1.3 Así, es especialísimo, por cuanto es un proceso ad hoc y único para el control concentrado de la constitucionalidad, como corresponde a la materia de hiperinterés público que a través de él se controvierte y que canaliza una fórmula de heterocomposición peculiar, frente a un conflicto también peculiar y de marcado interés público, nacido a raíz del cuestionamiento de una norma imputada de inconstitucionalidad. Atípico, en razón de que no se encuadra dentro de la clásica tipología de procesos consagrados en el Derecho Procesal y, además, diferente a los otros procesos constitucionales. Sui generis, en razón que combina el interés de la parte accionante con un interés de carácter general, consistente en la fiscalización de la producción normativa infraconstitucional de primer rango para asegurar la supremacía normativa de la Constitución.

1.4 El objeto del Proceso Directo del Control Concentrado de la Constitucionalidad es una pretensión procesal de constitucionalidad; esto es, la solicitud de verificar la constitucionalidad de una norma imputada de inconstitucionalidad. Así, esta petición centra la actividad del Tribunal Constitucional en un juicio de constitucionalidad, de tal forma que la cuestionada inconstitucionalidad de la norma recurrida se convierte en requisito procesal de admisibilidad del recurso y cuestión de inconstitucionalidad, y configura lógicamente la cuestión de fondo del proceso que no puede entenderse resuelto con una decisión sobre el fondo más que cuando el Tribunal dilucida la constitucionalidad, o no, de la norma en cuestión.

1.5 Por consiguiente, debe quedar aclarado que en el Proceso de Inconstitucionalidad el tema de fondo es determinar si la disposición imputada de inconstitucionalidad infringe o no la normativa constitucional. Es decir, si es compatible con la parte dispositiva propiamente dicha de ella y, además, con los principios, valores, institutos, derechos y demás aspectos que le son inherentes.

2. La constitucionalidad.

En esa línea, lo que debe determinarse es si la disposición infraconstitucional cuestionada está impregnada o no de constitucionalidad, por lo que resulta necesario formular su conceptuación.

Al respecto, afirmo que la constitucionalidad es un vínculo de armonía y concordancia plena entre la Constitución y las demás normas que conforman el sistema jurídico que aquella diseña; tanto en cuanto al fondo como a la forma. Es una suerte de cordón umbilical que conecta o une los postulados constitucionales con sus respectivos correlatos normativos, en sus diversos niveles de especificidad; siendo consustancial al proceso de implementación constitucional e imprescindible para la compatibilidad y coherencia del sistema jurídico.

3. Conceptuación de la figura del análisis de constitucionalidad.

Asumido ya un concepto de constitucionalidad, toca hacer referencia al denominado análisis de constitucionalidad, respecto del cual es menester puntualizar lo siguiente:

3.1 Todo análisis de constitucionalidad presupone un proceso de cotejo o de comparación abstracta entre la norma o conjunto de normas objetadas como inconstitucionales y lo dispuesto de modo expreso por la norma constitucional. Por consiguiente, lo que corresponde hacer al Juez Constitucional en el Proceso de Inconstitucionalidad es comparar, desde el punto de vista estrictamente normativo, si la disposición impugnada colisiona o no con la Constitución; o, en todo caso, si la desborda, desnaturaliza, desmantela, transgrede o entra en pugna con ella. Esa y no otra es la labor del Juez Constitucional en este tipo de procesos. Se trata, lo enfatizo, de garantizar la primacía normativa de la Norma Suprema.

3.2 A tales efectos y con la finalidad de detectar si una norma resulta o no contraria con la Constitución, nuestro nuevo Código Procesal Constitucional, establece ciertas clases de infracciones, las que en buena cuenta nos permiten distinguir entre inconstitucionalidad por el fondo o por la forma, inconstitucionalidad total o parcial, e inconstitucionalidad directa e indirecta.

3.3 En lo que respecta al primer grupo de infracciones, conviene precisar que lo que se denomina como inconstitucionalidad por el fondo, se presenta cuando la contraposición entre lo que determina la Constitución y lo que establece la ley, resulta frontal o evidente. Es decir, el mensaje normativo entre norma suprema y norma de inferior jerarquía es opuesto y por tanto la inconstitucionalidad es manifiesta por donde quiera que se le mire.

3.4 La inconstitucionalidad en cambio, es por la forma, cuando la norma objeto de impugnación, independientemente de su compatibilidad con el contenido material de la Constitución, ha sido elaborada prescindiendo de las pautas procedimentales o del modo de producción normativa establecido en la Constitución. Se trata en otras palabras de una inconstitucionalidad que no repara en los contenidos de la norma sino en su proceso de elaboración y la compatibilidad o no del mismo con lo establecido en la Norma Fundamental.

3.5 En lo que atañe al segundo grupo de infracciones, cabe afirmar que la llamada inconstitucionalidad total es aquella que se presenta cuando todos los contenidos de la norma impugnada infringen a la Constitución y, por tanto, deben ser expectorados del orden jurídico.

3.6 La inconstitucionalidad es parcial, cuando, examinados los diversos contenidos de la norma impugnada, se detecta, que solo algunos se encuentran viciados de inconstitucionalidad. La determinación de esos contenidos, sin

embargo puede variar en intensidad. A veces puede tratarse de una buena parte del mensaje normativo, en ocasiones solo de una frase o, en otras, solo de una palabra.

3.7 El tercer grupo de infracciones, referidas a la inconstitucionalidad directa e indirecta, responde a una clasificación relativamente novedosa, y aún embrionariamente trabajada por nuestra jurisprudencia, para cuyo entendimiento es necesario echar mano del moderno concepto de bloque de constitucionalidad, el cual hace referencia al parámetro jurídico constituido por la Constitución como norma suprema del Estado y por las normas jurídicas que le otorgan desarrollo inmediato (leyes orgánicas, leyes de desarrollo de los derechos fundamentales, tratados internacionales de derechos humanos, etc.). Dicho parámetro resulta particularmente importante en ordenamientos donde la determinación de lo que es o no constitucional, no se agota en la norma formalmente constitucional, sino que se proyecta sobre aquel entramado normativo donde es posible encontrar desarrollos constitucionales extensivos.

3.8 En tal sentido la inconstitucionalidad directa es aquella donde la determinación de la colisión normativa se verifica en el contraste producido entre la Constitución y la norma objeto de impugnación. Se trata pues, de un choque frontal entre dos normas con mensajes de suyo distintos.

3.9 En cambio en la inconstitucionalidad indirecta la colisión se verifica entre la norma objeto de impugnación y los contenidos de una típica norma de desarrollo constitucional. Lo inconstitucional, no se determina pues a la luz de lo que la norma constitucional directamente establece sino en el contexto de lo que una de sus normas de desarrollo representa.

4. La norma impugnada y su constitucionalidad.

Ingresando propiamente al análisis de constitucionalidad de la Ley 31355, Ley que desarrolla el ejercicio de la cuestión de confianza regulada en el último párrafo del artículo 132 y en el artículo 133 de la Constitución Política del Perú, transcribiré en primer lugar su articulado y, a continuación, expresaré las razones adicionales por las que considero que esta ley es plenamente constitucional.

“Artículo único. Del ejercicio de la cuestión de confianza regulada en el último párrafo del artículo 132 y en el artículo 133 de la Constitución Política del Perú.

La facultad que tiene un ministro y la del presidente del Consejo de Ministros a nombre del Consejo, de plantear una cuestión de confianza conforme al último párrafo del artículo 132 y al artículo 133 de la Constitución Política del Perú, está referida a materias de competencia del Poder Ejecutivo relacionadas directamente a la concreción de su política general de gobierno, no encontrándose, entre ellas, las relativas a la aprobación o no de reformas constitucionales ni las que afecten los procedimientos y las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros organismos constitucionalmente autónomos.

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES

PRIMERA. Decisión del Congreso de la República respecto a la cuestión de confianza planteada

La cuestión de confianza es aprobada o rehusada luego de concluido el debate y luego de realizada la votación conforme al Reglamento del Congreso. El resultado de la votación es comunicado expresamente al Poder Ejecutivo, mediante oficio, para que surta efecto. Solo el Congreso de la República puede interpretar el sentido de su decisión.

SEGUNDA. Vigencia de la presente ley

Los alcances de la presente ley no tienen consecuencias o impacto retroactivos, y rigen a partir del día siguiente de su publicación.”

Las razones adicionales por las que considero que esta ley es plenamente constitucional son las siguientes:

4.1 Ni la ley en sí misma ni ninguno de sus dispositivos vulnera la Constitución por la forma o por el fondo, de forma total o parcial, o de manera directa o indirecta. Por el contrario, se trata de una ley totalmente compatible con la Constitución, que ha sido expedida por el Congreso de la República en el ejercicio legítimo de sus competencias constitucionales. Particularmente de su atribución legislativa prevista en los artículos 102, numeral 1, y 103 de la Carta Fundamental de la República.

4.2 No tiene esta un vicio de forma, como se aduce erradamente en la ponencia, la que sostiene absurdamente que excede la esfera de competencias del legislador y despliega efectos concretos en las posibilidades de actuación del Poder Ejecutivo, al establecer supuestos y condiciones de limitación en el ejercicio de la cuestión de confianza facultativa (fundamento 120 tenido a la vista), por cuanto la ley en mención no ha sido elaborada prescindiendo de las pautas procedimentales o del modo de producción normativa establecido en la Constitución, ni tampoco ha sido expedida por un órgano incompetente, ni menos aún regula alguna materia reservada por la Constitución a otra fuente; supuestos que son ejemplos de infracciones formales de la Constitución, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional (véanse al respecto las SSTC 0014-2002-PI/TC, 0020-2005-PI/TC, 0021-2005-PI/TC,

0003-2006-PI/TC, 0025-2010-PI/TC, entre otras), pero que en el caso materia de autos no se han dado.

4.3 Por el contrario, la ley en comento ha respetado a cabalidad el marco constitucional de producción normativa. No se trata de una norma que ha alterado tal marco y que, por tanto, haya debido seguir el procedimiento de reforma constitucional. No se trata en esencia, y lo enfatizo, de una ley de reforma constitucional. Se trata más bien de una ley de desarrollo constitucional que, teniendo a la Constitución como punto de partida, ha establecido precisiones y límites razonables respecto del ejercicio de la cuestión de confianza regulada en sus artículos 132, in fine, y 133. Un desarrollo constitucional que, como veremos más adelante, se encuentra dentro de lo constitucionalmente posible.

4.4 La ley bajo análisis tampoco presenta un vicio de fondo, por cuanto su contenido normativo no colisiona, entra en discordia, desborda o vacía de contenido de alguna forma algún postulado constitucional. En tal sentido, no ha transgredido la voluntad del legislador constituyente que se trasluce del texto constitucional. El delimitar el contenido de uno o varios dispositivos constitucionales en el marco de las potestades interpretativas del Congreso, bajo cánones razonables y en procura de evitar abusos o arbitrariedades, no puede entenderse de ninguna manera como una transgresión a la Constitución. Es más bien una manera de frenar el abuso que ella proscribe claramente en el último párrafo de su artículo 103.

4.5 Ha especificado el Tribunal Constitucional que “…mientras el legislador actúe respetando márgenes suficientes de razonabilidad y los criterios vinculantes de este Colegiado, tal legislador tiene la calidad de supremo intérprete en el marco (amplio, por cierto) de lo constitucionalmente posible” (STC 4235-2010-HC/TC, fundamento 33). Y ha sido precisamente dentro de lo constitucionalmente posible, válido y hasta necesario, que el legislador ha delineado el contenido de la cuestión de confianza y establecido limitaciones a su uso, precisando que esta está referida a materias de competencia del Ejecutivo relacionadas a la concreción de su política general de gobierno, y que no se encuentran entre ellas las relativas a la aprobación o no de reformas constitucionales ni las que afecten los procedimientos y las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros organismos constitucionalmente autónomos.

4.6 De ningún modo esto resulta contrario a la Constitución como quiere hacer ver la ponencia. Tampoco es cierto que con la expedición de esta ley se ha soslayado la línea jurisprudencial del Tribunal Constitucional en materia de cuestión de confianza, como afirma, pues, como lo sostenemos en el voto singular suscrito conjuntamente con los Magistrados Ferrero Costa y Sardón de Taboada, en la STC 0006-2018-PI/TC precisamos que la cuestión de confianza ha sido regulada de manera abierta en la Constitución con la finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de respaldo político por parte del Congreso y, lo subrayo, “para llevar a cabo las políticas que su gestión requiera” (Véase su fundamento 75).

4.7 En los votos singulares que emitimos con ocasión del “Caso Disolución del Congreso de la República” (Exp. 0006-2019-CC/TC), seguimos la misma línea de considerar que la apertura en la regulación constitucional de la cuestión de confianza está referida exclusivamente a las medidas que el Ejecutivo requiera para “su gestión”, por lo que no pueden versar sobre cualquier materia, sino sobre aquellas que atañen a su tarea de administración gubernamental. La regulación de la Ley 31355, que explicita que la cuestión de confianza se circunscribe a los casos de concreción de la política general de gobierno del Ejecutivo, es, pues, perfectamente compatible con esta posición.

4.8 Asimismo, las dos limitaciones que ha establecido esta ley para el ejercicio de la cuestión de confianza (que no procede para los casos de reforma constitucional ni para casos en que se afecten las competencias exclusivas del Congreso o de los órganos constitucionalmente autónomos) tampoco son alejadas de la jurisprudencia constitucional ni inconstitucionales, como se deja entrever en ponencia.

4.9 Al respecto, en cuanto a la primera limitación, debemos recordar que si bien en la sentencia del precitado “Caso Disolución del Congreso de la República” los Magistrados Ferrero Costa, Sardón de Taboada y Blume Fortini quedamos en minoría, el Magistrado Miranda Canales en su fundamento de voto fue muy tajante en señalar que no concordaba con lo referido en los fundamentos 197 a 200 de la sentencia de mayoría (Véase punto 7, in fine). Y es precisamente en estos considerandos que la aludida sentencia, sin que nadie se lo pida, hace una serie de precisiones respecto de los pedidos de cuestión de confianza sobre proyectos de ley de reforma constitucional, dando a entender que es factible esa posibilidad.

4.10 Pues bien, al apartarse el Magistrado Miranda de forma clara, expresa e indubitable de esta postura en su fundamento de voto, resulta evidente que es más bien la posición minoritaria del Tribunal Constitucional la que considera que se pueden plantear cuestiones de confianza sobre posibles reformas constitucionales. Es más, la posición mayoritaria está siendo ratificada con la votación de la presente causa constitucional, en la que los Magistrados Ferrero Costa, Sardón de Taboada, Miranda Canales y Blume Fortini han coincidido en que la ley cuestionada, que, entre otros, restringe el uso de la cuestión de confianza para casos relativos a la aprobación o no de reformas constitucionales, no adolece de inconstitucionalidad alguna.

4.11 De otro lado, en cuanto a la segunda limitación establecida por dicha la ley, debo señalar que la cuestión de confianza no puede ser ejercida abusivamente, ni tampoco debe ser utilizada para menoscabar las atribuciones del Congreso de la República u otro órgano constitucional autónomo del Estado, para alterar o poner en jaque el equilibrio de poderes o los principios democráticos que contempla nuestra Constitución, para someter y condicionar a otro órgano o Poder del Estado en la toma de una decisión, para invadir las esferas de competencia de otras dependencias del Estado, ni para romper la normal relación inter órganos y generar continuos conflictos políticos que en nada ayudan a la convivencia democrática. La cuestión de confianza, por el contrario, debe ser ejercida con prudencia, razonabilidad y solo para casos excepcionales, sin enervar o desequilibrar el contrapeso que debe existir entre poderes y órganos del Estado, y siempre con la intención de que el Ejecutivo encuentre algún respaldo político del Legislativo sobre algún aspecto de su gestión. Por algo se llama cuestión de confianza.

4.12 En esto último subyace la razón de la norma impugnada para restringir la posibilidad de usar la cuestión de confianza en los casos en que se afecten los procedimientos y las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros organismos constitucionalmente autónomos. Esta limitación, que ayuda a evitar escenarios no deseados como los descritos en la primera parte del párrafo anterior, es completamente razonable, justificada y saludable para nuestro Estado Constitucional. Por eso, la ponencia yerra al considerar que la ley cuestionada establece supuestos de limitación que no son compatibles con la Constitución, en la medida que contravienen la regulación abierta de la cuestión de confianza facultativa. Todo lo contrario, en lo que a mí respecta (y a la mayoría del Tribunal también), estas limitaciones son armónicas con la Constitución, pues están en impecable sintonía con los valores y principios que esta postula.

4.13 Asumir que cuando el Tribunal Constitucional habla de la regulación “abierta” de las materias que pueden ser objeto de cuestión de confianza, significa que el Ejecutivo puede plantearla por materias que afectan los procedimientos y las competencias del Poder Legislativo o de otros órganos constitucionales, implica desconocer la autonomía de estas entidades, además de una distorsión del claro criterio jurisprudencial sentado por el órgano de control de la constitucionalidad; criterio al que me he referido anteriormente.

4.14 Finalmente, debo enfatizar la pertinencia y la constitucionalidad de la regulación establecida en la primera disposición complementaria final de la ley objeto de análisis, en cuanto establece la exigencia de debate, conclusión del mismo y votación expresa para la aprobación o desaprobación de la cuestión de confianza, así como que el resultado de la comunicación debe ser comunicado expresamente al Poder Ejecutivo mediante oficio para que surta efecto, y que solo el Congreso puede interpretar el sentido de su decisión. Ello es así, porque siendo de competencia del Congreso y, específicamente de su Pleno, la aprobación o la desaprobación de la cuestión de confianza,

corresponde determinar con toda claridad y precisión la expresión de voluntad de dicho Poder del Estado, lo que solo se garantiza resguardando el debate, la conclusión del mismo y el arribo a la votación correspondiente en el Pleno; expresión de voluntad respecto de la cual no caben, en modo alguno, supuestos de denegación fáctica o de otra naturaleza.

4.15 Tal expresión de voluntad, que es exclusiva y excluyente del Congreso de la República, debe, lo puntualizo, merecer una comunicación expresa al Poder Ejecutivo mediante la formalidad de un oficio, a partir del cual surtirá efecto; y siendo tal expresión de voluntad de pertenencia del Congreso solo él está habilitado constitucionalmente para interpretar el sentido de su decisión.

BLUME FORTINI

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO MIRANDA CANALES

Con el debido respeto por la opinión de mi colega ponente, en el presente caso emito un voto singular, el mismo que sustento en los siguientes fundamentos:

1. La ley impugnada circunscribe la cuestión de confianza a materias de competencia del Poder Ejecutivo relacionadas directamente a la concreción de su política general de gobierno, y a su vez prohíbe plantear cuestión de confianza sobre los siguientes aspectos: las relativas a la aprobación o no de reformas constitucionales ni las que afecten los procedimientos y las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros organismos constitucionalmente autónomos. Del mismo modo, la primera disposición complementaria final establece que solo el Congreso de la República puede interpretar el sentido de su decisión.

2. La ponencia propone declarar fundada demanda por considerar que la ley impugnada es inconstitucional, tanto por la forma como por el fondo. En cuanto a la inconstitucionalidad por la forma, la ponencia sostiene que establece limitaciones a la cuestión de confianza que resultan contrarias a la configuración constitucional de esta institución, por lo que debió haberse acudido a la reforma constitucional. En cuanto a la inconstitucionalidad por el fondo. Considera que la regulación hecha por el legislador difiere de la regulación constitucional. Concretamente se señala que mientras que la configuración de la cuestión de confianza es abierta, tal como lo habría señalado este Tribunal Constitucional, la ley impugnada restringe este ámbito, estableciendo límites para su ejercicio.

3. La ponencia basa su argumento en los pronunciamientos de este Tribunal Constitucional recaídos en los siguientes casos: El primero de ellos es el denominado “Caso de la cuestión de confianza y crisis total del gabinete”, correspondiente a la Sentencia 00006-2018-PI/TC, de 6 de noviembre de 2018, donde se determinó la inconstitucionalidad de una resolución legislativa que modificó el Reglamento del Congreso e introdujo limitaciones al ejercicio la cuestión de confianza. El segundo, es el “Caso de la disolución del Congreso”, correspondiente a la Sentencia 00006-2019-CC/TC, de 9 de enero de 2020, en el que este Tribunal se pronunció respecto a la demanda competencial planteada contra las actuaciones del Poder Ejecutivo relacionadas con la disolución del Congreso, ocurrida el 30 de setiembre de 2019.

4. En primer lugar, considero que el hecho que el legislador haya decidido restringir la cuestión de confianza no es un hecho en sí mismo inconstitucional. De hecho, la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional ya ha señalado que las materias sobre las que puede versar la cuestión de confianza no son del todo amplias y pueden ser restringidas.

5. En la sentencia del expediente 6-2018-PI este Tribunal Constitucional señaló que la cuestión de confianza que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la Constitución de manera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo las políticas que su gestión requiera. No obstante, la propia jurisprudencia establece supuestos y materias en los que no cabe hacer cuestión de confianza.

6. En la sentencia recaída en el expediente 6-2019-CC este Tribunal constitucional señaló que no se puede hacer cuestión de confianza sobre materias que comprometan la división de poderes, la supresión de alguna cláusula de intangibilidad (la forma de gobierno, o el estado de derecho, entre otros). Asimismo, se señaló que no se puede condicionar el sentido de la decisión que sea competencia de otro órgano estatal. También se consideró que no cabe plantear cuestión de confianza respecto de materias que no permitan concretar u operativizar las propuestas planteadas por el gobierno o que carezcan de un marcado interés público.

7. Como se ve, el TC enumeró, de modo enunciativo, algunas situaciones que podrían quedar fuera de lo constitucionalmente permitido al formular una cuestión de confianza. Ahora bien, el legislador puede complementar los supuestos dentro de lo constitucionalmente permitido.

8. Asimismo, debo recordar lo señalado en mi fundamento de voto emitido junto con la sentencia del expediente 6-2019-CC en el sentido de que dicho pronunciamiento no tiene por qué agotar el debate ni la evolución de la institución constitucional de la cuestión de confianza. Definir el modo como se configuran estas instituciones corresponde, en primer lugar, al diseño institucional, a través de las reformas constitucionales y legislativas pertinentes. En este sentido, una regulación dada por el legislador que modifique la institución de la cuestión de confianza no es, en principio, algo que esté dentro de lo constitucionalmente prohibido.

9. Según la ponencia, la sola limitación de la institución de la cuestión de confianza facultativa atenta contra el cometido material de esta institución desarrollado por este Tribula Constitucional. No obstante, no logra demostrar de qué modo estas concretas limitaciones se encuentran en el ámbito de lo constitucionalmente prohibido para el legislador.

10. En cuanto a la denegación expresa de confianza, la ponencia propone declarar inconstitucional la Primera Disposición complementaria final de la ley impugnada, la cual establece que solo el Congreso de la República puede interpretar el sentido de su decisión.

11. Para ello se basa en lo decidido en la sentencia recaída en el expediente 6-2019- CC en la que este Tribunal falló a favor del poder Ejecutivo cuando consideró denegada la confianza que formalmente el Congreso de la República había aprobado.

12. En dicho caso, el Tribunal Constitucional consideró que cabe la posibilidad de que, en un afán de evitar asumir su respectiva responsabilidad política, el Congreso de la República pueda, al menos formalmente, votar a favor, de la confianza pese a que, en los hechos, no adopte ninguna medida que materialice dicha manifestación de voluntad. Es por ello que este colegiado consideró la posibilidad de introducir excepciones a la regla general según la cual la denegación de confianza debe ser expresa.

13. De ahí, la ponencia deriva que resulta inconstitucional que el legislador haya establecido que sea el Congreso quien determine si la confianza ha sido denegada. Cabe señalar que establecer una regla general según la cual se establezca qué poder del Estado es competente para determinar si la confianza ha sido denegada o aceptada, no impida reconocer que en ciertas situaciones el Congreso de la República a través de una votación favorable pueda disfrazar la intención de no brindar la confianza solicitada. Debemos recordar que en el marco de un proceso de inconstitucionalidad se evalúa la ley en abstracto. No es objeto de este proceso evaluar supuestos de aplicación indebida de la norma, ni mucho menos enerva el criterio establecido por este Tribunal Constitucional en el referido proceso competencial, ni la posibilidad de activar el proceso competencial para controlar casos similares.

14. No obstante que considero que la demanda es infundada, no debe dejar de tomarse en cuenta el criterio establecido por este Tribunal Constitucional en la Sentencia recaída en el expediente 00006-2019-CC/TC, donde se sostuvo que la presentación de un proyecto de ley sobre la reforma de la ley orgánica de este Tribunal Constitucional, relacionado con el procedimiento para la selección de sus magistrados, se encontraba “dentro del ámbito de las competencias del Poder Ejecutivo, por tratarse de un asunto de un marcado interés nacional”, concluyendo, así, que en relación con dicho extremo de la demanda, no se había producido ninguna lesión a la Constitución.

15. Ello se complementa con lo señalado por el suscrito en el fundamento de voto de la misma sentencia en el sentido de que si bien la impartición de justicia está a cargo del Poder Judicial, y otros órganos constitucionales autónomos, como el Tribunal Constitucional, la legitimidad de las resoluciones jurisdiccionales no es ajena al Poder Ejecutivo. En este sentido, el artículo 118, inciso 1 de la Constitución establece que le corresponde al Presidente de la República "cumplir y hacer cumplir la Constitución", por lo que resulta legítima la preocupación por que la elección de miembros del Tribunal Constitucional se lleve a cabo respetando estándares de transparencia. Es en el ejercicio de dichas competencias que el Poder Ejecutivo presentó un proyecto de ley relacionado con la reforma a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, con la intención de dotar a dicho procedimiento de la mayor transparencia, lo que resulta válido.

16. De conformidad con lo expresado en la referida sentencia, si bien resulta válido que se limite la cuestión de confianza a la concreción de su política general de gobierno, y a su vez prohibir respecto de aspectos que afecten los procedimientos y las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros organismos constitucionalmente autónomos, ello, conforme a la citada jurisprudencia nos obliga a leer las competencias del Poder Ejecutivo en términos amplios, y habrá supuestos, como el que fue materia del expediente 6-2019-PCC en los que para concretizar la competencia del Poder ejecutivo sea necesario presentar una propuesta referida a algún procedimiento para el que es competente el Congreso de la República u otro poder del Estado u organismo constitucionalmente autónomo. Ello será legítimo y conforme a la regulación impugnada, siempre que no se incurra en una invasión de competencias.

17. Finalmente, quisiera citar lo señalado por este Tribunal Constitucional en la resolución de aclaración de fecha 28 de mayo de 2020 (exp 6-2019-PCC): el uso de la cuestión de confianza no debe examinarse, en todos los casos, como una situación de tensión o conflicto político, sino como una oportunidad de diálogo interinstitucional. Permite, del mismo modo, que se pueda legitimar los actos realizados por el Poder Ejecutivo y exponerlos ante la opinión pública, a fin que ella pueda estar informada sobre los principales rasgos de su gestión. Cualquier intento que sea ajeno a ello, y que solo pretenda eliminar alguna clase de control político por parte del órgano legislativo, se encontrará prohibido por la Constitución. (fundamento 27).

Por estas consideraciones, mi voto es por declarar INFUNDADA la demanda.

MIRANDA CANALES

VOTO DE LOS MAGISTRADOS LEDESMA NARVÁEZ Y ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA

_{TABLA DE
CONTENIDOS}

Norma impugnada

Parámetro de control

Ley 31355

Constitución Política del Perú

- Artículo 43,

- Artículo 102.1

- Artículo 118.3,

- Artículo 119,

- Artículo 132,

- Artículo 133,

- Artículo 201,

- Artículo 206

Ley Orgánica del Tribunal Constitucional

- Artículo 1

Convención Americana sobre Derechos Humanos

- Artículo 1.1

Carta Democrática Interamericana

- Artículo 3

- Artículo 4

I. ANTECEDENTES

A. PETITORIO CONSTITUCIONAL

B. DEBATE CONSTITUCIONAL

B-1. DEMANDA

B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA

II. FUNDAMENTOS

§1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA

§2. CONTENIDO NORMATIVO DE LA LEY IMPUGNADA

§3. PRONUNCIAMIENTOS DEL TRIBUNAL RESPECTO A LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

3.1. Caso de la Cuestión de confianza y crisis total del gabinete (Sentencia 00006-2018-PI/TC)

3.2. Caso de la disolución del Congreso (Sentencia 00006-2019-CC/TC)

3.2.1. Aclaración de la Sentencia 00006-2019-CC/TC

§4. EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD FORMAL (SOBRE EL ÓRGANO COMPETENTE, EL TRÁMITE SEGUIDO O EL PLAZO) DE LA NORMA IMPUGNADA

4.1. Sobre la aprobación del contenido material de la ley impugnada a través de una ley ordinaria y no a través de una ley de reforma constitucional

4.1.1. Sobre las leyes de desarrollo constitucional

4.2. Sobre el alegado exceso en el ejercicio de las competencias del Congreso de la República, establecidas en el artículo 102.1 de la Constitución, en la expedición de la ley impugnada

§5. EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD SUSTANTIVA (SOBRE EL OBJETO Y LOS CONTENIDOS DE LA PRETENSIÓN O PRETENSIONES) DE LA LEY OBJETO DE CONTROL

5.1. Sobre la alegada vulneración de los artículos 132 y 133 de la Constitución y del principio de separación de poderes

5.1.1. Sobre la alegada vulneración de las competencias del Poder Ejecutivo

5.1.1.1. Análisis de constitucionalidad del artículo único de la Ley 31355

5.1.1.2. Análisis de constitucionalidad de la Primera y Segunda Disposiciones Complementarias Finales de la Ley 31355

5.1.2. Sobre la alegada vulneración de las competencias del Tribunal Constitucional

§6. EFECTOS

III. FALLO

I. ANTECEDENTES A. PETITORIO CONSTITUCIONAL

Con fecha 22 de octubre de 2021, el Gobierno Nacional o Poder Ejecutivo interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 31355, “Ley que desarrolla el ejercicio de la cuestión de confianza regulada en el último párrafo del artículo 132 y en el artículo 133 de la Constitución Política del Perú”.

La parte demandante alega que la totalidad de la ley impugnada es inconstitucional al haber incurrido en infracciones formales y sustantivas a la Constitución que contravienen sus artículos 43, 102.1, 118. 3, 119, 132, 133, 201 y 206; el artículo 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC); el artículo 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y los artículos 3 y 4 de la Carta Democrática Interamericana (CDI), según la interpretación realizada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) de tales normas internacionales; así como la jurisprudencia vinculante de este Tribunal sobre la cuestión de confianza.

Por su parte, con fecha 16 de diciembre de 2021, el apoderado especial del Congreso de la República, con la adhesión de los abogados Víctor García Toma y Aníbal Quiroga León, contesta la demanda, negándola y contradiciéndola en todos sus extremos, y solicita que sea declarada infundada.

B. DEBATE CONSTITUCIONAL B-1. DEMANDA

La parte demandante presenta una serie de argumentos sobre la constitucionalidad de la norma impugnada que, a manera de resumen, se presentan a continuación:

- El procurador del Gobierno Nacional o Poder Ejecutivo sostiene que la Ley 31355, en su totalidad, adolece de vicios de inconstitucionalidad por el fondo y por la forma. Al respecto, indica que dicha ley contraviene los artículos 43, 102.1, 118.3, 119, 132, 133, 201 y 206 de la Constitución, así como el artículo 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, que formarían parte del bloque de constitucionalidad al respecto.

- Del mismo modo, el demandante afirma que la norma cuestionada contraviene la interpretación constitucional sobre los alcances de la cuestión de confianza realizada por el Tribunal Constitucional en las Sentencias 00006-2018-PI/TC (Caso cuestión de confianza y crisis total del gabinete) y 00006-2019-CC/TC (Caso sobre la disolución del Congreso de la República), las cuales son de observancia y cumplimiento obligatorio.

- Asimismo, asevera que la Ley 31355 contraviene el artículo 1.1 de la CADH y los artículos 3 y 4 de la CDI, así como la interpretación realizada por la Corte IDH sobre la relación entre la separación y balance de poderes, el sistema democrático y el respeto y garantía de los derechos humanos.

- En cuanto a los alegados vicios de inconstitucionalidad formal (o basado en el incumplimiento del trámite, actuación de órgano incompetente o vulneración del plazo previsto), la parte demandante afirma que en el presente caso se ha incumplido lo dispuesto en el artículo 206 de la Constitución, puesto que en el trámite de debate y aprobación de la Ley 31355 se siguió el procedimiento previsto para las leyes ordinarias, al margen del establecido para las reformas al texto constitucional.

- Al respecto, la parte demandante precisa que la Ley 31355 tuvo su origen en cuatro proyectos de ley:

i) Proyecto de Ley 3-2021-CR, de reforma constitucional del artículo 133 de la Constitución sobre la cuestión de confianza;

ii) Proyecto de Ley 6-2021-CR, de interpretación del uso de la cuestión de confianza regulada en la Constitución;

iii) Proyecto de Ley 19-2021-CR, que interpreta el último párrafo del artículo 132 de la Constitución sobre los alcances constitucionales de la cuestión de confianza; y,

iv) Proyecto de Ley 36-2021-CR, de interpretación del artículo 132 de la Constitución.

- En relación con lo anterior, dicha parte sostiene que, aun cuando tales proyectos tenían propuestas similares respecto a la delimitación del procedimiento y las materias sobre las cuales el Gobierno Nacional o Poder Ejecutivo puede plantear una cuestión de confianza, el Proyecto de Ley 3-2021-CR proponía una reforma constitucional del artículo 133 de la Constitución, mientras que los demás optaron por la aprobación de leyes ordinarias para interpretar los artículos 132 y 133 de la Constitución.

- En este sentido, resalta que durante el debate en el Congreso y, concretamente, en el dictamen sobre tales proyectos, emitido en mayoría por la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso, con fecha 7 de setiembre de 2021, se indicó que, para precisar el contenido de los artículos 132 y 133 de la Constitución, sobre la cuestión de confianza, podía recurrirse, de forma alternativa, a: i) una ley de reforma constitucional, ii) una ley interpretativa, iii) una resolución legislativa o iv) una ley orgánica.

- La parte demandante además aduce que aun cuando en dicho dictamen se reconozca que la vía de la reforma constitucional sería la óptima para modificar tales artículos constitucionales y precisar distintos aspectos de la cuestión de confianza, en el mismo dictamen el Congreso opta, con base en criterios de oportunidad y conveniencia, por una ley ordinaria que los interprete, con el objetivo de “corregir” lo decidido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

- Según la parte demandante, en tal debate se aprecia que, aunque se planteaba la aprobación de una ley interpretativa, en realidad se estaba modificando el contenido de los artículos 132 y 133 de la Constitución, al margen del procedimiento de reforma previsto en su artículo 206.

- Sin embargo, el Gobierno Nacional o Poder Ejecutivo sostiene que toda propuesta sobre los límites a la cuestión de confianza prevista en los artículos 132 y 133 de la Constitución, independientemente de su contenido, debe ser evaluada y analizada según el procedimiento de reforma constitucional establecido en el artículo 206 de la Constitución.

- La parte demandante precisa que, si bien la Ley 31355 regula el tema de los límites a la cuestión de confianza, en su debate y aprobación se ha seguido el trámite previsto para las leyes ordinarias, al margen del procedimiento que resulta aplicable al caso de las reformas constitucionales, con lo cual se contraviene lo dispuesto en el artículo 206 de la Constitución.

- Con relación a esto último, la parte demandante enfatiza que, de acuerdo con el debate parlamentario de la ley impugnada, la opción a favor de una ley de interpretación, en vez de una ley de reforma constitucional, se debió a criterios de oportunidad y urgencia, lo que sería incompatible con el principio de rigidez constitucional.

- Asimismo, se afirma en la demanda que la cuestionada ley contraviene el artículo 102.1, de la Constitución, referido a las competencias del Congreso para interpretar las leyes. La parte demandante destaca que, si bien en la denominación de la ley se señala de forma expresa y literal que la misma “desarrolla” la cuestión de confianza prevista en los artículos 132 y 133 de la Constitución, de sus antecedentes y del debate parlamentario se evidencia que la intención del legislador ha sido en realidad emitir una ley de interpretación de la Constitución.

- A este respecto, manifiesta que dicha competencia no puede ser empleada para interpretar las normas constitucionales. Así, según refiere el procurador de la parte demandante, asumir que el Congreso puede “aprobar leyes de interpretación constitucional como parte de su función legislativa con capacidad de poder constituyente”, como se indica en el Dictamen de los proyectos de ley, implica un desconocimiento de la diferencia entre la potestad de dar una Constitución (que recae en el Poder Constituyente) y la facultad de aprobar una ley que interpreta las normas legales (que recae en un poder constituido).

- En cuanto a los alegados vicios de inconstitucionalidad por el fondo (vinculado al objeto y contenido(s) de la norma impugnada), la parte demandante establece que la cuestionada norma vulnera los artículos 132 y 133 de la Constitución, al establecer límites a las cuestiones de confianza que puede plantear el Gobierno Nacional o Poder Ejecutivo.

- De esta manera, la parte demandante destaca que el Tribunal Constitucional estableció que las materias sobre las que se puede plantear una cuestión de confianza han sido reguladas por la Constitución de una manera abierta, con el objetivo de garantizar que el Gobierno Nacional o Poder Ejecutivo lleve a cabo su política general de gobierno, sin que ello implique su uso arbitrario.

- Agrega que mediante una ley no se pueden limitar las materias que pueden ser sometidas a una cuestión de confianza, las cuales, además, deben ser interpretadas de forma amplia, pero evitando que su empleo sea irrazonable o desproporcionado, y que por ello existen los mecanismos de control constitucional correspondientes cuando tales situaciones se presenten.

- Pone de relieve asimismo que el Tribunal Constitucional, a través de su jurisprudencia (Sentencia 00006-2019-CC/TC, fundamentos 185-186), se ha pronunciado respecto a los eventuales l

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Bolivia	1,751	-8 %