unitario, representativo y descentralizado,
y se organiza según el principio de la separación de poderes [énfasis añadido].
Ni las funciones que desarrollan ni la manera como se conforman los poderes elegidos
— Legislativo y Ejecutivo— permitían aceptar
dicha
idea. No casualmente, al establecer la
estructura del Estado, la Constitución se ocupa primero del Legislativo y después del Ejecutivo porque antes de ejecutar las leyes es necesario concebirlas. Necesariamente,
el pensamiento precede a la
acción humana.
Por tanto, en la perspectiva constitucional, al elaborarse
las leyes, debe tenerse primero
un amplio debate en
el
que concurran diferentes puntos de vista. Por ello, en el Congreso
—a diferencia del Ejecutivo— hay representantes tanto de la corriente
de opinión mayoritaria
como de las minoritarias. Así, se busca asegurar que las leyes sean lo más acertadas —o, si se quieren lo menos desacertadas— posible.
Nuestra discrepancia con
la sentencia del
caso Disolución del Congreso,
en todo caso, se
sustentó
no solo en consideración
al principio de separación de poderes establecido en el
artículo 43 y en toda la Estructura del Estado
postulada por el Título IV de la Constitución.
Provino, además, de una lectura
atenta de su artículo 206. Este dispositivo
dice:
La ley de reforma constitucional no puede ser
observada por el Presidente de la
República.
Si el Ejecutivo no puede observar una ley
de reforma constitucional, menos puede hacer cuestión de confianza
de un proyecto que
la contenga. La
Constitución permite que
el Ejecutivo proponga
iniciativas de reforma constitucional o sobre atribuciones constitucionales exclusivas del Congreso
u otros organismos constitucionalmente
autónomos. Sin embargo, el Ejecutivo no puede forzar al Congreso a
aprobar iniciativas de cualquier
índole, ni menos aún a darlas
por denegadas fácticamente.
Consideraciones consecuencialistas
En la sentencia emitida en el
Expediente 0024-2003-AI/TC,
se dijo:
todo Tribunal Constitucional tiene la obligación de aplicar el principio de previsión mediante
el cual se predetermina la totalidad de las “consecuencias” de sus actos jurisdiccionales. En ese sentido, los actos jurisdiccionales (tras la expedición de una sentencia) deben contener el
augurio, la proyección y el vaticinio de una “mejor” realidad político-jurídica y la cancelación de un otrora “mal”.
Cable preguntarse, por ello, qué consecuencias tuvo la sentencia que convalidó la
disolución del Congreso realizada el 30 de
setiembre
de 2019. En nuestra opinión, sentó
las bases para la catástrofe
sanitaria y económica experimentada en el Perú el 2020. Al
no tener el contrapeso del Congreso, en efecto, la respuesta gubernamental al COVID-19 fue poco escrutada. Consecuentemente, nuestro desempeño sanitario y económico fue
el peor del vecindario. Esta Tabla
es elocuente:
Tabla
DESEMPEÑOS SANITARIOS Y ECONÓMICOS COMPARADOS
|
Muertes confirmadas por COVID-19
por millón de habitantes al 25 de
enero de
2022 |
Caída
del PBI 2020 |
Perú |
6,133 |
-11 % |
Brasil |
2,917 |
-4 % |
Colombia |
2,589 |
-7 % |
Chile |
2,058 |
-6 % |
Ecuador |
1,916 |
-8 % |
Bolivia |
1,751 |
-8 % |
Fuentes:
https://ourworldindata.org/explorers/coronavirus-data-explorer?zoomToSelection=true&time=2020-03-
01..latest&facet=none&pickerSort=asc&pickerMetric=location&Metric=Confirmed+deaths&Interval=Cumulative &Relative+to+Po pulation=true&Color+by+test+positivity=false&country=BRA~PER~ARG~BOL~CHL~COL~ECU~MEX;
y, https://es.statista.com/estadisticas/1110215/impacto-coronavirus-pib-america-latina/
Elaboración: propia.
El Perú
tiene más del doble
de muertes por COVID-19 que el país que le sigue en resultados sanitarios deficientes, Brasil. Empero, la reducción de
la economía
brasileña fue menor
que la del Perú (-4% versus -11%). Quienes más se acercan a nuestro desplome económico son Ecuador y Bolivia (-8%), pero allí los muertos son menos de un tercio que los nuestros.
El 2020 nuestro Producto
Bruto Interno (PBI)
fue
menor que el de 2017: 202,014,363.78 frente a 211,007,207.48; el nivel de desarrollo (PBI per capita) fue inferior al de 2012:
6,126.9 frente a 6,529.03. Los niveles de pobreza, por su parte, fueron los de 20114. Según el
indicador que observemos, retrocedimos tres,
ocho
o diez años en uno solo.
La concentración de poderes
Un fenómeno como la pandemia del COVID-19 configura una situación excepcional,
frente a la que cabe declarar un estado de emergencia que permita
tomar medidas rápidas. Sin embargo, en su informe Respeto por la democracia, derechos humanos y el Estado
de derecho durante los estados de emergencia - Reflexiones, la Comisión de
Venecia
señaló
en sus conclusiones:
Los poderes de emergencia
que
respetan el Estado de derecho tienen incorporados
importantes garantías contra el abuso: los principios de necesidad, proporcionalidad
y temporalidad. El respeto de estos principios debe estar sujeto a un control parlamentario
efectivo e imparcial y a un control judicial significativo por parte de tribunales independientes.
El estado de emergencia decretado por el Ejecutivo debió estar sujeto
a un
control parlamentario efectivo e imparcial. Al disolver el Congreso, dando por denegada fácticamente una cuestión de confianza referida
a una atribución constitucional exclusivamente
suya, el Ejecutivo debilitó sustancialmente dicho control.
Además, debido a una reforma constitucional previa, promovida por el mismo Ejecutivo, no
pudieron postular
al Congreso extraordinario quienes integraron el Congreso disuelto.
Así, el control parlamentario sobre las
medidas sanitarias decretadas ante el COVID-19
fue muy débil.
La
ponencia soslaya
no solo la Constitución sino también
nuestra historia reciente
y procede como si
la
concentración de poderes, derivada de la disolución del
Congreso de 30 de setiembre de 2019, no hubiese tenido
consecuencias negativas muy serias. Más aún, insiste en propiciar
una nueva y aún mayor concentración, a
base de una interpretación
peculiar del principio
de la separación
de poderes.
No, para
nosotros, la ley impugnada en este caso solo restaura el equilibrio de poderes establecido en la Constitución. Dicho equilibrio fue roto
por la referida
disolución del Congreso, convalidada
por la sentencia de
mayoría subsecuente. Nosotros, consecuentes
con
los votos singulares que emitimos contra
ella, votamos por declarar la presente demanda INFUNDADA en
todos sus extremos.
SS.
FERRERO COSTA SARDÓN DE
TABOADA BLUME FORTINI
FUNDAMENTOS ADICIONALES DEL MAGISTRADO
BLUME FORTINI AL VOTO SINGULAR CONJUNTO
FIRMADO CON LOS MAGISTRADOS FERRERO COSTA Y SARDÓN
DE TABOADA
Si bien coincidió
con declarar infundada la demanda, me parece
necesario consignar algunos fundamentos adicionales al voto singular
conjunto que he suscrito con mis colegas Magistrados Augusto Ferrero
Costa y José Luis Sardón de Taboada.
La fundamentación
adicional la efectúo de acuerdo al
siguiente esquema:
1. El proceso de
inconstitucionalidad.
2. La constitucionalidad.
3. Conceptuación
de la figura del análisis de constitucionalidad.
4. La norma
impugnada y su constitucionalidad.
A continuación desarrollo el
esquema
propuesto,
siguiendo
la
misma numeración
temática:
1. El proceso de inconstitucionalidad.
A manera de enmarque doctrinario que permita fijar adecuadamente
la posición que corresponde asumir a la Judicatura Constitucional al intervenir en un proceso de inconstitucionalidad, considero
necesario
hacer una breve referencia a
dicho proceso y a los conceptos de constitucionalidad y de análisis de constitucionalidad; este último en cuanto instrumento básico para determinar la
presencia o no
de infracción constitucional.
1.1 El Proceso Inconstitucionalidad o, más propiamente denominado Proceso Directo de Control Concentrado de la Constitucionalidad, es el proceso
paradigma entre los
procesos de control de la constitucionalidad en tanto constituye la
canalización de la
fórmula de heterocomposición más completa y eficaz para anular la normativa infraconstitucional afectada de alguna causal
de inconstitucionalidad. Es decir, la normativa
incursa en infracción constitucional. Sea esta infracción de forma, de fondo, directa, indirecta,
parcial
o total, y,
en
consecuencia,
incompatible con la Constitución. Es un
proceso de aseguramiento de la primacía de la Constitución, en cuanto norma suprema
y expresión de la voluntad normativa
del
Poder Constituyente.
1.2 De acuerdo al diseño procedimental ideado por Hans Kelsen, el Proceso
Directo de Control Concentrado de la Constitucionalidad tiene
como
características principales el ser un proceso constitucional de instancia única, de carácter cognoscitivo, de enjuiciamiento
de la producción normativa
del
legislador infraconstitucional de primer rango y de carácter hiperpúblico; que, por
consiguiente, escapa a las
clasificaciones conocidas y se yergue como un proceso especialísimo, atípico
y sui generis.
1.3 Así, es especialísimo, por cuanto es un proceso ad hoc y único para el control
concentrado de la constitucionalidad, como corresponde a
la materia de hiperinterés público que a través de él se controvierte y que
canaliza
una fórmula de heterocomposición peculiar, frente a un conflicto también
peculiar y de marcado interés público, nacido a raíz del cuestionamiento de una norma imputada de inconstitucionalidad. Atípico, en razón de que
no se encuadra
dentro de la clásica tipología de procesos consagrados en el Derecho Procesal y, además, diferente a los otros procesos constitucionales. Sui generis, en
razón que combina el interés de la parte accionante con un interés de carácter general, consistente
en
la fiscalización de la producción normativa infraconstitucional de primer rango para asegurar la supremacía normativa de la Constitución.
1.4 El objeto del
Proceso Directo del
Control Concentrado de la Constitucionalidad es una pretensión procesal de
constitucionalidad; esto es,
la solicitud de verificar la constitucionalidad de una norma imputada
de inconstitucionalidad. Así, esta petición centra la actividad del Tribunal
Constitucional en un juicio de constitucionalidad, de tal forma
que la cuestionada inconstitucionalidad de la norma recurrida
se convierte en
requisito procesal
de admisibilidad
del recurso y cuestión
de inconstitucionalidad, y configura
lógicamente la cuestión de fondo del proceso que no puede entenderse resuelto con una
decisión sobre el fondo más que
cuando el Tribunal dilucida la constitucionalidad, o no, de la norma en
cuestión.
1.5 Por consiguiente,
debe quedar aclarado
que en
el Proceso
de Inconstitucionalidad el tema de fondo es determinar
si la
disposición imputada de
inconstitucionalidad infringe o no la normativa constitucional. Es decir, si es compatible con la parte
dispositiva propiamente dicha de ella y, además, con los principios, valores, institutos,
derechos y demás aspectos que
le son inherentes.
2. La constitucionalidad.
En esa
línea, lo que
debe determinarse es si la disposición infraconstitucional
cuestionada está impregnada o no de constitucionalidad, por lo que resulta
necesario formular su conceptuación.
Al respecto, afirmo que
la constitucionalidad
es
un vínculo de armonía y concordancia plena entre la Constitución y las
demás normas que conforman el sistema
jurídico que aquella
diseña; tanto en cuanto al fondo como a la forma. Es una suerte
de cordón
umbilical que
conecta o une los postulados
constitucionales con sus respectivos correlatos normativos, en sus diversos niveles de especificidad;
siendo consustancial al proceso de implementación constitucional
e imprescindible para la compatibilidad
y coherencia
del sistema jurídico.
3. Conceptuación de la
figura
del análisis de constitucionalidad.
Asumido ya un concepto de constitucionalidad, toca hacer referencia
al denominado análisis de
constitucionalidad, respecto del cual es menester
puntualizar lo siguiente:
3.1 Todo análisis de constitucionalidad presupone un proceso de cotejo o de
comparación abstracta entre
la norma o conjunto de
normas objetadas como inconstitucionales y lo
dispuesto de
modo expreso por la
norma constitucional. Por
consiguiente, lo que corresponde hacer
al
Juez Constitucional
en el Proceso de Inconstitucionalidad es comparar,
desde el
punto de vista estrictamente normativo, si la disposición impugnada colisiona
o no
con la Constitución; o, en todo caso, si la desborda, desnaturaliza,
desmantela, transgrede o entra en pugna con ella. Esa y no otra es la labor del Juez
Constitucional en este tipo de
procesos. Se
trata, lo enfatizo, de
garantizar la primacía
normativa de la Norma Suprema.
3.2 A tales efectos y con la finalidad de detectar si una norma resulta o no contraria con la Constitución, nuestro nuevo Código Procesal Constitucional,
establece ciertas clases de infracciones,
las que en buena cuenta nos permiten
distinguir entre inconstitucionalidad
por el fondo o por la forma, inconstitucionalidad total o parcial, e inconstitucionalidad directa e indirecta.
3.3 En lo que respecta al primer grupo de infracciones, conviene
precisar que lo que se denomina como
inconstitucionalidad
por el fondo, se presenta cuando la contraposición
entre lo que determina la Constitución
y lo que establece la
ley, resulta frontal o evidente.
Es decir, el mensaje
normativo entre
norma suprema y norma de inferior jerarquía
es
opuesto y por
tanto la inconstitucionalidad
es manifiesta por donde quiera que se le mire.
3.4 La inconstitucionalidad en cambio, es por la forma, cuando la norma objeto
de impugnación, independientemente de su compatibilidad con el contenido material de la Constitución, ha sido
elaborada prescindiendo de
las pautas procedimentales o del modo
de producción
normativa establecido en
la
Constitución. Se trata en otras palabras de una
inconstitucionalidad que no
repara en los contenidos de la norma sino en su proceso de
elaboración y la compatibilidad o no del mismo con lo establecido en la Norma
Fundamental.
3.5 En lo que atañe al segundo grupo de infracciones, cabe afirmar que la llamada inconstitucionalidad total es aquella que se
presenta cuando todos los
contenidos de la norma impugnada infringen a la Constitución y, por tanto, deben ser expectorados
del
orden jurídico.
3.6 La inconstitucionalidad es parcial, cuando,
examinados
los
diversos contenidos de la norma impugnada, se detecta, que solo algunos
se encuentran viciados de inconstitucionalidad. La determinación de esos contenidos, sin
embargo puede
variar
en
intensidad. A veces puede tratarse de una buena parte del mensaje normativo, en ocasiones solo de una frase o, en otras, solo de
una palabra.
3.7 El tercer grupo de infracciones, referidas a la inconstitucionalidad directa e indirecta, responde a una
clasificación relativamente
novedosa, y aún embrionariamente
trabajada
por nuestra jurisprudencia, para cuyo
entendimiento es necesario echar mano del moderno concepto de bloque de constitucionalidad, el cual hace referencia
al
parámetro jurídico constituido por
la Constitución como
norma suprema del Estado
y por las normas jurídicas que le otorgan desarrollo inmediato (leyes orgánicas, leyes de
desarrollo de los derechos fundamentales, tratados internacionales de derechos humanos,
etc.). Dicho parámetro resulta particularmente importante
en
ordenamientos donde la determinación de lo que es o no constitucional,
no se agota en la norma
formalmente constitucional, sino que se proyecta sobre aquel entramado normativo
donde es posible encontrar desarrollos constitucionales extensivos.
3.8 En tal
sentido la inconstitucionalidad directa es aquella donde
la
determinación de
la colisión normativa
se verifica en el contraste producido
entre la Constitución y la norma objeto de impugnación. Se
trata pues, de
un choque frontal
entre dos normas con
mensajes de suyo distintos.
3.9 En cambio en la inconstitucionalidad indirecta la colisión se verifica entre la
norma objeto de impugnación y los contenidos de una
típica norma de desarrollo constitucional. Lo inconstitucional, no se determina pues a la luz
de lo que la norma constitucional directamente
establece
sino en el contexto de lo
que una de sus normas de
desarrollo representa.
4. La norma
impugnada
y su
constitucionalidad.
Ingresando
propiamente al análisis de constitucionalidad de la Ley 31355, Ley que
desarrolla el ejercicio
de la cuestión de confianza regulada en el
último
párrafo del artículo 132 y en el artículo 133 de la Constitución Política del Perú, transcribiré en
primer lugar su articulado y, a continuación, expresaré las razones adicionales por las que considero que esta ley
es plenamente
constitucional.
“Artículo único. Del ejercicio de la cuestión de confianza regulada en el
último párrafo del
artículo 132 y en el artículo 133 de la Constitución Política
del Perú.
La facultad que tiene un ministro y la del presidente del Consejo de Ministros
a nombre del Consejo, de plantear una cuestión de confianza conforme
al último párrafo del
artículo 132 y al artículo 133 de la Constitución Política
del
Perú, está referida a
materias de competencia del Poder
Ejecutivo relacionadas directamente a la concreción de
su política general de gobierno, no encontrándose, entre ellas, las
relativas a la aprobación o
no de reformas constitucionales ni las que
afecten los procedimientos y las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros
organismos constitucionalmente
autónomos.
DISPOSICIONES
COMPLEMENTARIAS FINALES
PRIMERA. Decisión del Congreso de
la República respecto a la cuestión
de confianza planteada
La cuestión de
confianza es aprobada o rehusada
luego de concluido el
debate y luego de realizada la votación
conforme al Reglamento del
Congreso. El resultado de la votación es comunicado expresamente al Poder Ejecutivo, mediante oficio, para que surta efecto. Solo el Congreso de la República
puede interpretar
el sentido de su decisión.
SEGUNDA. Vigencia de la presente
ley
Los alcances de la presente ley no tienen consecuencias o impacto
retroactivos, y rigen a partir
del día siguiente de su publicación.”
Las razones adicionales por las que
considero
que
esta
ley
es plenamente constitucional
son las siguientes:
4.1 Ni la ley en sí misma ni ninguno de sus dispositivos vulnera la Constitución por la forma o por el fondo, de forma total o parcial, o de manera directa o
indirecta. Por el contrario, se trata
de una ley totalmente compatible con la Constitución, que
ha sido expedida por el Congreso de
la República en el ejercicio legítimo de
sus competencias constitucionales. Particularmente de su atribución legislativa prevista en los artículos 102, numeral 1, y 103 de la Carta Fundamental de la República.
4.2 No tiene esta un vicio de forma, como se aduce erradamente en la ponencia, la que sostiene absurdamente
que excede
la esfera de competencias del
legislador y despliega efectos concretos en las
posibilidades de actuación
del
Poder
Ejecutivo, al establecer supuestos y condiciones de limitación en el ejercicio de
la cuestión de
confianza facultativa (fundamento 120 tenido a
la vista), por cuanto la ley en mención no ha sido
elaborada prescindiendo de las pautas procedimentales o del modo de
producción normativa establecido
en
la Constitución, ni tampoco ha sido expedida por un órgano incompetente,
ni menos aún regula
alguna materia reservada por la Constitución a otra
fuente; supuestos que son ejemplos de infracciones formales de la Constitución, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional (véanse al respecto las SSTC 0014-2002-PI/TC, 0020-2005-PI/TC, 0021-2005-PI/TC,
0003-2006-PI/TC, 0025-2010-PI/TC, entre otras), pero que en el caso materia de autos
no se han dado.
4.3 Por el
contrario,
la
ley
en comento
ha
respetado a cabalidad
el marco
constitucional de producción normativa. No se trata de una norma que ha alterado tal marco y que, por
tanto, haya debido seguir el procedimiento de
reforma constitucional. No se trata en esencia, y lo enfatizo, de una ley de reforma constitucional.
Se trata más bien de una ley de desarrollo constitucional que, teniendo a la Constitución como punto de partida, ha establecido
precisiones
y límites
razonables
respecto
del ejercicio
de la cuestión de confianza regulada en
sus artículos 132, in fine, y 133. Un desarrollo constitucional que, como veremos más adelante, se
encuentra dentro
de lo constitucionalmente
posible.
4.4 La ley bajo análisis tampoco presenta un vicio de fondo, por cuanto su
contenido normativo no
colisiona, entra en discordia, desborda o vacía de contenido
de alguna forma
algún postulado constitucional.
En tal sentido, no ha transgredido la voluntad del legislador constituyente que se trasluce del texto
constitucional. El delimitar
el
contenido de
uno o varios dispositivos
constitucionales en el marco de
las potestades interpretativas del Congreso,
bajo cánones razonables y en procura de evitar
abusos o arbitrariedades, no puede
entenderse de ninguna
manera como una transgresión a la
Constitución. Es más bien una manera de frenar el abuso que ella proscribe claramente en el
último
párrafo de su artículo 103.
4.5 Ha especificado el Tribunal Constitucional que “…mientras el legislador actúe
respetando márgenes suficientes de
razonabilidad
y los criterios vinculantes de este Colegiado, tal legislador tiene la calidad de supremo intérprete en el marco (amplio, por cierto) de lo constitucionalmente posible” (STC 4235-2010-HC/TC, fundamento
33). Y ha sido precisamente dentro de
lo constitucionalmente posible, válido y hasta necesario, que
el
legislador ha delineado el
contenido de la cuestión de confianza y establecido limitaciones a su uso, precisando
que esta está referida a
materias de competencia del Ejecutivo relacionadas a la concreción de su política general de gobierno, y
que no se encuentran entre ellas las relativas
a la aprobación o no de reformas
constitucionales ni las que afecten los procedimientos y las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros organismos constitucionalmente autónomos.
4.6 De ningún modo esto resulta contrario a la Constitución como quiere hacer
ver la ponencia. Tampoco es cierto que con la expedición de esta
ley se ha soslayado la
línea
jurisprudencial del Tribunal Constitucional en materia
de cuestión de confianza, como afirma,
pues, como lo sostenemos en el voto
singular suscrito conjuntamente con los Magistrados Ferrero Costa
y Sardón de Taboada, en la STC 0006-2018-PI/TC precisamos que la cuestión de
confianza ha sido regulada
de manera abierta en la
Constitución con la
finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en
busca de respaldo político por
parte del Congreso y, lo subrayo, “para
llevar a cabo las
políticas que su gestión requiera”
(Véase su fundamento
75).
4.7 En los votos singulares que emitimos con ocasión del “Caso Disolución del Congreso de la República”
(Exp. 0006-2019-CC/TC),
seguimos la misma
línea
de considerar que la apertura en la regulación constitucional de la cuestión de confianza está referida exclusivamente a
las medidas que el
Ejecutivo requiera
para
“su gestión”, por lo que no pueden versar sobre
cualquier materia, sino sobre aquellas que atañen a su tarea de administración
gubernamental. La regulación de la Ley 31355, que explicita que la
cuestión
de confianza se circunscribe a los casos de
concreción de
la política general
de gobierno del Ejecutivo, es, pues, perfectamente compatible con esta
posición.
4.8 Asimismo, las dos limitaciones que ha establecido esta ley para el ejercicio de la cuestión de confianza (que no procede para los
casos de reforma
constitucional ni para casos en que se afecten las competencias exclusivas del
Congreso o de los órganos constitucionalmente autónomos) tampoco son alejadas de la jurisprudencia constitucional ni inconstitucionales, como se deja
entrever en ponencia.
4.9 Al respecto, en cuanto a la primera limitación, debemos recordar que si bien
en
la sentencia del precitado “Caso Disolución del Congreso de la República” los
Magistrados Ferrero Costa, Sardón de Taboada y Blume Fortini quedamos en minoría, el Magistrado Miranda
Canales en su fundamento de
voto fue
muy tajante en señalar que no concordaba con lo referido en los fundamentos
197 a 200 de la sentencia de mayoría (Véase
punto 7, in fine). Y es precisamente
en
estos considerandos que la aludida
sentencia, sin que
nadie
se lo pida, hace una serie de
precisiones respecto de los pedidos de cuestión de confianza sobre proyectos de
ley de reforma constitucional,
dando a entender que es factible
esa
posibilidad.
4.10 Pues bien, al apartarse el Magistrado Miranda de forma clara, expresa e
indubitable de esta postura en su fundamento de voto, resulta evidente que es más bien la posición
minoritaria del Tribunal Constitucional la que considera que se pueden plantear cuestiones de
confianza
sobre posibles reformas constitucionales. Es más, la posición mayoritaria está siendo ratificada con la
votación de la presente causa constitucional, en la que los Magistrados Ferrero Costa,
Sardón de Taboada, Miranda
Canales y Blume Fortini han coincidido en que
la ley cuestionada, que, entre otros, restringe el uso de la cuestión de confianza para casos relativos a la aprobación o no de reformas
constitucionales, no
adolece de inconstitucionalidad
alguna.
4.11 De otro lado, en cuanto a la segunda limitación establecida por dicha la
ley, debo señalar que la cuestión de confianza no puede ser ejercida abusivamente,
ni tampoco debe ser utilizada para menoscabar las atribuciones
del Congreso
de la República u otro
órgano constitucional autónomo del Estado, para
alterar o poner en jaque el equilibrio de poderes o los principios democráticos que
contempla nuestra Constitución, para someter y condicionar a otro órgano
o Poder del Estado en la toma de una decisión, para invadir las esferas de
competencia de otras dependencias del Estado, ni para romper la
normal
relación inter órganos y generar continuos conflictos políticos que en nada ayudan a la convivencia democrática. La cuestión de confianza, por el contrario, debe ser ejercida con prudencia, razonabilidad y solo para casos excepcionales, sin enervar o desequilibrar el contrapeso que debe existir entre poderes y órganos
del
Estado,
y siempre con la intención de que el Ejecutivo
encuentre algún respaldo político del Legislativo sobre
algún aspecto de su gestión. Por
algo se llama cuestión
de confianza.
4.12 En esto último subyace
la razón de la norma impugnada para restringir
la posibilidad de usar la cuestión de confianza en los casos en que se afecten los
procedimientos
y las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República
o de
otros organismos constitucionalmente
autónomos. Esta limitación, que ayuda
a evitar escenarios no deseados como los descritos en
la primera parte del párrafo anterior, es completamente razonable, justificada y saludable
para nuestro Estado Constitucional. Por eso, la ponencia yerra al considerar que la ley cuestionada establece supuestos de limitación que no
son compatibles
con la Constitución,
en la medida que contravienen la regulación abierta
de la cuestión de
confianza facultativa. Todo lo
contrario, en lo que a
mí respecta (y a
la mayoría del Tribunal
también), estas limitaciones son armónicas con la
Constitución, pues están en impecable sintonía
con los valores y principios que
esta postula.
4.13 Asumir que cuando el
Tribunal Constitucional habla
de la regulación
“abierta” de las materias que pueden ser objeto de
cuestión de confianza, significa que el Ejecutivo puede plantearla por materias que afectan los procedimientos y las competencias del Poder
Legislativo o de otros
órganos constitucionales, implica desconocer la autonomía de estas entidades, además
de una distorsión del claro criterio jurisprudencial sentado por el órgano de
control de la constitucionalidad; criterio al que me he referido anteriormente.
4.14 Finalmente, debo enfatizar la pertinencia y la constitucionalidad
de la regulación establecida en la primera
disposición complementaria final de la
ley objeto de análisis, en
cuanto establece la exigencia de debate, conclusión
del
mismo y votación expresa para la aprobación o desaprobación de la
cuestión de confianza, así como que el resultado de la comunicación debe ser
comunicado expresamente al Poder Ejecutivo mediante oficio para
que surta efecto, y que solo el Congreso puede interpretar el sentido de su decisión. Ello
es
así, porque siendo de competencia
del
Congreso y, específicamente
de su Pleno, la aprobación
o
la
desaprobación
de
la cuestión
de confianza,
corresponde determinar con toda
claridad
y precisión la expresión de
voluntad de dicho Poder del Estado, lo que solo se garantiza resguardando el debate, la
conclusión del mismo y el arribo
a la votación correspondiente en el Pleno; expresión de voluntad respecto de la cual no caben, en modo alguno,
supuestos de denegación fáctica o
de
otra naturaleza.
4.15 Tal expresión de voluntad, que es exclusiva
y excluyente
del
Congreso de la República,
debe, lo puntualizo,
merecer una comunicación expresa al Poder
Ejecutivo mediante la formalidad de un oficio, a partir del cual surtirá efecto; y siendo tal expresión de voluntad de pertenencia del Congreso solo él está habilitado constitucionalmente para interpretar el sentido de su
decisión.
S.
BLUME FORTINI
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO
MIRANDA CANALES
Con el debido respeto por la opinión de mi colega ponente, en el presente caso emito un voto singular, el mismo que sustento en los siguientes fundamentos:
1. La ley impugnada circunscribe la cuestión de confianza a materias de competencia
del
Poder Ejecutivo relacionadas directamente a la concreción de su política
general de
gobierno, y a su vez prohíbe plantear cuestión de
confianza sobre los siguientes aspectos: las relativas a
la aprobación o no de reformas
constitucionales ni las
que afecten los procedimientos y las competencias
exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de
otros
organismos constitucionalmente autónomos. Del mismo modo,
la primera disposición complementaria final establece
que solo el Congreso de
la República puede
interpretar el sentido de su decisión.
2. La ponencia propone
declarar
fundada demanda por considerar que la
ley impugnada es inconstitucional, tanto por la forma como por el fondo. En cuanto
a la inconstitucionalidad por la forma, la ponencia
sostiene que establece
limitaciones a la cuestión de
confianza que resultan contrarias a la configuración
constitucional de esta institución, por lo que debió haberse acudido a la reforma constitucional. En cuanto
a la inconstitucionalidad por el fondo. Considera que la
regulación hecha por el legislador difiere de la regulación constitucional.
Concretamente se
señala que mientras que la configuración de
la cuestión de confianza es abierta, tal como lo habría señalado este Tribunal Constitucional, la ley impugnada restringe este
ámbito,
estableciendo límites para su ejercicio.
3. La ponencia basa
su argumento en los pronunciamientos de
este Tribunal Constitucional recaídos en los siguientes
casos: El primero
de ellos es el denominado “Caso
de la cuestión de confianza y
crisis total
del gabinete”,
correspondiente
a la Sentencia 00006-2018-PI/TC, de
6 de noviembre de 2018, donde se determinó la inconstitucionalidad de una resolución
legislativa que
modificó el Reglamento del Congreso e
introdujo limitaciones al ejercicio la
cuestión de
confianza. El segundo, es el “Caso de la disolución del Congreso”,
correspondiente
a la Sentencia
00006-2019-CC/TC, de
9 de enero de 2020, en el que este Tribunal se
pronunció respecto a la demanda competencial planteada contra
las actuaciones del Poder Ejecutivo relacionadas con la disolución del
Congreso, ocurrida el
30 de setiembre de 2019.
4. En primer lugar, considero que el hecho que el legislador haya decidido restringir la cuestión de
confianza no es un hecho en sí mismo inconstitucional. De hecho, la
jurisprudencia de este Tribunal Constitucional ya
ha señalado que las materias sobre las que puede versar la cuestión de
confianza no son del todo amplias y pueden ser restringidas.
5. En la sentencia del expediente 6-2018-PI este
Tribunal Constitucional señaló que la cuestión de confianza que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la
Constitución de manera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de
posibilidades en busca de
respaldo político por
parte del Congreso, para llevar a
cabo las políticas que
su gestión requiera. No
obstante, la propia jurisprudencia establece supuestos y materias en los que no cabe hacer
cuestión de confianza.
6. En la sentencia recaída en el expediente 6-2019-CC este Tribunal
constitucional señaló que no se
puede hacer cuestión de
confianza sobre materias que
comprometan la división de poderes, la supresión de alguna
cláusula de intangibilidad (la forma de gobierno, o el estado de
derecho, entre otros). Asimismo, se señaló que no se puede condicionar el sentido de la decisión que sea competencia
de otro órgano estatal. También se consideró que no cabe plantear cuestión de confianza respecto de materias que
no permitan concretar u operativizar
las propuestas planteadas por el gobierno o que carezcan de un marcado
interés público.
7.
Como se ve, el TC enumeró, de modo enunciativo, algunas situaciones
que podrían quedar fuera de lo constitucionalmente permitido al formular una cuestión
de confianza. Ahora bien,
el legislador puede complementar
los supuestos dentro de lo constitucionalmente permitido.
8. Asimismo, debo recordar lo señalado en mi fundamento de voto emitido junto con la sentencia del expediente 6-2019-CC en el sentido de que dicho pronunciamiento
no tiene por qué agotar el debate ni la evolución de la institución constitucional de la cuestión de confianza. Definir el modo como se
configuran estas instituciones corresponde, en primer
lugar, al diseño institucional,
a través de las reformas constitucionales y legislativas pertinentes. En este sentido, una
regulación dada por el legislador que
modifique la
institución de la cuestión de confianza
no es, en principio, algo que esté dentro de lo
constitucionalmente
prohibido.
9. Según la ponencia,
la sola limitación de la institución
de la cuestión de confianza
facultativa atenta contra el cometido
material de esta institución desarrollado por este Tribula Constitucional.
No obstante, no logra demostrar
de qué modo estas concretas limitaciones se
encuentran en el ámbito de lo constitucionalmente prohibido para el
legislador.
10. En cuanto a la denegación expresa de confianza, la ponencia propone declarar
inconstitucional la Primera Disposición complementaria final de la
ley impugnada, la cual establece que
solo el Congreso de
la República puede
interpretar el sentido de su decisión.
11. Para ello se basa en lo decidido en la sentencia recaída en el expediente 6-2019- CC en la que este Tribunal falló a
favor del poder Ejecutivo cuando consideró
denegada
la confianza
que formalmente el Congreso de
la República
había aprobado.
12. En dicho caso, el Tribunal Constitucional consideró que cabe la posibilidad de
que, en un afán de evitar asumir su respectiva
responsabilidad política, el
Congreso de la República pueda, al menos formalmente, votar
a favor, de la confianza pese a que, en los hechos, no adopte ninguna medida que materialice dicha manifestación de voluntad. Es por
ello que
este colegiado consideró la
posibilidad de introducir excepciones a la regla general según la cual la denegación de confianza debe ser expresa.
13. De ahí, la ponencia deriva que resulta inconstitucional que el legislador haya
establecido que sea el Congreso quien determine si la confianza ha sido denegada.
Cabe señalar que establecer una regla
general según la cual se establezca
qué poder del Estado es competente
para determinar
si la confianza ha sido
denegada o aceptada, no impida reconocer que en ciertas situaciones el Congreso de la República
a través de una votación favorable pueda disfrazar la intención de no brindar la confianza
solicitada. Debemos recordar que en el marco de
un proceso de
inconstitucionalidad se evalúa la ley en abstracto. No es objeto de este proceso evaluar supuestos de aplicación indebida de la norma, ni mucho menos enerva el
criterio establecido por este
Tribunal Constitucional
en
el referido proceso
competencial, ni la posibilidad de activar el proceso competencial para
controlar casos
similares.
14. No obstante que considero que la demanda es infundada, no debe dejar de tomarse
en
cuenta el criterio establecido por este Tribunal Constitucional en la
Sentencia
recaída en el expediente 00006-2019-CC/TC, donde
se sostuvo que la presentación de un proyecto de ley sobre la reforma de la ley orgánica
de este Tribunal Constitucional, relacionado con el procedimiento para
la selección de sus magistrados, se encontraba “dentro del ámbito
de las
competencias del
Poder
Ejecutivo, por tratarse de un asunto de
un marcado interés nacional”,
concluyendo,
así, que en relación con dicho extremo de
la demanda, no se había
producido ninguna lesión a la
Constitución.
15. Ello se complementa con lo
señalado por el suscrito
en
el fundamento de voto de la misma
sentencia en el sentido de que si bien la
impartición de
justicia está a cargo del Poder
Judicial, y otros órganos constitucionales autónomos, como el Tribunal Constitucional,
la legitimidad de las resoluciones jurisdiccionales no es ajena al Poder Ejecutivo. En este sentido, el artículo 118, inciso 1 de la Constitución establece que le
corresponde
al Presidente de la
República "cumplir y hacer cumplir
la Constitución", por lo que
resulta legítima la preocupación por
que la elección de miembros del Tribunal
Constitucional se lleve a cabo respetando
estándares de transparencia. Es en el ejercicio de dichas competencias
que el Poder Ejecutivo presentó un proyecto de
ley
relacionado con la reforma
a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, con la intención de dotar a dicho procedimiento
de la mayor transparencia, lo que resulta válido.
16. De conformidad con lo expresado en la referida sentencia, si bien resulta válido que se limite la cuestión de
confianza
a la
concreción de su política general de
gobierno, y a su vez prohibir respecto de aspectos que afecten los procedimientos y
las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros
organismos constitucionalmente autónomos, ello, conforme a la
citada jurisprudencia nos obliga a leer las competencias del Poder Ejecutivo en términos amplios, y habrá
supuestos, como el que fue materia del expediente 6-2019-PCC en los que para concretizar la competencia del Poder
ejecutivo sea necesario
presentar una propuesta referida a algún procedimiento para el que es competente el Congreso de
la
República
u
otro
poder del Estado
u
organismo constitucionalmente autónomo. Ello será
legítimo y conforme a la regulación
impugnada, siempre que no
se incurra en una invasión
de competencias.
17. Finalmente, quisiera citar lo señalado por este Tribunal Constitucional en la
resolución de aclaración de fecha 28 de
mayo de 2020 (exp 6-2019-PCC): el uso de la cuestión de confianza no debe
examinarse, en todos los casos, como una situación de
tensión o conflicto político, sino como una
oportunidad de diálogo interinstitucional. Permite, del mismo modo, que
se pueda legitimar los actos realizados por el Poder
Ejecutivo y exponerlos ante
la opinión pública, a
fin
que ella pueda estar
informada sobre los principales rasgos de su gestión. Cualquier intento que sea ajeno a ello, y que solo pretenda eliminar alguna clase de
control político por parte del órgano legislativo, se encontrará prohibido
por la Constitución. (fundamento
27).
Por estas consideraciones, mi voto
es por declarar INFUNDADA la demanda.
S.
MIRANDA CANALES
VOTO DE LOS MAGISTRADOS LEDESMA NARVÁEZ Y ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
TABLA DE
CONTENIDOS
Norma impugnada |
Parámetro de control |
Ley 31355 |
Constitución Política del Perú - Artículo 43, - Artículo 102.1 - Artículo 118.3, - Artículo 119, - Artículo 132, - Artículo 133, - Artículo 201, - Artículo 206 Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional - Artículo 1 Convención Americana sobre
Derechos Humanos - Artículo 1.1 Carta Democrática Interamericana - Artículo 3 - Artículo 4 |
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B-1. DEMANDA
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
II. FUNDAMENTOS
§1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
§2. CONTENIDO NORMATIVO DE LA LEY IMPUGNADA
§3. PRONUNCIAMIENTOS DEL TRIBUNAL RESPECTO A LA CUESTIÓN DE CONFIANZA
3.1. Caso de la Cuestión de confianza y crisis total del gabinete (Sentencia 00006-2018-PI/TC)
3.2. Caso de la disolución del Congreso (Sentencia 00006-2019-CC/TC)
3.2.1. Aclaración de la
Sentencia 00006-2019-CC/TC
§4. EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD FORMAL (SOBRE EL ÓRGANO COMPETENTE, EL TRÁMITE SEGUIDO O EL PLAZO) DE LA NORMA IMPUGNADA
4.1. Sobre la aprobación del contenido material de la ley impugnada a través de una
ley ordinaria y no
a través de una
ley de reforma constitucional
4.1.1. Sobre las
leyes de desarrollo constitucional
4.2. Sobre el alegado exceso en el ejercicio de las competencias del Congreso de
la República, establecidas en el artículo 102.1 de la Constitución, en la expedición de la ley impugnada
§5. EXAMEN DE
CONSTITUCIONALIDAD SUSTANTIVA (SOBRE EL
OBJETO Y LOS CONTENIDOS DE LA PRETENSIÓN O PRETENSIONES) DE LA LEY OBJETO DE CONTROL
5.1. Sobre la alegada vulneración de los artículos 132 y 133 de la Constitución
y del
principio de separación de poderes
5.1.1. Sobre la alegada vulneración de las competencias del Poder Ejecutivo
5.1.1.1. Análisis de constitucionalidad del artículo único de la Ley 31355
5.1.1.2. Análisis de constitucionalidad de la Primera y Segunda
Disposiciones Complementarias
Finales de la Ley 31355
5.1.2. Sobre la alegada vulneración de las competencias del Tribunal Constitucional
§6. EFECTOS
III. FALLO
I.
ANTECEDENTES A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 22 de octubre de
2021, el Gobierno Nacional
o Poder Ejecutivo interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 31355, “Ley que desarrolla el ejercicio
de la cuestión de confianza regulada
en el último párrafo del artículo 132 y en el artículo 133 de
la Constitución
Política del
Perú”.
La parte demandante
alega
que la totalidad de la ley impugnada es inconstitucional al
haber incurrido en infracciones formales y sustantivas a la Constitución que contravienen
sus artículos 43, 102.1,
118. 3, 119, 132, 133, 201 y 206; el artículo 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC); el artículo 1.1 de
la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (CADH); y los artículos 3 y 4 de la Carta Democrática Interamericana (CDI), según la interpretación realizada por la Corte
Interamericana
de Derechos Humanos (Corte IDH) de tales normas internacionales; así como la jurisprudencia
vinculante de este Tribunal sobre
la cuestión de
confianza.
Por
su parte, con fecha 16 de diciembre
de 2021, el apoderado especial del Congreso de
la República, con la adhesión de
los abogados Víctor García Toma y
Aníbal Quiroga León, contesta
la demanda, negándola y contradiciéndola
en todos sus extremos, y solicita que sea declarada infundada.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL B-1. DEMANDA
La parte demandante presenta
una serie
de argumentos sobre
la constitucionalidad de la norma impugnada que, a manera de resumen,
se
presentan a continuación:
- El procurador del Gobierno Nacional o Poder Ejecutivo sostiene que la Ley 31355,
en
su totalidad, adolece de vicios de inconstitucionalidad por el fondo y por la forma. Al
respecto, indica que dicha ley contraviene los artículos 43, 102.1, 118.3, 119, 132,
133, 201 y 206 de la Constitución,
así como el artículo 1 de la Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional, que
formarían parte del bloque de constitucionalidad al
respecto.
- Del mismo modo, el demandante afirma que la norma cuestionada contraviene la interpretación constitucional sobre los alcances de la cuestión de confianza realizada
por el Tribunal Constitucional en las Sentencias 00006-2018-PI/TC (Caso cuestión
de confianza y crisis total del gabinete) y 00006-2019-CC/TC (Caso sobre
la disolución del Congreso de
la República), las cuales son de observancia y cumplimiento
obligatorio.
- Asimismo, asevera que la Ley 31355 contraviene el artículo 1.1 de la CADH y los
artículos 3 y 4 de la CDI, así como la interpretación realizada por la Corte IDH sobre la
relación entre la separación y balance de poderes, el sistema democrático y el
respeto
y garantía de los derechos humanos.
- En cuanto a los alegados vicios de inconstitucionalidad formal (o basado en el incumplimiento del
trámite,
actuación de órgano incompetente o
vulneración del plazo previsto), la parte demandante afirma que en el presente caso se ha incumplido lo dispuesto en el
artículo
206 de la Constitución, puesto que en el trámite de debate
y aprobación de la Ley 31355
se siguió el procedimiento previsto para las
leyes ordinarias, al margen del establecido para las reformas
al texto constitucional.
- Al respecto, la parte demandante precisa que la Ley 31355 tuvo su origen en cuatro proyectos de ley:
i) Proyecto de Ley 3-2021-CR, de reforma constitucional del artículo 133
de la Constitución sobre la cuestión de
confianza;
ii) Proyecto de Ley 6-2021-CR, de interpretación del uso de la cuestión de confianza regulada en la Constitución;
iii) Proyecto de Ley 19-2021-CR, que interpreta el último párrafo del
artículo 132 de la Constitución sobre los alcances constitucionales de la cuestión
de confianza; y,
iv) Proyecto de Ley 36-2021-CR, de interpretación del artículo 132 de la Constitución.
- En relación con lo anterior, dicha parte sostiene que, aun cuando tales proyectos tenían propuestas similares respecto a la delimitación del procedimiento y las materias sobre las cuales el Gobierno Nacional o Poder Ejecutivo puede plantear una
cuestión de
confianza, el Proyecto de
Ley 3-2021-CR proponía una reforma
constitucional del artículo 133 de la Constitución, mientras que los demás optaron por
la aprobación de leyes ordinarias para interpretar los
artículos 132 y 133 de la
Constitución.
- En este
sentido, resalta que durante
el debate en el Congreso
y, concretamente, en
el dictamen sobre tales proyectos, emitido en mayoría por la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso, con fecha 7 de setiembre de 2021, se indicó que, para
precisar el
contenido
de los artículos 132 y 133 de la
Constitución, sobre la cuestión
de confianza, podía recurrirse, de forma alternativa, a: i) una ley de reforma constitucional, ii) una ley interpretativa, iii) una
resolución legislativa o iv) una
ley orgánica.
- La parte demandante además aduce que aun
cuando en dicho dictamen se reconozca que la vía de la reforma constitucional sería la
óptima para modificar tales artículos
constitucionales y precisar distintos aspectos de la cuestión de confianza, en el mismo dictamen el Congreso opta, con base en
criterios de oportunidad y conveniencia, por una ley ordinaria que los interprete, con el objetivo de “corregir” lo
decidido en la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
- Según la parte demandante, en tal debate se aprecia que, aunque se planteaba la aprobación de una ley
interpretativa, en realidad se estaba
modificando el contenido
de los artículos 132 y 133 de la Constitución, al margen del procedimiento de reforma
previsto en su artículo
206.
- Sin embargo, el Gobierno Nacional o Poder Ejecutivo sostiene que toda propuesta sobre los límites a la cuestión de confianza prevista en los artículos 132 y 133 de la
Constitución, independientemente
de su contenido, debe ser
evaluada
y analizada según el procedimiento de reforma constitucional
establecido en el artículo 206 de la Constitución.
- La parte demandante precisa que, si bien la Ley 31355 regula el tema de los límites
a la cuestión de confianza, en su debate y aprobación se ha seguido el trámite previsto para
las leyes ordinarias, al margen del procedimiento que resulta aplicable al caso de las reformas constitucionales, con lo cual se contraviene lo dispuesto en el artículo
206 de la Constitución.
- Con relación a esto último, la parte demandante enfatiza que, de acuerdo con el debate parlamentario de
la ley impugnada, la opción a favor
de una ley de interpretación, en vez
de una ley de reforma constitucional, se debió a criterios de oportunidad y urgencia, lo que sería
incompatible con el principio de
rigidez constitucional.
- Asimismo, se afirma en la demanda que la cuestionada ley contraviene el artículo
102.1, de la Constitución, referido a las competencias del Congreso para
interpretar
las leyes. La parte demandante destaca que, si bien en la denominación de
la ley se
señala de forma expresa y literal que
la misma “desarrolla” la cuestión de confianza prevista en los artículos 132 y 133 de la Constitución, de sus antecedentes y del debate parlamentario
se evidencia que
la intención del legislador ha sido en realidad emitir
una ley de interpretación de la Constitución.
- A este respecto, manifiesta que dicha competencia no puede ser empleada para interpretar
las normas constitucionales. Así, según refiere
el
procurador de la parte demandante, asumir
que el Congreso puede “aprobar
leyes de interpretación
constitucional como parte
de su función legislativa con capacidad de poder constituyente”, como se indica en el Dictamen de los proyectos de
ley, implica un desconocimiento de la diferencia entre la potestad de dar una Constitución (que recae
en
el Poder Constituyente) y la facultad de aprobar una ley que interpreta las normas legales
(que recae en
un poder constituido).
- En cuanto a los alegados vicios de inconstitucionalidad por el fondo (vinculado al
objeto y contenido(s) de la norma
impugnada),
la
parte demandante establece que la
cuestionada
norma vulnera los artículos 132 y 133 de
la Constitución, al establecer
límites a las cuestiones de
confianza que puede plantear el Gobierno Nacional
o Poder Ejecutivo.
- De esta
manera,
la
parte demandante
destaca que el
Tribunal Constitucional
estableció que las materias sobre las que se puede plantear una cuestión de confianza han sido reguladas por la
Constitución de una manera abierta, con el objetivo de garantizar que el Gobierno Nacional o Poder Ejecutivo lleve
a cabo su política general
de
gobierno, sin que ello
implique su uso arbitrario.
- Agrega que mediante una ley no se pueden limitar las materias que pueden ser sometidas a una cuestión de confianza, las cuales, además, deben ser interpretadas de
forma amplia, pero evitando que su empleo sea irrazonable o desproporcionado, y
que por ello existen los
mecanismos de control constitucional correspondientes
cuando
tales situaciones
se presenten.
- Pone
de
relieve asimismo
que
el Tribunal
Constitucional,
a
través
de
su
jurisprudencia (Sentencia 00006-2019-CC/TC, fundamentos 185-186), se
ha pronunciado respecto a los eventuales límites al ejercicio de la cuestión de confianza,
insistiendo en que estos no han
sido establecidos en una ley.
- Acota
que, respecto al caso de los
proyectos de ley, que se relacionan
con
una de las competencias
principales del Congreso de la
República,
el
Tribunal Constitucional
ha sido claro en precisar que
las cuestiones de confianza
que se planteen respecto a su aprobación deben estar
relacionadas con la
política general del gobierno
(Sentencia 00006-2019-CC/TC, fundamentos
194-196).
- Sostiene asimismo que, en cuanto a las reformas constitucionales, este Tribunal no ha considerado que
sea
incompatible con la Constitución plantear cuestiones de confianza
sobre proyectos orientados a modificarla. Lo
que ha hecho es establecer determinados criterios a tomar
en
cuenta en caso alguna
situación de este
tipo
se presente (Sentencia 00006-2019-CC/TC, fundamentos
197-200).
- Por ende, al establecer límites o restricciones
respecto a las materias sobre las cuales
puede plantearse una cuestión de confianza, el artículo único de la Ley 31355
contraviene los artículos 132
y 133 de la Constitución.
- Por otro lado, el procurador del Gobierno Nacional o Poder Ejecutivo argumenta que
la norma cuestionada es contraria al artículo 43 de la Constitución, en tanto el artículo
único de la Ley 31355 reitera, con otras palabras, el mismo contenido
de la modificación al Reglamento del Congreso declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional en un proceso anterior.
- De esta manera, asevera que mientras que en la referida modificación se establecía
como límite a
la cuestión de confianza que no
podía estar destinada
a “promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo o
de control político”, en la ley objeto de la presente demanda
se indica que no procede la cuestión de confianza para la aprobación de reformas constitucionales ni para
aquellas materias que afecten “los procedimientos y las competencias exclusivas
y excluyentes del Congreso de la
República”.
- Por ende, concluye que el artículo único de la Ley 31355 afecta el principio de separación de poderes, desde la perspectiva del balance y equilibrio entre órganos
constitucionales, desarrollado por
este Tribunal Constitucional al interpretar el
artículo 43 de la Constitución.
- Respecto a la alegada vulneración de la CADH y la CDI, en concordancia con los
pronunciamientos de la Corte IDH, la
parte
demandante destaca
que el principio
de separación y balance de poderes también ha sido abordado en el ámbito del sistema interamericano de
protección de derechos
humanos.
- En este sentido, dado que el artículo único de la Ley 31355 resulta contrario al
principio de separación y balance de poderes, como se explicó respecto al artículo 43 de la Constitución, enfatiza que la norma cuestionada contraviene también
el artículo 1.1
de la CADH, y los artículos 3 y 4 de
la CDI, los cuales establecen una relación
entre democracia, Estado de derecho y derechos humanos, conforme ha sido desarrollado en las decisiones de la Corte
IDH.
- Por otro lado, la parte demandante alega que la norma
cuestionada vulnera los artículos 118.3, referido a
la facultad del presidente
de la República de “dirigir la política general del gobierno”, y 119 de la Constitución, referido a
la dirección y gestión de los
servicios públicos por parte del
Consejo de Ministros.
- Al respecto, asegura que el texto constitucional ofrece diversas garantías para el adecuado ejercicio de la función presidencial. En atención a lo expuesto, recalca que
las competencias asignadas por
la Constitución al Congreso de la
República
no pueden ser utilizadas para impedir que el presidente de la República dirija la política
general del Gobierno durante los cinco años para los cuales dicho Gobierno Nacional
ha sido elegido por la población, ni para impedir que los ministros de Estado la ejecuten.
- Respecto a la cuestión
de
confianza,
establece que se trata
de
una
institución fundamental la cual, en determinados escenarios políticos, puede ser
usada para que el Gobierno o Poder Ejecutivo pueda obtener del Congreso de la República
las medidas, legislativas
o de
otro tipo, que sean
necesarias
a fin de concretar la política
general del Gobierno.
- Por ello, la parte demandante concluye que, dado que el artículo único de la norma cuestionada establece límites a la cuestión de confianza, la
Ley
31355 contraviene los artículos 118.3 y 119 de
la Constitución, al interferir o vulnerar la competencia del presidente de la República
de “dirigir
la política general del gobierno” y de los ministros de ejecutarla. De igual manera, el procurador de la parte demandante considera que la
Ley
31355 vulnera el artículo
201 de la Constitución
y el artículo 1 de
la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
- Argumenta que la interpretación de las normas constitucionales realizada por el
Tribunal Constitucional debe ser
observada y seguida por todos los demás órganos constitucionales, y que esto incluye
al Congreso de la República. Sostiene que, en
caso contrario, de aprobarse
normas que contravengan la interpretación de la Constitución hecha por el Tribunal Constitucional con el argumento de que se
discrepa respecto de ellas o se las considera erradas, se incurría en el
desconocimiento de
la calidad de intérprete vinculante de cierre del texto constitucional
y de órgano de control constitucional que ostenta.
- La parte demandante destaca que, en la práctica, el Tribunal Constitucional ha
interpretado la Constitución con miras a la optimización de su contenido, en favor de la defensa de los derechos fundamentales de
la persona, a la vez que ha controlado las
actuaciones inconstitucionales y arbitrarias de
los poderes del Estado, los organismos constitucionales autónomos, los gobiernos regionales y locales, y de
las instituciones que conforman el sistema de justicia y
el sistema electoral.
- El procurador del Gobierno Nacional
alega que todo el contenido
de la Ley 31355 contraviene la interpretación realizada
por el Tribunal Constitucional respecto a la institución de la cuestión de confianza. Añade que
no se trata de un error, pues los congresistas, de forma expresa, declararon que su objetivo era
establecer una
regulación contraria a lo resuelto por
el Tribunal Constitucional.
- Establece que esto se evidencia, por ejemplo, en el dictamen de insistencia respecto
a las observaciones del Gobierno Nacional a la autógrafa de ley, en
donde se expone que la emisión de la norma
interpretativa es necesaria porque
lo establecido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, sobre las materias respecto de las cuales se
puede plantear una
cuestión de confianza, es erróneo e, inclusive, incongruente con
lo que se debatió en el denominado Congreso Constituyente Democrático.
- En este
sentido, resalta que el dictamen
de insistencia difiere de la
interpretación del Tribunal Constitucional,
pues mediante la norma objeto de
impugnación se busca establecer una interpretación distinta y así rescatar “la intención del constituyente de 1993”.
- Por
otro lado, afirma que la
Primera Disposición Complementaria Final de la
norma cuestionada establece que “la cuestión de confianza es aprobada o rehusada luego de concluido el debate y luego de realizada la votación conforme al Reglamento del Congreso”. Indica que se trata de dos reglas sobre el procedimiento a seguir por parte
del
Congreso para
adoptar
una decisión respecto a la cuestión de confianza que
plantee el Gobierno Nacional o Poder Ejecutivo. De esta manera, concluye
que la norma cuestionada nuevamente contraviene la posición asumida
por el Tribunal
Constitucional, en este caso en lo referido a
las
diferentes formas en que puede
manifestarse la decisión del
Congreso en torno a una cuestión
de confianza.
- Asimismo, menciona que la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 31355
preceptúa que “el resultado de la votación” sobre
la
cuestión de confianza es “comunicado expresamente al Poder Ejecutivo mediante oficio, para
que surta efecto”. De esta manera, la parte demandante sostiene que se condicionan los efectos
de la denegación de confianza
a una comunicación expresa al Gobierno Nacional
o Poder Ejecutivo
sobre el sentido de la votación en
el Pleno del Congreso.
- Respecto de lo anterior, destaca que la norma cuestionada también contraviene la
interpretación realizada por
el
Tribunal Constitucional respecto a
la decisión del Congreso en torno a la cuestión de confianza, que no solo se manifiesta mediante una votación formal, sino también mediante
una conducta contraria al contenido del
pedido de confianza.
- De otro lado, expone que la expresión “para que surta efecto”, empleada en la Ley 31355,
solo tiene sentido si se relaciona con la
posibilidad que el presidente de la República
disuelva constitucionalmente el Congreso de
la República, conforme
al artículo 134 de la Constitución, en caso este
haya “censurado
o negado su confianza a dos
Consejos
de Ministros”.
- Por ello, de acuerdo con el procurador de la parte demandante, dicho extremo de la
ley contraviene la posición asumida por el Tribunal Constitucional sobre el momento en que surte efecto la
disolución del Congreso decretada al amparo del artículo 134
de la Constitución, que no está condicionada a una
comunicación expresa, mediante oficio,
al Gobierno Nacional
o Poder Ejecutivo.
- Asimismo, da cuenta de que la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley
31355 establece que “solo el Congreso de la República
puede interpretar el sentido de su
decisión” sobre la cuestión
de confianza planteada por
el
Gobierno Nacional o Poder Ejecutivo, conforme a los
artículos 132 y 133 de la Constitución.
- Sobre este punto, advierte que existe una manifiesta contradicción en el texto de la
misma norma, pues al inicio señala que la cuestión de confianza puede ser “aprobada o rehusada” mediante una votación, lo que da a entender que la decisión del Congreso solo puede ser a favor o en contra de lo planteado por el Gobierno o Gobierno
Nacional o Poder Ejecutivo, sin dar lugar a otra alternativa. Siendo ello así, establece que no queda claro qué podría
ser
objeto de interpretación exclusiva
por parte del Congreso.
- A la luz de esto, considera que la intención de la Ley 31355 es evitar que otro órgano
constitucional pueda
llevar a cabo una
labor de interpretación de aquellas conductas
del
Congreso de la República, no expresadas en una votación formal, que constituyen
una denegación
de la cuestión
de confianza.
- Por este motivo, concluye que la cuestionada norma limita la posibilidad de que el
Tribunal Constitucional,
en el marco de un proceso constitucional,
pueda analizar y
evaluar la conducta del Congreso de la República en torno a las cuestiones de
confianza planteadas por el Gobierno Nacional o Poder Ejecutivo y que puedan ser entendidas como
denegadas.
- En atención a lo expuesto, la parte demandante sostiene que, al establecer que solo el Congreso puede interpretar
los alcances de su decisión sobre la cuestión de confianza, la Ley 31355 vulnera las competencias del Tribunal
Constitucional en
materia de control e
interpretación
constitucional.
- De igual forma, manifiesta que la cuestionada norma también impide que el Gobierno
pueda realizar una
valoración política
o “interpretar” la decisión asumida
por el Congreso respecto a una cuestión de confianza, facultad que ha sido reconocida como
constitucional por el Tribunal Constitucional, en el marco
del proceso competencial
sobre la disolución del Congreso de la República.
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
Los argumentos expuestos en la contestación de la
demanda presentada por
el
apoderado especial del Congreso, a los que
se adhieren los abogados Víctor García
Toma y Aníbal Quiroga León
son los siguientes:
- Los abogados de la parte demandada alegan que la ley impugnada preserva y garantiza la plena vigencia de la atribución presidencial de “dirigir
la política
general del gobierno”, establecida
en
el artículo 118.3
de la Constitución.
- Añaden que la exclusión de las materias previstas en el artículo 1 de la Ley 31355 busca preservar el sistema de gobierno democrático de derecho y la separación de
funciones, conforme a lo dispuesto
en el artículo 43
del texto constitucional.
- Sostienen que las Sentencias 00006-2018-PI/TC y 00006-2019-CC/TC plasmaron una concepción amplia de las materias que pueden ser sometidas a cuestión de confianza, reduciendo sus límites a los supuestos previstos en el artículo 134 de
la Constitución.
- Alegan que el propio
Tribunal Constitucional ha manifestado su preocupación por el uso indiscriminado de la cuestión de confianza y, que en este caso, el Congreso ha dictado una ley de desarrollo de los artículos 132 y 133 de
la Norma Fundamental, de conformidad con su Octava Disposición Final y Transitoria, con
base en sus propias potestades, previstas en el artículo 102.2
de la Constitución, en atención a lo dispuesto en el artículo 103
de dicho texto constitucional, y
ante la existencia
de lagunas
y conceptos jurídicos indeterminados.
- En relación con la alegada vulneración del artículo 206 de la Constitución, los abogados del Congreso refieren que
la ley sometida a control no es una ley de reforma constitucional, sino de
desarrollo constitucional. Precisan que
las leyes de desarrollo constitucional surgen de disposiciones de rango constitucional, con contenidos jurídicamente indeterminados, que
expresan o tácitamente requieren
ser precisados o encausados.
- Al respecto, esta parte señala que la ley impugnada es una norma de desarrollo
constitucional que, sin contradecir los artículos 132 y 133 de la Constitución,
establece límites
razonables para el ejercicio de la cuestión de confianza, a fin
de evitar el abuso de su utilización como medio de control
político por parte del
Gobierno, sobre todo cuando proponga reformas constitucionales que atenten
contra los derechos fundamentales o invada
la esferas de
las competencias de los demás
poderes del Estado y de
los organismos constitucionalmente autónomos, así
como para prevenir futuros
conflictos entre poderes.
- En relación con la sentencia 00006-2018-PI/TC, el apoderado especial y los abogados que se adhieren alegan que
la Resolución Legislativa 007-2017-2018-
CR, impugnada en aquel
proceso, fue declarada inconstitucional por la forma, al haberse exonerado de dictamen el proyecto de resolución legislativa y por no
haberse
realizado la segunda votación, pero no por no haberse seguido el procedimiento
de reforma constitucional.
- Luego de describir el procedimiento legislativo de aprobación de la Ley 31355, los
abogados concluyen que
no es posible sostener que la ley impugnada sea
inconstitucional por la forma, al no haber sido aprobada a través del procedimiento de
reforma constitucional.
- Con respecto a la alegada vulneración del artículo 102.1 de la Constitución,
precisan que según lo dispuesto en dicho artículo, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 106 de la misma carta, en el artículo 72 del Reglamento del Congreso y en la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional,
el Congreso de la República es
competente para
regular a través de leyes orgánicas: i) la estructura y funcionamiento de las entidades del Estado previstas por la Constitución y ii) las otras materias cuya regulación por ley orgánica
ha sido prevista en la
Constitución.
- Añade que las leyes orgánicas se encuentran dentro de la clasificación de leyes de
desarrollo constitucional, conforme a lo establecido en la Sentencia 00005-2003-
PI/TC.
- Así, esta parte concluye que la ley impugnada, que desarrolla el ejercicio de la cuestión de confianza regulada en el último párrafo del artículo 132 y en el artículo
133 de la Constitución, es una ley de desarrollo constitucional, aprobada conforme al artículo 106 de
dicha
Carta. En consecuencia, no es posible
sostener, a
su criterio, que dicha ley atente
contra el artículo 102.1 de
la Norma Fundamental, como
se alega en la demanda.
- Con respecto a los alegados vicios de fondo (sobre los contenidos y el objeto de la norma impugnada), los abogados del Congreso sostienen que los demandantes parten de un concepto sesgado e incompleto de la labor interpretativa del
Congreso al momento de legislar
sobre las materias
de rango constitucional.
- Afirman en primer término que el Tribunal Constitucional
ha reconocido la
existencia de conceptos
con extensión y contenido
variable, precisables por medio del razonamiento jurídico, a
fin de evitar
la arbitrariedad. Al respecto, precisan
que el carácter abierto de
un enunciado establecido en una disposición
constitucional hace necesaria
la emisión de
una norma regulatoria de desarrollo, para
establecer un grado de mayor previsibilidad y razonabilidad de sus
correspondientes consecuencias. Añaden que el operador integrador, en el caso de
una disposición contenida
en
la Constitución, será el Congreso, a través de
la expedición de una ley
de desarrollo constitucional.
- En relación con los conceptos jurídicos indeterminados, esta parte sostiene que en la jurisprudencia de este
Tribunal Constitucional se
hace referencia a ellos “cuando la norma que
los recoge define el supuesto de hecho a través de formulaciones abstractas que
solamente pueden ser materializados en su aplicación
práctica” (Cfr. Sentencia 01505-2018-PA/TC, fundamento
8).
- En el caso del artículo 132 de la Constitución, la parte demandada sostiene que no cabe
admitir que los
alcances de esa
materialización del supuesto de hecho de la cuestión de confianza facultativa dependan del Gobierno Nacional
o Poder Ejecutivo. Así, añade
que, al tratarse de un concepto jurídico indeterminado, no
puede depender de una
voluntad, sino que debe encontrarse reglado a través de
una ley de desarrollo
constitucional.
- Asimismo, alega que la discrecionalidad no está prevista como atributo
en el caso
de los conceptos jurídicos indeterminados, conforme a la clasificación realizada en la Sentencia 00090-2004-PA/TC, y que
no está sujeta
al contralor judicial, salvo en el examen de los aspectos formales, de acuerdo con la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional.
Al respecto, esta parte señala que el desconocimiento de la proscripción de la discrecionalidad en esta materia, más allá
de su carácter antijurídico,
conllevaría a una confrontación
política de gran
alcance.
- Precisa que “la potestad autodeterminativa solo está sujeta al contralor político” y
que le corresponde al Poder Legislativo decidir, en cada caso, sobre la conveniencia, utilidad y oportunidad de su regulación,
“para efectos de precisión,
colmación, etc.” (sic).
- En relación con
la
cuestión
de
confianza
facultativa
y
su
interpretación constitucional, la parte
demandada descarta
que la intención del legislador haya
sido expedir una ley de interpretación auténtica
de los artículos 132 y
133 de la Constitución.
- Alega que el Congreso de la República solo ha desarrollado la cuestión de
confianza prevista en tales artículos constitucionales para, concretamente, precisar
su alcance y contenido
mediante una ley
de
desarrollo constitucional.
- Sostiene que en dicha labor ha garantizado una medida
de solución a un grave
problema político-jurídico, derivado de una interpretación arbitraria y dañosa para la sana relación interorgánica entre los Poderes Ejecutivo (Gobierno Nacional) y
Legislativo (Congreso). Añade que con ello se
ha resguardado la
previsión de consecuencias ante el costo político que
significa, como sucedió recientemente, una
interpretación
permisiva que vulnera el
principio de separación de poderes.
- Agrega que ello guardaría relación con el reconocimiento del núcleo identitario
de la cuestión de confianza
y los principios de
concordancia
práctica, corrección
funcional y utilidad.
- Concretamente, con relación a la vulneración de los artículos 132 y 133 de la Constitución, esta parte asevera
que lo dispuesto en el artículo único de la ley
impugnada, en cuanto a las materias sobre las
que se puede plantear cuestión de
confianza, es decir, “materias de competencia del Poder
Ejecutivo relacionadas
directamente a la concreción de su política general de gobierno”, es conforme a lo establecido en la Sentencia 0006-2018-PI/TC.
- En cuanto a la
exclusión de la
aprobación (o
no) de reformas constitucionales,
de dicho ámbito material, la parte demandada sostiene que el Tribunal
Constitucional no ha establecido un criterio jurisprudencial.
- Sobre ello, destaca que en el auto de calificación de la demanda correspondiente al Expediente 00006-2019-CC/TC, el Tribunal
Constitucional indicó que no iba a
dilucidar la pretensión sobre la cuestión de confianza respecto a la aprobación de
leyes de reforma constitucional. Agrega que esta decisión fue reiterada en el
mismo proceso competencial, como se
advierte en el auto 3, recaído en dicho
expediente, de fecha 18
de
noviembre de 2019.
- Aduce asimismo que en la Sentencia 00006-2019-CC/TC, seis magistrados del
Tribunal Constitucional presentaron sus fundamentos de
voto o votos singulares
con
relación al fallo emitido, lo que permite comprobar
que no existe un criterio jurisprudencial respecto a
la cuestión de
confianza, referida a la aprobación de
leyes de reforma constitucional.
A este respecto menciona el caso de
los fundamentos de voto de los
Magistrados Miranda Canales y Ledesma Narváez,
y de los votos singulares
de los magistrados
Ferrero Costa y Blume
Fortini.
- Agregan los abogados del Congreso que las consideraciones expuestas en los fundamentos jurídicos 197-200 de la Sentencia 00006-2019-CC/TC, con relación
a la cuestión de
confianza sobre reforma constitucional, no se
condicen con el principio deliberativo,
que
forma parte del principio
democrático.
- En suma, esta parte alega que en dicha sentencia el
Tribunal Constitucional
no ha establecido un criterio
jurisprudencial acerca
de la presentación de
cuestiones de
confianza sobre proyectos de
ley de reforma constitucional. En todo caso, en el supuesto negado en el que
dichos fundamentos tuviesen validez, esta parte
sostiene que solo deberían
ser considerados
como obiter dicta.
- Por otro lado, añade que,
si
bien
el último párrafo del
artículo
206
de
la
Constitución atribuye expresamente al presidente de la República la
iniciativa de
reforma constitucional, sin embargo, la Constitución
no ha conferido expresamente
a los ministros o al presidente del
Consejo de Ministros la potestad de plantear una cuestión de confianza
sobre la aprobación o no de
una iniciativa de reforma constitucional.
- Sostiene que las atribuciones
del Gobierno Nacional o Poder Ejecutivo en materia de reforma
constitucional se limitan únicamente
a la presentación de iniciativas legislativas.
- Acota que asumir lo contrario, esto es, que aquellos sí pueden plantear cuestión
de confianza en dichas materias, implicaría desconocer la autonomía constitucional del Congreso de la
República para cumplir la función legislativa respecto a la regulación de diversas materias que le asigna
la propia Constitución,
y supondría socavar la competencia del Congreso o Poder Legislativo para reformar
la Constitución, lo que contravendría el principio de
corrección funcional.
- Destaca también que en la tramitación de la ley impugnada
se estableció que el Gobierno Nacional o Poder Ejecutivo no puede plantear una cuestión de confianza para forzar la aprobación de una reforma constitucional,
por ser una atribución del
Congreso de la República.
- Además, en cuanto a las otras materias excluidas por el artículo único de la ley impugnada, esto es, “las que
afecten los procedimientos y las competencias
exclusivas y excluyentes del Congreso de
la República o de otros organismos
constitucionalmente autónomos”, la
parte demandada asegura que dicha
limitación es conforme a lo establecido en los fundamentos 191-193 de
la Sentencia 0006-2019-CC/TC.
- Asimismo,
manifiesta
que en el Proyecto de Ley 474/2021-PE el Gobierno
Nacional o Poder
Ejecutivo propone una
limitación de
la cuestión de
confianza
similar a la
establecida en
el artículo bajo comentario.
- Por otro lado, esta parte sostiene que lo dispuesto en el artículo único de la ley
impugnada no vulnera el
principio de separación de poderes propiamente dicho y que, antes
bien, los artículos 102.1, 104, 106 y 206 de
la Constitución le otorgan
al
Congreso de la República la competencia exclusiva y excluyente
para regular
la estructura y funcionamiento de los denominados Poderes del Estado y reformar
la Constitución.
- Añade que lo establecido en dicho artículo es conforme con los mecanismos de
coordinación entre
los poderes, como el respaldo a políticas de gobierno a través
de la cuestión de
confianza, según lo expresado en la Sentencia 00006-2018- PI/TC.
- Precisa que lo regulado en dicho artículo difiere de lo establecido en la Resolución
Legislativa 0007-2017-2018-CR, declarada inconstitucional en dicha
sentencia, porque restringía
“indebidamente la facultad de los ministros de poder plantear al
Congreso de la República
cuestiones de confianza
en
los asuntos que la gestión
del
Ejecutivo demande”, lo que, a su criterio, no se
ha producido en el caso de la disposición impugnada.
- Antes bien, refiere que la ley sometida
a control parte del principio de que las materias relacionadas con la
dirección de
la política general del gobierno,
incluyendo las iniciativas legislativas, se encuentran contempladas como un
ejercicio legítimo de la cuestión de confianza como mecanismo de
control político,
salvaguardando
así
el equilibrio
de los poderes
Ejecutivo(Gobierno Nacional) y Legislativo(Congreso).
- Asevera que dicha ley se expidió considerando la experiencia constitucional
reciente, que reveló la existencia
de importantes vacíos constitucionales que
impiden el desarrollo de una
normal relación, equilibrio y control
mutuo entre poderes
(frenos
y contrapesos).
- Por ello, los abogados del Congreso sostienen que la disposición impugnada no
atenta contra el principio de
separación de poderes, ni en lo relativo al principio
de separación de poderes propiamente dicho, ni respecto al principio de balance y equilibrio entre órganos constitucionales.
- En relación con la vulneración de la CADH y de la CDI, esta parte sostiene que
lo alegado por los demandantes resulta insuficiente para
demostrar que la ley impugnada transgrede principios constitucionales y normas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Añaden que
los extractos invocados en la demanda han sido descontextualizados, en aras de defender la
inconstitucionalidad de la Ley 31355.
- Así, dicha parte considera que ni las normas internacionales ni las opiniones
consultivas mencionadas en la demanda aportan elementos idóneos para resolver
la presente controversia constitucional, y que no toda configuración de
las relaciones entre
el
Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo (Gobierno Nacional y Congreso) implica el otorgamiento de mayores cuotas de poderes a uno en desmedro del
otro.
- Al respecto, esta parte sostiene que el artículo único de la ley impugnada no atenta
contra el artículo 1.1 de
la CADH, ni contra
los artículos 3 y 4 de
la CDI, por las razones antes
expuestas.
- Asimismo, los abogados de la parte demandada, invocando lo dispuesto en el
artículo 4 de la LOPE, descartan que el artículo único de la ley impugnada vulnere
la competencia del presidente de la República de dirigir la política
general del gobierno, establecida en el artículo 118.3 de la Constitución,
ni la de los ministros de
ejecutarla, conforme al
artículo 119 de dicho texto constitucional.
- Con relación a la alegada vulneración del artículo 201 de la Constitución y del
artículo 1 de la LOTC, los abogados del Congreso refieren que
la ratio decidendi
de las Sentencias 00006-2018-PI/TC y 00006-2019-CC/TC no
tiene ningún carácter de vinculatoriedad de manera directa, más aún si la Ley 31355 no tiene
el mismo supuesto
de hecho que los casos analizados
en tales sentencias.
- Sostienen que como ratio decidendi
de la Sentencia 00006-2018-PI/TC, está la interpretación
del Tribunal desarrollada en los fundamentos
61 y 75 de dicha sentencia, que
se asienta en dos premisas: i)
que la cuestión de
confianza es un
mecanismo de balance y contrapeso en relación con el ejercicio de la moción de censura y ii) que la cuestión de confianza sirve para buscar respaldo político a las políticas
que una gestión ministerial
requiere.
- Añaden que el resto de la argumentación de la Sentencia 0006-2018-PI/TC
constituyen pautas no vinculantes.
- A propósito de la primera premisa antes señalada, los abogados de la parte demandada mencionan,
a su vez, que la premisa establecida en el fundamento 114 de la Sentencia 00006-2019-CC/TC queda desvirtuada por
la realidad, es decir, que carece
de sustentación fáctica, por cuanto en el marco de
la vigencia de dos constituciones,
y en el escenario de actuación de nueve
períodos parlamentarios
en
los últimos 41 años de
vida política, solo se han aprobado cuatro mociones de censura. Añade a ello que, sin base fáctica, dicha ratio decidendi devendría
en una decisión arbitraria,
carente de fundamentación objetiva y concreta, contradictoria con
la realidad
que ha de servir de base a toda
decisión.
- Con relación a la segunda premisa, esta parte sostiene que el respaldo no puede ser exigido compulsivamente en un régimen democrático en el que la regla básica
es
la libre determinación y el consenso, y que la democracia es expresión de una justificación razonada
en
la persuasión, en el acuerdo basado en comunes propósitos y no en la amenaza como instrumento de
allanamiento al vasallo. Por ello, a
su criterio, plantear
el
concepto de respaldo por imposición compulsiva
implica una acción impropia, conforme al
tipo de gobierno previsto
en el
artículo 43 de la Constitución.
- Más
allá de ello, añade que lo dispuesto en el
artículo único de la
ley impugnada,
respecto a que la cuestión de confianza puede plantearse sobre
“materias de competencia del Poder
Ejecutivo relacionadas directamente con la concreción de
su política general de gobierno”, es conforme con lo establecido en la Sentencia 00006-2018-PI/TC.
- En lo que toca a la limitación de materias relativas a la “aprobación o no de
reformas constitucionales”, realizada por dicha disposición, los abogados del Congreso alegan que el Tribunal
Constitucional no ha
establecido un criterio
jurisprudencial acerca de
la presentación de cuestiones de confianza sobre
proyectos de ley de reforma constitucional. Sostienen, asimismo, que la limitación sobre las materias “que afecten los procedimientos y las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros organismos
constitucionalmente autónomos”, se
encuentra en la línea de lo
expuesto por el
Tribunal Constitucional en la Sentencia 00006-2018-PI/TC y de lo propuesto en el
Proyecto de Ley 474/2021-PE, presentado por
el Poder Ejecutivo.
- Añaden que este aspecto coincide con el criterio expresamente asumido por tres
magistrados del Tribunal Constitucional en
la Sentencia 00006-2019-CC/TC, conforme a
los votos singulares de los Magistrados Ferrero
Costa, Blume Fortini y Sardón de Taboada.
- En relación con el procedimiento de decisión sobre la cuestión de confianza, los abogados del Congreso alegan que “la
posición asumida por el Tribunal
Constitucional respecto a las diferentes formas en que puede manifestarse
la decisión del Congreso en torno a una cuestión de confianza”, invocada en la
demanda, fue suscrita por cuatro magistrados del Tribunal
Constitucional en la Sentencia 00006-2019-CC/TC, incluyendo el fundamento de voto del Magistrado
Miranda Canales.
- Añaden, citando el fundamento 24 de la Sentencia 00006-2018-PI/TC, que se desprende que en el presente caso el Tribunal Constitucional debe
resolver la causa considerando que la ley impugnada regula una cuestión técnica (la cuestión
de confianza), que
es compleja
y con una marcada incidencia
en la naturaleza del
régimen político peruano, que puede ser objeto
de ajustes en el ámbito normativo.
- Por ello, descarta que la Primera Disposición Complementaria Final de la ley impugnada contravenga lo dispuesto en el artículo 201 de la Constitución y en el artículo 1 de la LOTC, cuando dispone
que la cuestión de confianza “es aprobada
o rehusada luego de concluido el debate y luego de realizada la votación conforme
al Reglamento
del Congreso”.
- En cuanto a los requisitos para que la cuestión de confianza surta efectos, esta parte asevera que la lógica consecuencia en las relaciones entre el Poder Ejecutivo
y el Poder Legislativo (Gobierno Nacional y Congreso) es que
dicha manifestación de voluntad del Congreso sea únicamente comunicada de una manera
expresa y concreta, como se produce a través de un oficio dirigido al
Gobierno Nacional o Poder Ejecutivo, para que a partir de dicha comunicación
pueda surtir efectos
jurídicos.
- Aduce que se puede comprobar
en
los procedimientos de control
político, que las comunicaciones entre el Gobierno
Nacional y el Congreso (Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo) se realizan y canalizan de forma expresa, y que de esta manera
se despliegan
los efectos jurídicos
correspondientes.
- Por
ello,
según alega esta parte,
no es extraño ni inválido
que, sin perjuicio de las
consideraciones expresadas en la
Sentencia 00006-2019-CC/TC, el Congreso haya regulado, en el caso del procedimiento de control
político de la cuestión de
confianza, lo establecido a
través de la Primera
Disposición Complementaria Final de la Ley 31355, según el cual “el resultado de
la votación es comunicado expresamente al Poder Ejecutivo, mediante oficio, para
que surta efecto”. Añade
que ello se encuentra en el margen de lo constitucionalmente posible y que sigue la lógica de los demás procedimientos de control político contemplados en el
Reglamento del Congreso.
- Sostiene, asimismo, que dicha disposición no está modificando ninguna posición asumida por el Tribunal Constitucional sobre
el
momento en que surte efecto la
disolución del Congreso, decretada al amparo del artículo 134 de
la Constitución, dado que no regula el acto de disolución del Congreso al que se refiere esta
disposición constitucional; antes bien, asegura que
dicha disposición regula el trámite de
un procedimiento exclusivamente parlamentario, referido a
la comunicación expresa al Gobierno
Nacional o Poder
Ejecutivo respecto al resultado de la votación de la cuestión de confianza, efectuada
por
el Pleno del Congreso.
- Por tales consideraciones, concluye que dicho extremo de la disposición antes
referida no vulnera el artículo
201 de la Constitución
ni el artículo 1 de la LOTC.
- En cuanto a la limitación de la competencia del Tribunal
Constitucional para realizar su labor
de control e interpretación constitucional, esta parte trae
a colación el cuestionamiento a
la Primera
Disposición Complementaria Final, en cuanto establece que “solo el Congreso de la República
puede
interpretar el
sentido de su decisión”.
- En primer término, esta parte argumenta que el Congreso de la República tiene plena autonomía, a la luz del principio de separación de poderes, para ejercer
sus atribuciones constitucionales, como la de aprobar
o rehusar la cuestión de
confianza planteada por el Poder Ejecutivo o Gobierno Nacional , conforme a los artículos 132
y 133 de la Constitución, el Reglamento del Congreso y la
propia Ley 31355, sometida a control en este proceso.
- Por ello, afirma que es el mismo Poder Legislativo el que, en el marco de su autonomía para aprobar o rechazar una cuestión de
confianza, tiene la atribución
para interpretar el sentido de su decisión en dicho ámbito, lo que no implica en modo alguno que
el
Congreso pretenda
excluirse del control
jurídico de validez
constitucional que ejerce el Tribunal Constitucional,
más aún si no existen islas
exentas de control
constitucional. Añade, en ese sentido, que los procedimientos parlamentarios pueden estar igualmente sujetos a control de validez
constitucional.
- Agrega que al ser la aprobación o el rechazo de la cuestión de confianza un acto
de control político de competencia exclusiva y excluyente del Congreso, que tiene un carácter subjetivo, es evidente que la interpretación del sentido de la decisión
de dicho acto de control político también tiene dicha naturaleza (exclusiva
y excluyente del Congreso) y cuenta con el
mismo
carácter subjetivo.
- Alega que un acto de control político no puede ser comparado con un acto de control jurídico constitucional, que es objetivo y realizado por
un órgano jurisdiccional, como el Poder Judicial o el Tribunal Constitucional en los procesos constitucionales.
- Manifiesta que la aprobación o el rechazo de la cuestión de confianza, así como
la interpretación del sentido de dicha decisión a cargo del Congreso, corresponden
al
ámbito de la discrecionalidad política reconocida en un Estado
de derecho a los
poderes constituidos.
- Los abogados de la parte demandante sostienen que este extremo impugnado de
la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 31355, según el cual “solo el Congreso de la
República puede interpretar el sentido de su decisión” guarda coherencia con la Sentencia 00006-2019-CC/TC (fundamento 185), donde
se analizaron los asuntos que no podían ser sometidos
a cuestión de confianza.
- Asimismo, alegan que ha quedado claro que el Gobierno Nacional
o Poder Ejecutivo no puede plantear una cuestión de confianza para que otro órgano estatal (como el Congreso de la República) tome la decisión en el sentido que el Gobierno
Nacional determine,
pese a tratarse de una competencia
que no le corresponde.
- Según los abogados del Congreso, interpretar que al Gobierno Nacional
o Poder Ejecutivo
le corresponde la facultad para interpretar y determinar el sentido
de la
decisión de aprobación o rechazo de una cuestión de confianza, en la línea de lo expuesto por el Tribunal
Constitucional,
comprometería el principio de separación de
poderes y las relaciones entre el Gobierno Nacional
y el Congreso (los poderes Ejecutivo y Legislativo), y vulneraría los artículos 132, 133 y 134 de la
Constitución, conforme se expresó también
en
el Dictamen de la Comisión de
Constitución y Reglamento, recaído en los proyectos de ley que dieron origen a la
norma impugnada.
- Precisan asimismo que, en el caso del planteamiento de una cuestión de confianza respecto de un proyecto de ley, tampoco el Gobierno
Nacional o
Poder Ejecutivo
tiene la atribución de interpretar el sentido de la decisión de aprobación o rechazo de la
cuestión de confianza, conforme
a la Sentencia 00006-2019-CC/TC,
fundamento 207.
- Finalmente, los abogados del Congreso precisan que el hecho de que la Sentencia
00006-2019-CC/TC, suscrita por cuatro magistrados del Tribunal Constitucional,
haya convalidado, en el análisis de un caso concreto y bajo circunstancias
extraordinarias,
el acto
del entonces
Gobierno o Poder Ejecutivo del 30 de
setiembre de
2019, considerando la denegatoria fáctica
de la
cuestión de confianza, no enerva la facultad constitucional del Congreso de la República de
establecer, en el ejercicio de
sus atribuciones legisferantes, en el ámbito de lo constitucionalmente posible
y con discrecionalidad normativa, que solo él “puede
interpretar el sentido de su decisión”, en relación con la
aprobación o rechazo de
la cuestión de confianza
- Por tales consideraciones, concluyen que la ley impugnada no ha vulnerado ninguna disposición constitucional y sostienen que la demanda debe ser declarada infundada en todos sus extremos.
II.
FUNDAMENTOS
§1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
1. En el presente caso, la parte demandante cuestiona la totalidad de la Ley 31355, Ley
que desarrolla el ejercicio de la cuestión de confianza regulada
en el último párrafo
del
artículo 132 y en el artículo 133 de la Constitución Política del Perú, por
considerar que dicha
norma habría incurrido en infracciones que
denomina “formales
y sustantivas” de la Constitución Política de 1993.
2. Con relación a los alegados vicios de inconstitucionalidad por la forma
(incumplimiento de trámite constitucionalmente previsto, actuación de órgano
incompetente o transcurso del plazo habilitado), este Tribunal debe resolver
si el
contenido material de la ley debió incorporarse al ordenamiento jurídico por medio
de una ley ordinaria o
siguiendo el procedimiento de la reforma constitucional.
3. En segundo término, debe analizar si el Congreso de la República, al expedir la ley sometida a control, ha respetado el marco de atribuciones establecido en el
artículo
102.1 de la Constitución.
4. Por otro lado, y en relación con los alegados vicios
de inconstitucionalidad material de la
Ley 31355, este Tribunal aprecia que,
en la dilucidación
de la presente causa,
concurren diversas materias constitucionalmente relevantes relacionadas, en primer término, con la naturaleza, objeto y alcances de la cuestión de confianza, en el
marco de las atribuciones constitucionales del
Gobierno Nacional
o
Poder
Ejecutivo. Además, se debe analizar si la
ley impugnada limita
la cuestión de
confianza contraviniendo lo dispuesto en los artículos 132 y 133 de la Constitución, incluyendo el menoscabo de la facultad del Poder Ejecutivo para
plantear o interpretar el sentido de la decisión
respecto a la
cuestión de confianza.
5. Este Tribunal evaluará también si dicha ley vulnera el principio constitucional de separación de poderes, que incluye
el equilibrio y balance de poderes, interpretado, a su vez, de
conformidad con la CADH y CDI, y tomando en cuenta los pronunciamientos de la Corte IDH, especialmente la OC-28/21, de 7 de junio de
2021.
6. Asimismo, corresponderá resolver si la ley impugnada menoscaba lo dispuesto en
los artículos 118.3 y 119 de la Constitución, respecto a la competencia del Gobierno Nacional o Poder Ejecutivo para dirigir y ejecutar la política general del Gobierno a través
de
sus ministros.
7. Finalmente, corresponderá emitir pronunciamiento respecto del alegado menoscabo de las atribuciones que le corresponden a
este órgano de control e intérprete vinculante
de cierre de la Constitución, según el artículo 201 de
la Norma Fundamental y el artículo 1 de la LOTC, ante
el
invocado desconocimiento de su doctrina jurisprudencial, emitida en el marco de algunos procesos de inconstitucionalidad y competenciales.
§2. CONTENIDO NORMATIVO DE LA LEY IMPUGNADA
8. Como paso
previo al
examen
de
constitucionalidad de la ley impugnada
(considerando los cuestionamientos precisados
supra), este Tribunal
estima
pertinente precisar el contenido
normativo del texto legal
objeto de control,
el cual tiene siguiente tenor:
Artículo único. Del ejercicio de la cuestión de confianza
regulada en el último párrafo del
artículo 132 y en el artículo 133 de la Constitución Política del Perú.
La facultad que tiene un ministro y la del presidente del Consejo de Ministros a nombre del Consejo, de plantear una cuestión de confianza conforme al último párrafo del artículo 132 y al artículo 133 de la Constitución Política del Perú, está referida a materias de competencia
del
Poder Ejecutivo relacionadas directamente a la concreción de su política general de
gobierno, no encontrándose,
entre ellas, las relativas a la aprobación o no de reformas constitucionales
ni
las que afecten los procedimientos y las competencias exclusivas y excluyentes del
Congreso de
la
República o de otros organismos constitucionalmente autónomos.
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES
PRIMERA. Decisión del Congreso de la República respecto a la cuestión de confianza planteada
La cuestión de confianza es aprobada o rehusada luego de concluido el debate y luego de
realizada la votación conforme al Reglamento del Congreso. El resultado de la votación es
comunicado expresamente al Poder Ejecutivo, mediante oficio, para que surta efecto. Solo el
Congreso de la República puede interpretar el sentido de su decisión.
SEGUNDA. Vigencia de la presente
ley
Los alcances de la presente ley no tienen consecuencias o impacto retroactivos, y rigen a partir del día siguiente de su publicación.
9. Al respecto, la citada normativa consta de tres disposiciones:
un artículo único y
dos disposiciones complementarias finales. El artículo único regula
el
ejercicio de la cuestión de confianza; la primera disposición complementaria final establece
cuándo, cómo y quién
define la aprobación o rechazo de la cuestión de
confianza; finalmente, la segunda disposición establece que
la ley carece
de efectos retroactivos.
10. Respecto al artículo único, este establece que la cuestión de confianza, conforme a lo dispuesto en el último párrafo del artículo 132 y en el artículo 133 de
la Constitución, es una
facultad
que recae en:
i) Un ministro,
ii) El presidente del Consejo de Ministros, a nombre
del total del
Consejo
11. Asimismo, en este único artículo se prescribe que dicha facultad está referida a las competencias del
Poder Ejecutivo o
Gobierno Nacional relacionadas directamente con
la concreción de su política general de gobierno y excluye de
dicho ámbito:
a) La aprobación o no aprobación de reformas constitucionales
b) Las materias que afecten los procedimientos y competencias exclusivas y excluyentes
del Congreso
c)
Las materias que afecten los procedimientos y competencias exclusivas y excluyentes
de otros organismos
constitucionalmente autónomos.
12. Por otra parte, en la primera disposición complementaria final se ha establecido que
la aprobación o rechazo de la cuestión de confianza se realiza luego de concluido
el
debate y realizada la votación, conforme al Reglamento del Congreso. Asimismo, que el resultado de la
votación es comunicado por el Congreso al Poder Ejecutivo
(Gobierno Nacional) mediante oficio para que pueda surtir efectos, y precisa que la
interpretación del sentido de la decisión solo puede llevarla a cabo el Congreso.
13. De lo expuesto, este Tribunal advierte que la ley impugnada se relaciona con la
configuración de la cuestión de confianza. Por ello, resulta indispensable dar cuenta de
los pronunciamientos que ha emitido este
Tribunal respecto a dicha institución.
§3. PRONUNCIAMIENTOS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL RESPECTO A LA CUESTIÓN DE CONFIANZA
14. La jurisprudencia sobre esta cuestión se ha desarrollado, básicamente, en el marco
de dos procesos: en un proceso de
inconstitucionalidad
y en un conflicto
competencial, procesos cuya
finalidad principal ha sido garantizar
la supremacía constitucional y el adecuado ejercicio de
las competencias y atribuciones constitucionales
de los poderes del
Estado y de los
órganos constitucionales, respectivamente, con arreglo a
los principios establecidos en la Norma Fundamental.
15. El primero de ellos es el denominado “Caso de la cuestión de confianza y crisis total del gabinete”, correspondiente a la Sentencia 00006-2018-PI/TC, de
6 de noviembre de 2018, donde se determinó la inconstitucionalidad de
una resolución legislativa que modificó el Reglamento del Congreso e introdujo limitaciones al
ejercicio
la cuestión
de confianza.
16. El segundo,
es el “Caso de la disolución del Congreso”, correspondiente a la Sentencia 00006-2019-CC/TC, de 9 de
enero
de 2020, en el que este
Tribunal se
pronunció respecto a la demanda competencial planteada contra las actuaciones del
Poder
Ejecutivo relacionadas con
la disolución del Congreso, ocurrida el 30 de setiembre de 2019.
17. Corresponde destacar que dichos pronunciamientos tienen calidad de cosa juzgada y son vinculantes para
todos los poderes públicos, conforme con la Constitución y
los artículos 81 y 112 del Nuevo Código Procesal Constitucional.
18. A continuación, se revisará los problemas constitucionales analizados en aquellos
procesos
y que resultan relevantes
para el desarrollo de
la presente sentencia.
3.1. Caso de la cuestión de confianza y crisis total del gabinete (Sentencia
0006-2018-PI/TC)
19. En esta sentencia el Tribunal Constitucional realizó el examen de constitucionalidad formal y sustantivo de la Resolución Legislativa 007-2017-2018-CR, que modificó el literal e) del artículo 86 del Reglamento del Congreso de la República.
20. En aquella oportunidad, este órgano de control
de la Constitución se pronunció sobre diversas temáticas relacionadas, entre otras, con: i) los límites a las atribuciones del Congreso en relación a la regulación de
la cuestión de
confianza,
ii)
la forma de gobierno y el principio de separación de poderes y iii) la cuestión de
confianza y el
balance de poderes.
▪ Sobre los límites de las atribuciones del Congreso en relación
con la regulación
de la cuestión de confianza
21. En primer término, este Tribunal
no pierde de vista que los aspectos desarrollados sobre esta institución se realizaron a propósito del
análisis de los alcances y límites de las atribuciones de los congresistas para regular la cuestión de confianza, en el
marco del Reglamento del Congreso.
22. En dicho caso se advirtió
que la norma sometida a control en aquella oportunidad transgredió la facultad constitucional de los ministros de plantear la cuestión de confianza, conforme
a los artículos 132 y 133 de la Constitución,
al establecer
causales de improcedencia
de dicha cuestión de confianza y entrar “en asuntos
ajenos a la actuación
parlamentaria”
(fundamento 41).
23. Tal conclusión tuvo como premisa la idea de que, en un Estado democrático de derecho, el legislador está sometido a los límites previstos en la Constitución y que,
por consiguiente, deberá respetarlos,
en forma y contenido, al momento de expedir una
ley (fundamento
42).
24. Precisamente, esto
último
está relacionado con
el respeto a las cláusulas
constitucionales relativas al sistema de gobierno
y al principio de separación de
poderes.
▪ Sobre
el sistema de Gobierno peruano y el
principio de separación de poderes
25. Estos dos aspectos, que configuran el régimen político peruano, fueron objeto de
pronunciamiento por este Tribunal con ocasión de
determinar los contornos constitucionales de las relaciones
entre el Gobierno Nacional y el Congreso (Poder Ejecutivo y el
Poder
Legislativo).
26. Respecto al modelo peruano, este Tribunal destacó la base presidencial de su
sistema de Gobierno, en la medida que el presidente de la República es jefe
de Estado y de Gobierno, elegido por el voto de la ciudadanía, lo que
supone que no puede ser nombrado o removido discrecionalmente por el Congreso de la República
(fundamento 53).
27. No obstante,
en el
constitucionalismo peruano
se
han
incorporado
diversas
instituciones desarrolladas en el parlamentarismo, conformando
un sistema político con rasgos propios,
lo que ha incidido también en una configuración particular
del principio de separación de poderes.
28. En lo que aquí interesa, este Tribunal sostuvo que la separación de poderes y el
régimen político establecido en la Constitución suponen “un límite para su reforma
por ser parte de una especie de
‘núcleo duro’, conformado por
aquellos valores y
principios básicos que dan identidad a nuestro texto constitucional” (fundamento
49 de la sentencia bajo
análisis).
29. Asimismo, este Colegiado estableció ciertos rasgos que identifican a lo que se
denominaría “el núcleo duro
del
principio de separación de poderes”, previsto en el artículo 43 de la Constitución. Dichos rasgos fueron abordados en el fundamento
56 de la sentencia bajo análisis.
30. Entre ellos se encuentran, en primer término, el principio de separación de poderes
propiamente dicho, que
se refiere a la autonomía
funcional y a la distribución de
diferentes competencias de los tradicionalmente
denominados poderes del Estado,
así
como atribuciones
de los órganos constitucionales
autónomos. Así, y en virtud
de este principio, se reconoce la división de poderes, como también
se prevén formas razonables para la resolución
de las controversias o tensiones que eventualmente surjan entre tales poderes
y órganos (fundamento
56).
31. Asimismo, otro principio de gran relevancia es el de balance de poderes, que da cuenta de
la existencia de mecanismos de coordinación, de control recíproco y
equilibrio entre dichos sujetos constitucionales. Precisamente, y en lo que
aquí interesa, este Tribunal sostuvo que “la
regulación, el ejercicio e
incluso la interpretación de los alcances de los mecanismos de coordinación, de
control recíproco o de equilibrio entre poderes no pueden realizarse alterando o desnaturalizando el balance que ha buscado asegurar la Constitución, y que es parte
medular de nuestro modelo” (fundamento 56).
32. En cuanto al principio de cooperación entre poderes, este Tribunal destacó la
orientación finalista o teleológica del ejercicio de las competencias y atribuciones de los poderes y órganos constitucionales, que
no es otra que el cumplimiento de los fines
del Estado y la concreción de
los principios y mandatos constitucionales,
considerando especialmente aquellos recogidos,
entre otros, en los artículos 1, 3,
38, 43, 44 y 45 de la Norma
Fundamental.
33. Especialmente, en relación con esto último, corresponde destacar el principio de “lealtad constitucional”, que “además del respeto a las competencias y funciones ajenas, orienta el comportamiento de los actores estatales
hacia la consecución del bien común,
que debe ser el fin último de la política” (fundamento 56).
34. De otro lado,
del principio de separación de poderes emana también
el principio de solución democrática, que debe
orientar la superación de los entrampamientos
institucionales, crisis políticas o conflictos en las relaciones entre los poderes
públicos. Así, este principio presupone
que, tanto en el diseño de las relaciones a darse
dentro de un sistema de gobierno, como en el decurso de dichas relaciones,
debe tenderse o hacerse prevalecer los mecanismos de diálogo para la resolución
de las controversias.
35. Por último, este Tribunal sostuvo, como corolario, en el fundamento 57 de la sentencia bajo comentario, que, a propósito de las eventuales modificaciones que
pueden establecerse en dicha temática, esto es, reformas constitucionales y legales
sobre “principios que identifican nuestra forma de Gobierno y que permiten delimitar
debidamente las relaciones entre los denominados poderes del Estado”,
no se puede, en cambio, desnaturalizar tales
principios
o vaciarlos de contenido.
▪ Regulación abierta
de la cuestión de confianza
y balance de poderes
36. Ahora bien, las referencias anteriores al principio de separación de poderes son especialmente relevantes para comprender la naturaleza, objeto, alcances y funcionamiento de la cuestión de confianza, como facultad constitucional del
Gobierno Nacional o
Poder Ejecutivo.
37. En efecto, en lo tocante a la cuestión de confianza, este Tribunal sostuvo que se
trata de “una institución
cuyo ejercicio queda en manos del Ejecutivo” y que “fue introducida en el constitucionalismo peruano como un contrapeso al mecanismo de
la censura ministerial
asignado al Poder Legislativo, por
lo que debe ser entendida
a partir del principio
de balance entre poderes” (fundamento 61,
énfasis añadido).
38. Asimismo,
este Tribunal sostuvo que
existen dos situaciones
distintas relacionadas con la cuestión de confianza: i) la cuestión de confianza obligatoria
y ii) la cuestión
de confianza facultativa (fundamentos 64-67). Mientras que la primera tiene como sustento normativo el artículo 130 de la
Constitución, la segunda a
su vez, tiene
como fundamento constitucional a sus artículos 132 y 133. Todas estas normas
pasan
a ser
transcritas a continuación:
Cuestión de
confianza obligatoria
Artículo 130.- Dentro
de los treinta días de haber asumido sus funciones, el
Presidente del Consejo
concurre al Congreso, en compañía de los demás ministros,
para
exponer y debatir
la política
general del
gobierno
y
las principales
medidas que requiere
su gestión. Plantea
al efecto cuestión
de confianza.
Si
el
Congreso
no
está
reunido, el Presidente
de
la República convoca
a
legislatura traordinaria.
Cuestión de
confianza facultativa
Artículo 132.- El Congreso hace efectiva la responsabilidad política del Consejo
de Ministros, o de los ministros por separado, mediante el voto de censura o el rechazo de
la cuestión de confianza. Esta última sólo se plantea por iniciativa ministerial.
(…)
La desaprobación de una iniciativa
ministerial no
obliga al ministro
a dimitir,
salvo que haya hecho cuestión de confianza de la aprobación.
Artículo 133.- El Presidente del Consejo de Ministros puede plantear ante el Congreso una cuestión de confianza a nombre del Consejo. Si la confianza le es
rehusada, o si es censurado, o si renuncia o es removido por el Presidente de la República, se produce la crisis total del gabinete.
39. En cuanto a la cuestión de confianza obligatoria, esta debe ser comprendida como
aquella solicitud de un voto de confianza al Congreso de la República, para
que dicho Congreso respalde la política general del gobierno expresada por el presidente del Consejo de
Ministros, acto que debe producirse en todos los casos en que se conforme un nuevo gabinete
(fundamento 66).
40. En cambio, la cuestión de confianza facultativa es aquella que puede plantear tanto
el
presidente del Consejo de Ministros, a nombre
de dicho Consejo, como cualquiera de las ministras o ministros de Estado, de manera
individual (fundamento
67).
41. Asimismo, este Tribunal ha precisado en dicha sentencia las consecuencias que se desprenden de
la denegatoria
de la confianza facultativa en los escenarios planteados por el artículo132
(último párrafo) y 133
de la Norma Fundamental.
42. Conforme con el artículo 132 in fine de
la Constitución, la denegatoria
de la confianza comporta la renuncia obligatoria del ministro que la solicitó
a título individual (fundamento 70). Por otra parte, del artículo 133 se desprende que, en
caso de ser rehusada la cuestión de
confianza, se
produciría la “crisis total del gabinete”, que trae como consecuencia la renuncia de todos
los ministros que
lo integran (fundamento 71).
43. Luego de explicitar la tipología y supuestos de la cuestión de confianza según los
artículos 130, 132 y 133 de la Constitución, este Tribunal
desarrolló razones
jurídico-constitucionales de carácter medular para el análisis de la presente controversia.
44. Así, en el fundamento 72 de la sentencia bajo análisis, este Tribunal
sostuvo, en relación con el artículo 133, que
dicha disposición, no establece
supuestos para la
cuestión de
confianza facultativa, a
diferencia de lo que sucede
con
la cuestión de confianza obligatoria,
regulada en el artículo 130.
45. De hecho,
en el
fundamento
73
de
la
sentencia bajo
análisis,
este Tribunal
Constitucional hizo
referencia al debate
constituyente de 1993, donde se
sostuvo que:
La cuestión de confianza
puede plantearse sobre lo
que se quiera. El Presidente del
Consejo la plantea cuando quiere y como quiere. [...]. Por ejemplo, podría decir:
señor, hago cuestión de confianza de que se respeten
las
decisiones del Presidente (Debate Constitucional - 1993. Comisión de Constitución y Reglamento, Lima, t. II, p. 912).
Y que:
Ya sabemos que si la censura o el rechazo a la confianza afectan al Presidente del
Consejo, el gabinete se va; pero lo
que no se practica en el Perú es que cuando un ministro es interpelado o amenazado con el voto de censura, el Presidente del
Consejo, que además va a estar presente en las sesiones, o,
aunque no estuviera,
puede decir: ‘En este caso, el gabinete se solidariza con el señor Ministro de Educación; de modo que
si prospera
el voto de censura contra el señor Ministro de Educación, nos vamos todos’. Eso puede pasar. Así pasa en otros países, como Francia [...]. (Debate Constitucional - 1993. Comisión de Constitución y Reglamento, Lima,
t. III,
p. 1373).
46. Asimismo,
conviene destacar especialmente
los fundamentos
74
al 76
de
la sentencia 00006-2018-PI/TC, toda
vez que contienen consideraciones
relevantes para lo que aquí se analiza.
En dichos fundamentos
este Tribunal sostuvo que:
74. Si la cuestión de confianza es entendida
como
una facultad del Poder Ejecutivo,
cuya finalidad esencial es servir de contrapeso a la potestad del Congreso de hacer políticamente responsable
a los ministros (mediante la moción de censura), las
restricciones a dicha
facultad introducidas por la norma
impugnada vulnerarían el principio de balance entre poderes, que es un rasgo de identidad de nuestra forma de
gobierno, el cual no puede ser alterado ni aun vía reforma constitucional sin
quebrantar la separación de poderes (artículo
43 de la Constitución).
75. Este Tribunal Constitucional encuentra
que
la cuestión
de
confianza que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la Constitución
de manera abierta,
con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un
amplio campo de posibilidades en
busca de respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo las políticas que
su gestión requiera.
76. Entonces, la norma impugnada,
al establecer que “no procede la interposición de una cuestión de confianza cuando esté destinada a promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento
legislativo o
de control político”, resulta inconstitucional por contrariar el principio de balance entre poderes, pues restringe
indebidamente la facultad de
los ministros de poder plantear al Congreso de la República
cuestiones de
confianza en los asuntos
que la gestión del Ejecutivo
demande, desnaturalizando
así la finalidad constitucional de la referida institución y
alterando la
separación de
poderes. (Énfasis
añadido).
47. Tales fundamentos fueron algunas de las razones de la decisión (ratio decidendi)
que sustentaron la declaratoria de la inconstitucionalidad
del
texto “No procede
la interposición de una cuestión de
confianza cuando esté destinada a promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo o
de control político”, establecido en el artículo único
de la norma objeto de control
en aquella oportunidad.
48. En base a todo lo aquí reseñado, el Tribunal declaró fundada la demanda y, en
consecuencia,
inconstitucional la Resolución
Legislativa
007-2017-2018-CR, que modificó el literal “e” del artículo 86 del Reglamento del Congreso de la República,
por vulnerar los artículos 43, 94, 105, 122 y 132 a 134 de la Constitución.
3.2. Caso de la disolución del Congreso (Sentencia 0006-2019-CC/TC)
49. Posteriormente, este Tribunal resolvió el conflicto competencial planteado por el presidente de la Comisión Permanente del Congreso
de la República contra el Poder Ejecutivo, cuyas pretensiones
estaban relacionadas
con:
i) el pedido de cuestión de confianza del 30 de setiembre de 2019 y ii) el acto de disolución del Congreso de la República contenido en el Decreto Supremo 165-2019-PCM.
50. A continuación,
este Tribunal dará cuenta de diversos aspectos desarrollados en
dicha sentencia, las cuales se consideran relevantes para dilucidar la presente
controversia.
▪ Carácter
discrecional de la cuestión de confianza
51. Este Tribunal
sostuvo, en primer término, que la naturaleza y los límites de la
cuestión de confianza en nuestro
ordenamiento jurídico
deben ser examinados
a partir de nuestro especial sistema de gobierno (fundamento 96), que ya
se ha analizado
supra.
52. Considerando la peculiaridad o carácter sui generis del régimen político peruano,
este Tribunal se pronunció respecto a
la cuestión de
confianza, identificándola como una atribución discrecional del Gobierno
Nacional o Poder Ejecutivo que
se ejerce en el ámbito de las relaciones entre dicho
Gobierno Nacional y el Congreso
o Poder Legislativo. En
cuanto
a dicha discrecionalidad, se estableció
que:
La pluralidad de escenarios
en
los
que puede
ser planteada la
cuestión de confianza
justifica,
como
no
podía
ser de otra forma,
que
no
exista alguna disposición constitucional
que
regule los
supuestos en los
que
ella
puede ser
presentada. Y ello es, además, una tendencia mayoritaria
en el Derecho Constitucional comparado.
En
efecto, si
es que
la norma normarum diseñara esos casos hipotéticos, la
cuestión de
confianza dejaría de
ser una potestad discrecional del
ejecutivo
para pasar
a
ser un mecanismo
de
utilización tasada (fundamento 107, énfasis añadidos).
53. Así pues, este Tribunal ha dejado sentado que la cuestión de confianza debe su configuración a
las disposiciones de
la Norma Fundamental que a
ella se refieren.
Precisamente, se ha destacado
que
en dicho marco constitucional
no se
ha previsto
cuáles
son los supuestos en que pueda
presentarse la cuestión de confianza, lo que encuentra sentido en la regulación abierta
de esta
institución con efectos
esencialmente
políticos.
54. Sin perjuicio de lo expuesto, debe tenerse en cuenta que, como ocurre con toda
facultad conferida por la Constitución
a un poder constituido,
la cuestión de confianza
y su
contrapeso, la censura ministerial, deben ser
usadas con una alta cuota
de prudencia y no
de un modo indiscriminado (fundamento 113).
55. Por ello, este Tribunal
exhortó al Congreso y al Gobierno a velar por el ejercicio de dichas facultades respecto de asuntos que revistan un considerable impacto para la administración
y el desarrollo de la sociedad
peruana (fundamento
114).
▪ Posibilidades y límites
de
las materias sometidas a
cuestión de confianza
56. Debemos, en primer lugar, tener presente que son diversas las materias que pueden enmarcarse dentro del ámbito de competencias del Ejecutivo o Gobierno Nacional
y que son susceptibles de ser sometidas a la confianza del Congreso de la República.
57. Tal fue el caso del supuesto analizado en la Sentencia 00006-2019-CC/TC, donde se sostuvo que la presentación de un proyecto de ley sobre la reforma de la ley
orgánica de este Tribunal Constitucional, relacionado con el procedimiento para la selección de sus magistrados, se encontraba “dentro del ámbito de las competencias
del
Poder Ejecutivo, por tratarse
de un asunto de un marcado interés nacional”,
concluyendo,
así, que en relación con dicho extremo de
la demanda, no se había
producido ninguna lesión a la
Constitución (fundamento 184).
58. Sin embargo, esta regulación abierta no indica que se pueda hacer cuestión de
confianza respecto de toda materia o de
forma ilimitada. Es más, este Tribunal
sostuvo en la Sentencia 00006-2019-CC/TC que:
Distinto sería el escenario si es que el planteamiento de la cuestión de confianza fuera sobre
materias que comprometan el principio de separación de poderes, y, con ello, las
relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. Para este Tribunal,
estos
supuestos, sin ánimo
de exhaustividad, son los
siguientes:
i. que el
planteamiento de la
cuestión
de
confianza esté
relacionado con la supresión de
la
esencia de alguna
cláusula de
intangibilidad
de la Constitución
(forma
de gobierno republicana y representativa; principio de separación de poderes, cláusula de Estado de Derecho, principio democrático,
protección de los
derechos fundamentales,
etc.);
ii. que
el planteamiento de la cuestión de confianza se relacione con el condicionamiento del sentido de alguna decisión que, de conformidad con la Constitución, sea
competencia de otro
órgano estatal; y,
iii. que el planteamiento de la cuestión de confianza, en el caso de proyectos de ley, no se
realice
respecto de materias que permitan concretar u operativizar las propuestas
planteadas por el gobierno o que carezcan de
un marcado interés público (fundamento185).
59. Con relación al primer supuesto,
este Tribunal resolvió que:
(…) el Poder Ejecutivo no podría plantear una cuestión de confianza que suponga un
desconocimiento manifiesto de los principios que,
asentados en nuestra historia republicana,
perfilan la identidad
de
la
Constitución
peruana. No sería válido, por
ejemplo, plantear una
cuestión
de confianza para suprimir la
cláusula
de Estado de Derecho, del principio
democrático, la separación
de poderes, o para despojar de cualquier contenido
a los
derechos fundamentales
de la
persona (fundamento 190).
60. En cuanto al
segundo escenario,
este Tribunal precisó que:
(…) no sería viable, desde el punto de vista constitucional, que, por
ejemplo, se
plantee
una cuestión de confianza con el propósito que una
denuncia constitucional, que está
siendo tramitada en el Congreso de la República, sea forzosamente aprobada o rechazada. Del mismo modo, no
se podría exigir que el Congreso de la República designe, para su Mesa Directiva, a legisladores que ostenten un perfil cercano al del Jefe de Estado. La
Constitución dispone que el órgano encargado para esa labor es el Poder Legislativo. Permitir lo contrario supondría alterar considerablemente el equilibrio de poderes (fundamento 192).
61. No obstante,
este Tribunal también ha expuesto sobre este tema que:
(…) esto no quiere decir
que se impida la posibilidad de plantear una cuestión de confianza para que el Poder Legislativo
ejerza sus competencias respecto
de cuestiones
que incidan sobre
asuntos o aspectos que conciernen, también, al Poder Ejecutivo. Así,
por ejemplo, el Gobierno podría hacer cuestión de confianza con la finalidad de obtener una ley del Congreso de la República que sea necesaria para desarrollar una determinada
política pública, o incluso con ese mismo propósito obtener una delegación de
competencias legisferantes (…) (fundamento 193).
62. Finalmente, respecto al tercer supuesto, este
Tribunal consideró
que:
(…) no se podrá presentar cuestión
de confianza respecto
de cualquier proyecto de ley.
La idea es que, en estos
casos, el Poder Ejecutivo brinde una prolija explicación respecto del interés público que reviste la propuesta, la cual, además, tiene que relacionarse con la implementación de una
política general de
gobierno (…) (fundamento 194).
63. Asimismo, sobre el ejercicio de la cuestión de confianza respecto de proyectos de
ley, este Tribunal ha destacado que:
Si a la considerable
cantidad de atribuciones
y facultades que ostenta
el Presidente de la
República en nuestra forma de gobierno se agregara la posibilidad de exigir la aprobación
de cualquier proyecto de ley, es evidente
que se despojaría al órgano legislativo de su esencia, que es
precisamente la
deliberación (…) (fundamento
196).
64. En especial, respecto a los proyectos de ley de reforma constitucional,
este Tribunal ya ha
desarrollado algunas consideraciones jurídicas, pertinentes para el análisis
que nos ocupa.
65. Así, este Colegiado ha indicado que “el mismo Congreso de la República, en la
práctica parlamentaria, había permitido y aceptado la presentación de cuestiones de confianza sobre
posibles reformas a la
Constitución” (fundamento
197).
66. Desarrollando esta
idea, expuso que:
En primer lugar, el Congreso de la República debe evaluar la inserción de mecanismos
de votación cualificados para los casos en los que la confianza sea planteada para reformar
alguna disposición constitucional. En el escenario actual, puede que, con una mayoría no
necesariamente cualificada, el Congreso de la República termine por brindar la confianza
respecto de algún proyecto de reforma constitucional; pero, una vez debatido el proyecto, se advierta que no
existe
la mayoría especial que exige la Constitución para una reforma de sus contenidos. En estos casos, aunque se
haya brindado —a
través
de un acto de
votación— la confianza respectiva, lo cierto es que, al menos en
la práctica, no se podría materializar la propuesta planteada. En efecto, lo que ocurrirá es que el Poder Ejecutivo
asuma que ha operado, en los hechos, un
supuesto de denegación. A fin de evitar estos escenarios, este Tribunal considera que el Poder Legislativo debe examinar en qué medida se deben exigir mayores consensos a fin de otorgar la confianza en esta clase de escenarios (fundamento 198).
67. Asimismo, también
se han desarrollado las siguientes consideraciones sobre la posibilidad de ejercer cuestión de
confianza:
(…) Por otro lado, aunque se haya abierto
la
posibilidad de presentar proyectos de ley para la reforma de la Constitución, debe precisarse
que no sería constitucionalmente
válido que un pedido de confianza pueda ser presentado para que este órgano del Estado
se irrogue competencias que, de manera específica, corresponden a otras entidades,
trasgrediendo con ello la forma de Estado, la forma
de Gobierno o el sistema político constitucionalmente dispuesto. Es importante precisar, en todo caso,
que es muy distinta la supresión total de una competencia asignada a un órgano estatal a la posibilidad -que
se ha presentado en este
caso- de solicitar transparentar un proceso de elección, sin desconocer la
atribución
brindada a
otra
entidad del Estado (fundamento 200).
68. Para concluir con estas referencias a la Sentencia 00006-2019-CC/TC, debe tenerse
presente
que este
Tribunal dejó establecido
que:
Los supuestos que aquí se han abordado no pretenden ser taxativos. De
hecho, ya la realidad
política ha demostrado lo poco recomendable que sería establecer escenarios específicos en
los que la confianza puede ser (o no) presentada. De
hecho, cuando este
Tribunal, en la Sentencia 0006-2018-PI/TC, declaró la inconstitucionalidad del artículo
86.e) del Reglamento
del
Congreso, que regulaba los supuestos en los que no
se
podía presentar la cuestión de confianza, ello lo hizo precisamente considerando el principio de
equilibrio de poderes y el de autonormatividad parlamentaria (fundamento 201) (énfasis
añadido).
▪ Otorgamiento y rechazo
de la cuestión de confianza obligatoria o facultativa
69. Por otro lado, en la sentencia bajo análisis, este Tribunal
también se pronunció respecto al otorgamiento y denegación de
la cuestión de
confianza, según se
trate del supuesto previsto en el artículo 130 de la Constitución,
relativo a la
cuestión de
confianza obligatoria; o de lo establecido en los artículos 132 y 133 de
la Norma Fundamental,
respecto
a la cuestión
de confianza facultativa.
70. Con respecto al primer supuesto analizado por este Tribunal, a través del cual el presidente
del
Consejo de Ministros presenta la política
general de
su gestión y las principales medidas que esta requiere, este
Colegiado ha subrayado que, dado
el especial carácter de dicho momento y en razón de su finalidad, que busca dar inicio
a la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo (Gobierno Nacional y Congreso), la forma
por la que se manifiesta la aprobación o la denegatoria de la confianza
es
el acto de votación en el Pleno del Congreso (fundamento 129) (énfasis añadido).
71. En este supuesto, este
Tribunal indicó que, difícilmente en
este escenario se podría
considerar la validez de una aceptación o denegatoria tácitas de la confianza. Antes bien,
para este Colegiado quedó claro que el acto expreso que refleje la voluntad congresal
será
la votación parlamentaria (fundamento 132).
72. En el segundo
supuesto señalado, en cambio, concurre “un amplio espectro de
medidas”, sobre las que se puede solicitar la confianza por parte del Consejo de Ministros
(fundamento 133), como ya se explicitó en
los fundamentos previos.
73. Al respecto, este Tribunal dejó sentado que la aprobación o rechazo de la cuestión
de confianza facultativa requiere, en principio, de
una votación expresa; sin
embargo, advirtió lo siguiente:
Ahora bien,
el
que esto sea así no supone que este Tribunal sea ajeno a
advertir la posibilidad de que, en un afán de evitar asumir su respectiva responsabilidad política,
el Congreso de la República pueda, al menos formalmente, votar a favor, de la confianza pese a que, en los hechos, no adopte ninguna medida que materialice dicha manifestación de voluntad. En realidad, las mismas circunstancias en las que se desenvuelve la política no
hacen sino reafirmar que este Tribunal deba introducir la posibilidad que se planteen excepciones a la regla general según la
cual
la denegación
debe
ser expresa
a través
de un acto de votación por parte del Congreso de la República (fundamento
136) (énfasis
añadido).
74. Entonces, la amplitud del espectro de posibilidades que pueden ser sometidas a la consideración del Congreso, a través de
la cuestión de
confianza, comporta la
pertinencia de no establecer “reglas perennes e inmutables en torno a las formas en
las que se deniega o
aprueba la
confianza” (fundamento 137).
75. A título ilustrativo, este Tribunal
mencionó el caso en el que el Congreso de la República, formalmente, otorgue la confianza
y, sin embargo, en la realidad no adopte medidas que exterioricen o sean conformes con dicha aprobación expresada
en
la votación. Así las cosas, este Tribunal valoró la posibilidad de que “incluso
una votación favorable
puede disfrazar una
intención de no brindar la confianza
solicitada” (fundamento 137).
76. En tales supuestos excepcionales, resultaría razonable admitir la validez de una
denegatoria a
la cuestión de confianza
que no sea de carácter formal, sino tácita.
Esto último incluye
la facultad de interpretar el sentido de la decisión del Congreso
respecto al
otorgamiento o
rechazo
de la cuestión de confianza.
77. Precisamente, este Tribunal no descartó, sino que validó, la posibilidad de que el Poder Ejecutivo o Gobierno Nacional, en algunos
supuestos excepcionales y limitados, pueda determinar que
la confianza
le ha sido denegada, aun cuando a través
de una votación parlamentaria esta
formalmente hubiese
sido otorgada (fundamento 211).
78. En relación con el caso concreto que se analizaba entonces, este Tribunal explicó que “pese
a la votación formalmente favorable al pedido de cuestión de confianza
planteado, lo cierto es que materialmente
no se cumplió con uno de los extremos
solicitados” (fundamento 218).
79. El Tribunal
Constitucional concluyó que la interpretación realizada por el Poder Ejecutivo o
Gobierno Nacional, en relación con la denegatoria de
la confianza,
había sido conforme a la Constitución (fundamentos
218 y 222).
80. En todo caso, dicha facultad excepcional del
Poder
Ejecutivo de determinar que se le ha denegado
la confianza, pese a una votación parlamentaria formalmente
aprobatoria, no debe ser entendida como “el otorgamiento de un cheque en blanco
a favor
del Presidente de la República” (fundamento 141)
o como una
posibilidad
de actuación ilimitada, al margen de la
Constitución y sus principios dimanantes o
exenta
del
control que pueda realizar
este Tribunal,
según corresponda.
3.2.1. Aclaración de la
Sentencia 00006-2019-CC/TC
81. En el auto de aclaración de fecha 28 de mayo de 2020 este Tribunal
desarrolló algunas
consideraciones, relacionadas con el pronunciamiento
emitido en
la Sentencia 00006-2019-CC/TC.
En la parte resolutiva de
dicho auto se estableció:
1. Declarar FUNDADO en parte el pedido de aclaración, de conformidad con lo indicado
entre
los fundamentos 15
y 23 del presente
auto;
2. Declarar IMPROCEDENTE la
solicitud
en lo demás que contiene.
82. Algunos
aspectos de la sentencia objeto
de aclaración fueron abordados a propósito del desarrollo de
la “necesidad de precisar
la forma en que
deben analizarse los pedidos de cuestiones de confianza vinculados con proyectos de ley” (fundamentos
14 al 28).
83. Así, este
Tribunal sostuvo que:
(…) existen factores relevantes que deben ser tomados en cuenta tanto por el Ejecutivo como
por
el Legislativo si se desea
someter a confianza la
aprobación de algún
proyecto de ley, tales como: i) la diversidad de materias contenidas en la propuesta; ii) su extensión,
y iii) la posibilidad que la propuesta sea contraria a los
criterios fijados en
la
STC 0006-2019-CC (fundamento 17).
84. Con relación al primer
supuesto, este Tribunal
Constitucional indicó
expresamente que:
(…) es posible advertir que un proyecto de
ley
puede regular distintas
materias. Por
ejemplo, alguna propuesta
relacionada con la
lucha
anticorrupción podría contener
cuestiones tan variadas como la tipificación de alguna conducta, deberes de los
operadores jurisdiccionales, o requisitos para la
contratación estatal con el propósito de
evitar su materialización. Requerirá, en consecuencia, un importante nivel de deliberación por parte del Congreso de la República y que no demandará, necesariamente,
la
aprobación de la fórmula legal en los mismos términos en que fue planteada por el Ejecutivo (fundamento 18).
85. Respecto al segundo
caso, este
Tribunal destacó lo
siguiente:
(…) puede darse el escenario que el pedido de confianza se vincule
con algún proyecto de ley que, de manera detallada, pretenda regular algún
aspecto considerado como prioritario
por el Poder Ejecutivo. Exigir la aprobación de un proyecto de ley considerablemente extenso, y en
los mismos
términos
en los que fue planteado,
puede suponer el desconocimiento de la facultad parlamentaria de introducir algunos ajustes que puedan garantizar la viabilidad de la propuesta y
su conformidad con otras normas que
integran
el
ordenamiento jurídico (fundamento 19).
86. Con relación al tercer escenario, este
Tribunal ha precisado
que:
(…) el Congreso
de la República también se encuentra facultado de evaluar si, en la propuesta normativa, no se presentan
elementos
que supongan un manifiesto desconocimiento de los criterios establecidos en la STC 0006-2019-CC/TC. En
efecto,
sería contrario
a cualquier Estado Constitucional que el Poder Ejecutivo estuviese facultado de, por ejemplo, plantear pedidos de confianza con el propósito de suprimir o alterar la esencia de
algunas de las cláusulas de
intangibilidad de nuestra Constitución, y no
encontrar ninguna clase
de reacción por parte del Poder Legislativo. Evidentemente, en esos escenarios este órgano
se encontrará facultado de
iniciar algún proceso constitucional para
evitar la consumación de
dicho acto (fundamento 20).
87. Por
otro lado, este Tribunal ha indicado también que:
(…) Así como pueden plantearse cuestiones de confianza respecto de proyectos de ley que ostenten la complejidad advertida supra, también puede
ocurrir que el pedido se
refiera a alguna problemática específica. En este contexto, la aprobación o denegación
puede ser fácilmente identificada. En todo caso, no debe olvidarse que el uso constante
de la cuestión de confianza vinculada a proyectos de ley puede comprometer el principio
de separación de poderes (fundamento 21).
88. Así las cosas, corresponde destacar que:
(…) establecer, de forma general, que el Congreso de la República se encuentra obligado en todos los escenarios a aprobar la propuesta en
los
mismos términos en que fue
planteada por el Poder Ejecutivo supondría ya no reducir, sino suprimir los naturales espacios
de deliberación que caracterizan
al
Poder Legislativo. Evidentemente, estos
márgenes serán
más estrechos en
la medida en que la
propuesta normativa sometida
a confianza sea, a su vez, menos compleja y extensa. Ahora bien, ello no faculta a que, con el pretexto de introducir modificaciones, el Congreso termine por desvirtuar la finalidad
planteada
en la propuesta legislativa (fundamento
22).
89. Finalmente, este Tribunal dejó
establecido que:
Los criterios que se han señalado, como se puede apreciar, solo pretenden ejemplificar lo complejo de la asociación de un proyecto de ley a un pedido de cuestión de confianza. En
todo caso, aunque se trate
de una potestad que este Tribunal ha
entendido que no está
prohibida
por la Constitución, de ello no
puede desprenderse que el Ejecutivo está habilitado a
hacer un uso indiscriminado de ella
(fundamento
23).
90. Considerando los criterios vinculantes desarrollados previamente, este Tribunal realizará
el
correspondiente examen de constitucionalidad de la ley impugnada
en la demanda, tanto desde una perspectiva “de forma” como
“de
fondo”.
§4. EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD FORMAL DE LA NORMA IMPUGNADA (SOBRE
EL
ÓRGANO COMPETENTE, TRÁMITE Y PLAZO)
91. A continuación, este Tribunal evaluará si la ley objeto de control
ha incurrido en un vicio
de inconstitucionalidad formal (sobre el cumplimiento del órgano competente, trámite correspondiente y plazo habilitado para
actuar). Sobre
el
particular, cabe
recordar que la infracción contra la
jerarquía normativa de la Constitución puede ser
directa o indirecta, total o parcial;
y, por la forma o por el fondo.
92. En el presente caso, se cuestiona que el contenido normativo de la ley impugnada
haya sido aprobado a través de una ley ordinaria y no a través de una ley de reforma constitucional, ocupándose así de una materia que la Constitución
reserva
directamente a este tipo de leyes.
93. Asimismo,
en esta
controversia también se cuestiona que el
Congreso de la
República haya excedido las competencias que la Constitución
le confiere en el
ámbito
de la interpretación
de leyes, conforme
a su
artículo 102.1 (supuesto “c”).
94. Precisamente, en el ámbito de la expedición
de leyes, este Tribunal
ha indicado que,
si bien el desarrollo de la
función legislativa
permite un considerable
nivel de discrecionalidad, esto no implica que puedan dejar de observarse las pautas que emanan de
la Constitución y del Reglamento del Congreso, pues ello ingresaría en
el
ámbito de lo constitucionalmente
prohibido (Sentencia 00015-2012-PI/TC, fundamento
4).
95. En otras palabras, el procedimiento parlamentario cuenta con un considerable margen de maniobra política, pero no puede ser contrario a las obligaciones que
emanan de la Constitución o de
las normas que conforman
el
bloque de constitucionalidad en
cada caso en
particular.
96. Y es que cabe recordar que el proceso de inconstitucionalidad supone un control
abstracto de las normas con rango
de
ley tomando a la Constitución, en
su carácter de norma suprema del ordenamiento, como parámetro de evaluación. Sin embargo, en determinadas ocasiones, el parámetro de constitucionalidad puede comprender a otras fuentes distintas de la Constitución y, en concreto, a determinadas normas con
rango de ley, siempre que
esa
condición sea
reclamada
directamente por
una disposición constitucional
(Sentencia
0007-2002-PI/TC,
fundamento
5).
97. En tales casos, estas fuentes asumen la condición
de “normas sobre la producción jurídica” en un doble sentido. Por un lado, como “normas sobre la forma de la producción jurídica”, esto es, cuando se
les encarga
la capacidad de condicionar
el procedimiento de elaboración de otras normas que tienen su mismo rango. Por otro, como “normas sobre el contenido de la normación”, cuando por encargo de la Constitución pueden limitar el
contenido de tales normas.
98. A este parámetro de control, formado por la Constitución y aquellas normas con rango de ley que
derivan directamente de ella
y tienen una relación causal con la
materia jurídica subyacente al control de constitucionalidad a realizarse, se le denomina bloque
de constitucionalidad.
99. En ese orden de ideas, se dejó establecido que “en una hipótesis de infracción
indirecta, el parámetro de
control, esto es, la norma de referencia a partir de la cual el Tribunal evaluará
la validez
de la ley cuestionada está integrado por la Constitución, pero
también por todas las leyes a las que
esta
confirió la capacidad
de limitar a otras normas de
su mismo rango” (Sentencia 00047-2004-AI/TC,
fundamento 128).
100.
Adicionalmente, este Tribunal
ha precisado que se produce una violación indirecta cuando exista una incompatibilidad entre la norma sometida
a control y otra norma
legal a la que la propia Constitución delegó
algunos de los siguientes
aspectos:
a) La regulación
de
un
requisito
esencial del
procedimiento de producción normativa.
b) La regulación de un contenido materialmente constitucional.
c) La determinación de competencias o límites de las competencias de los distintos órganos
constitucionales.
101.
Lógicamente, dichas normas deben ser, a
su vez, compatibles con la Constitución
para formar el bloque de
constitucionalidad. En tales casos, las normas integradas al parámetro actúan como normas interpuestas, y toda norma controlada que
sea incompatible con ellas será declarada inconstitucional en un proceso por infracción indirecta
a la Constitución.
102.
En consecuencia, corresponde al Tribunal establecer qué normas forman parte del
bloque de constitucionalidad aplicable
al
presente caso, para realizar el análisis formal
de la ley cuestionada.
103.
Así pues, para el presente caso, dicho parámetro está compuesto por el Reglamento
del
Congreso de la República, que regula las competencias del legislador en el
procedimiento de
aprobación de las leyes.
4.1. Sobre la aprobación del contenido material de la ley impugnada a través de una
ley ordinaria y no
a través de una
ley de reforma constitucional
104.
En primer término, respecto al análisis de este alegado vicio de inconstitucionalidad formal, este Tribunal estima
necesario determinar
si lo regulado en la ley impugnada establece o no una modificación o alteración de lo dispuesto en el texto constitucional respecto de la cuestión
de confianza.
105.
Para
ello, es importante precisar que la ley cuestionada se refiere a la denominada
cuestión de
confianza facultativa.
106.
Así, al realizar
una comparación entre el texto constitucional y lo dispuesto por la ley impugnada, se aprecia lo siguiente:
Criterio |
Constitución |
Ley 31355 |
Titularidad de
la
cuestión de
confianza |
-Ministros (art. 132) -Presidente del Consejo de Ministros (art. 133) |
-Ministros -Presidente del Consejo de Ministros (art. único) |
Materias |
-No las regula |
-Son de competencia del Poder
Ejecutivo o Gobierno Nacional
relacionadas directamente
a
la concreción de su política general de gobierno (art. único) |
|
|
Se excluye: • La aprobación
o
no
aprobación de reformas
constitucionales • Las materias que afecten los |
Límites materiales |
-No los regula |
procedimientos y competencias exclusivas y excluyentes del Congreso • Las materias que
afecten
los procedimientos y competencias exclusivas y excluyentes
de otros organismos constitucionalmente
autónomos (art. único) |
Exigencias para determinar si se
ha aprobado o rechazo la
cuestión de confianza |
-No las regula |
Requiere: • Conclusión del debate • Votación
conforme
al
Reglamento del Congreso • Comunicación mediante oficio del
resultado al Poder Ejecutivo |
Momento desde que surte
efectos lo decidido por el Congreso |
-No lo regula |
-Desde la comunicación
mediante oficio del resultado
al Poder Ejecutivo |
Titularidad de la facultad
para interpretar
lo decidido |
-No la regula |
-Solo el Congreso de la República |
107.
Con base
en
lo anterior, este Tribunal
aprecia
que la ley impugnada
ha establecido
o regulado aspectos de la cuestión de confianza que no se encontraban previstos por el constituyente; y que,
conforme a lo desarrollado supra, han sido objeto de interpretación por parte
de este Tribunal en sentencias que tienen carácter de
cosa juzgada y resultan vinculantes.
108.
Dicho
en otros
términos,
la ley impugnada
ha establecido
determinadas regulaciones
respecto a la cuestión de confianza facultativa, como las materias a las
que puede referirse,
sus límites, las exigencias para determinar si se
aprobó o no la cuestión de confianza, el momento desde que surte efectos lo decidido por el
Congreso, así como la competencia exclusiva de este último para
determinar
el sentido de la decisión.
109.
La cuestión que se debe resolver en este punto
es si dicha
regulación constituye una
modificación o alteración de lo establecido en los artículos 132 (último párrafo) y
133 de la Constitución, que debió introducirse por medio del proceso de reforma, o si se
trata de aspectos cuyo desarrollo fluye o emana del marco delimitador
de la Norma Fundamental respecto a la
institución de la cuestión de confianza facultativa,
de conformidad
con
la interpretación ya realizada por este Tribunal Constitucional.
110.
En primer término, este Tribunal aprecia que la ley impugnada tiene la finalidad, en principio, de incidir en la
institución de la cuestión de confianza
facultativa. Debe
entonces tenerse presente que, en relación a las leyes de
desarrollo
constitucional, este Tribunal ha indicado en su jurisprudencia que
estas remiten al concepto de
ley como fuente jurídica, que
comprende, como se
ha establecido en
casos anteriores, a:
las leyes ordinarias, las leyes orgánicas, las leyes de
desarrollo constitucional y
las
que tienen una denominación
asignada directamente por la
Constitución
y cuyas diferencias no radican en su jerarquía
ni en el órgano que las expide (…) (Sentencia 00008-2005- PI/TC,
fundamento 9) (énfasis añadido).
111. Ahora bien, en cuanto a la definición leyes de desarrollo constitucional,
debe tenerse presente que el constituyente
se ha referido a ellas
de forma explícita, en
la Octava Disposición Final y
Transitoria, señalando que:
Las disposiciones de la Constitución que lo requieran son materia de leyes de desarrollo constitucional.
Tienen prioridad:
1. Las normas de
descentralización y, entre ellas,
las
que permitan tener nuevas autoridades elegidas a
más
tardar en 1995.
Y
2. Las relativas
a los mecanismos
y al proceso para
eliminar progresivamente los
monopolios legales otorgados en las concesiones y licencias de servicios públicos (énfasis añadido).
112.
Sin embargo, con este concepto no se hace referencia “a
una categoría unitaria de
fuentes, sino a una diversidad de leyes, que tienen como elemento común constituir un desarrollo de las materias previstas en diversos
preceptos constitucionales, cuya reglamentación la Norma Suprema ha encargado al legislador” (Sentencia 00005-2003-AI/TC,
fundamento 38).
113.
Ello significa que la
Constitución, al referirse a este
tipo
de leyes, “no ha
creado una categoría normativa
especial entre las fuentes que
tienen dicho rango”
(Sentencia 00005-2003-AI/TC,
fundamento 38).
114.
En ese
entendido, este Tribunal ha
indicado que las
denominadas leyes orgánicas forman parte
del
contenido “natural” de
esta categoría de fuentes, “en tanto que
mediante ellas se regula la estructura y funcionamiento de las entidades del Estado
previstas en la
Constitución, y de otras materias cuya
regulación por ley orgánica
está establecida en la Constitución” (Sentencia 00005-2003-AI/TC, fundamento 38).
115. De igual manera, se ha establecido que las leyes ordinarias “a las que se les ha
encomendado la tarea de
precisar los alcances de
determinados derechos o
instituciones constitucionalmente
previstas”, tales como las que
demandan los artículos 7 y 27 de
la Constitución, forman parte
del
mencionado contenido (Sentencia 00005-2003-AI/TC,
fundamento 38).
116.
Además, este Tribunal aprecia que las leyes de desarrollo constitucional pueden ser orgánicas u ordinarias y que, en todo caso, se
trata de desarrollos legislativos llevados
a cabo por el legislador en el
marco
de la Constitución.
117.
En el caso concreto de la ley que aquí se analiza, se observa que
busca regular lo que
el Ejecutivo o Gobierno Nacional puede o no puede hacer a través de la cuestión de confianza facultativa. Para ello, establece limitaciones en su ámbito material y supedita el
sentido de lo decidido sobre
la confianza a una votación parlamentaria.
118.
Entonces, puede concluirse que dicha ley contradice la
regulación abierta
que es propia de esta institución, conforme este mismo Tribunal Constitucional ya
ha desarrollado en
las Sentencias 00006-2018-PI/TC y 00006-2019-CC/TC.
119.
De este modo, corresponde subrayar que la regulación establecida por
la ley sometida a control restringe el escenario
de actuación del Poder Ejecutivo
o
Gobierno Nacional para plantear la cuestión de confianza, e incorpora un contenido
material que añade
aspectos no previstos en la Constitución y que contraviene el
mandato general de no tasar la cuestión de confianza
facultativa, según la
jurisprudencia antes
citada.
120.
En este escenario, este Tribunal entiende que la Ley 31355 tiene un alcance que excede la esfera de competencias del legislador y despliega efectos concretos en las posibilidades de actuación del Poder Ejecutivo o Gobierno Nacional, pues establece
supuestos y condiciones de limitación en el ejercicio de la cuestión de
confianza
facultativa.
121.
La incorporación al ordenamiento jurídico de materias o exigencias establecidas en la ley implican la modificación del marco constitucional que configura la cuestión de confianza facultativa. No obstante, la ley impugnada no ha sido aprobada a través del mecanismo de
la reforma constitucional e, incluso,
la reforma constitucional,
como ya se puso de relieve,
no puede alterar
el balance entre poderes.
122.
A
este respecto,
el Tribunal Constitucional ha establecido, en
anteriores ocasiones, que en un Estado constitucional la reforma
parcial de la Constitución requiere
de un
procedimiento especial que respete las cláusulas de identidad de dicha
Norma Fundamental, que
puede reconfigurar la regulación vigente, pero
sin eliminar el necesario balance entre los
poderes.
123. En mérito a todo lo expuesto hasta aquí, este Tribunal entiende
que la ley impugnada ha incurrido en un vicio de
inconstitucionalidad formal, razón por
la cual corresponde estimar la
demanda en el referido
extremo.
4.2. Sobre el alegado exceso en el ejercicio de las competencias del Congreso de la República, establecidas en el artículo 102.1 de la Constitución, en la expedición
de la ley impugnada
124.
Sin perjuicio de lo expuesto, este Tribunal
se pronunciará
a continuación sobre
el segundo vicio de inconstitucionalidad formal alegado por
la parte
demandante, en el sentido de que la expedición de la ley sometida
a control implica un
exceso en el ejercicio de las competencias del Poder
Legislativo, previstas en el artículo 102.1 de
la Norma Fundamental.
125.
A este respecto, debe tenerse presente que, de acuerdo con el referido artículo 102.1 de la Constitución, son atribuciones del Congreso de
la República: “Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar
o derogar
las existentes” (énfasis agregado).
126.
Así pues, al legislador le compete no solo la expedición de
normas legales, como
las leyes propiamente dichas y las resoluciones legislativas, sino la facultad de interpretarlas, modificarlas parcialmente o
derogarlas.
127.
En cuanto a
la interpretación normativa que
realiza
el
legislador, este Tribunal ha
sostenido en anteriores ocasiones que, efectivamente, “corresponde a este poder del
Estado interpretar
una norma anterior mediante una
norma nueva, a cuyo efecto
debe seguir el procedimiento parlamentario exigido para
la norma interpretada en
materia de iniciativa, quórum de
votación, publicación,
etc.”. (Sentencia 00002-2006-AI/TC,
fundamento 21).
128.
En cuanto a
la definición de una
norma interpretativa, este Tribunal
sostuvo en la Sentencia
00002-2006-AI/TC que tales normas “son aquellas que declaran o fijan
el
sentido de una norma dictada con anterioridad y se reconocen porque, al
promulgarlas el
Legislador, generalmente
utiliza palabras como
‘interprétese’,
‘aclárese’ o
‘precísese’” (fundamento
20).
129.
A ello añadió que ambas normas -la interpretada y la interpretativa- “se refieren a
la misma regulación y, en consecuencia, la norma interpretativa debe regir desde la entrada en vigencia de la
norma interpretada” (Sentencia 00002-2006-AI/TC, fundamento
20).
130.
De
lo anterior, se
desprende que la finalidad principal de una norma interpretativa
es
la eliminación de la ambigüedad de
las normas jurídicas que son objeto de
interpretación.
131.
Específicamente, los requisitos que debe cumplir la norma interpretativa de una ley, y
que la diferencian de una
norma innovativa, ya fueron desarrollados por este
Tribunal en diversas sentencias (Cfr. por ejemplo, las sentencias 00002-2006- PI/TC y
00018-2007-PI/TC, entre otras).
132. Ahora bien, la discusión que aquí se plantea se refiere a la interpretación de
disposiciones constitucionales, lo que nos sitúa en el ámbito de lo que pueden hacer
los diferentes intérpretes vinculantes de
la Constitución peruana vigente y sus correspondientes
alcances o efectos.
133. A este respecto, este órgano de control de la Constitución se ha pronunciado
respecto a la interpretación constitucional, desde la perspectiva, en primer término, de quién o quiénes se encuentran legitimados
para llevar
a cabo dicha
labor.
134.
Así, considerando la fuerza normativa que caracteriza
al
texto constitucional y sus efectos vinculantes, para todos
los poderes públicos
y privados, todos estamos llamados a
respetar, cumplir
la Constitución y el
ordenamiento (artículo 38).
135.
Naturalmente,
ello presupone la
realización
de interpretaciones a
sus disposiciones
que, como es sabido, contemplan, en su mayoría, regulaciones amplias e
incluso indeterminadas jurídicamente, posibilitando así la fuerza viva
de la Norma Fundamental, y su naturaleza dinámica y abierta al presente y futuro a un
proyecto de
sociedad y de país en común.
136.
Ahora bien, en el ámbito de
ese amplio espectro de
intérpretes de
la Constitución, cabe distinguir entre la interpretación que realizan los ciudadanos, en su vida diaria,
ejerciendo la autonomía de su voluntad, y la que llevan a cabo los poderes públicos, al
desempeñar sus funciones y competencias regladas o reguladas
jurídicamente.
137.
En lo que
toca a este segundo grupo
de intérpretes, pueden establecerse
a su
vez distinciones, relacionadas con la naturaleza de
dichas funciones o competencias y con el alcance del producto de la interpretación o sentido interpretativo
al que se ha arribado.
138. Entre dichos poderes públicos que interpretan la Constitución se encuentra, qué duda cabe, el legislador, intérprete vinculante ordinario de dicha Constitución.
Sobre esto último,
este Tribunal ha establecido
precisamente que:
Entre la pluralidad de intérpretes de la Constitución, destaca el Poder Legislativo, pues al realizar el principio
democrático
y desarrollar los derechos
fundamentales, entre
otras
competencias, interpreta permanentemente la Norma Fundamental (Sentencia 00005-
2007-PI/TC,
fundamento 27).
139.
Ahora bien, esa interpretación política y democrática de la Constitución,
es pasible de ser revisada por la interpretación judicial, que
realiza en principio el juez(a) ordinario(a) y, especialmente, la interpretación que lleva a cabo el juez(a) de un Tribunal constitucional como intérprete vinculante de cierre de la Constitución en un Estado determinado.
140.
Sobre la interpretación que realizan los jueces y juezas, este Tribunal ha enfatizado
que:
(…) tal norma
suprema ha establecido que los intérpretes especializados
de esta sean
los
jueces ordinarios (artículo
138:
en todo proceso, de existir incompatibilidad entre una
norma constitucional y una norma legal,
los
jueces prefieren
la
primera), y que en
definitiva, como Supremo Intérprete de la
Constitución
se encuentre
el Tribunal
Constitucional (artículo 201: el Tribunal Constitucional es el órgano de control de la
Constitución, artículo 204: la sentencia del Tribunal que declara
la inconstitucionalidad de una norma se publica en el diario oficial y al día
siguiente de la publicación, dicha
norma
queda sin efecto, entre otros)
(Sentencia 00005-2007-PI/TC,
fundamento 25).
141. Luego de lo señalado, conviene
destacar la posición que ocupa el Tribunal Constitucional como órgano
de cierre de la interpretación constitucional, al ejercer
las competencias que la Constitución y su ley orgánica (LOTC) le
han conferido.
142. En dicho ámbito, este Tribunal ejerce diversas competencias interpretativas del
texto constitucional que, a
su vez, están
estrechamente vinculadas con las
competencias de control que ejerce respecto de las actuaciones
de los demás poderes
públicos.
143.
Tal es el caso del control
de constitucionalidad de las leyes y de las normas con
rango de ley, conforme a lo establecido en el artículo 200.4 de la Constitución. En
lo que respecta al control de las leyes y normas con rango de
ley expedidas por
el legislador, debe tenerse en
consideración que:
Ciertamente, la interpretación realizada por el Legislador y materializada en una ley es
obligatoria. Sin embargo, teniendo en consideración que
conforme a los
aludidos
artículos 201 y 204, el Tribunal Constitucional expulsa las leyes que
resulten incompatibles con esta, entonces
la constitucionalidad de
tales normas recién se verá
confirmada o rechazada cuando el Tribunal Constitucional las examine mediante el
proceso de inconstitucionalidad. Si bien
en la cotidiana actividad del Parlamento se
interpreta
la
Constitución, tal interpretación no puede estar desvinculada de aquella
interpretación
de los
intérpretes especializados
de la
Norma Fundamental y específicamente de la interpretación realizada por el Tribunal Constitucional, pues es este el órgano al que en definitiva se le ha encargado el “control de
la
Constitución (…)”
(artículo 201) (Sentencia
0005-2007-PI/TC, fundamento
28).
144.
Por lo tanto, el legislador sí es un intérprete vinculante de la Constitución, cuya labor se expresa, precisamente, en las normas que expide, con base al ejercicio de sus competencias legislativas.
145.
Ahora bien,
esa
interpretación que realiza del texto constitucional no puede alterar, modificar, contravenir o desnaturalizar
los
mandatos constitucionales,
como tampoco, según lo indicado supra, los pronunciamientos vinculantes ya emitidos
por este Tribunal Constitucional,
146.
Este Tribunal considera
que interpretar la Constitución
en el ejercicio
de las correspondientes competencias legislativas es una
facultad con la
que cuenta el
legislador democrático, por lo que llevarla a cabo, en principio, no contraviene
lo dispuesto en el artículo
102.1 de la Constitución.
147. Un aspecto sustancialmente distinto es si, en el ejercicio de dicha facultad de interpretación, el legislador ha vulnerado la Constitución o desconocido la interpretación vinculante de dicha
Norma Fundamental, que haya previamente realizado este Tribunal. Precisamente,
este aspecto será dilucidado con ocasión del examen de constitucionalidad de la ley impugnada que
se desarrollará a continuación.
§5. EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD SUSTANTIVA (SOBRE EL CONTENIDO Y
OBJETIVO DE LA LEY OBJETO DE CONTROL)
148.
Este Tribunal aprecia, en cuanto a este extremo de la demanda, que la ley enjuiciada es cuestionada por los demandantes por considerar que contraviene la configuración constitucional de la cuestión de
confianza establecida en los artículos 132 (último párrafo)
y 133 de la Constitución, y el principio de
separación de poderes
(específicamente, el principio de balance de poderes), lo que habría producido, a su criterio, la vulneración de las competencias del Poder Ejecutivo y de este órgano de
control de la Constitución.
149.
Sin
perjuicio de haber concluido previamente que la ley impugnada es
inconstitucional por lo que habitualmente se consideran cuestiones formales, este Tribunal a continuación evaluará si el contenido y objetivo de dicha ley contraviene
principios y valores fundamentales del orden constitucional, establecidos por
la Norma Fundamental
de 1993.
5.1. Sobre la alegada vulneración de los artículos 132 y 133 de la Constitución y
del principio de separación de poderes
150.
Este Tribunal considera, con base en lo desarrollado supra, que la regulación que la ley
impugnada realiza de la cuestión de confianza facultativa difiere en aspectos sustanciales de su
configuración constitucional.
151.
Y es que, como ya lo ha dicho
este mismo Tribunal, dicha configuración es abierta,
y facilita así el cumplimiento de las funciones de dicha institución en el ámbito de
las relaciones entre el Gobierno
Nacional y Congreso (Poder Ejecutivo y Poder
Legislativo).
152.
Así
pues, la ley impugnada no solo ha previsto
un ámbito material
para la cuestión
de confianza
facultativa,
sino
que, al
hacerlo, ha establecido límites para su ejercicio,
lo que pone en entredicho las facultades discrecionales del Poder Ejecutivo o Gobierno
Nacional. Discrecionalidad que, como ya se ha
establecido en pronunciamientos anteriores,
no debe ser entendida
como arbitrariedad ni como desvinculación con los parámetros constitucionales
o convencionales.
153.
Ahora bien, este Tribunal considera que la evaluación del auténtico
alcance de tales divergencias y, con base en ello, la determinación de si estas
han incurrido o
no en vicios de inconstitucionalidad sustantivos, implica necesariamente, examinarlas a la luz del contenido normativo del principio de
separación de poderes y, específicamente, contrastarlas con el marco de competencias que la Constitución ha conferido al Poder Ejecutivo (Gobierno Nacional)
y a este Tribunal
Constitucional.
154.
Precisado
esto último, conviene recordar que el principio de separación de poderes, conforme fue analizado en la
Sentencia 00006-2018-PI/TC, es una cláusula de identidad de la Constitución Política de 1993, que
rige el reparto de poderes, facultades
y atribuciones en
el ámbito del Estado, entre todos los sujetos y órganos que
lo integran.
155.
Este
principio es inseparable
del
sistema democrático en un Estado constitucional, bajo la consideración según la cual posibilita que cada poder cumpla la función a la
que está llamado, sin interferencias, ni invasión de
competencias, pero, también,
favoreciendo las relaciones,
interacciones y mecanismos institucionales de cooperación y colaboración que
pueden llevarse a cabo en el desarrollo de
sus funciones, al servicio de la
ciudadanía y el interés público.
156.
Así pues, este Tribunal, ha desarrollado, como ya se precisó previamente, cuál es el
contenido normativo de dicho principio, así como sus diversas manifestaciones en
la actualidad, entre las que se encuentra el balance de poderes.
157.
En relación con
el principio de balance
de poderes, corresponde
destacar la idea de control y equilibro entre ellos. Tal y como ya ha
sido evidenciado supra,
el fundamento 56 de la Sentencia 00006-2018-PI/TC es lo suficientemente
claro al
establecer que tanto
la regulación, como el ejercicio e interpretación de
los mecanismos relativos
a la coordinación, control recíproco o de
equilibrio de poderes, deben ser
respetuosos del balance que ha
pretendido establecer la Norma Fundamental de 1993.
158. Como consecuencia
de lo expuesto,
toda
regulación o desarrollo normativo,
actuación, puesta en práctica o interpretación relacionada con
tales mecanismos no puede
alterar y,
menos aún, desnaturalizar
dicho
balance, que identifica a la distribución del poder bajo el vigente orden jurídico-constitucional.
159.
Lo recientemente dicho
tiene vital relevancia, debido a
que únicamente en dicho
marco es que pueden entenderse a
cabalidad los contornos constitucionales de las relaciones entre los llamados poderes del Estado (e incluso entre éstos con los
órganos constitucionales autónomos), y más
específicamente, que debe
comprenderse las relaciones entre los
diferentes Gobiernos y los Congresos en
nuestra realidad
jurídica-política.
160.
Respecto a lo indicado, lo que corresponde señalar es, como se
ha afirmado antes,
que esta no es la primera oportunidad en la que el
Tribunal Constitucional peruano se refiere
a este tema. Por el contrario, y precisamente atendiendo a su función
moderadora del poder y pacificadora de conflictos, este órgano colegiado ha tenido la
oportunidad de pronunciarse
y de esclarecer
algunas cuestiones referidas a
este tema con anterioridad.
161. Así,
ha señalado, por ejemplo y en primer lugar, el valor de la separación de poderes
dentro del marco del constitucionalismo contemporáneo. Efectivamente,
este Tribunal Constitucional
ha recordado que la separación de poderes es una técnica que
tiene como finalidad evitar la concentración del poder y, en tal
sentido, se encuentra encaminada a garantizar que los “poderes” y órganos constitucionalmente
autónomos del Estado puedan ejercer
sus competencias o
atribuciones. Asimismo, busca evitar
cualquier trasgresión de
los derechos
fundamentales de las personas que derive de un eventual ejercicio abusivo
o incontrolado del poder
político.
162. Por
otra parte, se ha señalado que
la separación de poderes
no debe entenderse hoy en día —a
diferencia de lo que tal
vez se concibió en algún momento— como una
división tajante entre las funciones del Estado,
sin puntos de contacto o interrelación entre
los denominados poderes del Estado y los distintos organismos
constitucionalmente autónomos. Deber ser más bien considerada en clave
de equilibrio entre órganos, de controles
recíprocos, de frenos y contrapesos. Pero no solo
ello, también con base en relaciones de lealtad, coordinación y de cooperación entre esas entidades.
163.
Precisamente, el análisis de esta controversia implica responder a la interrogante de
si lo
regulado por la Ley 31355 resulta compatible
con
el control recíproco y
equilibrio que implica el principio de
balance de poderes, como principios orientadores del ejercicio de la cuestión de confianza, en el ámbito de las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, o, dicho de otra manera, el Gobierno Nacional
y el Congreso.
164.
A este respecto, es importante considerar que tal principio no es solo exigible, dada
su naturaleza constitucional,
sino que, además, constituye un mandato que los poderes públicos deben observar, con base
en
las obligaciones internacionales asumidas por el Estado peruano, entre
las que se encuentran aquellas provenientes del
sistema interamericano,
interpretadas por la
Corte IDH.
165.
Y es que actualmente, resulta claro que nos encontramos en un escenario no solo de
constitucionalización sino también
de convencionalización, dentro de
los cuales se
enmarca la necesaria labor de los jueces constitucionales para
tener mayores alcances acerca de los parámetros establecidos tanto en la
Constitucional como en
los tratados, declaraciones y jurisprudencia del sistema
de protección regional de
derechos humanos.
166. Corresponde recordar
en este punto que los artículos 3 y 4 de la Carta Democrática
Interamericana
(CDI) establecen que:
Artículo 3:
Son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con
sujeción al estado de
derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas
y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el
régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los
poderes públicos.
Artículo 4:
Son componentes fundamentales del ejercicio de la democracia
la transparencia de las
actividades gubernamentales, la probidad, la responsabilidad de los gobiernos en la gestión pública, el respeto por los derechos sociales y la libertad de expresión y de prensa.
La subordinación constitucional de todas las instituciones del Estado a la autoridad civil
legalmente constituida y el respeto al estado de derecho de todas las entidades y sectores de la sociedad son igualmente fundamentales para la democracia (énfasis añadido).
167.
En ese entendido, es pertinente tener también en consideración lo desarrollado por
la Corte IDH, en la Opinión Consultiva
OC-28/21, de
fecha 7 de junio de
2021, sobre “la figura
de la reelección presidencial indefinida en sistemas presidenciales en
el contexto del Sistema Interamericano de
Derechos Humanos”.
168.
Con relación a
la separación de
poderes, la Corte
IDH ha dejado establecido en el
fundamento 80 de la referida
opinión consultiva, que:
(…) la separación del poder del Estado en distintas
ramas y órganos guarda estrecha
relación con
el propósito
de
preservar la libertad
de los asociados,
bajo el entendido de
que la
concentración del poder implica
la
tiranía y la
opresión, así como la división de
funciones estatales permite el cumplimiento eficiente de las
diversas
finalidades encomendadas al Estado.
169.
Asimismo, la
Corte IDH ha precisado que “la separación e
independencia de los
poderes públicos limita el alcance del poder
que ejerce cada
órgano estatal y, de
esta manera, previene
su indebida injerencia sobre la actividad de los asociados,
garantizando el goce efectivo de una mayor libertad” (fundamento 81). De igual forma,
ha destacado que “la separación de
poderes, el pluralismo político y la
realización de elecciones
periódicas son también garantías para
el
efectivo respeto de
los derechos y las
libertades
fundamentales” (fundamento
83).
170.
Ahora bien,
la idea de equilibrio de poderes que
está implícita en el ya
referido
principio de separación de poderes, también ha
sido destacada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Así pues, ha establecido que “la separación
e independencia de los poderes públicos supone la
existencia de un sistema
de control y de fiscalizaciones, como regulador constante del equilibrio entre los poderes públicos” (fundamento 82).
171.
En buena cuenta, este sistema es el denominado modelo de “frenos y contrapesos”,
el
cual “no presupone que la armonía entre
los órganos que cumplen las funciones clásicas del poder público sea
una consecuencia espontánea
de una adecuada
delimitación funcional y de
la ausencia de
interferencias en el ejercicio de sus competencias” (fundamento 82).
172.
Antes bien, como enfatiza la Corte
en
dicho fundamento “el balance
de poderes es
un resultado que se realiza y reafirma continuamente, mediante el control político de unos órganos en las tareas correspondientes a
otros y las relaciones de
colaboración entre las
distintas ramas del poder público en el ejercicio de
sus competencias”.
173. Por otra parte, este Tribunal tiene en cuenta que con fecha 10 de diciembre de 2021, la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos (CIDH) emitió
un pronunciamiento público en el que
destaca que, “conforme a
la Carta
Democrática
Interamericana, la separación de poderes y el acceso al poder con sujeción al Estado de
Derecho son elementos
esenciales
de
la democracia representativa”5.
174. Indicado lo anterior, este Tribunal determinará
a continuación si las competencias del Poder
Ejecutivo, y las de
este órgano de control de
la Constitución, han sido vulneradas por la ley
impugnada.
5.1.1. Sobre la alegada vulneración de las competencias
del Poder Ejecutivo o Gobierno Nacional
175. En relación con este aspecto de la controversia, este Tribunal
emitirá pronunciamiento respecto de la incidencia del contenido material de
la ley impugnada en el ejercicio
de las facultades del Gobierno Nacional sobre
la cuestión de confianza facultativa, a fin de determinar si se trata de una regulación compatible o no con la Constitución y con la interpretación vinculante que este Tribunal ha realizado respecto a dichas
facultades.
176. A este respecto, este Tribunal analizará la constitucionalidad
del
artículo único de la Ley 31355 y de sus disposiciones
complementarias finales
primera y segunda.
5Cfr. Comunicado
de Prensa de
la
CIDH, de
fecha 10
de diciembre
de 2021.
Disponible en:
http://www.oas.org/es/CIDH/jsForm/?File=/es/cidh/prensa/comunicados/2021/335.asp
5.1.1.1. Análisis de constitucionalidad del
artículo único de la Ley 31355
177. En primer término, debe recordarse que la normativa ahora impugnada ha sido expedida en un periodo de tiempo en el que es evidente
la existencia de confrontación continua y profunda por parte de dos de los
poderes en nuestro
país: Ejecutivo-Legislativo (Gobierno Nacional-Congreso), tal y como había sido descrito en la sentencia del Expediente 0006-2019-PCC
(fundamentos 75-97 sobre las fricciones
políticas entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo en el periodo 2016-2019), tensión que aún se mantiene vigente ,y sobre el cual este Tribunal en
más de una ocasión exhortó
a que ambos órganos estatales usen los
conductos más drásticos de sanción, esto es, la censura y los pedidos de confianza, solamente para asuntos que revistan un considerable impacto para la administración y el desarrollo de la
sociedad peruana (fundamento
114).
178. Incluso sobre esto caben algunas
interrogantes a saber, entre otras, si resulta idóneo regular la cuestión de confianza limitando las materias susceptibles de conformar la política general de gobierno en un escenario de
confrontación de
poderes del Estado, o determinar qué situaciones o
hechos pueden formar
parte
de la política general de gobierno y
susceptibles a someterse a cuestión
de confianza. Sobre esto
último, ya este Tribunal
afirmó que no es viable establecer una lista taxativa debido
al
carácter político y a
la
discrecionalidad con la que
actúa el Ejecutivo en estos casos.
179. En segundo término, este Tribunal estima necesario considerar
lo dispuesto en los
artículos 132 y 133 de la Constitución, antes citados, junto con lo establecido en sus artículos 118.3 y 119, que disponen lo siguiente:
Artículo 118: Atribuciones del Presidente de
la República
Corresponde al Presidente de la
República:
(…)
3. Dirigir la política general del Gobierno.
(…)
Artículo 119:
La dirección y
la gestión de los servicios
públicos están confiadas
al
Consejo
de
Ministros; y a
cada
ministro en los asuntos que
competen
a la cartera a
su cargo.
180. Con relación a lo anterior, este Tribunal aprecia que el artículo único de la ley impugnada mantiene
la titularidad de la cuestión de confianza facultativa en el ámbito de
las atribuciones de los ministros de
Estado y del presidente
del
Consejo de Ministros, lo cual es conforme, respectivamente, con los artículos 132 y 133 de la Constitución y, en segundo término, con lo desarrollado por
este
Tribunal en el
ámbito
de la comprensión de la cuestión
de confianza.
181. Así pues, como ya se ha
puesto de relieve previamente, este Tribunal se refirió a
dicha institución para dar cuenta de su utilización, relacionada con “un amplio
campo de posibilidades en busca de respaldo político por parte
del
Congreso, para llevar a cabo las políticas que
su gestión requiera” (fundamento 75) o con “los asuntos que la gestión del Ejecutivo demande” (fundamento 76) (Sentencia 0006-2018-PI/TC).
182. Por su parte, la ley impugnada, como ya se indicó anteriormente, ha establecido que
la cuestión de
confianza “conforme
al
último párrafo del artículo 132 y 133 de
la Constitución”, es decir, la cuestión de confianza facultativa, “está referida a materias de competencia del Poder Ejecutivo”,
a lo que añade, “relacionadas
directamente a la concreción de su política general de gobierno”.
183. Por lo expuesto, este Tribunal considera que la referencia a “la concreción de su
política general de
gobierno” solamente debe ser comprendida dentro del alcance
abierto que la Constitución ha establecido y bajo los términos interpretados
por este Tribunal en su jurisprudencia.
184. Ello es así además porque la citada “concreción”, “realización”, “ejecución” y
“administración” de la política general de gobierno requiere precisamente para
su concreción que previamente un determinado gobierno encuentre el campo adecuado
y necesario para diseñar y elaborar el conjunto de políticas priorizadas que deban desarrollarse a través de las políticas nacionales durante el periodo que dure dicho gobierno, pero además pensando en orientar objetivos a fin de lograr el bienestar de las personas y el desarrollo sostenible del país a largo plazo, esto es, dentro del marco
de las políticas de Estado.
185. Lo dicho
incluye un ámbito normativo adecuado para lograr las metas y objetivos trazados como política
general de gobierno y
política de Estado, entre ellos,
alcanzar un escenario jurídico eficaz, sea en el marco constitucional o legal, a través de las
necesarias reformas que se requieran para lograr
aquellos
objetivos.
186. Ahora bien, la ley impugnada no solo ha delimitado el ámbito material de la cuestión
de confianza facultativa, explicitado en
un sentido positivo, sino que,
además, ha establecido supuestos de
limitación para el ejercicio de
la cuestión de
confianza que,
a continuación, se
detallan:
i. La aprobación
o no aprobación de reformas constitucionales
ii. Las materias que
afecten los procedimientos
y
competencias exclusivas y excluyentes del Congreso
iii. Las materias que
afecten los procedimientos
y
competencias exclusivas y excluyentes de
otros organismos constitucionalmente autónomos.
187. Frente a ello, cabe precisar que la Constitución no ha establecido expresamente
limitaciones al ámbito material de la cuestión de confianza. Ello sí ha sido precisado en
la jurisprudencia de este
Tribunal, como es el caso de
la Sentencia 00006-2019-
CC/TC, antes analizada.
188. En dicha sentencia, este Tribunal precisó, sin ánimo de exhaustividad, los supuestos en los cuales el planteamiento
de la cuestión de confianza comprometería el principio de
separación de
poderes y las relaciones entre el Poder
Ejecutivo o Gobierno Nacional y el Poder
Legislativo o Congreso. Tales supuestos, a los que
ya se ha hecho
referencia supra,
son, a modo enunciativo:
i) cuando el planteamiento de la cuestión de confianza se relacione con la supresión de la esencia de
alguna cláusula de intangibilidad de la Constitución;
ii) cuando el planteamiento de la
cuestión de
confianza esté relacionado con el condicionamiento del sentido
de alguna decisión
que
sea competencia de otro
órgano estatal;
(iii) cuando
el planteamiento de la cuestión de
confianza, en el caso de
proyectos de ley, no se realice sobre materias que permitan concretar u operativizar las propuestas planteadas por el gobierno o que carezcan de un marcado interés público (Sentencia 0006-2019-CC/TC, fundamento185).
189. En cuanto a este último supuesto, cabe precisar que este Tribunal, en la Sentencia 00006-2019-CC/TC, sostuvo que es constitucionalmente
admisible ejercer
la cuestión de confianza
respecto de
un proyecto de ley de
reforma a la Constitución, bajo
las
consideraciones y alcances ahí
establecidos y
que se indicaron supra.
190. A ello debe añadirse que, en el auto de aclaración de la Sentencia 00006-2019-
CC/TC, este Tribunal ha destacado, en buena cuenta, la importancia de los criterios fijados
en la sentencia antes aludida.
191. Así las cosas, este Tribunal aprecia que el primer límite establecido en la ley impugnada, sobre la imposibilidad de someter a cuestión de confianza la aprobación o
no aprobación de reformas constitucionales resulta
contrario a la Constitución y, específicamente, al marco de
sus principios de organización y distribución del poder, interpretados por este Tribunal en su jurisprudencia.
192. El primer límite impuesto por el artículo único
de la Ley 31355
supone una restricción absoluta
de una materia que, sin embargo, en sí misma no se encuentra
proscrita por la Constitución y que este Tribunal
entiende se halla en el marco de lo constitucionalmente
posible, conforme a las
consideraciones desarrolladas en sus sentencias. En efecto, ni siquiera se ha dejado margen de duda, ni excepción alguna
en
la que sea posible
someter a cuestión de confianza alguna reforma constitucional en la que el Ejecutivo o Gobierno Nacional
considere necesario para concretizar
algún contenido de la política general de gobierno que este acorde
con
el bienestar de las personas y de los intereses
generales del
país.
193. Además, se
proscribe, sin
fundamento razonable y
constitucional la facultad del
Gobierno Nacional de
impulsar reformas constitucionales como parte de su deber de llevar a cabo la política general de gobierno en la medida en que es posible, tal
y como la experiencia en
nuestro país así lo
ha demostrado
(en
el
año 2018 se sometió a cuestión de confianza 4 proyectos que fueron aprobados por el Congreso y luego sometidos a referéndum el 9 de diciembre del mismo año), máxime
cuando en algunos casos a lo planteado les corresponde considerarse
incluido dentro de lo constitucionalmente
necesario realizar
algunas reformas, no solo para adaptar las nuevas realidades a nuestro marco jurídico-político, sino también para tener expedito y el “terreno” listo para lograr el bienestar de la ciudadanía en nuestro país y en pro de los
intereses generales a través del diseño, la elaboración y posterior implementación
de las políticas públicas que
forman parte de la política general
de gobierno. Por todo lo expuesto, corresponde
estimar
la demanda en el referido
extremo.
194. En relación con el segundo y tercer límite,
antes detallados, este Tribunal aprecia que ambos comparten un denominador común: la
interdicción del ejercicio de
la cuestión de confianza respecto de materias que afecten procedimientos y
competencias exclusivas y
excluyentes
de diversos sujetos constitucionales,
como es el caso del Congreso y de los órganos
constitucionales
autónomos.
195. Al respecto, este
Tribunal aprecia que tales
límites
han sido redactados con
una textura amplia y abierta, que
incluso podría conllevar
a sostener, bajo una interpretación restrictiva, que
el
Poder Ejecutivo o Gobierno Nacional
no podría ejercer la cuestión de confianza
facultativa sobre proyectos de ley
o,
específicamente, sobre
proyectos de ley de reforma constitucional,
pese a que tales
posibilidades no se encuentran prohibidas por la Constitución, bajo la interpretación realizada por este Tribunal.
196. Evidentemente, ello en nada enerva la consideración básica,
según
la cual el Poder Ejecutivo o Gobierno Nacional, al ejercer dicha facultad, no puede
menoscabar, desnaturalizar
o suprimir las competencias del Congreso o condicionar el sentido de su voluntad institucional, de arraigo
democrático, conforme a los criterios
vinculantes desarrollados en la jurisprudencia de este Tribunal. Lo mismo cabe sostener respecto de las decisiones que
adopten los órganos constitucionales
autónomos en el ámbito
de sus atribuciones.
197. Precisamente, conviene recordar que este Tribunal, tanto en la Sentencia 00006-2019-CC/TC, como en el correspondiente auto de aclaración, ha
destacado importantes consideraciones que
expresan, en lo fundamental, cómo entiende que debería ejercer esta facultad del Poder Ejecutivo o Gobierno Nacional de someter a
cuestión de
confianza los proyectos de ley, incluyendo los de reforma
constitucional, respecto a tales
materias, sin contravenir
la Constitución.
198. Así,
este Tribunal ha aportado tanto al Poder Ejecutivo como al Poder
Legislativo
(Gobierno Nacional y Congreso) criterios que permitan en la práctica
racionalizar el ejercicio de
sus respectivas funciones, sin desconocer principios básicos de
organización y distribución
del poder, como
el principio
de separación de poderes,
ni el marco de competencias y atribuciones que la Constitución ha conferido a cada
uno.
199. Asimismo, en relación con otros procedimientos parlamentarios, distintos de la expedición
de leyes, como la elección de
altos funcionarios del Estado, este
Tribunal también ha desarrollado importantes consideraciones
que inciden en la
conclusión de
que lo prohibido al Gobierno Nacional es condicionar el sentido de lo que
el
Congreso pueda
decidir, límite
que aplica también a las decisiones que competan exclusiva
y excluyentemente a otros poderes o sujetos constitucionales,
según lo establecido en la Norma Fundamental.
200. Siendo ello así, no debe olvidarse que este Tribunal en la Sentencia 00006-2019- CC/TC antes referida concluyó que
haber
sometido a cuestión de
confianza la reforma de la ley orgánica de este Tribunal respecto de
la elección de
magistrados del Tribunal Constitucional no era, per se, contraria a la
Constitución ni a las competencias
del
Congreso, con las consideraciones,
alcances
y matizaciones allí expuestos.
201. Ello evidentemente no significa dotar al Ejecutivo o Gobierno Nacional de un
cheque
en
blanco para ejercer
una facultad de modo arbitrario. Este
Tribunal, precisamente, ha distinguido en diversos pronunciamientos la distinción que separa
la discrecionalidad
de la arbitrariedad.
202. Este Tribunal entiende que la facultad de ejercer cuestión de confianza sí tiene
límites, como toda institución o poder jurídicos, regulados por la Constitución. No
obstante, tales límites materiales no son propiamente
aquellos que
el
legislador ha previsto en la ley impugnada o, cuando menos, no bajo los términos en que han sido expresados, que
pueden traer como consecuencia que
en
el ejercicio de la cuestión de confianza se entienda que determinadas materias han sido afectadas por el
Ejecutivo o Gobierno
Nacional, con todas las consecuencias y responsabilidades
que ello conllevaría, pese
que, en principio, desde la
lectura desarrollada por este
Tribunal en su jurisprudencia, dicha conclusión, según cada caso concreto,
no sea
eventualmente de recibo.
203. A tenor de
lo expuesto, no debe
olvidarse que según nuestro actual diseño constitucional, el ejercicio de
la cuestión de confianza facultativa
está relacionado
con
la posibilidad de optimizar las competencias
del
Poder Ejecutivo o Gobierno
Nacional relacionadas con la
política general del Gobierno,
cuya dirección le corresponde, conforme al
artículo 118.3 de la Constitución y, en dicho
ámbito, con
el
marco de actuación con que cuentan los ministros o ministras
para el cumplimiento de
sus respectivas funciones,
según su artículo 119.
204. Por consiguiente, este Tribunal
Constitucional insiste en la idea ya expresada en sus sentencias anteriores emitidas al respecto, en el sentido de que la naturaleza política
de la cuestión de
confianza y los escenarios en que
esa se ejerce, restan idoneidad
al
establecimiento de supuestos específicos en los que
la confianza pueda
o no
ser presentada.
205. Así,
este Tribunal considera que la
regulación abierta de
la cuestión de confianza, realizada en el texto constitucional vigente, implica sostener que su limitación material debe ser la excepción y no la regla; y que, en todo caso, debe
ceñirse a impedir la contravención manifiesta de cláusulas de identidad
constitucional, como
la separación de poderes, o a vulnerar las competencias de
otros poderes o sujetos
constitucionales.
206. Asimismo, la determinación de
si el Ejecutivo o Gobierno
Nacional ha excedido o no los límites de la
cuestión de
confianza,
solo puede analizarse con
propiedad a la luz de cada caso concreto.
207. A ello debe añadirse que, sobre la base de la idea de equilibrio de poderes, consustancial a la separación de
poderes, el establecimiento de eventuales limitaciones
a la cuestión de
confianza no puede realizarse sin
considerar su efecto o repercusión en
la institución que es su contrapeso,
como la censura ministerial.
208. Por ello, si se realiza una limitación en el ámbito de
una institución que tiene
una contraparte en el ámbito de las relaciones entre el Gobierno Nacional y Congreso (Ejecutivo y Legislativo), ello requiere, en principio, que tales restricciones sean llevadas a cabo desde
la posición de ambos poderes, en aras de salvaguardar el balance y equilibrio de poderes consustancial a la Constitución Política de 1993, medular en su identidad como Norma Fundamental, que establece
los marcos de posibilidades y límites
de actuación
de
los poderes públicos.
209. Así las cosas, este Tribunal concluye que la ley impugnada establece supuestos de
limitación que no son
compatibles con la Constitución, en la medida que contravienen
la
referida regulación abierta de la cuestión de
confianza facultativa.
210. Por ello, corresponde
declarar que
la regulación de los límites de la cuestión de
confianza previstos en el artículo único de la Ley 31355 es contraria a la
Constitución.
5.1.1.2. Análisis de constitucionalidad de la Primera y Segunda Disposición
Complementarias Finales
de
la Ley 31355
211. Por otra parte, la invocada vulneración de las competencias del Poder Ejecutivo o
Gobierno Nacional realizada en la demanda aborda
también lo relativo a la expresión de la aprobación o desaprobación de la cuestión de confianza y, en
concreto, la
imposibilidad de que el Poder
Ejecutivo interprete
el
sentido de la decisión
del Congreso.
212. A este respecto, corresponde tener en consideración que dicho cuestionamiento está directamente relacionado con lo previsto en la Primera Disposición Complementaria
Final de la Ley 31355, según la cual, la decisión en torno a la aprobación o rechazo de la cuestión de confianza corresponde
exclusivamente al
Congreso de la República, lo que
se expresa a través de la
votación que
se lleve a
cabo conforme al Reglamento
del
Congreso. A ello
cabe añadir
que, según esta disposición, dicha decisión surtirá
efectos a partir
de su comunicación mediante un
oficio al Gobierno Nacional o Poder
Ejecutivo.
213. Sobre ello, este Tribunal debe destacar que el constituyente no ha establecido
disposiciones sobre tales materias, relacionadas con la
forma
en
que se manifiesta
la voluntad del Congreso, respecto a
la aprobación o rechazo de
la cuestión de confianza. Sin embargo, este Tribunal sí ha dejado establecido en la Sentencia
00006-2019-CC/TC, conforme se
ha expresado supra,
que si bien, en principio, lo
que decida el
Congreso respecto
al ejercicio de la cuestión de confianza facultativa
debe expresarse a través de la correspondiente votación que se lleve a cabo, también es cierto que la propia naturaleza abierta de esta
institución política habilita
la posibilidad de que el Poder Ejecutivo o Gobierno Nacional considere que
se le ha negado la confianza.
214. Dicha posibilidad se sustenta en la consideración según la cual, no siempre una aprobación formal o expresa de la cuestión de confianza lleva aparejada una puesta en
práctica conforme a dicha manifestación. Antes bien,
y como
lo puso de relieve este Colegiado en la referida
Sentencia 00006-2019-CC/TC, es posible
que la práctica parlamentaria exprese, en realidad, una denegatoria de la confianza al
Poder
Ejecutivo o
Gobierno Nacional.
215. En tales supuestos, este Tribunal entiende que la posibilidad de que el Poder
Ejecutivo o Gobierno Nacional determine que un pedido de confianza, solicitado al Congreso,
ha sido denegado o rechazado,
aun cuando
formalmente el Congreso
hubiese votado a favor de este, no se encuentra proscrita por la
Constitución.
216. En ese entendido, tampoco resulta razonable
que
en todos los casos se supedite los efectos de lo decidido en votación por el Congreso a
la comunicación mediante
oficio al Gobierno Nacional,
sobre el pedido de confianza.
217. Efectivamente, supeditar el surtimiento de efectos de
dicha decisión a
la aludida comunicación
formal, supondría vaciar de contenido en
la práctica a la cuestión
de confianza porque
bastaría
el
formal otorgamiento de esta, aunque luego no se
adopte la decisión respecto
de la que se planteara la referida cuestión.
218. Ello sin perjuicio de considerar
las dificultades prácticas que
dicho criterio plantearía para la correcta aplicación del artículo 134 de la Constitución, en relación con los supuestos en los
que el presidente de la República, conforme a la Norma
Fundamental, está facultado a disolver el Congreso de
la República. Sobre esta
materia este Tribunal ya se ha pronunciado en las Sentencias 00006-2018-PI/TC y
00006-2019-CC/TC.
219. Por tales consideraciones, este Tribunal concluye que la Primera
Disposición Complementaria Final de
la ley impugnada es inconstitucional.
220. Ahora
bien, en relación con la
Segunda Disposición Complementaria Final de
la Ley 31355, este Tribunal aprecia
que esta solo prevé que los alcances de la
ley impugnada carecen de “consecuencias o impactos retroactivos” y rigen a partir del día siguiente de su publicación.
221. Sin embargo, en la medida que esta disposición tiene una evidente relación de conexidad con las disposiciones anteriores, corresponde también declararla inconstitucional.
5.1.2.
Sobre la alegada
vulneración
de
las
competencias
del
Tribunal
Constitucional
222. Por otra parte, en la demanda también se ha cuestionado la ley impugnada, por
considerar que esta ha incorporado un contenido
material contrario a lo establecido
por este Tribunal en su jurisprudencia.
223. En primer lugar, debe tenerse presente que el artículo 201 de la Constitución ha establecido que “El Tribunal Constitucional es el órgano de control de
la Constitución”. Además, el texto constitucional ha previsto
que dentro
de sus competencias
exclusivas
y excluyentes el conocimiento
del proceso de inconstitucionalidad
(artículo 202.1) y del proceso competencial (artículo
202.3).
224. En el caso específico del proceso de inconstitucionalidad, debe tenerse presente que según el artículo 103 de la Norma Fundamental: “La ley se deroga sólo por otra ley. También
queda sin efecto por sentencia
que
declara su inconstitucionalidad”.
225. Por otra parte, en el artículo 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, se
ha establecido que:
El Tribunal Constitucional es el órgano supremo de
interpretación y
control de la
constitucionalidad (…).
226. Asimismo, en el Nuevo Código Procesal Constitucional se ha previsto que los efectos de las sentencias, con calidad de cosa
juzgada, emitidas en los procesos de inconstitucionalidad y competenciales, son vinculantes para todo
el ordenamiento
jurídico y para los poderes públicos, conforme se aprecia a continuación:
Proceso de Inconstitucionalidad
Artículo 80. Efectos de
la sentencia fundada.
Las sentencias fundadas
recaídas en el proceso de inconstitucionalidad dejan sin efecto las normas sobre las cuales se pronuncian. Tienen alcances generales y carecen de efectos
retroactivos (…).
Artículo 81. Cosa juzgada.
Las sentencias del Tribunal
Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad (…) que queden firmes tienen autoridad de
cosa
juzgada, por lo que vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde el día
siguiente a la
fecha
de su publicación.
Conflicto competencial
Artículo 112.
La sentencia en los procesos
competenciales y sus
efectos.
(…) La sentencia del Tribunal vincula a los poderes públicos y tiene plenos efectos frente
a todos.
227. En el presente caso, este Tribunal
ha destacado dos sentencias en las que se ha
pronunciado respecto a
temáticas directamente
relacionadas con la cuestión de
confianza, según el orden constitucional estatuido
por la Carta de 1993, como son:
la Sentencia 00006-2018-PI/TC y la Sentencia 00006-2019-CC/TC.
228. Como ya
se ha recalcado, tales sentencias básicamente han dejado establecido que la cuestión de confianza, dada su naturaleza política, no es susceptible de ser tasada, sino
que, más
bien, debe permanecer como
institución de regulación
abierta,
conforme lo exigen las funciones constitucionales que cumple en el ámbito de las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo (Gobierno Nacional y Congreso). Es más, en relación con el carácter “abierto” de la cuestión de confianza
de la Sentencia 00006-2018-PI/TC ni siquiera
hubo
apartamiento alguno a través
de los fundamentos de voto que ahí
se emitieron.
229. Evidentemente, ello no significa
considerar que la
cuestión de confianza
pueda
ser ejercida al margen de la Constitución o contraviniendo principios fundamentales de la organización del Estado o afectando las competencias y atribuciones de
otros sujetos constitucionales.
230. Ahora bien, conforme a lo analizado supra, este Tribunal ha determinado que tanto la
expedición de la Ley 31355, como su contenido material, expresan la
finalidad
de restringir escenarios posibles
para el ejercicio de
la cuestión de confianza
facultativa, contraviniendo en tal sentido la
Constitución y la
interpretación realizada por este Tribunal.
231. Dicha interpretación, realizada en el marco de un proceso de inconstitucionalidad y
otro competencial, que ha contado con pronunciamientos sobre el fondo de ambas controversias, es vinculante para todos los poderes públicos. Ello, evidentemente, incluye al legislador democrático.
232. Sin
negar la calidad de intérprete
de
la Constitución
que le asiste al legislador, este
Tribunal estima pertinente reafirmar su posición como intérprete especializado y de cierre de la Constitución, cuyas sentencias no pueden ser
desconocidas por los demás
poderes públicos.
233. En el caso
de los procesos de inconstitucionalidad,
este Tribunal ha sostenido que:
(…) las sentencias de inconstitucionalidad de una norma
legal emitidas por el Tribunal Constitucional tienen una triple identidad: fuerza de ley,
cosa juzgada y vinculan a todos
los
poderes públicos. La
afirmación de que la sentencia de
inconstitucionalidad de una
ley, por su carácter
de cosa juzgada, tiene efectos vinculantes
u obligatorios para los
poderes públicos, se deriva del carácter general que produce
los
efectos derogatorios de su sentencia
(Sentencia 00005-2007-PI/TC,
fundamento 42).
234. En tal sentido, este Tribunal
ha concluido también que:
La vinculación
de los poderes públicos a las
sentencias del Tribunal Constitucional tiene
como finalidad no solo la
eliminación de concretos conflictos jurídicos que
también es
función del valor de la cosa juzgada,
sino ante todo tiene una función interpretativa en
cuanto instrumento para asegurar la conformidad de los poderes públicos a
los
dictados constitucionales a través de su vinculación a
la interpretación que
realiza
el Tribunal
Constitucional (Sentencia 00005-2007-PI/TC, fundamento
46, énfasis añadido).
235. Evidentemente, dicha interpretación tiene como objeto y parámetro al texto vigente
de la Constitución de 1993. Sin embargo,
el legislador democrático, respetando las exigencias del procedimiento de reforma constitucional, puede innovar el contenido de
la Norma Fundamental.
236. Esto
último, de ser el caso, y en el marco del control de
constitucionalidad de las
leyes, puede ser
controlado por este Tribunal, a efectos de verificar
que dicha reforma ha respetado los límites formales y materiales que la Constitución
establece.
237. Por lo expuesto, se concluye que en el presente caso la ley impugnada se ha apartado
de lo establecido por
este
Tribunal en su jurisprudencia, emitida en su calidad de órgano de control de la Constitución, según su artículo 201, y de órgano supremo de la
interpretación y control de
la constitucionalidad, conforme al artículo 1 de
su Ley Orgánica.
§6. EFECTOS
238. Este Tribunal ha concluido que la Ley 31355 es inconstitucional,
por lo que en aplicación de
lo dispuesto en los artículos 204 de la
Constitución y 80 del Nuevo Código Procesal Constitucional, dicha ley quedará sin efecto al día siguiente de la publicación
de la presente sentencia en el diario oficial El Peruano. Asimismo, cabe precisar que
esta declaración no tiene efectos retroactivos, conforme a
lo establecido en tales disposiciones.
239. Ahora bien, este órgano de control
de la Constitución advierte que con fecha 16 de noviembre de 2021, se ha
publicado en el diario oficial El Peruano la Resolución Legislativa 0004-2021-2022-CR, “Resolución Legislativa del Congreso que
optimiza el procedimiento de la
Ley
de Presupuesto y Leyes conexas, así como de la cuestión
de confianza facultativa”.
240. El artículo único de dicha resolución
ha modificado, entre otros, el artículo 86 del Reglamento del Congreso, conforme
se
aprecia a continuación:
Moción
de censura y cuestión de confianza facultativa
Artículo 86. El Congreso
hará efectiva
la responsabilidad política del
Consejo de Ministros o de
los
ministros por separado mediante la moción de
censura o el rechazo de
la cuestión de confianza; de acuerdo con
las
siguientes reglas:
[…]
c) La cuestión de confianza sólo se plantea por iniciativa ministerial y en sesión del Pleno
del Congreso. Puede presentarla el Presidente del Consejo de Ministros a nombre del
Consejo en su conjunto o cualquiera de los ministros. Será debatida en la misma sesión que
se plantea o en la siguiente. La cuestión de confianza es aprobada o rechazada mediante votación producida luego de concluido el debate correspondiente. El resultado
dela
votación es comunicado de inmediato al Presidente de la República, mediante oficio
firmado
por el Presidente del Congreso y uno de los
Vicepresidentes.
d) La Mesa Directiva
rechazará
de plano cualquier proposición de confianza presentada por Congresistas o por cualquier funcionario
que no sea ministro de Estado. Igualmente,
de manera enunciativa, rechazará de plano
la
proposición que tenga por finalidad la supresión
de la esencia de alguna cláusula de intangibilidad de la Constitución, la
aprobación o no de iniciativas de reforma
constitucional,
de iniciativas que interfieran
en las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de los
organismos constitucionalmente autónomos; o que
condicione el sentido de
alguna decisión del Congreso bajo término o plazo
para el pronunciamiento. El Pleno del
Congreso, mediante resolución legislativa,
y previa opinión de la Comisión de
Constitución y Reglamento, puede declarar improcedente una cuestión
de confianza que
vulnere lo dispuesto
en el presente artículo.
La declaración de improcedencia aprobada por el Congreso no equivale ni califica como denegatoria, rehusamiento ni rechazo de la
cuestión de confianza.
e) La cuestión de confianza presentada por el Presidente del Consejo
de Ministros a nombre del Consejo en su conjunto, debe incluir el acta en que conste el acuerdo tomado
por el Consejo. Si ésta le fuera rehusada, se producirá la crisis total del Gabinete Ministerial,
aplicándose la regla prevista en el literal b) precedente”.
241. Con relación a lo
anterior, este Tribunal
aprecia que dicha resolución legislativa ha
modificado los literales “c”, “d”
y “e” del Reglamento del Congreso, sobre la cuestión
de confianza facultativa.
242. Este
Tribunal advierte que determinadas modificaciones establecidas
en los literales
“c” y “d” están relacionadas directamente con el contenido de la ley declarada inconstitucional en el presente
proceso. En efecto, en el literal “c”
se recoge lo dispuesto en la Primera Disposición Final y Transitoria de la Ley 31355, respecto a
lo siguiente:
i) Que la cuestión de confianza se aprueba o rechaza a través de la votación, llevada a cabo luego del correspondiente debate y que
ii) Surte efectos a partir de la comunicación, mediante oficio, del resultado
de la
votación al Ejecutivo o Gobierno Nacional.
243. Con respecto a esto último, dicha resolución precisa que la comunicación será
realizada inmediatamente al presidente de
la República
y que
el
oficio correspondiente
deberá ser firmado por el presidente
del
Congreso y uno de
los vicepresidentes.
244. En lo
relativo al literal “d”, el legislador ha incluido, dentro de
los supuestos del
rechazo
de plano, a manera
enunciativa, (es
decir, sin agotarlos), los siguientes:
i) la proposición que tenga por
finalidad la supresión de la esencia de alguna
cláusula de intangibilidad de la
Constitución;
ii) la aprobación o no de iniciativas de reforma constitucional;
iii) (la
aprobación o no) de
iniciativas que interfieran en las competencias
exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de los organismos constitucionalmente autónomos;
o
iv) (la aprobación o no de
iniciativas) que condicione(n) el sentido de
alguna decisión del Congreso bajo
término
o plazo para el
pronunciamiento.
v)
El Pleno del Congreso, mediante
resolución legislativa, y previa opinión de la Comisión de Constitución y Reglamento, puede
declarar improcedente una cuestión de confianza que
vulnere lo dispuesto en el presente artículo. La
declaración de improcedencia aprobada
por el Congreso no equivale ni califica como
denegatoria, rehusamiento
ni rechazo de la cuestión
de confianza.
245. Ahora
bien, el artículo 77 del Nuevo Código Procesal Constitucional ha establecido
que: “La sentencia que declare la ilegalidad o inconstitucionalidad de la norma impugnada
declarará igualmente la de aquella otra a la que debe extenderse por conexión o consecuencia”.
246. Este Tribunal se ha pronunciado en diversas ocasiones
sobre la declaración de inconstitucionalidad por conexidad o
consecuencia y ha interpretado
sus alcances.
Al respecto, ha sostenido que es él el órgano competente para declararla y que:
(…) la etapa procesal para
realizar dicho examen es al momento de sentenciar,
siempre
que se trate de una norma no invocada por el demandante y que la misma complemente,
precise o concretice el supuesto o la consecuencia de la norma declarada inconstitucional (fundamento 77 de la Sentencia00045-2004-PI/TC; fundamento 8 de la Sentencia00017-2013-P1/TC, fundamento 11 del auto emitido en el Expediente 00023-2013-PI/TC
y fundamento
3 del auto emitido en el Expediente00012-2014-PI/TC).
247. En el presente caso, se aprecia que la frase La cuestión de confianza es aprobada
o rechazada mediante
votación producida luego de concluido
el debate correspondiente. El
resultado
de la votación es comunicado
de
inmediato
al Presidente de la República, mediante oficio firmado por el Presidente del Congreso y uno
de los Vicepresidentes, incorporada en la modificatoria del literal “c” del artículo 86 del Reglamento del Congreso, dispuesta por el artículo único de
la Resolución Legislativa 0004-2021-2022-CR, mantiene
una relación de clara
conexidad con lo dispuesto en la Primera Disposición Complementaria Final de la
Ley 31355, declarada inconstitucional
en la presente sentencia.
248. Por dicha razón, corresponde a este Tribunal
declarar su inconstitucionalidad, por conexidad.
249. Asimismo, este Tribunal
aprecia que el artículo único de la referida Resolución Legislativa 0004-2021-2022-CR, que modifica el literal “d” del artículo 86 del
Reglamento del Congreso, ha incorporado supuestos de
rechazo de plano por
la Mesa Directiva del Congreso que reproducen o reiteran lo dispuesto en el artículo único de la Ley 31355, declarado inconstitucional en la presente sentencia.
250. En
dicha Resolución Legislativa se establece que:
Igualmente, de manera
enunciativa,
rechazará
de plano la proposición que
tenga
por finalidad la
supresión
de la esencia de alguna cláusula de
intangibilidad
de la
Constitución, la aprobación o no de iniciativas de reforma constitucional, de iniciativas
que interfieran en las competencias exclusivas y
excluyentes del Congreso de la República o de
los
organismos constitucionalmente autónomos; o que condicione el
sentido de alguna decisión del Congreso bajo término o
plazo para el pronunciamiento. El Pleno del Congreso, mediante resolución legislativa, y previa opinión de la Comisión
de Constitución y Reglamento,
puede declarar improcedente una cuestión
de confianza
que vulnere lo dispuesto
en el presente artículo. La declaración de improcedencia aprobada por el Congreso no equivale ni califica como denegatoria, rehusamiento ni
rechazo
de la
cuestión de
confianza.
251. En tal sentido, este Tribunal considera
que
la modificatoria del artículo “d” resulta
conexa
con
la declarada inconstitucional en este caso y, por ende, corresponde
declarar también su inconstitucionalidad.
252. Finalmente, cabe precisar que los restantes extremos de dicha resolución legislativa no han
sido objeto de control de
constitucionalidad en la presente
sentencia.
III. FALLO
Por estas
consideraciones, con
el
fundamento de voto de la magistrada Ledesma Narváez, nuestro voto es por
lo siguiente:
1. Declarar FUNDADA la demanda de
inconstitucionalidad interpuesta por
el
Poder Ejecutivo; en consecuencia, declara inconstitucional la Ley 31355, “Ley que desarrolla el ejercicio
de la cuestión de confianza regulada en el último párrafo del artículo 132 y en el
artículo 133 de la Constitución Política del Perú”.
2. Declarar inconstitucionales, por conexidad, en aplicación del artículo 77 del Nuevo Código Procesal
Constitucional:
2.1. La frase La cuestión de confianza es aprobada o rechazada mediante
votación producida luego
de concluido el debate correspondiente. El resultado de la votación es
comunicado de inmediato al Presidente de la
República, mediante oficio firmado por el
Presidente del Congreso y uno de los Vicepresidentes, del artículo único de la Resolución
Legislativa 0004-2021-2022-CR, que modifica literal “c” del artículo 86 del Reglamento del
Congreso;
2.2.
La frase Igualmente, de manera enunciativa, rechazará
de plano la proposición que tenga por finalidad la supresión de la esencia de alguna
cláusula de intangibilidad de la Constitución, la aprobación o no de
iniciativas de reforma constitucional, de
iniciativas que interfieran en las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de
los organismos constitucionalmente
autónomos; o que condicione el sentido de
alguna decisión del Congreso bajo término o plazo para el pronunciamiento. El Pleno del Congreso, mediante resolución legislativa, y previa opinión
de la Comisión de Constitución y
Reglamento, puede
declarar improcedente una
cuestión de
confianza que vulnere lo dispuesto en el presente artículo. La declaración de improcedencia
aprobada por el Congreso no equivale ni califica como denegatoria,
rehusamiento ni rechazo de la cuestión de confianza, del artículo único de la Resolución
Legislativa 0004-
2021-2022-CR, que
modifica el literal “d” del artículo
86 del Reglamento del Congreso.
SS.
LEDESMA
NARVÁEZ
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
PONENTE ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
FUNDAMENTO
DE VOTO
DE LA MAGISTRADA LEDESMA
NARVÁEZ
Históricamente la lucha constante del Derecho ha sido sobre cómo dominar
a la
política. Contrariamente, los últimos tiempos son, en gran medida y de modo preocupante, del dominio de la política (de los votos) sobre el Derecho.
La falta de coherencia
en los votos de los jueces
solo genera inseguridad jurídica.
Este
caso hace evidente
la carencia de
argumentos de tres magistrados del Tribunal
Constitucional y una total desconexión de sus
argumentos con los temas analizados en el
mismo. Tengo la impresión de que acusando al Tribunal Constitucional (que ellos mismos
integran) de ser el responsable de los problemas generados por el Covid 19: crisis de salud y económica, lo que
pretenden hacer es encubrir su falta de coherencia en la toma
de decisiones en casos de relevancia
como el presente. No encuentro ninguna conexión lógica entre este caso, que
versa
sobre el control
de la Ley 31355 que “desarrolla” la cuestión de confianza, respecto de
lo que ellos muestran en su voto singular: cifras que exponen una
tabla
de desempeños
sanitarios y económicos comparados, el monto de
nuestro Producto Bruto Interno o los niveles de pobreza en el Perú. Para ellos, la sentencia
del
Tribunal Constitucional sobre
la disolución del Congreso, “sentó las bases para la catástrofe sanitaria y económica experimentada en el Perú
el 2020. Al no tener el contrapeso del Congreso, en efecto, la respuesta gubernamental al COVID-19 fue
poco escrutada. Consecuentemente, nuestro desempeño sanitario y económico fue
el
peor del vecindario”. Creo que no hace
falta
comentar en demasía estas expresiones. Son
argumentos que no tienen ninguna
relevancia para resolver
el
presente caso, más
allá
de tener conclusiones que
tienen mucho de imaginación.
Y
digo que hay falta
de coherencia pues en un caso anterior
(Expediente 00006-2018-
PI/TC, FJ 75), denominado
“caso cuestión
de confianza y
crisis total del gabinete”, el
Tribunal Constitucional,
por unanimidad (con el voto de los mismos tres magistrados a
los que se alude antes), declaró inconstitucional
un artículo del Reglamento del Congreso
de la República, que modificó el procedimiento de
cuestión de confianza, alegando el siguiente fundamento: “este Tribunal Constitucional encuentra que la cuestión de
confianza que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la Constitución de manera
abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en
busca de respaldo
político
por parte del Congreso, para llevar
a cabo
las políticas que su gestión requiera”. Sin embargo, hoy, en este caso, de la
Ley
31355, sostienen que “nunca consideramos que la Constitución permitiera hacer cuestión de confianza sobre proyecto de ley de reforma constitucional ni sobre atribuciones constitucionales exclusivas del Congreso
u otros organismos constitucionalmente
autónomos”. La falta
de coherencia es más que evidente. Al principio dijeron que la cuestión
de confianza era abierta, ahora dicen que ya no es
abierta. ¿Por qué cambiaron?
No
se sabe, porque incluso es posible que los jueces cambien de
posición, pero siempre dando razones del cambio. Aquí no, sólo se
dicen que nunca
se dijo lo que se
dijo
y está escrito.
Todo juez y más aún si lo es del Tribunal
Constitucional, que es el Supremo Intérprete de
la Constitución, tiene la obligación de motivar sus decisiones, incluso
cuando las cambia.
No puede alegar simplemente “grande fue nuestra sorpresa cuando, al discutir la segunda
sentencia, descubrimos que
algunos colegas
así
lo creían”. No se trata de sentirse sorprendidos. No se trata de lo que
crean los colegas. Se
trata de la interpretación de
la Constitución. Se trata de la
obligación de motivar. Al principio, dijeron, y está escrito,
que la cuestión de confianza
prevista en la Constitución peruana
debe
ser
entendida de forma abierta y
ahora dicen que
no es abierta.
Pero no se trata sólo de las contradicciones de algunos jueces constitucionales o de que el Poder Legislativo busque
reducir a su favor los contenidos de la Constitución. Se trata, y esta es la controversia principal del caso, de
cómo se respeta el equilibrio de poderes que ha previsto la Constitución. Como lo voy a acreditar en seguida, mediante la Ley
31355 el Poder Legislativo ha inclinado la balanza a su favor y ha roto el equilibrio
puesto por la Norma Fundamental entre Poder Ejecutivo y Poder Legislativo. Se ha obviado que el control del poder
público mediante la separación de poderes o
un sistema checks and balances que
tenga por objeto asegurar la supremacía de la
Constitución, es un objeto esencial de
la Constitución”6.
Por ello, considero que adicionalmente a
los argumentos expuestos en la ponencia, que
declara FUNDADA la demanda contra la Ley 31355, dicha
ley es inconstitucional por
las siguientes razones: 1) por la falta de
una
deliberación prolija, responsable y rigurosa de las cláusulas contenidas en la Ley 31355, dado que los proyectos fueron
aprobados con una
rapidez
inusitada (en prácticamente
un mes se aprobaron los cuatros proyectos de ley), a lo que debe
agregarse
que, en la misma fecha
en
que se sustentaron los
dictámenes de la Comisión de Constitución y Reglamento, el Pleno del Congreso votó
la aprobación del texto, a lo que se suma la exoneración de
la autógrafa
del
trámite de la segunda
votación; 2) la aprobación de la Ley “interpretativa” 31355 supone una seria
vulneración del principio de rigidez constitucional, ya que el Congreso de la República pretende, a
través de
la introducción de una norma con rango de
ley, alterar el diseño y
equilibrio de los poderes establecido en nuestra Ley Fundamental; 3) la Ley 31355
introduce una serie de restricciones al uso de la cuestión de confianza que evidencian la falta de introducción
de
mecanismos de contrapeso, y no introduce ninguna clase de reforma de los mecanismos que
emplea el Poder
Legislativo para ejercer presión y
solicitar responsabilidades a nivel ministerial, lo que vulnera el principio de separación y
equilibrio de poderes; 4) la Ley 31355 ha generado una alteración de
la forma de gobierno que no
se deriva ni de la
Constitución ni de la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional; y, 5) mediante
la
Ley 31355, el Poder
Legislativo
inobservó la jurisprudencia
desarrollada por el Tribunal
Constitucional.
6 Starck, Christian (2011). Jurisdicción constitucional y derechos fundamentales. Madrid: Dykinson S.L, p. 78.
CUESTION
PREVIA:
Antes de pronunciarme sobre la
inconstitucionalidad de la Ley 31355 y teniendo
en cuenta que en el presente caso se aplica el Nuevo Código Procesal Constitucional, Ley
31307, publicado en el diario oficial El Peruano el 23 de
julio de 2021, es mi deber
de jueza constitucional dejar
constancia de que dicha ley es manifiestamente contraria
a la Constitución y que cuando ha sido sometida a control
del Tribunal Constitucional mediante un proceso de inconstitucionalidad [Expedientes 00025-2021-PI/TC y 00028-2021-PI/TC], tres magistrados, en una
motivación sin ningún sustento y tan
sólo de tres párrafos,
han
hecho posible que dicha ley, pese
a su
inconstitucionalidad, se aplique sin
ningún cuestionamiento.
En otras palabras, el poder de los votos y no el de las razones jurídicas ha caracterizado la
historia de esta ley: el Poder Legislativo tenía los
votos, así es que sin mayor deliberación e incumpliendo su propio reglamento, aprobó la ley. Luego, el Tribunal Constitucional, con tres votos
que no tenían mayor justificación y alegando un argumento
sin fundamento, convalidó
dicho accionar del Poder
Legislativo.
Serán la ciudadanía, la opinión pública
o la
academia, entre otros,
los que emitirán su
punto de vista crítico para que
estas situaciones no se repitan. Un Código Procesal
Constitucional, que se debería constituir en una de las leyes más importantes del ordenamiento jurídico peruano, dado que regula los procesos de defensa
de los derechos
fundamentales y el control del poder, tiene
hoy
una versión que
está vigente por el
poder de los votos y no de las razones jurídicas. Es claro que ello deslegitima el Estado de Derecho y en especial la justicia constitucional. Este nuevo código
es inconstitucional,
irrefutablemente, por vicios formales (más allá de los vicios materiales). Lo voy a exponer de modo
breve:
La Ley 31307,
Nuevo Código Procesal Constitucional, por ser una ley orgánica (artículo
200 de la Constitución), no
de debió ser exonerada del dictamen
de comisión. El artículo 73
del Reglamento del Congreso regula las etapas del procedimiento legislativo así como
la excepción para que
la Junta de Portavoces pueda exonerar a algunas etapas de
tal procedimiento, pero además, y esto es lo más relevante, establece de
modo
expreso que “Esta excepción no se aplica a iniciativas de reforma constitucional, de leyes orgánicas
ni de iniciativas
sobre materia tributaria o presupuestal”.
Asimismo, concordante con el artículo antes citado, el artículo 31-A,
inciso 2, del Reglamento del Congreso de
la República, regula, entre
otras competencias de la Junta
de Portavoces, “La
exoneración, previa presentación de
escrito sustentado del Grupo Parlamentario solicitante y con la aprobación de los tres quintos de los miembros del
Congreso allí representados, de
los trámites de envío a
comisiones y prepublicación”,
y luego, expresamente, establece que
“Esta regla no se aplica a iniciativas
de reforma constitucional,
de leyes orgánicas ni
de iniciativas
que propongan normas sobre materia tributaria o presupuestal, de conformidad con lo que establece el artículo 73 del
Reglamento del Congreso”.
Como se aprecia, el Reglamento del Congreso, en tanto norma que forma parte del bloque
de constitucionalidad, dispone
que en los casos de leyes orgánicas, la Junta de
Portavoces no puede exonerar del envío
a comisiones en ningún supuesto.
En el caso de las observaciones del Presidente
de la República a la autógrafa de una proposición aprobada, éstas “se tramitan como cualquier proposición” [de ley] (artículo 79 del Reglamento del Congreso). Por
tanto, ante las observaciones del Presidente
de la República a una proposición de ley correspondía tramitarla como cualquier proposición de ley
y, como parte
de dicho trámite, enviarla a la
respectiva comisión, resultando prohibido que la Junta de Portavoces exonere del
trámite de envío a
comisión
cuando se trata de leyes orgánicas.
En el caso del Nuevo Código Procesal Constitucional, mediante sesión virtual de la Junta de
Portavoces celebrada el 12 de julio de 2021 se acordó exonerar del dictamen a las
observaciones formuladas
por el Poder Ejecutivo a la Autógrafa
de Ley, pese a que se
trataba de una ley orgánica. Esta exoneración resultaba claramente
contraria al propio
Reglamento del Congreso y con ello al respectivo bloque
de constitucionalidad, por lo que correspondía
declarar la inconstitucionalidad del Nuevo Código Procesal
Constitucional por haber incurrido
en
vicios formales. El
Congreso de
la República
no respetó el procedimiento de formación
de la ley que el mismo
fijó.
Carece de fundamento el argumento de los tres magistrados que
salvaron esta ley. Ellos sostienen que conforme al último párrafo del artículo 79 del Reglamento del Congreso,
el
trámite de una autógrafa de ley observada por el Presidente
de la República debe pasar a comisión sólo si fue exonerada inicialmente de dicho trámite, de modo que en el caso
del
Nuevo Código Procesal Constitucional, al haber pasado ya
por una comisión dictaminadora [antes de su primera votación], podía exonerarse a la autógrafa observada
de dicho código. Este argumento de los tres magistrados es incorrecto pues dicho párrafo
es
aplicable sólo cuando se
trata
de leyes distintas a
las leyes orgánicas o de reforma
constitucional, entre otras.
Lo digo una
vez más. En el caso de
las leyes orgánicas la Junta de Portavoces del
Congreso de la República
está prohibida de exonerar el envío a comisiones. Las
observaciones del Presidente de
la República a la autógrafa del Nuevo Código Procesal
Constitucional debieron recibir un dictamen de la comisión respectiva
y, por tratarse
de una ley orgánica,
no podían ser objeto de ninguna exoneración
sobre el trámite a comisión.
Pese a la manifiesta inconstitucionalidad del Nuevo Código Procesal Constitucional y atendiendo a que, formalmente, una sentencia del Tribunal
Constitucional,
con el voto de
tres magistrados, ha convalidado, en abstracto y por
razones de forma, dicho código, debo proceder
a aplicarlo en el caso de autos, reservándome el pronunciamiento en los
casos que por razones de fondo pueda realizar el respectivo control de constitucionalidad.
ARGUMENTOS QUE SUSTENTAN LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 31355:
Seguidamente, como ya
lo he adelantado antes, considero
pertinente formular
algunas consideraciones adicionales en relación con la
demanda de inconstitucionalidad planteada. Por ello, me referiré a los siguientes puntos: i) las cláusulas impugnadas fueron aprobadas sin una
previa deliberación rigurosa y necesaria;
ii) las cláusulas
cuestionadas
contravienen el principio de rigidez constitucional; iii) las cláusulas
impugnadas vulneran
el
principio de
separación y equilibrio entre
los poderes; iv) las cláusulas impugnadas insertan un desbalance
en
nuestra forma de
gobierno; y v)
las cláusulas impugnadas
inobservaron la jurisprudencia desarrollada por el Tribunal
Constitucional.
i) Las cláusulas impugnadas fueron aprobadas sin una previa deliberación
rigurosa y necesaria
Un primer aspecto que deseo examinar en este voto es el relativo a la falta de una
deliberación prolija, responsable y rigurosa
de las cláusulas contenidas en la Ley 31355. Al respecto, estimo
pertinente hacer recordar que la deliberación
no solo se refleja como
un requisito indispensable
para que, en el marco de una sociedad democrática, las decisiones adoptadas por los poderes públicos se encuentren adecuadamente sustentadas,
ya que también ella tiene como propósito el de legitimar y sustentar
la existencia de una
legislación de carácter
racional. Se ha mencionado, sobre este punto, que
“para que el procedimiento político asegure legitimidad, la discusión colectiva debe trascender la mera competencia
por hacer
prevalecer el autointerés
de ciertos grupos y partidos políticos”7.
En las últimas
décadas, hemos asistido a distintos escenarios en los que, bajo el
aparente
desarrollo y uso de atribuciones otorgadas por
las
leyes fundamentales, los órganos de poder constituido han pretendido -de forma subrepticia- desequilibrar a su favor el esquema y diseño de la forma
de gobierno. En efecto, en sociedades con democracia
precarias -como ocurre en el caso peruano- suele ser recurrente el uso de mecanismos legales para desgastar el equilibrio de los poderes. Se trata de maniobras que bien pueden
ser impulsadas por los órganos ejecutivos, pero que también
pueden ser
empleadas por órganos de carácter legislativo. Es este contexto -caracterizado por la constante erosión
y perversión de las cláusulas constitucionales- el que ha generado la
referencia a lo que se ha denominado en la doctrina como “constitucionalismo abusivo”, el cual consiste o implica el “uso de los mecanismos de reforma constitucional -la reforma constitucional y
la sustitución constitucional- para socavar la democracia8. Ahora bien,
debo resaltar
que, en este caso, la situación resulta
ser considerablemente más grave, ya que la
alteración del equilibrio de los poderes -aspecto que desarrollaré con posterioridad en este voto- ni
siquiera proviene de alguna medida establecida a través de la reforma constitucional, sino que tiene como origen el accionar
de un órgano con carácter
de poder constituido que pretende alterar
el diseño establecido
por el
poder constituyente.
7 Gama, Leopoldo (2019). Derechos, democracia y jueces. Madrid: Marcial Pons, p. 201.
8 Landau, David (2015). Derechos sociales y límites a la reforma constitucional. Bogotá: Universidad Externa de
Colombia, pág. 17.
De similar
forma, es importante mencionar
que las constituciones contemporáneas no se limitan únicamente
a establecer cuáles son los órganos básicos
de los Estados, o a tutelar
los derechos fundamentales de la ciudadanía, ya que también se caracterizan por predeterminar con mayor intensidad el ordenamiento al regular in extenso y a
introducir los principios básicos relativos a
la organización del poder público9. De este modo, cualquier propósito de alteración de cuestiones vinculadas -entre otras cosas- con la forma de gobierno no pueden ser
emprendidas por
la imposición o el uso irreflexivo
de las prerrogativas o atribuciones que la norma
fundamental otorga a
los poderes del Estado -
como podría ser, ciertamente, el hecho de aprobar
leyes-, sino que requieren espacios
importantes de deliberación e
intercambio entre los poderes públicos y la propia
ciudadanía para enriquecer las propuestas para la introducción de reformas. Es por ello
que la existencia del control judicial de constitucionalidad de las leyes está orientada
a operar “como una contrapeso a la tendencia de todas las fuerzas políticas a librarse de sus fuerzas competidoras
en
la mayor medida posible”10.
En este caso, la notoria celeridad del trámite de la Ley 31355 refleja, sin margen de dudas, el notable déficit de deliberación respecto de medidas
que pueden generar
un notable desequilibrio en el sistema de relaciones
entre el Ejecutivo y el Legislativo reconocido en
la Constitución de 1993. De conformidad
con la información brindada por la defensa del
Congreso de la República, se puede apreciar el siguiente iter procedimental respecto del trámite de los proyectos
003-2021-CR, 006-2021-CR, 019-2021-CR y 036-2021-CR, los
cuales
pretendían regular los
alcances de la cuestión de
confianza:
- El proyecto de ley 003-2021-CR fue ingresado
a la mesa de partes con fecha 5 de
agosto de 2021, y fue
decretado el 20 de agosto del mismo
año
para estudio y dictamen por parte de
la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la
República.
- El proyecto de ley 006-2021-CR fue ingresado a la mesa de partes con fecha 12
de agosto de 2021, y fue
decretado el 20 de agosto del mismo año para estudio y dictamen por parte de
la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la
República.
- El proyecto de ley 019-2021-CR fue ingresado a la mesa de partes con fecha 12
de agosto de 2021, y fue
decretado el 20 de agosto del mismo año para estudio y dictamen por parte de
la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la
República.
- El proyecto de ley 036-2021-CR fue ingresado a la mesa de partes con fecha 18 de agosto de 2021, y fue decretado el 20 de agosto del mismo año para estudio y dictamen por parte de
la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la
República.
9 Cfr. De Otto, Ignacio (1999). Derecho constitucional. Sistema
de fuentes. Barcelona: Ariel, p. 29.
10 Grimm, Dieter (2020). Constitucionalismo. Pasado, presente y futuro. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, p. 354.
- Con fecha 8 de septiembre de 2021 se presentó el dictamen en mayoría de la Comisión de Constitución y Reglamento, que recomendó
la aprobación de
los referidos proyectos de ley. Por su parte, el 13
de septiembre se presentó el
dictamen en minoría, que
recomendaba
la no aprobación de los referidos proyectos.
- El 15 de septiembre
de
2021,
la
Junta
de Portavoces, con
mayoría de
sus
miembros, aprobó la ampliación
de la agenda para el
análisis de estos proyectos.
- Con fecha 16 de septiembre, se sustentaron ambos dictámenes. Al finalizar el debate, el texto sustitutorio presentado por esta Comisión fue aprobado por 74 votos.
Se presentó una solicitud para exonerar del trámite de la segunda votación,
la cual fue también
aprobada. Esta misma fecha se remitió la autógrafa de ley
al Presidente
de la República.
- Con fecha 6
de octubre de 2021, el Presidente de la
República remite sus
observaciones
sobre la autógrafa de ley.
- El 10 de octubre se presenta el dictamen de la mayoría, que recomendó la aprobación de la autógrafa observada. El 19 de octubre se remite el dictamen en
minoría y, en esa
misma fecha, se sustentan en el Pleno
del
Congreso de la República ambos dictámenes. La
insistencia del contenido
de la autógrafa fue aprobada con 79 votos.
Advierto, de lo expuesto, que
los proyectos fueron
aprobados con una
rapidez inusitada, al tratarse de temáticas considerablemente sensibles en relación con las tensiones entre el
Poder
Ejecutivo y el Legislativo. En efecto, en prácticamente un
mes se aprobaron los cuatros proyectos de
ley,
a lo que debe agregarse
que, en la misma fecha
en
que se sustentaron los dictámenes de la Comisión de Constitución y Reglamento, el Pleno del
Congreso votó la aprobación del texto. De hecho, y con el
evidente propósito de acelerar
su implementación, se exoneró a la autógrafa del
trámite de la
segunda votación.
Del mismo modo, es preocupante que
los dictámenes en minoría
no reciban la atención que, en el contexto de una
democracia deliberativa, deberían tener.
Por
ejemplo, en
relación con los cuatro proyectos de ley, el dictamen en minoría formulado fue presentado con fecha 13 de septiembre de 2021. Sin embargo, el día 16 -esto es, tres días después- se insistió en aprobar el dictamen en mayoría. De similar forma, cuando se tramitaron las observaciones formuladas por
el
Presidente de la República, el dictamen en minoría
se remitió con fecha 19 de
octubre de 2021, y fue
en
esa misma fecha en que ambos
dictámenes fueron sustentados, lo que culminó en la
insistencia de
la autógrafa de la ley.
Considero que el adecuado establecimiento de mecanismos de control y equilibrio al
interior
de toda sociedad democrática demanda que sea
posible advertir la presencia de
una suerte de tolerancia recíproca, y esto supone, indefectiblemente, que los grupos parlamentarios deben moderarse al momento de desplegar sus prerrogativas
institucionales11. No es posible garantizar una
deliberación efectiva si es que
los procedimientos para desperzonalizar los reclamos no son atendidos, ya que, en esos casos, “la
representación es ejercida
solamente como un mecanismo de decisión, en el que
la mayoría gana y las minorías parlamentarias, así como la
ciudadanía en general, se
ven
privadas de su derecho a participar y deliberar”12.
De este modo, la celeridad en el trámite para la aprobación de la Ley 31355, así como la falta de debate respecto de las observaciones
formuladas en los dictámenes en minoría se han caracterizado por un serio déficit deliberativo que no solo compromete la legitimidad relativa al procedimiento para la aprobación de
normas, sino que, como ha
ocurrido en
este caso, ha generado un notable desequilibrio entre
las articulaciones
entre el Poder Ejecutivo y el
Legislativo.
ii) Las cláusulas cuestionadas contravienen el principio de rigidez
constitucional
Un segundo aspecto que deseo resaltar en este voto es el relativo a
que la aprobación de
la Ley 31355 supone
una seria vulneración del principio de rigidez constitucional,
ya que el Congreso de la República pretende, a través de la introducción de una norma con rango
de ley, alterar el diseño
y equilibrio de los poderes establecido en nuestra ley fundamental,
lo que supone, indudablemente,
inobservar la idea de
la Constitución como norma suprema del ordenamiento
jurídico.
Para comprender lo que implica la rigidez constitucional,
Lucio Pegoraro ha señalado que “[u]na constitución rígida
en
sentido técnico-jurídico, o sea modificable
sólo
a través de los procedimientos pertinentes, puede ser más o menos rígida en un doble sentido: a) desde una perspectiva comparatista, los procedimientos previstos pueden ser más o menos
complejos, más o menos fáciles o difíciles de recorrer; b) dentro de la misma constitución, es frecuente encontrar
diferentes grados en los procedimientos de revisión, según la
materia tratada,
o en relación
a supuestos particulares”13.
Sobre
ello, debe hacerse recordar que las constituciones contemporáneas -y entre ellas, claro está, la peruana- se caracterizan por introducir un sistema de reglas de competencia, el cual es un “signo distintivo del estado
de derecho, del estado constitucional. Es evidente
que la determinación de las funciones, de
los órganos, la cual implica la idea
de competencia, hace resaltar la supremacía de la constitución. Si la constitución determina la competencia de los órganos, entonces, necesariamente es superior a las disposiciones y mandatos de
estos”14. No
existe duda que las constituciones influyen notablemente
en las democracias, y una de las formas en que lo hace es a través del establecimiento de
11 Levitsky, Steven y Ziblatt, Daniel (2018). Cómo mueren las democracias. Barcelona: Ariel, pág. 17.
12 Niembro, Roberto (2019). La justicia
constitucional de la democracia deliberativa. Madrid: Marcial Pons, p. 250.
13 Pegoraro, Lucio (2017). Teoría y modelos de la comparación. Ensayos de Derecho Constitucional Comparado. Santiago de Chile: Ediciones Olejnik, pp. 482 y 483.
14 Tamayo y Salmorán, Rolando (1986). Introducción al estudio de la Constitución. México D.F: Universidad Nacional
Autónoma de
México, p. 252.
niveles importantes de
estabilidad, por lo que
se suele encargar de establecer un marco
democrático para el
funcionamiento
de las instituciones políticas básicas15.
Como se conoce, las constituciones tienen una pretensión estabilizadora y racionalizadora en las relaciones entre
los
poderes públicos y la ciudadanía. Ahora bien, como hace recordar Konrad Hesse, estas intenciones o finalidades fracasan cuando a la constitución se
le deja de considerar como vinculante. En este caso, en su escrito de contestación de
demanda, el Congreso ha señalado que una de las finalidades de la regulación establecida en la Ley 31355 consiste en intentar equilibrar el funcionamiento de las relaciones entre
el
Ejecutivo y el Legislativo. Sobre ello, advierto que el Congreso de la República puede,
ciertamente, hacer referencia a una
serie
de propósitos con la introducción de ciertas
reformas. Sin embargo, cuando ello se efectúa inobservando los contenidos constitucionales de nuestra
Ley
Fundamental, queda entonces “abierto el camino por el que la Constitución pueda ser dejada
de lado con solo invocar cualquier
interés aparentemente
más alto pero cuya
superioridad será, con toda
seguridad, puesta
en cuestión. La idea
básica de
la Constitución escrita
se ve entonces sustituida por
una situación de inseguridad producida por una lucha constante de fuerzas y opiniones que en
su argumentación no disponen de una base común de referencia”16.
De hecho, en el ámbito del derecho constitucional comparado, existen diversas soluciones a la erosión a la que, constantemente, se ven expuestas las constituciones
particularmente en sociedad con déficits democráticos. Una
de ellas particularmente
llamativa es la relativa al establecimiento de
diversos niveles de rigidez al momento de diseñar una constitución. Se
ha señalado que
el
propósito de esta clase
de medidas es el de
generar
que sea más difícil “el cambio de disposiciones estructurales que son especialmente propensas a ser el blanco de los esfuerzos del constitucionalismo abusivo. También puede darse a las cortes el poder
para
denegar algunas de
las reformas propuestas que
resulten violatorias de los
principios fundamentales del
orden constitucional”17.
En relación con el primer grupo de medidas, nuestro texto constitucional no ha reconocido-al menos no de
forma expresa- la existencia de alguna cláusula
pétrea, como sí se ha
hecho en el caso de las Constituciones de 1839 y 1933. La incorporación de esta clase de
cláusulas en nuestra
historia constitucional ha
obedecido, por
lo general, a la necesidad de enfrentar determinadas circunstancias que, en su momento, habían puesto en jaque a
la nación. Sobre
ello,
es
importante recordar que las cláusulas pétreas de ambas constituciones tenían la finalidad de evitar episodios como los vividos en
la
época de la Confederación
Peruano-Boliviana y en
el Oncenio de Leguía.
El texto actual de 1993 no ha incorporado algún precepto
similar, pero de ello no se puede
desprender que no exista alguna
preocupación especial en relación con determinados principios o bienes constitucionales. En ese sentido, el Tribunal
ha señalado que “lo
15 Dahl, Robert (2016). La
democracia. Barcelona: Planteta, p. 145.
16 Hesse, Konrad (2012). Escritos de Derecho Constitucional. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, pp. 48 y 49.
17 Landau, David (2015). Derechos sociales y límites
a la reforma constitucional. Bogotá: Universidad Externa de
Colombia, pág. 22.
concerniente a la separación de poderes y al régimen político diseñado por la Constitución es un límite para su reforma por ser parte de una especie de núcleo duro, conformado por aquellos
valores y principios básicos
que dan identidad a nuestro
texto constitucional”18. De esta afirmación se desprende que, si bien la Constitución de 1993 no
ha
incorporado expresamente niveles diferenciados de rigidez respecto de sus preceptos, de ello no puede concluirse que no existan elementos estructurales que resulta fundamental preservar.
En efecto, el Congreso de la República no podría
argumentar -como, de hecho, lo ha señalado en el escrito de
contestación a la demanda-
que la Constitución cuenta con elementos y conceptos indeterminados, por lo que, en ejercicio de su facultad interpretadora, solo ha procedido a
dotarlos de un contenido específico. Cuando el desarrollo de esta labor por
parte del legislador ordinario tiene un importante
impacto en las relaciones entre el Ejecutivo y Legislativo, la
aprobación de esta clase de leyes solo
genera un desequilibrio institucional y una clara intención de, bajo formas aparentemente
legales, someter a otro de los poderes del Estado. La incorporación de esta clase
de cláusulas demanda
no solo de una reforma reflexiva, prolija y equilibrada, sino que
además requiere el inicio de un diálogo entre ambos poderes del Estado para evitar que uno de
estos intente, bajo la excusa de emplear atribuciones constitucionales, imponerse
respecto
del
otro.
Ciertamente, no
pretendo discutir que, en el marco de una sociedad abierta de intérpretes de la Constitución, el Congreso tiene muchas cosas importantes
que decir
sobre el significado de las cláusulas
constitucionales. Sin embargo, cuando en el desarrollo de esa
labor inobserva las interpretaciones y conclusiones efectuadas por el Tribunal
Constitucional, también vulnera la noción de supremacía constitucional. Es precisamente el Tribunal Constitucional el órgano que, como intérprete final de la constitución,
es el encargado de concluir si es que los comportamientos y conductas de los poderes públicos se enmarcan dentro
de lo
constitucionalmente
permitido.
Y es que, como bien hace
recordar
Pedro de Vega, “de poco serviría
la proclamación política
del
principio de
supremacía y el reconocimiento jurídico del concepto de rigidez, sin el establecimiento de
los mecanismos sancionadores
adecuados capaces de
impedir su transgresión”19.
En este caso, el propio
Congreso de la República -a través de la Comisión de Constitución
y Reglamento- ha admitido que
la vía óptima para regular los aspectos relativos
a la cuestión de confianza sería la
reforma constitucional. Sin embargo, en virtud de consideraciones
subjetivas -y que, por lo demás, representan una notoria inobservancia
de los parámetros desarrollados por el Tribunal Constitucional- estimó que era pertinente
efectuar estas regulaciones en una ley interpretativa. En efecto, en el dictamen que
terminó por aprobar la ley
impugnada en este proceso sostuvo que
[e]videntemente,
desde un punto de vista de contenido, la vía de la reforma constitucional
podría ser considerada la óptima; sin embargo, el quiebre del principio constitucional
de equilibrio de poderes generado por el Tribunal Constitucional en menoscabo de las funciones del Congreso de la República justifica que, con el fin de restablecer el orden constitucional
18 STC 0006-2018-PI, fundamento 49.
19 De Vega, Pedro (2011). La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente. Madrid: Tecnos, p. 41.
quebrado, se pueda evaluar una opción que, desde un punto de vista de oportunidad, permita corregir estos excesos con la urgencia que lo amerita […]20.
En este caso, pese a que
el Tribunal ya precisó los alcances de la cuestión de confianza - así como la forma
en
que ella podía ser interpretada-, el Congreso de
la República ha ignorado este entendimiento de la constitución que fue establecida por su intérprete final. No tengo dudas que, como en toda democracia, dicho poder del Estado puede
discrepar de las conclusiones que formula el Tribunal
Constitucional,
pero ello desde ningún punto
de vista lo faculta para que, a través del uso de mecanismos propios de un poder constituido, pueda deliberadamente inobservar sus pronunciamientos. Es precisamente el control de constitucionalidad
el
que, como modo de reacción inserto por
los propios órganos de creación y aplicación del Derecho, consigue
formalizar y hacer inmediatamente operativa la
primacía de la Constitución
sobre las leyes21.
De este modo, la Ley 31355 ha vulnerado la Constitución, ya que, de forma subrepticia,
pretende modificarla -a través del uso de
una supuesta “ley interpretativa”- acudiendo a un mecanismo distinto al de la reforma constitucional y caracterizado, como ya se precisó, por un notable déficit deliberativo.
iii) Las cláusulas impugnadas
vulneran el
principio de
separación
y
equilibrio entre los poderes
La división de poderes se encuentra inexorablemente vinculada a la idea de la supremacía de la constitución. Se
ha sostenido, sobre ello, que “[t]odo tipo de división de poderes
presupone la prioridad de aquel Derecho que distribuye
las diferentes materias o
funciones del poder público. A su
vez, la división de
poderes, organizada en función de
estos principios, garantiza la supremacía de la norma
constitucional. Por lo tanto, el
control del poder público mediante la separación de poderes o un sistema checks and balances que tenga por objeto asegurar la supremacía de
la Constitución, es un objeto
esencial de
la Constitución”22.
Ahora bien, para entender, en su verdadera
dimensión, en qué medida la Ley 31355 -
adoptada por el Congreso de la República- supone una serie afectación del balance y equilibrio de
poderes, resulta fundamental efectuar algunas consideraciones a
propósito de la forma de
gobierno que se desprende
de la Constitución de 1993. El Tribunal Constitucional ya ha señalado, en la sentencia sobre
la disolución del Congreso, que nuestra
forma
de gobierno es peculiar y autóctona, y que, en esa medida, no puede ser
encajada en los clásicos modelos
del presidencialismo estadounidense o de
los parlamentarismos propios de la Europa continental. Ahora bien, a ello deseo agregar que, por lo
general, en América
Latina existe, por razones culturales e históricas, un considerable acercamiento a los modelos presidencialistas. Sin embargo, en varios de los
20 Dictamen de fecha 8 de
septiembre
de 2021, aprobado por la
Comisión de
Constitución y Reglamento del Congreso de
la República, p. 71.
21 Cfr. Blanco Valdéz, Roberto (2006). El valor de
la Constitución. Madrid: Alianza
Editorial, p. 133.
22 Starck, Christian (2011). Ibid. p. 78.
países de
la región ello ha
ido de la mano con la
inserción de mecanismos de control en
manos del órgano legislativo.
Sobre ello, ha señalado Giuseppe de Vergottini que, en América Latina, las formas de
gobierno son considerablemente complejas, y que, de hecho, una importante
cantidad de textos
constitucionales de
la región se apartaron del modelo norteamericano al disponer de formas de
colaboración entre
los poderes propio del gobierno parlamentario y, en particular, mecanismos de responsabilidad política del mismo presidente
ante la asamblea respectiva23. Algunos autores hacen referencia a una suerte
de “parlamentarismo presidencial”, en el que el jefe del Ejecutivo, “sería a la vez Jefe de Estado y jefe
de Gobierno y sería elegido
por sufragio universal. El Parlamento podría acusarle, pues sería responsable, pero a cambio el Jefe del Estado podría actuar sobre él mediante la cuestión
de confianza y
la disolución”24.
En líneas generales, esta suerte de presidencialismo latinoamericano se
ha visto recurrentemente expuesto
a una considerable cantidad de
tensiones y conflictos
entre los poderes del Estado.
Sobre ello, se ha señalado que “cuando al presidente le falta una mayoría propia (el así llamado gobierno dividido), el sistema se muestra
proclive a una lucha por la preponderancia,
una pugna de poderes entre
Ejecutivo y Legislativo. Puede haber bloqueo mutuo y como salida
al
problema de la gobernabilidad producirse
el desequilibrio en
favor
del órgano que reclama
mayor legitimidad
[…]”25.
Precisamente una de las funciones de todo ordenamiento o régimen
constitucional radica en la ordenación de
las instituciones de gobierno, lo que supone la
atribución de poder a
uno o más órganos, cuyas estructuras y competencias se suelen establecer en las cláusulas
de la Ley Fundamental. Esto implica reconocer una voluntad unitaria del poder, “diviendo
y coordinando sus diversos elementos”26. En el caso concreto de la
posibilidad de
introducir, a través de normas con rango de ley,
restricciones a la facultad del Poder
Ejecutivo de interponer una cuestión de
confianza, el Tribunal ya ha señalado de forma
enfática que si ella
es entendida como una facultad del Poder Ejecutivo, cuya finalidad esencial es servir de
contrapeso a la potestad del Congreso de hacer políticamente
responsable a los ministros (mediante la moción de censura), las restricciones a dicha facultad introducidas por la norma
impugnada vulnerarían el principio de balance entre poderes, que es un rasgo de identidad de
nuestra forma de gobierno, el cual no puede ser alterado ni aun vía reforma constitucional sin
quebrantar la separación de poderes (artículo 43 de la Constitución)27.
De este modo, introducir a través de una ley una serie de restricciones al uso de la cuestión de confianza -la cual se presenta, en nuestro modelo, como una herramienta de contrapeso que
suele emplear el Poder Ejecutivo, supone una seria vulneración del principio
de
23 De Vergottini, Giuseppe (1985). Derecho Constitucional Comparado. Madrid: Espasa-Calpe, S.A, p. 125.
24 Burdeau, Georges
(1981). Derecho Constitucional e Instituciones Políticas. Madrid: Editorial Nacional, p. 224.
25 Nohlen, Dieter y Garrido, Antonio (2020). Presidencialismo comparado: América Latina. Madrid: Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales, p. 35.
26 Sánchez Agesta, Luis (1968). Derecho Constitucional Comparado. Madrid: Editorial
Nacional, p. 32.
27 STC 00006-2018-PI, fundamento 74.
separación y equilibrio de poderes. Debo agregar que esto se ha producido en el marco
de un irreflexivo y apresurado intento de
reducir las atribuciones propias del Poder Ejecutivo, pero que no se han planteado con la misma intensidad
respecto del Congreso
de la República. Ello genera que el sistema establecido en la Constitución de 1993 se vea afectado por actos emanados de uno de
los actores involucrados, el cual es, en este caso,
el
Poder Legislativo. Así, la
implementación de restricciones no previstas en la Constitución, así como la falta de
introducción de mecanismos de contrapeso han supuesto
una vulneración del principio de equilibrio de
poderes.
iv) Las cláusulas impugnadas insertan un desbalance en nuestra forma de
gobierno
El Tribunal Constitucional ha
señalado que, en nuestro modelo, existen dos formas de
articular la cuestión de confianza. Por un lado,
se le emplea en el acto de investir al
Presidente del Consejo de Ministros,
lo que supone que es el Congreso de la República el que, finalmente,
confirma o revoca la composición de
dicho órgano; o, en todo caso, a través de
una libre iniciativa
ministerial, la cual suele surgir, por lo general, a propósito de un
notorio escenario de tensión que, eventualmente, puede conducir a problemas de
gobernabilidad.
De esto se desprende que, si bien en los modelos latinoamericanos el Presidente de la
República suele ostentar un importante elenco de facultades, no por ello se le debe
considerar en todos los escenarios como un poder incontrolable o que merme las atribuciones
del órgano legislativo. Sobre ello se ha destacado que, paradójicamente, “de la centralidad presidencial no debe deducirse que los poderes del Congreso sean escasos,
antes bien, el Parlamento de los Estados
Unidos es, posiblemente, el Parlamento más influyente del mundo. El Congreso dispone de poderes importantes […]”28. La cita se refiere al modelo estadounidense, pero sus consideraciones
bien podrían ser extrapoladas a la forma de gobierno reconocida
en
la Constitución de 1993.
En efecto, en nuestro modelo constitucional el Poder Legislativo no solo
es el
autorizado
de nombrar a funcionarios de un importante rango
de la estructura estatal,
sino que, además,
se encuentra
facultado a emplear diversos mecanismos de control que son propios
de sistemas parlamentarios, como
ocurre con la interpelación y la censura.
En ese contexto, la cuestión de confianza surge, en nuestro modelo,
como una herramienta
de exigencia de responsabilidad que ejerce el Congreso de la República frente al Consejo
de Ministros. Se trata, como se mencionó a propósito del modelo presidencial latinoamericano, de una figura que,
si bien tiene corte parlamentario,
ha sido introducida en una
forma
de gobierno predominantemente presidencialista, y permite generar
un importante nivel de equilibrio en el desarrollo de las relaciones entre el Ejecutivo y el
Legislativo. De hecho, en los modelos parlamentarios se suele considerar que el “voto de
desconfianza” es el “mecanismo principal que el sistema parlamentario tiene para
la materialización de la responsabilidad […] es el voto de desconfianza, que, en caso de
28 Martínez,
Manuel
y
Uribe,
Ainhoa (2018). Teoría
del Estado
y
de
las formas
políticas: Sistemas Políticos
Comparados. Madrid: Tecnos, p. 282.
prosperar […], tiene como consecuencia ya sea la dimisión del gobierno […], o la
disolución del Parlamento,
y la consiguiente convocatoria
a nuevas elecciones […]29.
La institución de la cuestión de confianza es reconocida, expresamente, en la Constitución
de 1920. Al respecto, el artículo 133 disponía que “[n]o pueden continuar
en
el desempeño de sus carteras los Ministros contra los cuales algunas de las Cámaras haya emitido un voto de falta de confianza”. Sobre este episodio
ha hecho recordar Manuel Vicente
Villarán
que
[a]l reunirse la Asamblea Nacional de 1919, la práctica
de la censura por una Cámara con
efectos decisivos, había tomado la consistencia de costumbre más poderosa que la ley. La
Comisión de esa Asamblea que preparó el proyecto de la Constitución de 1920, propuso sin
explicaciones el siguiente artículo: “No pueden continuar en el desempeño de sus carteras los Ministros contra los
cuales una de las Cámaras haya emitido un voto de falta de confianza”. En esos términos fue aprobada sin debate por 72 votos contra 2 […]. Así quedó elevado
el voto político contra los Ministros, por primera vez de modo durable, a la categoría de un precepto de la Constitución. Su antiguo carácter de sanción motivada por faltas del Ministro en el ejercicio de su cargo, fue alterado, adquiriendo la naturaleza de un acto subjetivo
de desconfianza30.
En el caso del texto constitucional de
1933, el artículo 174 reconocía que “[l]a no
aprobación de una iniciativa ministerial no obliga al Ministro a dimitir, salvo que hubiese
hecho de la aprobación una cuestión
de confianza”. Otro
precepto relevante de este texto
constitucional lo es, sin duda alguna, el contenido en el artículo 167, según el cual “[e]l
Presidente del
Consejo
al asumir sus funciones concurrirá a la Cámara de Diputados y al Senado, separadamente, en compañía de
los demás Ministros, y expondrá
la política general
del
Poder
Ejecutivo”. Sobre ello, Landa Arroyo hace recordar que
[e]l objeto de la presentación del programa no era solamente dar a conocer al Congreso la política general del gobierno, sino que a juicio del constituyente
Clemente Revilla era:
“conferirle (al Congreso) la grave atribución de aprobarla o desaprobarla al ser informado de ella, y en este último caso, impedir que el Gabinete entrase en funciones obligándolo a dimitir”. Sin embargo, dicha exposición debía llevarse a cabo no solo ante la Cámara de
Diputados, sino también ante el Senado Funcional, que nunca se llegó a
instalar; motivo por el cual, jamás se hizo exigible que se sometería al voto la exposición del Presidente del Consejo, incluso ante la Cámara de Diputados31.
La Constitución de 1979 contenía un precepto similar al de la carta anterior, ya que el
artículo 226 establecía que “[l]a
desaprobación de una iniciativa ministerial no obliga al Ministro a dimitir, salvo que haya hecho de la aprobación una cuestión de confianza”. En
el caso de la Constitución
vigente, el Tribunal ha señalado que
75. […] la cuestión de confianza que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la
Constitución de manera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio
29 Gamas, José (1976). Regímenes parlamentarios de gobierno. Gran Bretaña, Canadá, Australia y Nueva Zelanda. México D.F: Universidad Nacional Autónoma
de México, p. 87.
30 Villarán, Manuel Vicente (1994). Posición constitucional de los ministros en el Perú. Lima: Cultural Cuzco S.A, pp.
163 y 164.
31 Landa, César (2020). La cuestión de confianza y la disolución del Congreso peruano. En: Anuario Parlamento y
Constitución. Cortes de
Castilla - La Mancha, Número 21, p. 50.
campo de posibilidades
en busca de respaldo político por parte del Congreso,
para llevar a cabo las políticas que su gestión requiera.
76. Entonces, la norma impugnada, al establecer que "no procede la interposición de una cuestión de confianza cuando esté destinada a promover, interrumpir o impedir la aprobación
de una norma o un procedimiento legislativo o de control político", resulta inconstitucional
por
contrariar el principio de balance entre poderes, pues restringe indebidamente la facultad de los ministros de poder plantear al Congreso de la República cuestiones de confianza en los asuntos que la gestión del Ejecutivo demande, desnaturalizando así
la finalidad
constitucional de referida institución y
alterando la separación de poderes32.
De este modo, el Tribunal declaró que
la introducción de
reformas en el Reglamento del Congreso
orientadas a limitar la cuestión de confianza resultaba contraria al principio de equilibrio de
poderes. Esto obedece a
que instituciones como la cuestión de confianza permiten al Poder Ejecutivo de reaccionar frente a la presencia de alguna tensión que haya
podido ser planteada o iniciada
por el Congreso de la República. Este
órgano, a su vez, puede
exigir responsabilidad al Ejecutivo mediante el uso de la interpelación y de la censura. Se
trata, en buena cuenta, de un diseño planteado por el constituyente
en
virtud del cual tanto el Ejecutivo
y el Legislativo
pueden ejercer
un control
de
forma recíproca,
y esto supone, evidentemente, que cualquier alteración de estas herramientas tenga que tener un impacto indefectible en nuestra forma de gobierno.
En este caso, la Ley 31355 inserta una serie de modificaciones a la cuestión de confianza y, sin embargo, no ha planteado o introducido alguna clase de reforma de los mecanismos que
emplea el Poder Legislativo
para ejercer presión y solicitar responsabilidades a nivel
ministerial. De
hecho, en los últimos años
también se ha advertido
un uso reiterado de la figura
de la vacancia
por incapacidad moral. En mi voto formulado de
forma conjunta con el magistrado Carlos Ramos Núñez
en
el expediente
00002-2020-CC, precisamos
que no se podía interpretar la Constitución peruana
en
el sentido que se tratara
de una herramienta que, por
el
peso de los votos, pudiera generar
que el Congreso se imponga
frente al Ejecutivo cuando este último no tuviera una
importante representación en el órgano
legislativo. De manera específica, sostuvimos que
no cualquier cuestionamiento efectuado en contra del Presidente de la República puede ser
catalogado, por la simple imposición de los votos, como una razón válida desde la
Constitución
para poder solicitar su vacancia. Esta apreciación no solo se deduce de las
constantes preocupaciones que los propios constituyentes, en
diversos momentos históricos,
demostraron
por un eventual uso arbitrario de esta figura, sino que además encuentra una
especial lógica en el régimen político que es posible desprender de la Ley Fundamental33.
De este modo, y pese a ser
de conocimiento por parte del Poder Legislativo que también se han presentado escenarios de un uso desmedido
de sus atribuciones reconocidas en la
Constitución de 1993, este órgano no ha aprobado ninguna reforma que
permita generar
un nivel de equilibrio con
el Poder Ejecutivo,
lo cual ha generado
que,
incluso a la fecha en que se expide esta sentencia, exista un notorio escenario de tensión y conflicto entre
32 STC 00006-2018-PI, fundamento
75
y 76.
33 Voto de la magistrada Ledesma Narváez y del magistrado Ramos Núñez en el expediente 00002-2020-CC, fundamento 55.
ambos poderes del Estado.
Al respecto, el Tribunal
ya ha precisado que
“cuestiones técnicas como la
cuestión de
confianza, la crisis total gabinete o
la facultad presidencial
de disolución del
Congreso
de la República
no se
caracterizan únicamente por su complejidad, sino además por su marcada incidencia en
la naturaleza de nuestro régimen político al tener un importante impacto en el esquema de los mecanismos para el control
del poder”34.
Por lo expuesto, la Ley 31355 ha generado una alteración de la forma de gobierno que no se deriva ni
de la
Constitución ni
de la jurisprudencia
del Tribunal Constitucional.
v) Las cláusulas impugnadas inobservaron la jurisprudencia desarrollada por el Tribunal
Constitucional
He
sostenido en este voto que la expedición de la Ley 31355 ha supuesto, entre otras
cosas, una manifiesta vulneración de la noción de rigidez constitucional. En este apartado
también deseo enfatizar
que la normatividad impugnada
ha inobservado los parámetros
que, en su rol de intérprete
final de la Constitución, ha
desarrollado el Tribunal Constitucional.
La labor de interpretar
una norma de características tan
especiales como lo es, sin duda,
la Constitución, se encuentra
estrechamente conexa con la noción misma del control de
constitucionalidad. De este modo, ciertamente el Congreso de la República puede aprobar leyes que, de cierto modo, puedan desarrollar
sus preceptos (los cuales,
por lo general,
son ambiguos e
indeterminados), pero de ello no se puede
concluir
que sus interpretaciones
puedan inobservar los criterios desarrollados por el Tribunal Constitucional, órgano que, en nuestro modelo, es el intérprete final de la Constitución
de 1993. Como bien hace recordar Pedro Cruz Villalón, la interpretación constitucional
suele desarrollarse por múltiples agentes, pero es precisamente el Tribunal Constitucional el que brinda una interpretación que es de carácter supremo35, y esto obedece a que es función de este órgano el de constituirse como entidad de cierre de
la justicia constitucional
en el
orden interno.
En efecto, el margen de interpretación del Congreso de la República respecto de los preceptos constitucionales se agota en los escenarios en los que el Tribunal
Constitucional
hubiese establecido un sentido final de lo dispuesto en nuestra Ley Fundamental. Ello,
desde ningún punto de vista, supone desconocer el rol primario que
ostenta el Poder
Legislativo cuando expida leyes, solo supone
que ese marco de actuación tiene
como límite lo expresamente ordenado o proscrito en nuestra jurisprudencia. Sobre ello, Joseph Raz
ha señalado que “es generalmente aceptado que
las interpretaciones están
sujetas a una evaluación objetiva, es decir, que algunas son defendibles y otras no lo son”36. En
efecto, las interpretaciones ajenas a lo desarrollado por
este Tribunal no pueden ser
consideradas como válidas, ya que ellas son de obligatoria observancia para todos los
34 STC 00006-2018-PI, fundamento 24.
35 Cfr. Cruz Villalón, Pedro (1987). La formación del sistema europeo de control de constitucionalidad (1918-1939).
Madrid: Centro de
Estudios
Constitucionales, p. 29.
36 Raz, Joseph (2013). Entre
la autoridad y la interpretación. Madrid: Marcial
Pons, p. 358.
poderes públicos, tal y como se ha establecido en el Código Procesal Constitucional del 2004 y en el Nuevo Código
Procesal
Constitucional.
En relación con este
punto, es necesario señalar que
los Tribunales Constitucionales
tienen un importante papel en el asentamiento de nuevos regímenes constitucionales, o
en
la consolidación de democracias en una
situación de precariedad, como ocurre en la actualidad en el escenario peruano. En efecto, defender la supremacía de la Constitución,
así
como los efectos de los fallos de su intérprete final, resulta vital para evitar que nuestra
Ley
Fundamental se
vea
expuesta al inevitable riesgo de interpretaciones interesadas o a
situaciones
de grosero incumplimiento
de sus preceptos37.
La observancia de los preceptos constitucionales y de las interpretaciones que, sobre ellos, ha efectuado el Tribunal Constitucional permite un importante nivel de cohesión y
estabilidad en el marco de sociedades caracterizadas por su heterogeneidad. A ello puedo
agregar que,
en los casos en los que la política se desarrolla en
un escenario de constante
conflicto y tensión
entre los poderes públicos -los cuales no han hecho mucho por poner
fin a esta incertidumbre, los fallos que expide este supremo intérprete de la
Constitución suponen el inicio de lo que debería ser un diálogo inter-institucional. En efecto, no considero que
los fallos del Tribunal
Constitucional sean necesariamente el fin de una
discusión sobre la forma en que deben articularse las relaciones entre
los poderes públicos. Antes bien, pueden ser el inicio de
la inserción de reformas que, considerando
nuestros problemas y necesidades, puedan culminar con las constantes pugnas en el poder.
De este modo, se advierte
una seria erosión a la democracia cuando el Congreso de
la República
no solo discrepa de las interpretaciones
efectuadas por el Tribunal
Constitucional, sino que las inobserva de forma abierta y deliberada. Esta intención se
menciona expresamente en el dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento del
Congreso de fecha
8 de septiembre de 2021, en el que menciona
que, uno de
los “beneficios” de la aprobación de los proyectos de ley
que pretendían regular
la cuestión de confianza, era
que esto le
permitiría al Tribunal Constitucional “enmendar su errada interpretación respecto de la posibilidad de
que existan diversas formas y órganos que puedan ser quienes decidan si el Congreso aprobó o no una cuestión de confianza”38. De
hecho, este
mismo
dictamen también
menciona que uno
de los propósitos de esta propuesta
radica en evitar “decisiones interpretativas del
Tribunal Constitucional”39.
Como he enfatizado en este voto, aunque el Congreso de la República pueda discrepar de
las decisiones adoptadas
por el Tribunal Constitucional, esto desde ningún
punto de vista
autoriza que este órgano del Estado pueda adoptar leyes con el propósito de
hacer
prevalecer
su propio entendimiento de la Ley Fundamental. No
tengo ninguna duda que los fallos de las autoridades jurisdiccionales pueden ser criticados y sometidos
a deliberación -como ocurre en
cualquier sociedad
democrática-, pero ignorar la condición
37 Cfr. Ahumada, Marian (2005). La Jurisdicción Constitucional en Europa. Navarra: Editorial Aranzadi, p. 51.
38 Dictamen de fecha 8 de
septiembre
de 2021, aprobado por la
Comisión de
Constitución y Reglamento del Congreso de
la República, p. 79.
39 Ibídem, p. 78.
que ostenta el Tribunal
de órgano de cierre de la justicia constitucional podría generar escenarios futuros en los que
no se
respete el contenido de sus decisiones, con todas las
lamentables consecuencias
que ello genera
en
una sociedad democrática. No en vano ha mencionado el justice Robert Jackson en Brown
v. Allen, refiriéndose a la condición de
los fallos de la Corte Suprema Federal de los Estados Unidos,
que “no somos la
última
instancia porque seamos infalibles, sino que somos infalibles sólo porque somos la última
instancia”.
Una afirmación similar
puedo formular
en relación
con los fallos
del Tribunal
Constitucional peruano.
S.
LEDESMA
NARVÁEZ