EXP. N.° 01857-2021-PA/TC

LIMA

CÉSAR RICARDO CAMPOS LA MADRID

RAZÓN DE RELATORÍA

La Sentencia emitida en el Expediente 01857-2021-PA/TC es aquella que declara:

1. INFUNDADA la demanda por no haberse acreditado la vulneración de los derechos a la debida motivación de las resoluciones administrativas y de la pensión.

y está conformada por los votos de los magistrados Miranda Canales, Ledesma Narváez y Espinosa-Saldaña Barrera.

Se deja constancia que los magistrados Miranda Canales y Ledesma Narváez emitieron su voto con fecha 22 de octubre de 2021 y el magistrado Espinosa-Saldaña Barrera, votó en fecha posterior por encontrarse de vacaciones, coincidiendo en el sentido del fallo.

La Secretaría de la Sala Primera hace constar de que la presente razón encabeza la sentencia y los votos antes referidos, y que los magistrados intervinientes firman digitalmente al pie de esta razón en señal de conformidad.

Lima, 23 de noviembre de 2021.

S.

Janet Otárola Santillana

Secretaria de la Sala Primera

VOTO DE LOS MAGISTRADOS MIRANDA CANALES Y LEDESMA NARVÁEZ

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don César Ricardo Campos La Madrid contra la sentencia de fojas 200, de fecha 3 de agosto de 2020, expedida por la Primera Sala Constitucional de Lima de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de amparo de autos.

ANTECEDENTES

El recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP), con el objeto de que se declaren inaplicables la Resolución 133-2016-ONP/DPR.IF/DL 19990, la Resolución 37368-2016-ONP/DPR.GD/DL 19990 y la Resolución 654-2016-ONP/TAP; y que, en consecuencia, se le restituya la pensión adelantada al amparo del Decreto Ley 19990 que le fue arbitrariamente suspendida, con el pago de las pensiones devengadas, los intereses legales y los costos procesales.

La ONP manifiesta que el acto administrativo de suspensión del pago de la pensión del actor se encuentra debidamente sustentado, por cuanto se ha acreditado la falsedad del vínculo laboral con el exempleador Felipe Espinoza Castillo - Comercial “Espinoza”, y que no acredita el mínimo de 20 años de aportes para acceder a una pensión. Asimismo, el recurrente no presenta los medios probatorios que sustenten su pretensión.

            El Primer Juzgado Especializado en lo Constitucional de Lima, con fecha 16 de mayo de 2019, declara improcedente la demanda, por considerar que la suspensión de la pensión de jubilación del demandante es una medida razonable, puesto que obedece a la existencia de irregularidades en la documentación que sustenta su derecho contenidas en el Informe Pericial Grafotécnico 3970-2015-DPR.IF/ONP, de fecha 15 de octubre de 2015, y el Informe de Fiscalización NSP 10759412, del 18 de abril de 2016.

            La Sala Superior competente confirma la apelada por similares consideraciones.

FUNDAMENTOS 

Delimitación del petitorio 

1. En el presente caso, la pretensión tiene por objeto la restitución de la pensión de jubilación del demandante.  

2. De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la STC 00050-2004-PI/TC y otros acumulados, el derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual encuentra protección en el amparo de conformidad con los supuestos de procedencia establecidos en el fundamento 37 de la STC 01417-2005-PA/TC.

3. Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental y por su naturaleza requiere de regulación legal para establecer las condiciones necesarias para su goce, se concluye que las limitaciones o restricciones temporales o permanentes a su ejercicio han de estar debidamente sustentadas, a efectos de evitar arbitrariedades en la intervención de este derecho, por lo que debe efectuarse la evaluación en atención a lo antes citado.

Consideraciones del Tribunal Constitucional 

La motivación de los actos administrativos

4. El Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, al considerar que:

[…] [El] derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional. 

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. 

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo. 

5. Adicionalmente, se ha determinado en la STC 08495-2006-PA/TC que:

“[..] un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada”.

6. Por tanto, la motivación de los actos administrativos constituye una garantía constitucional del administrado que busca evitar la arbitrariedad de la Administración al emitir actos administrativos. En ese sentido, el Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo 004-2019-JUS, en el artículo IV, numeral 1.2 del Título Preliminar establece que el debido procedimiento es uno de los principios del procedimiento administrativo, según el cual se reconoce que

“los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten”.

7. A su turno, los artículos 3.4, 6.1, 6.2, y 6.3 del referido cuerpo legal señalan, respectivamente, que para su validez:

“[…] el acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico; La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado; Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto; y que No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto” (destacado agregado).

8. Abundando en la obligación de motivar, incluso cuando se hubiera efectuado una motivación por remisión, el artículo 24.1.1 exige a la Administración que la notificación contenga “el texto íntegro del acto administrativo, incluyendo su motivación”.

9. Por último, se debe recordar que en el artículo 261.1, ubicado en el Capítulo II del Título V sobre Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de la administración pública, se señala que serán pasibles de sanción:

[…] “las autoridades y personal al servicio de las entidades, independientemente de su régimen laboral o contractual, [que] incurren en falta administrativa en el trámite de los procedimientos administrativos a su cargo y, por ende, son susceptibles de ser sancionados administrativamente con amonestación, suspensión, cese o destitución atendiendo a la gravedad de la falta, la reincidencia, el daño causado y la intencionalidad con que hayan actuado, en caso de: 4(…) Resolver sin motivación algún asunto sometido a su competencia”.

Suspensión de las pensiones de jubilación

10. Cuando la causa de suspensión del pago de la pensión estuviera referida a documentos que sustentan aportaciones al Sistema Nacional de Pensiones (SNP), la Administración deberá respetar las normas que regulan el procedimiento administrativo general para ejercer la facultad de fiscalización posterior y, de ser el caso, cuestionar su validez.

11. En este sentido, el artículo 34.3 del TUO de la Ley 27444 expresa que: “En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en la documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos [...]”, para lo cual se deberá iniciar el trámite correspondiente para la declaración de su nulidad y la determinación de las responsabilidades correspondientes.

12. Obviamente, la consecuencia inmediata y lógica, previa a la declaración de nulidad del acto administrativo, es la suspensión de sus efectos, dado que lo contrario sería aceptar que pese a comprobar la existencia de un ilícito o fraude en la obtención de un derecho, la Administración se encuentre obligada a mantenerlo hasta que se declare la nulidad.

13. Así, en materia previsional se deberá proceder a suspender el pago de las pensiones obtenidas fraudulentamente, pues su continuación supondría poner en riesgo el equilibrio económico del Sistema Nacional de Pensiones y el incumplimiento de la obligación de velar por la intangibilidad de los fondos de la seguridad social. Ello, sin dejar de recordar que, conforme a las normas que regulan el procedimiento administrativo general a que se ha hecho referencia, procederá a condición de que la ONP compruebe la ilegalidad de la documentación presentada por el pensionista, luego de lo cual asume la carga de realizar las acciones tendientes a declarar la nulidad de la resolución administrativa que reconoció un derecho fundado en documentos fraudulentos.

14. Cabe señalar que, a tenor del artículo 3.14 de la Ley 28532, que establece la reestructuración integral de la Oficina de Normalización Previsional, esta tiene la obligación de efectuar las acciones de fiscalización necesarias con relación a los derechos pensionarios en los sistemas a su cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley. A su vez, el artículo 34.1 del TUO de la Ley 27444 establece que por la fiscalización posterior la entidad ante la que se ha realizado un procedimiento de aprobación automática o evaluación previa queda obligada a verificar de oficio mediante el sistema de muestreo, la autenticidad de las declaraciones, los documentos, las informaciones y las traducciones proporcionadas por el administrado. Por tanto, la ONP está obligada a investigar, debidamente, en caso encuentre indicios razonables de acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de determinar o comprobar si efectivamente existió fraude para acceder a esta e iniciar las acciones legales correspondientes.

15. Siendo así, si la ONP decide suspender el pago de la pensión, la resolución administrativa que al efecto se expida debe establecer certeramente que uno o más documentos que sustentan el derecho a la pensión son fraudulentos o contienen datos inexactos que desvirtúan el cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión de jubilación; además, y en vista de la gravedad de la medida, toda vez que deja sin sustento económico al pensionista, debe cumplirse con la obligación de fundamentar debida y suficientemente la decisión, dado que carecerá de validez en el caso de que la motivación sea insuficiente o esté sustentada en términos genéricos o vagos. Y ello es así porque la motivación de los actos administrativos, más aún de aquellos que extinguen o modifican una relación jurídica (caducidad y suspensión), es una obligación de la Administración y un derecho del administrado, incluso considerando la motivación por remisión a informes u otros, caso en el cual la ONP está en la obligación de presentarlos para sustentar su actuación y poder efectuar el control constitucional de su actuación.

Análisis del caso

16. Mediante la Resolución 4729-2004-GO/ONP, de fecha 14 de abril de 2004 (f. 176 del expediente administrativo), se le otorgó al demandante pensión adelantada de jubilación al amparo del Decreto Ley 19990, al haber acreditado 34 años y 8 meses de aportaciones; y por Resolución 26926-2013-ONP/DPR.GD/DL 19990, del 16 de setiembre de 2013 (f. 255 del expediente administrativo), en cumplimiento del mandato judicial contenido en la Resolución Judicial n.° 4, de fecha 17 de mayo de 2013, emitido por la Tercera Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima (f. 219 del expediente administrativo), se recalcula la pensión teniendo en cuenta las boletas de pago correspondientes al período de febrero de 1998 a diciembre de 2000, atribuido al empleador Felipe Espinoza Castillo-Comercial “Espinoza”, dejándose sin efecto la Resolución 4729-2004-GO/ONP, de fecha 14 de abril de 2004 (f. 176 del expediente administrativo), conforme se desprende de la resolución administrativa de fojas 2.

17. De otro lado, a través de la Resolución 133-2016-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 3 de febrero de 2016 (f. 2), en cumplimiento de la obligación de fiscalización posterior contemplada en el artículo 32.1 de la Ley 27444, artículo 3, numeral 14 de la Ley 28532, y de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Supremo 063-2007-EF, la demandada suspendió el pago de la pensión de jubilación del demandante atendiendo a que el Informe Pericial Grafotécnico 3970-2015-DPR.IF/ONP, de fecha 15 de octubre de 2015 (f. 271 del expediente administrativo), recoge el análisis comparativo efectuado de las firmas trazadas por el empleador Felipe Espinoza Castillo en las boletas de pago correspondientes al período de febrero de 1998 hasta diciembre de 2000 (ff. 137 a 172 expediente administrativo) con las firmas registradas en la ONPE y en el Reniec, determinándose que presentan divergencias gráficas notables morfo-estructurales y grafo-intrínsecas, no provienen del puño gráfico de su titular, por lo cual son documentos fraudulentos por la modalidad de firmas falsificadas. Asimismo, que en el formato de entrevista de fecha 12 de octubre de 2015 (f. 291 del expediente administrativo) don Felipe Espinoza Castillo, identificado con documento nacional de identidad 08289162, declara que cuenta con negocio propio del rubro de venta de abarrotes al por menor - bodega desde aproximadamente 1996 a la fecha, y que no cuenta con trabajadores a su cargo ni libro de planillas, por tanto, el recurrente no registra vínculo laboral con el mencionado empleador, corroborado con el Informe de Fiscalización NSP 10759412, del 18 de abril de 2016 (f. 419 expediente administrativo), en el que se concluye que percibió indebidamente la pensión de jubilación, dando por tanto por culminado el proceso de fiscalización posterior.  En tal sentido, consideramos que los precitados documentos son suficientes para comprobar la adecuada motivación de los resolutivos cuestionados que sustentan la suspensión en las irregularidades encontradas en los documentos que sirvieron de base para efectuar el otorgamiento del derecho pensionario.

18. Por lo expuesto, declaramos que en el presente caso no se vulneró el derecho al debido proceso administrativo reconocido en el artículo 139, inciso 3 de la Constitución.

Sobre la afectación del derecho a la pensión (artículo 11 de la Constitución) 

Nuestras consideraciones

19. Del informe sobre la pericia grafotécnica 3970-2015-DPR.IF/ONP, de fecha 15 de octubre de 2015, que en copia fedateada obra en el expediente administrativo (f. 271 del expediente administrativo) y el Informe de Fiscalización NSP 10759412, del 18 de abril de 2016 (f. 419 expediente administrativo), se aprecia que la emplazada no ha afectado el derecho fundamental a la pensión de jubilación, pues en este documento se detallan los serios cuestionamientos a los documentos que sirvieran para que, en su oportunidad, se le otorgara la pensión de jubilación al demandante. 

20. Así las cosas, declaramos que en el presente caso no se trasgredió el derecho fundamental a la pensión, reconocido en el artículo 11 de la Constitución. 

Por estos fundamentos, estimamos que se debe, declarar INFUNDADA la demanda por no haberse acreditado la vulneración de los derechos a la debida motivación de las resoluciones administrativas y de la pensión.

SS.

MIRANDA CANALES

LEDESMA NARVÁEZ

VOTO DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA

Coincido con el sentido de lo resuelto por mis colegas. Sin embargo, considero necesario señalar lo siguiente:

1. Nuestra responsabilidad como jueces constitucionales del Tribunal Constitucional peruano incluye pronunciarse con resoluciones comprensibles, y a la vez, rigurosas técnicamente. Si no se toma en cuenta ello, el Tribunal Constitucional falta a su responsabilidad institucional de concretización de la Constitución, pues debe hacerse entender a cabalidad en la compresión del ordenamiento jurídico conforme a los principios, valores y demás preceptos de esta misma Constitución.

2. En ese sentido, encuentro que en el presente proyecto debería distinguirse entre afectación y violación o amenaza de violación.

3. En rigor conceptual, ambas nociones son diferentes. Por una parte, se hace referencia a "intervenciones" o "afectaciones" iusfundamentales cuando, de manera genérica, existe alguna forma de incidencia o injerencia en el contenido constitucionalmente protegido de un derecho, la cual podría ser tanto una acción como una omisión, podría tener o no una connotación negativa, y podría tratarse de una injerencia desproporcionada o no. Así visto, a modo de ejemplo, los supuestos de restricción o limitación de derechos fundamentales, así como muchos casos de delimitación del contenido de estos derechos, pueden ser considerados prima facie, es decir, antes de analizar su legitimidad constitucional, como formas de afectación o de intervención iusfundamental.

4. Por otra parte, se alude a supuestos de “vulneración”, “violación” o “lesión” al contenido de un derecho fundamental cuando estamos ante intervenciones o afectaciones iusfundamentales negativas, directas, concretas y sin una justificación razonable. 

28 de octubre de 2021.

S.

ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA