EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
MEDIDA CAUTELAR
AUTO DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
Lima,
01 de diciembre de 2022
VISTA
La solicitud de medida cautelar
presentada con fecha 29 de noviembre de 2022 por el Congreso de la República, representado
por su presidente, contra el Poder Ejecutivo; y,
ATENDIENDO A QUE
1. La parte demandante solicita que se
conceda una medida cautelar con el objeto de que “(…) el Poder Ejecutivo se
abstenga de considerar como denegada la cuestión de confianza que interpuso el
entonces Presidente del Consejo de Ministros en la sesión del Pleno del
Congreso del 17 de noviembre de 2022; y, en consecuencia, que en el supuesto
que el Congreso no conceda la confianza a futuros Consejos de Ministros, no
proceda a disolver el Congreso de la República hasta que el Tribunal
Constitucional como intérprete supremo de la Constitución haya dictado
sentencia firme y definitiva en el presente proceso competencial”.
2. Con relación a lo solicitado,
corresponde indicar que el otorgamiento de medidas cautelares en los procesos
constitucionales en los que su concesión ha sido prevista, cumple una función
instrumental para el logro o realización de sus fines, según la Constitución y
el Nuevo Código Procesal Constitucional (NCPCo).
3. A fin de resolver la medida
cautelar planteada en autos, este Tribunal debe analizar los requisitos
necesarios para concederla y las circunstancias relevantes del caso que
permitan resolver dicha pretensión.
§1. Los presupuestos de las medidas
cautelares en los procesos competenciales
4. Las medidas cautelares en el proceso
competencial deben resolverse en el marco de lo dispuesto por el artículo II
del Título Preliminar del NCPCo, según el cual uno de
los fines esenciales de los procesos constitucionales es garantizar la
supremacía y fuerza normativa de la Constitución.
5. Respecto del objeto de una medida
cautelar en el proceso competencial, el artículo 110 del NCPCo
establece que el demandante puede solicitar al Tribunal “(…) la suspensión de la disposición, resolución o acto objeto de conflicto”.
6. Cabe recordar que las medidas
cautelares están destinadas a neutralizar la posible ineficacia del proceso
principal, garantizando la conservación o modificación de la situación jurídica
existente según el contenido de la pretensión.
7. Asimismo, este Tribunal, en reiterada
jurisprudencia, ha establecido que el otorgamiento de medidas cautelares en el
proceso competencial requiere de la configuración de varios presupuestos de
manera concurrente. Por ello, a fin de determinar la viabilidad de la solicitud
planteada, el Tribunal debe examinar lo solicitado y analizar si en el caso se
cumple con acreditar:
i.
La
verosimilitud o apariencia de la afectación competencial invocada (fumus bonis iuris):
se exige que en la solicitud cautelar se demuestre la existencia de un vicio
competencial, evidenciado sobre la base de un examen preliminar y sumario de los
actuados. Es decir, no se trata de una determinación de la competencia, sino de
un examen prima facie de la incidencia inmediata y grave del acto materia de
controversia en la o las competencias invocadas por el solicitante;
ii.
El
peligro en la demora (periculum in mora): se evalúa si resulta prima facie indispensable emitir un
pronunciamiento que suspenda la eficacia del acto materia de controversia, a
fin de que no se generen efectos inconstitucionales en el ámbito de las
competencias del solicitante que puedan resultar irreversibles. En todo caso,
el solicitante debe demostrar que, en caso de no adoptarse la medida de
inmediato, determinada afectación de sus competencias podría resultar
permanente; y,
iii.
La
adecuación de la pretensión: se requiere que el pedido cautelar de suspensión
del acto materia de controversia sea congruente y correlacionado con lo que se
pretende asegurar (objeto de la cautela), teniendo en cuenta los criterios de
razonabilidad y proporcionalidad.
8. Adicionalmente, este Tribunal
ha indicado que el órgano jurisdiccional que conceda una medida cautelar debe
observar el principio de reversibilidad; de manera que, en caso de confirmarse
la inexistencia de afectación o menoscabo de la competencia invocada en la
demanda, se puedan retrotraer las cosas al estado anterior al momento en que se
dictó la medida (autos sobre medidas cautelares emitidos en los expedientes 00001-2021-CC/TC,
fundamento 7 y 00003-2021-CC/TC, fundamento 7).
9. La concurrencia de este
presupuesto se fundamenta en lo dispuesto por el artículo 18 del NCPCo. Esta disposición, aplicable supletoriamente al
proceso competencial, en su parte pertinente, preceptúa lo siguiente:
La medida cautelar solo
debe limitarse a garantizar el contenido de la pretensión constitucional,
teniendo en cuenta su irreversibilidad, el orden público y el perjuicio que se
pueda ocasionar (…).
10. A continuación, se
analizarán las circunstancias del presente caso con miras a determinar luego si,
de acuerdo con el marco constitucional y legal vigente, se configura cada uno
de los requisitos mencionados supra.
§2. Planteamiento y rechazo de la cuestión de
confianza
11. Con fecha 17 de noviembre de 2022 se presentó el
proyecto de ley 3570/2022-PE, que propone derogar la Ley 31399, Ley que
fortalece el proceso de aprobación de leyes de reforma constitucional regulado
en los artículos 40 y 44 de la Ley 26300, Ley de los derechos de participación
y control ciudadanos.
12. Ese
mismo día, el presidente del Consejo de Ministros, en
la sesión del Pleno del Congreso de la República, hizo cuestión de confianza respecto
de su aprobación. En dicha ocasión sostuvo que:
(…) el motivo por el cual
estoy aquí acompañado por mi gabinete es para solicitar que se apruebe el
proyecto de ley presentado hoy día, proyecto de ley que deroga la ley 31399,
ley que fortalece el proceso de aprobación de leyes de reforma constitucional
regulado en los artículos 40 y 44 de la Ley 26300 Ley de derechos de
participación y control ciudadano, que en adelante denominaré proyecto de ley
que restablece la participación política del pueblo llamada también ley anti
referéndum, respecto de la cual planteo cuestión de confianza en nombre del
Consejo de ministros.
13. Con
fecha 24 de noviembre de 2022 el oficial mayor del Congreso de la República
remitió al presidente del Consejo de Ministros el Oficio
1162-2022-2023-ADP-D/CR, mediante el cual envió una copia fedateada del Acuerdo
061-2022-2023/MESA-CR adoptado en la vigésimo quinta sesión de la Mesa
Directiva del Congreso de la República.
14. En
dicho acuerdo se dispuso:
i.
Rechazar de plano la cuestión de confianza planteada
por el Consejo de Ministros, por tratarse de materias
prohibidas para el planteamiento de una cuestión de confianza (…); y
ii.
Exhortar al Consejo de Ministros
a respetar escrupulosamente los parámetros para las presentaciones de cuestión
de confianza (…).
15. A continuación, este Tribunal identificará
las normas constitucionales y legales que determinan la competencia para
interpretar el artículo 133 de la Constitución, valorará el alcance del rechazo
de la cuestión de confianza y, con posterioridad, deberá determinar si la
medida cautelar solicitada cumple o no los presupuestos procesales para
adoptarla.
§3. El marco normativo vigente respecto de la
cuestión de confianza
16. El artículo 132 de la
Constitución establece que:
El
Congreso hace efectiva la responsabilidad política del Consejo de Ministros (…) mediante el voto de censura o el rechazo de la
cuestión de confianza.
17. Por su parte, el artículo 133
de la Constitución prescribe que:
El Presidente
del Consejo de Ministros puede plantear ante el Congreso una cuestión de
confianza a nombre del Consejo. Si la confianza le es rehusada, o si es
censurado, o si renuncia o es removido por el Presidente
de la República, se produce la crisis total del gabinete.
18. El marco legal del presente caso corresponde a
la Ley 31355 y a los literales c) y d) del artículo 86 del Reglamento del
Congreso de la República.
19. Habiendo citado las normas constitucionales
y legales que permitirán resolver la pretensión cautelar planteada por el
Congreso de la República, corresponde verificar si cumple con los requisitos antes
indicados.
§4. Análisis de la medida cautelar solicitada en autos
20. El Congreso de la República
pretende que
este Tribunal suspenda,
cautelarmente, la decisión expresada por el Poder Ejecutivo de interpretar que
se ha denegado la confianza y que, por ende, “no surta efectos para la aplicación
del primer párrafo del artículo 134 de la Constitución”.
21. En consecuencia, el
análisis que se realizará en los fundamentos siguientes, consistirá en
determinar si se satisfacen, o no, los requisitos procesales para dictar una
medida cautelar con el alcance solicitado.
4.1. La apariencia de derecho
22. El procurador del Congreso de
la República sostiene que el Acuerdo del Consejo de Ministros
de fecha 24 de noviembre de 2022, que interpreta el rechazo de plano de la
cuestión de confianza en el sentido de que constituye una negación de esta, ha
afectado sus atribuciones.
23. De acuerdo con el artículo
132 de la Constitución ya glosado, es el Congreso de la República el que hace
efectiva la responsabilidad política del Consejo de Ministros
mediante el rechazo de la cuestión de confianza.
24. La regulación de los
procesos parlamentarios se incluye en el Reglamento del Congreso, que tiene
carácter de ley orgánica, y, por lo tanto, allí se ha normado el trámite que
corresponde llevar a cabo frente a la cuestión de confianza que pudiera
plantear el Poder Ejecutivo y los supuestos en los que puede rechazarse de
plano o declararse improcedente (artículo 86.d).
25. Por las razones expuestas queda
acreditada la configuración del primer supuesto relacionado con la apariencia
de derecho.
4.2. El peligro en la demora
26. El recurrente, en la página
10 del documento que contiene la solicitud de la medida cautelar, sostiene que:
Habiendo
considerado el Poder Ejecutivo, arbitraria e inconstitucionalmente, que se ha
producido la primera negación de confianza al Consejo de Ministros, en el marco
del artículo 134° de la Constitución, existe
el peligro que ante la demora en el trámite del presente proceso competencial
(…), el Poder Ejecutivo cuente con tiempo suficiente para plantear, en forma
inconstitucional e ilegítima, una segunda cuestión de confianza, en el marco
del artículo 130° de la Constitución y el artículo 82° (Investidura del Consejo de Ministros) del
Reglamento del Congreso de la República (cuestión de confianza obligatoria), o
en el marco de los artículos 132° y 133° de la Constitución y el artículo 86°
del Reglamento del Congreso de la República (cuestión de confianza
facultativa). (Énfasis agregado).
27. Al respecto, este Tribunal
no puede ignorar las afirmaciones realizadas con fecha 17 de noviembre de 2022 por
el presidente del Consejo de Ministros cuando, al
sustentar su cuestión de confianza, expuso que:
(…) Si el Ejecutivo hubiese
querido cerrar el congreso, señor, yo soy abogado y sé lo que se hace.
Hubiésemos presentado dos o más proyectos de ley planteando dos o más
cuestiones de confianza respecto de estos puesto que nada impide formular estas
de manera simultánea o sucesivamente[1].
28. En la misma presentación de
la cuestión de confianza, el presidente del Consejo de Ministros
sostuvo expresamente que:
(…) el Ejecutivo está
facultado por la propia Constitución para presentar dos o más cuestiones de
confianza incluso simultáneamente y no necesitaríamos de más de cinco días para
poder llegar a la conclusión a la que pretenden llegar algunos, no, nosotros no
estamos en ese camino nosotros queremos la gobernabilidad[2].
29. Queda claro, entonces, que
el Poder Ejecutivo podría, a partir de su interpretación, plantear una cuestión
de confianza y considerar, en caso de ser rechazada, como una segunda denegatoria
de confianza.
30. Este Tribunal
Constitucional entiende que, si se espera hasta la resolución del fondo de la
presente controversia, momento en el que se establecerá en definitiva si la decisión
expresada por el Poder Ejecutivo de interpretar que se ha producido el rehusamiento de la confianza a la que hace referencia en el
artículo 133, resultó irregular y vulneratoria de la
competencia del parlamento -o no-, el Poder Ejecutivo podría haber disuelto el
Congreso de la República con base en dicho acto.
31. Por las razones expuestas
queda acreditada la configuración del segundo supuesto, relacionado con el
peligro en la demora.
4.3. Adecuación
32. Para el Congreso de la
República, la medida solicitada resulta razonable, proporcional y correlacionada
con el fin de no poner en riesgo innecesariamente las competencias del Congreso
de la República: i) para aprobar, interpretar, modificar y derogar leyes
orgánicas; ii) en el procedimiento de reforma
constitucional; y iii) para decidir sobre las
cuestiones de confianza que el Poder Ejecutivo proponga e interpretar el
sentido de su decisión.
33. Por otra parte, la medida
cautelar es congruente con la pretensión principal de la demanda competencial,
por cuanto se solicita la suspensión de los efectos jurídicos del acuerdo del
Consejo de Ministros de fecha 24 de noviembre de 2022,
que está anexo a la carta de renuncia del presidente del Consejo de Ministros
de ese mismo día, documento que expresa que la renuncia se formaliza conforme a
lo acordado en la sesión del Consejo de Ministros.
34. En
dicha acta del Consejo de Ministros se expresa que:
(…) el rechazo, rehusamiento,
o negación de la cuestión de confianza, se configura con cualquiera de estos
mecanismos: la inadmisibilidad, el rechazo de plano, la improcedencia o
negación de la cuestión de confianza, para evitar el abuso del derecho o el
fraude a la Constitución.
35. El Colegiado aprecia que el
contenido del Acta no se refiere a un acto del pasado, como el rechazo de plano
de la cuestión de confianza por la Mesa Directiva del Congreso de la República
o la aceptación de la renuncia del presidente del Consejo de Ministros, sino a
una manifestación de voluntad expresa y formal
del Consejo de Ministros, con efectos de tracto sucesivo, que no se ha
realizado en su integridad pero que puede ser calificada de continuada, desde
que está referida a una decisión política a la que se han introducido criterios
jurídico-constitucionales que pueden
incidir en la eventual utilización de una nueva cuestión de confianza para
habilitar al presidente de la República a la disolución del Congreso, al amparo
del artículo 134 de la Norma Suprema.
36. Corresponde advertir que la
suspensión de los efectos jurídicos del Acuerdo de Consejo de Ministros de fecha 24 de noviembre de 2022, impide la
aplicación inmediata del artículo 134 de la Constitución, relacionado con la
disolución del Congreso de la República.
37. En consecuencia, este
Tribunal entiende que la medida cautelar solicitada resulta adecuada para
evitar los graves efectos institucionales que podrían derivarse del ejercicio
de la competencia para determinar el efecto de
la decisión de rechazar de plano la cuestión de confianza, el alcance del rehusamiento al que hace referencia el artículo 133 de la
Constitución, y la valoración que corresponde adjudicar a la decisión de
“rechazar de plano” la cuestión de confianza que adoptó la Mesa Directiva del
Congreso de la República.
38. Por los fundamentos
expuestos, este Tribunal concluye que se reúne también el requisito de
adecuación, sin que exista riesgo de irreversibilidad, por cuanto, si
finalmente se declara infundada la demanda, el Acuerdo del Consejo de Ministros recuperará todos sus efectos.
39. Más bien por el contrario,
podrían producirse consecuencias institucionales, difícilmente reversibles, si
no se suspende el efecto de la interpretación desarrollada por el Poder
Ejecutivo en el Acta del Consejo de Ministros
correspondiente al 24 de noviembre de 2022.
Por
estas consideraciones, el Tribunal Constitucional con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú, con el fundamento de voto del
magistrado Gutiérrez Ticse, que se agrega; y, sin la participación
del magistrado Ferrero Costa,
RESUELVE
1. CONCEDER la medida cautelar solicitada.
2. SUSPENDER cualquier efecto que
pudiera derivarse de la decisión del Poder Ejecutivo de interpretar como
denegada la confianza a la que se refiere el Acta de la sesión del Consejo de Ministros correspondiente al 24 de noviembre de 2022, sin
que se tome en cuenta para los efectos del primer párrafo del artículo 134 de
la Constitución. En consecuencia, DISPONER que el Poder Ejecutivo no
altere ni modifique la situación de hecho o de derecho del Congreso de la
República, en relación con lo precisado en los fundamentos 29 y 30 de la
presente resolución.
Publíquese
y notifíquese.
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
GUTIÉRREZ TICSE
Con
el debido respeto por la opinión del resto de mis colegas, me aparto del
fundamento 27 del auto, así como punto resolutivo 2, por los considerandos que
paso a exponer:
1.
El
proceso competencial es un mecanismo de control objetivo de las atribuciones conferidas
por el constituyente a los poderes públicos.
2.
En
ese orden de ideas, el Tribunal Constitucional tiene como función -cuando se
active este proceso-, la de actuar como árbitro o mediatur
para tensionar el correcto funcionamiento de los mismos.
3.
Para
ello, la demanda competencial debe evidenciar un acto de invasión a las
competencias asignadas, a través de un acto positivo, negativo, o de menoscabo;
en otras palabras, tiene que exteriorizarse un acto concreto que pueda advertir
la controversia, con mayor razón al invocarse una medida cautelar. Es decir,
una medida cautelar en un proceso competencial debe advertir un hecho objetivo.
4.
Las
declaraciones del ex presidente del Consejo de Ministros
son finalmente expresión de ideas políticas, por lo que considero que no se
puede concretizar con ello ni un competencial y mucho menos una cautelar; razón
por la cual el fundamento desarrollado en el numeral 27 del auto carece de
relevancia para este proceso, razón por la que no lo suscribo.
5.
En
el presente caso, el acto que ha materializado la urgencia cautelar es
concretamente el acuerdo del Consejo de Ministros de
fecha 24 de noviembre de 2022 y que se contiene en el Acta respectiva, ya que
allí consta la decisión del colegiado gubernamental de interpretar el rechazo
de plano del pedido de confianza, como una denegación.
6.
Es
dicho Acuerdo del Consejo de Ministros -en tanto acto
de gobierno aprobado por el Gabinete- el que pone en potencial riesgo el
régimen del control político y el uso de la cuestión de confianza en el sistema
constitucional peruano; pudiendo conducir a la disolución del Congreso de
manera irregular alterando las atribuciones del poder legislativo, aspectos de
fondo que, en su oportunidad, se dilucidarán en la sentencia.
7.
De
otro lado, entiendo que mis colegas consideran -como no podría ser de otra
manera- que el presente proceso competencial radica en determinar si el rechazo
de plano del pedido de confianza de parte del Congreso de la República de fecha
24 de noviembre de 2022, es o no una denegación de confianza, lo cual no afecta
la atribución del Poder Ejecutivo de plantear otros pedidos de confianza
conforme al marco constitucional y legal para los cuales está plenamente
habilitado. Al respecto, considero que este extremo es lo que debe quedar
claramente definido en el punto resolutivo 2 del auto, por lo que la decisión
de que “no se altere ni modifique la situación de hecho y de derecho” puede llevar
a confusión y debería ser retirada.
S.
GUTIÉRREZ TICSE
[1] Ver Diario de los Debates de la Página Oficial del Congreso de la República de fecha 17 de noviembre de 2022 (21.ª Sesión matinal del Pleno del Congreso de la República). Recuperado: https://www.congreso.gob.pe/Docs/DGP/diariodebates/files/diario-debates/plo-2022-21(t).pdf. Obrante a fojas 5, segundo párrafo.
[2] Ídem, tercer párrafo.