Pleno. Sentencia 954/2021
Caso del Nuevo Código Procesal Constitucional
1
Expedientes 00025-2021-PI/TC y 00028-2021-PI/TC (acumulados)
RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión de Pleno
del
Tribunal Constitucional, de fecha 23 de noviembre de 2021, se reunieron los magistrados Ledesma Narváez,
Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume Fortini, Sardón de Taboada y
Espinosa-Saldańa Barrera a efectos de pronunciarse sobre las demandas de inconstitucionalidad que dieron origen a los Expedientes 00025-2021-
PI/TC y 00028-2021-PI/TC (acumulados).
La votación fue la siguiente:
⎯ Los magistrados Ledesma (ponente),
Miranda y Espinosa-Saldańa (con
fundamento de voto) votaron por declarar: 1) fundada la demanda
y, en
consecuencia, inconstitucional
la Ley 31307, que
aprueba el Nuevo Código
Procesal Constitucional; y
2) disponer una vacatio setentiae hasta el 15 de junio de 2022, fecha en que vence
la segunda legislatura del periodo
anual de sesiones 2021-2022.
⎯ Los magistrados Ferrero, Blume y Sardón votaron de manera conjunta por declarar infundada la demanda.
Estando a la votación descrita, y al no
haberse alcanzado cinco
votos conformes para declarar la inconstitucionalidad de la Ley 31307,
corresponde declarar INFUNDADAS
las demandas, conforme a lo previsto
en el artículo 5, segundo párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional.
La Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente
razón encabeza los votos antes referidos, y que los magistrados intervinientes en el Pleno
firman digitalmente al pie de esta razón en seńal de conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME
FORTINI S
ARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAŃA
BARRERA
VOTO DE LOS MAGISTRADOS LEDESMA NARVÁEZ, MIRANDA
CANALES Y ESPINOSA-SALDAŃA BARRERA
TABLA DE
CONTENIDOS
|
Norma impugnada
|
Parámetro de control
|
|
Ley 31307
|
Constitución Política del
Perú
- Artículos
2, incisos 2 y 4; 43,
45, 103, 105,
106,
139, incisos 2, 3, 6 y 14; 158, 200, incisos
1, 2,
3 y 6; 201, 202 y 203, inciso 2
Convención Americana sobre Derechos Humanos
- Artículos 7,
inciso 6, y 25
|
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B-1. DEMANDA
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
II. FUNDAMENTOS
§1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
§2. ANÁLISIS DE INCONSTITUCIONALIDAD FORMAL DE LA LEY 31307
§3. SOBRE LOS EFECTOS DE LA PRESENTE SENTENCIA
III. FALLO
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 26 de julio de 2021, el Colegio
de Abogados de La Libertad interpuso
demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 31307 (Expediente 00025-2021-PI/TC), argumentando
que los artículos III del Título Preliminar, 5, 6, 23, inciso a), 24 y 37, inciso 8), así como la
primera, cuarta y quinta disposiciones complementarias finales del Nuevo Código
Procesal Constitucional (en adelante,
NCPConst.) son inconstitucionales por
cuanto vulneran los
artículos 2, incisos
2 y 24, 45, 103, 139, incisos 2 y 14, 158, 201 y 203, inciso 2 de la Constitución.
El Poder Ejecutivo, mediante
escrito de fecha 26 de
julio de 2021, presentó demanda de inconstitucionalidad contra la misma ley (Expediente 00028-2021-PI/TC). Alega, que la totalidad de
la Ley 31307 incurre en inconstitucionalidad por la forma; en tanto que los
artículos III y VI del Título Preliminar, 5, 6, 21, 23, inciso a), 24, 26, 29, 37, inciso 8), 64,
102, 103, 107, 110, 111, 112, así como la Cuarta Disposición Complementaria Final son
inconstitucionales por el fondo, toda vez que contravienen
los artículos 2,
inciso
2, 43, 105, 106, 139, incisos 2, 3, 6 y 14, 200, incisos
1, 2, 3 y 6, 201 y 202 de la Constitución, así como los
artículos 7, inciso 6, y 25 de la
Convención Americana sobre
Derechos Humanos (en adelante
CADH).
Mediante auto de fecha 3 de agosto de
2021, el Tribunal Constitucional, invocando el
artículo 113 del Código Procesal Constitucional,
resolvió la acumulación de los expedientes
0025-2021-PI/TC y
0028-2021-PI/TC.
Por su parte, con fecha 7 de octubre
de 2021, el Congreso de
la República contesta las
demandas negándolas y contradiciéndolas
en todos sus extremos.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
Las partes demandantes presentan una serie de argumentos a fin de sustentar la inconstitucionalidad de la norma impugnada y que, a manera de resumen, se
presentan a
continuación:
B-1. DEMANDAS
Expediente 0025-2021-PI/TC
(Colegio de Abogados
de
La Libertad)
Los argumentos expuestos en la demanda presentada por el Colegio
de Abogados de La Libertad son los siguientes:
- El artículo III del Título Preliminar y la Cuarta Disposición Final de la Ley 31307
afectan el principio de igualdad, por cuanto establecen un tratamiento
normativo diferenciado no justificado al eximir del principio de gratuidad que rige a los procesos
de tutela de derechos fundamentales a las personas jurídicas que promueven procesos
de amparo contra
resoluciones judiciales.
- Al respecto, el colegio demandante seńala que la ley está distinguiendo donde la Constitución no lo hace. Asimismo, refiere
que dichas normas buscan desincentivar a las personas jurídicas a presentar sus amparos, con lo cual también terminan vulnerando
su derecho de acceso a la justicia en condiciones de igualdad.
- Los artículos 23, inciso a) y 37, inciso 8) del NCPConst., a juicio del demandante,
también afectan
el principio de igualdad al permitir que,
en el marco de los procesos de habeas corpus, solo sea el demandante quien pueda solicitar informe
oral
en segunda instancia. Lo que, a su vez, vulneraría el
derecho a la defensa del
demandado.
- Por otro lado, el recurrente sostiene que debe declararse la inconstitucionalidad del
artículo 5 de
la nueva ley adjetiva
en el extremo que dispone que en los procesos de amparo contra resoluciones judiciales no se notifique de
la demanda a los jueces emplazados,
ya que con esto
se
les priva de poder ejercer
su derecho a la
defensa.
- En esa línea, refiere que tal medida también resulta contraria al artículo 8, numeral 2.b
de la CADH que reconoce como parte
de las garantías que integran el debido proceso, el derecho de un procesado o demandado, en cualquier proceso o procedimiento, a conocer los términos
de una imputación o demanda realizada en su contra.
- Para el Colegio de Abogados de La Libertad los artículos 6 y 24 de la Ley 31307 son
inconstitucionales porque
crean la obligación en los jueces de
admitir todas las demandas de
tutela
de derechos, incluso, las manifiestamente
improcedentes; y,
asimismo, porque al condicionar al Tribunal Constitucional para que admita todos los
recursos
de agravio constitucional, limita
su facultad jurisdiccional de
evaluar
la procedencia
de dicho recurso.
- Según indica, tales medidas impiden a los jueces del Poder Judicial y del Tribunal Constitucional aplicar causales de improcedencia frente a demandas manifiestamente
improcedentes, ya sea porque los hechos no
están vinculados con el contenido
constitucional de los derechos invocados, porque hay vías igualmente satisfactorias para la tutela de los
derechos invocados en las demandas, porque la lesión al momento de
presentarse
la demanda devino en irreparable, porque
no se agotaron las vías previas o
se acudió a otro proceso constitucional, o porque el plazo para interponer la demanda ha
prescrito.
- Asimismo, refiere que a consecuencia de lo dispuesto en los citados artículos 6 y 24 se estaría dejando
sin efecto
dos precedentes constitucionales
vinculantes del Tribunal
Constitucional, como son los establecidos en
los casos Elgo Ríos (STC 02383-2013- PA) y Vásquez Romero (STC 00987-2014-PA).
- En consecuencia, considera que dichas normas vulneran los artículos 45, 139, inciso 2
y 201 de la Constitución en tanto afectan los
principios de
separación de
poderes, independencia judicial
y autonomía del Tribunal Constitucional.
- De otro lado, el demandante también
seńala que el artículo 98 del NCPConst. vulnera la independencia y autonomía
constitucionalmente reconocidas al Fiscal de
la Nación
(artículo 158), así como la legitimidad activa expresamente atribuida
para promover
demandas de inconstitucionalidad
(artículo 203, inciso 2),
al
exigirle que para este efecto en
específico
cuente
con el acuerdo de la Junta
de Fiscales Supremos.
- Invoca también
la
inconstitucionalidad de
la
primera y
quinta disposiciones complementarias finales de ley
procesal impugnada,
pues disponen la entrada en vigencia del NCPConst. al día siguiente de su publicación y prevén la aplicación
inmediata de las normas procesales que contiene. Considera el
colegio demandante que al no haberse contemplado un necesario periodo de vacatio legis, esta medida
resulta contraria a los artículos 2,
inciso 24 y 103 de la Constitución.
- En tal sentido, refiere el Colegio de Abogados de La Libertad que esta situación sería
vulneratoria del principio de seguridad jurídica toda vez que el cambio normativo, al ser inmediato,
lesiona las dimensiones de
previsibilidad
de la actuación de los órganos
jurisdiccionales y previsión
de consecuencias.
Expediente 0028-2021-PI/TC (Poder Ejecutivo)
En la demanda interpuesta por el Poder Ejecutivo, el Procurador Público Especializado en Materia Constitucional presenta los siguientes argumentos:
- Las
normas del
NCPConst. resultan
inconstitucionales
por
razones
de forma
al contravenir
los artículos 105, 106, 200 y
201 de la Constitución.
- En ese sentido, seńala que la potestad de la Junta de Portavoces para la aprobación de diferentes exoneraciones dentro del procedimiento de
expedición de leyes,
contempladas en la Constitución (artículo 105) y el Reglamento del Congreso, tales
como el dictamen de comisión, la pre-publicación en el portal oficial, la doble votación,
entre otras; no puede ser ejercida desnaturalizando su
carácter excepcional, porque ello
implicaría una arbitrariedad,
siendo necesario evaluar
respecto a este tema
el contenido y alcance de los proyectos de ley, tanto en
la fase previa a su aprobación en el Pleno, como respecto a
las observaciones que
formule el Poder Ejecutivo a
la respectiva
Autógrafa de Ley.
- Refiere que,
sin
embargo, para la aprobación
de
la cuestionada
Ley 31307 se transgredieron determinados requerimientos de forma, tales como no haber respetado la excepcionalidad de exonerar del dictamen de la Comisión respectiva a las observaciones
formuladas a la Autógrafa de Ley por el Poder Ejecutivo, así como no haber desarrollado un debido
debate en
el Pleno
del Congreso
sobre las mismas. Por
ello, considera que el procedimiento
seguido para
su
aprobación resulta
contrario
al artículo
105
de
laConstitución y a la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional.
- Por otro lado, alega que la estructura y funcionamiento del Tribunal Constitucional y del Poder
Judicial, así como los procesos constitucionales, corresponde ser regulados
mediante leyes diferentes. Refiere que si bien la ley mediante la cual se regulan tales
materias tiene la característica de ser ley orgánica, obedecen a temáticas distintas y el debate parlamentario en torno a
su contenido debe
darse
por separado. Ello evita que,
como ha sucedido con la
ley cuestionada, bajo el argumento de
regular procesos constitucionales, se establezcan normas que debiliten la labor
del Tribunal
Constitucional y del Poder Judicial.
- Así, por ejemplo, los artículos 102, 103 y 107 del Nuevo Código establecen las distintas
votaciones que deben alcanzarse en el Tribunal Constitucional al tramitarse
resolverse un proceso de
inconstitucionalidad.
- Seńala
al respecto que desde el año 1982 el
legislador ha optado por
establecer algunas reglas sobre
la votación en el Tribunal Constitucional en su ley orgánica,
y no en la legislación sobre procesos constitucionales, precisamente porque se trata de una materia que tiene incidencia directa en la labor del Tribunal como supremo intérprete de la Constitución y como órgano de control
constitucional, que debe ser objeto de un debate
aparte y distinto
del de las reglas sobre los
procesos constitucionales.
- Por
ende,
no
corresponde
que
en el
NCPConst. se establezcan normas sobre las votaciones por parte del Pleno del Tribunal
Constitucional, pues al tratarse de una
materia sobre la labor jurisdiccional de este órgano, dado que se vincula con la decisión que debe adoptar sobre un caso, y no sobre el desarrollo de los procesos constitucionales, corresponde
ser debatida y analizada en el marco de
una reforma a la ley orgánica
de esta
institución.
- En tal sentido, considera que los artículos 102, 103 y 107 del Nuevo Código resultan contarios a los artículos 106 y 201 de
la Constitución. Asimismo, resultan inconstitucionales, por
las mismas razones, los artículos 110, 111 y 112 del Nuevo Código, que establece reglas sobre el número de votos que se requiere para que el
Tribunal Constitucional
adopte determinadas
decisiones en
los procesos competenciales. De igual modo, opina que resulta inconstitucional el artículo VI
del Título
Preliminar, que
establece reglas sobre la votación requerida, tanto en el Poder
Judicial como en el Tribunal
Constitucional, para emitir precedentes vinculantes.
- En atención a ello, argumenta que no corresponde que la Ley 31307 establezca normas sobre
las votaciones por parte del Pleno del Tribunal Constitucional en sus artículos
102, 103, 107, 110, 111 y 112, en tanto resultan contrarios a los artículos 106 y 201 de la
Constitución.
- Ahora bien, a criterio del Procurador Público Especializado en Materia Constitucional, el
NCPConst. también incurre en inconstitucionalidad por el fondo.
- Así, seńala que los artículos III
del Título Preliminar; 23, inciso a); 37, inciso 8) y la
Cuarta Disposición Complementaria Final
vulneran el derecho de
igualdad recogido
en el artículo 2, inciso 2 de la Constitución, toda vez que precisan, por
un lado, medidas diferentes para las
personas jurídicas cuando demandan en amparo
contra resoluciones judiciales, y, de otro lado, porque fijan reglas distintas para las
partes en la tramitación
del recurso de apelación en
el marco
del
proceso de habeas
corpus.
- Al respecto, seńala que de los antecedentes de la Ley 31307 no se advierte una
justificación objetiva y razonable que
habilite las citadas diferencias. En este sentido, agrega que en el presente caso no se cumple con la exigencia de objetividad
y razonabilidad del trato diferenciado para los demandantes que
sean personas jurídicas en procesos constitucionales contra resoluciones judiciales, a
quienes el Nuevo Código determina que no se les aplique el principio de gratuidad; y tampoco se cumple para los
demandados en un proceso de hábeas corpus, que no pueden solicitar
la realización de una audiencia en la tramitación del recurso
de apelación.
- El demandante alega también que los artículos 3 y 29 del NCPConst. vulneran los artículos 139, inciso 3 y 200, inciso 1 de la Constitución, así como el artículo 7, inciso 6 de la CADH.
- Seńala
que
el primer
párrafo del artículo 3, respecto al
inicio
de
los
procesos
constitucionales, diferencia las reglas del turno para
los procesos de hábeas corpus,
secundando lo establecido por el artículo 29 sobre la competencia exclusiva de los
jueces constitucionales
para conocer estos procesos.
- Considera
que esta modificación implica una reducción de los órganos jurisdiccionales
con
competencia para
conocer las demandas de hábeas corpus, pues antes la demanda podía ser interpuesta ante cualquier juez penal. Asimismo, origina que los nuevos órganos jurisdiccionales competentes para conocer estas demandas asuman más casos
sin contar
con
la capacidad para atenderlos, debido a la carga procesal que tienen en
materia de amparo, hábeas
data y cumplimiento. De esta manera, se genera
un marco normativo que impide que
el
proceso de hábeas corpus cumpla con su finalidad de mecanismo de protección rápida y efectiva de derechos fundamentales, en
particular de la libertad
física frente a detenciones ilegales y arbitrarias.
- Por tanto,
este cambio legislativo supone una afectación al derecho de acceso a la
justicia constitucional y a la eficacia del proceso de
hábeas
corpus como mecanismo
judicial
de tutela de derechos fundamentales.
- Para el Procurador Público Especializado en Materia Constitucional
los artículos 5 y 21 de la Ley 31307 trasgreden el derecho a la defensa establecido en el artículo 139, inciso 14 de la Constitución.
- Al respecto,
refiere que
la
notificación
constituye la actuación judicial por la cual se da
eficacia a las resoluciones judiciales y permite a las partes ejercer su derecho de defensa, en caso tengan interés en lo que es
materia de resolución en el proceso judicial del que
forman parte. De ahí que cuando el segundo párrafo del artículo 5 del Nuevo Código prohibe la notificación y emplazamiento de la demanda
constitucional a los jueces o
magistrados que expidieron la resolución
judicial que se cuestiona en dicho proceso, les niega la oportunidad de formular descargos en caso lo consideren necesario a efecto
de ejercer su derecho de defensa. Por
ello, el extremo del dispositivo cuestionado deviene
en
inconstitucional,
al ser contrario a la prohibición de privar a toda persona del derecho
de defensa,
contenida en el
inciso 14 del
artículo
139 de la Constitución.
- Asimismo, advierte que el primer párrafo del citado artículo
21 establece que la interposición de los medios impugnatorios,
con excepción de la queja, no requieren
fundamentación. Alega que esto suscita una situación de indefensión porque impide que se conozcan los argumentos de una de las partes al impugnar, perjudicándose la defensa respectiva en la instancia
revisora. Por ello, el artículo
21 del Nuevo Código afecta
también el derecho de defensa reconocido en el inciso 14 del artículo
139 de la Constitución.
- El demandante alega que el artículo 6 de la cuestionada Ley 31307
vulnera los artículos 43
y 139, inciso 2 de la Constitución, así como el artículo 25 de la CADH, que garantizan
la independencia
y autonomía de los
órganos jurisdiccionales
del Estado.
- Como se sabe, mediante el citado artículo 6 se prohíbe a los jueces constitucionales rechazar
de plano las demandas de tutela
de derechos fundamentales. Esta prohibición
afecta
al
principio de separación de poderes propiamente
dicho, por cuanto incide directamente en la autonomía
funcional de los órganos jurisdiccionales al imponerse el
criterio del legislador
respecto a
la calificación de la demanda en los procesos constitucionales de hábeas
corpus, amparo, hábeas
data y cumplimiento.
- A nivel normativo, la facultad de los jueces para rechazar de plano una demanda de
tutela de derechos fundamentales fue establecida en el año 1992, mediante la Ley 25398, y
fue mantenida en el anterior Código Procesal Constitucional, habiéndose desarrollado
de forma progresiva una importante jurisprudencia sobre la
materia, orientada
a garantizar
su adecuado empleo y evitar
que sea utilizada
en
contra del derecho a la protección judicial
de derechos fundamentales.
- Sin embargo, el Nuevo Código opta por prohibir
el rechazo liminar de las demandas, lo que obliga a los órganos jurisdiccionales a emitir un pronunciamiento sobre el fondo respecto a pretensiones que no tienen mayor sustento, dificultando que emita decisiones respecto a
causas que
requieren una
respuesta rápida
y efectiva en materia de tutela de derechos fundamentales.
- La decisión en torno al rechazo liminar de una demanda manifiestamente improcedente
forma parte de las medidas que puede adoptar
un órgano
jurisdiccional, en el marco de su independencia
y autonomía, a fin de desarrollar una función
jurisdiccional orientada
a garantizar el objetivo de los procesos constitucionales, como la tutela rápida
y efectiva de derechos fundamentales, por lo que impedirle
legalmente tomar una decisión de este tipo afecta su independencia
y autonomía,
así como el derecho a la
protección judicial
de los derechos fundamentales a través de los procesos constitucionales; y, por ende, los
artículos 139, inciso 2; 200, incisos 1, 2, 3 y 6 de la Constitución; así como el artículo 25 de
la CADH, que reconoce el derecho a la protección judicial de
los derechos
fundamentales.
- Por otra lado, seńala que cuando el segundo párrafo del artículo 24 de la Ley 31307 establece como
regla la convocatoria
obligatoria para la vista de la causa en el Tribunal
Constitucional respecto a los recursos de agravio constitucional, vulnera los artículos 201
y 202 de la Constitución que
reconocen la autonomía
e independencia del órgano
supremo de interpretación.
- Al respecto, alega que la decisión del Tribunal
Constitucional
de expedir sentencias interlocutorias denegatorias, prescindiendo de
la realización de audiencias públicas en
el
marco de los respectivos recursos
de agravio constitucional, fue una decisión tomada a fin
de cumplir con su función jurisdiccional
de garantizar la Constitución y los derechos fundamentales, prevista en el
artículo
202 de la Constitución, a la vez que fue adoptada en el marco de su autonomía
e independencia, reconocidas en el artículo 201 del texto
constitucional.
- El demandante argumenta que los artículos 26 y 64 del NCPConst. que prescriben,
respectivamente, el carácter inimpugnable de la resolución judicial que ordena la actuación inmediata de sentencia y de
la que otorga un plazo adicional para que se cumpla con el requerimiento judicial, adoptadas a discrecionalidad del juzgador, deberían haberse establecido dentro de los parámetros de la razonabilidad, en atención a que lo que se decida puede involucrar consecuencias delicadas como anulaciones de procesos (penales, civiles, administrativos) o entrega de información sensible, reservada
o que se encuentre dentro de las prohibiciones de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información
Pública.
- Por ello, sostiene que los artículos cuestionados devienen en inconstitucionales al privar
a los justiciables de un mecanismo que les permita cuestionar
las
decisiones jurisdiccionales que
consideran que
les generan perjuicios, afectando de
esta manera el
derecho de acceso al recurso, que
forma parte del derecho al debido proceso y del
derecho a
la pluralidad de
la instancia, reconocidos en el artículo 139, inciso 6 de la Constitución.
- Finalmente, el Procurador Público Especializado en Materia Constitucional advierte que, a diferencia de lo regulado en el anterior Código Procesal Constitucional, la Ley
31307 cuestionada sí establece la votación que debe alcanzarse al interior del Tribunal
Constitucional en el marco de los procesos competenciales para aprobar una medida cautelar, la admisibilidad de la
demanda y la sentencia.
- Al respecto,
el demandante
refiere
que
no
existe
una
tendencia ni un
problema identificado en cuanto a los votos empleados por el Tribunal para
aprobar una
medida cautelar en un proceso competencial, por lo que no existe una justificación para
que el
legislador establezca, mediante una modificación al Código Procesal Constitucional, una votación de cinco (5)
votos conformes. La
ausencia
de datos empíricos que justifiquen una
reforma lleva
a concluir que el objetivo es colocar una
valla
alta
para
que el Tribunal
no
pueda
aprobar medidas
cautelares
en escenarios en
donde
la
tendencia de la votación al interior del colegiado, para casos particularmente
importantes, sea de cuatro a tres, como ha ocurrido en recientes pronunciamientos sobre
el fondo de la controversia en
materias particularmente
delicadas.
- Asimismo, seńala que dada la existencia de una tendencia adoptada por el Tribunal
Constitucional, a través de su jurisprudencia, con relación al número de votos necesarios para emitir sentencia sobre
el
fondo en un proceso competencial (cuatro votos
conformes para
declarar fundada o infundada una
demanda), que le
ha permitido
pronunciarse sobre las controversias puestas a su conocimiento, resolviendo conflictos competenciales entre órganos constitucionales y estableciendo
importantes criterios de
interpretación, no corresponde
que el legislador modifique
mediante una ley dicha tendencia constante y uniforme en el Tribunal
Constitucional,
menos a través de
una reforma al Código Procesal Constitucional. Hacerlo implica
un acto contrario a la autonomía e independencia reconocida al Tribunal
en el artículo 201 de la Constitución,
garantizada por su
actual ley orgánica; así como un acto contrario al cumplimiento de
los objetivos del proceso competencial, reconocido en el artículo 202, inciso 3 de la
Constitución. Por ello, considera que los artículos 110, 111 y 112 del Nuevo Código son
inconstitucionales.
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
Los argumentos expuestos en la contestación
de las demandas son los siguientes:
- Se alega que no existe inconstitucionalidad por la forma en tanto
se han cumplido todos los requisitos establecidos para la creación y promulgación de la Ley
31307, por lo que no se habría configurado un quebrantamiento del procedimiento legislativo previsto en la Constitución y en el Reglamento
del Congreso para su aprobación.
- En tal sentido, se seńala que la Junta de Portavoces se encuentra legalmente facultada
para realizar exoneraciones de trámites en el procedimiento legislativo. Se alega que la constitucionalidad
de la mencionada potestad ha sido ratificada
por el Tribunal
Constitucional en su jurisprudencia (Caso de la Ley que regula el gasto de la publicidad estatal y Caso de
la Ley de Cementerios y Servicios Funerarios).
- En cuanto a los argumentos de los demandantes sobre la presunta inconstitucionalidad por el fondo, en particular, sobre la supuesta
vulneración del principio de igualdad y a propósito de lo establecido en el artículo III del Título Preliminar y en la Cuarta
Disposición Complementaria
Final del NCPConst., el demandado manifiesta que no
es posible sostener que la situación de las personas naturales que actúan como
demandantes en procesos constitucionales contra resoluciones judiciales es equiparable a
la situación de las
personas jurídicas
que actúan como demandantes en dichos procesos.
- Sostiene que, en la mayoría de causas, las personas jurídicas pretenden buscar tutela
para sus derechos patrimoniales, soslayando una
de las finalidades esenciales de
un proceso constitucional
excepcional y urgente, que es la tutela de los derechos de
la persona humana.
- En tal sentido, enfatiza que los objetivos perseguidos por el artículo III del Título
Preliminar y la Cuarta
Disposición Complementaria Final no son otros que dar
cumplimiento al encargo constitucional hecho al legislador de
acuerdo a lo establecido en
el inciso 16) del artículo 139 de
la Constitución
y
establecer una medida
de discriminación positiva
en
favor de las personas naturales
que actúen como
demandantes en procesos
constitucionales.
- En esa misma línea, seńala que el trato diferenciado otorgado a la parte demandante en
el proceso de habeas corpus conforme establecen los artículos
23, inciso a) y 37, inciso
8) del NCPConst., obedece a la situación no equiparable respecto de la parte demandada,
así
como también responde a la necesidad de
tutela urgente
de los derechos protegidos en
dicho proceso, la misma que encuentra sustento
en el
artículo 25 de la CADH.
- Respecto a la alegada vulneración
del derecho a la protección
judicial de la libertad
física y otros derechos a través del proceso de habeas corpus,
el Procurador de la parte demandada seńala que en un proceso de
inconstitucionalidad no se examina
la conveniencia u oportunidad de las medidas legislativas que se cuestionan ya que en este proceso constitucional
no realiza un control
político, sino un control jurisdiccional.
- Sobre
la
competencia
reconocida a los jueces constitucionales para conocer las demandas de habeas corpus en virtud
de lo establecido en el artículo 29 del NCPConst., contrario a
lo seńalado por
los demandantes en el sentido de
que esta
disposición legal vulneraría el derecho a
la protección judicial de la libertad física y
otros derechos dado
que se generaría una sobrecarga procesal, la parte demandada considera que
la disposición legal referida no vulnera los
derechos mencionados.
- Así también, alega que el artículo 5 del NCPConst. no afecta el derecho de defensa de
los jueces, ya que es al Procurador Público a cargo de
los asuntos judiciales del Poder Judicial a quien le corresponde apersonarse
a los procesos donde los jueces son parte emplazada
y, además, porque de las propias resoluciones cuestionadas se pueden
apreciar los argumentos de
dichos órganos jurisdiccionales. Refiere en este sentido que
el
Tribunal Constitucional ya se ha pronunciado en la sentencia recaída en el Expediente 0003-2005-AI, estableciendo que no se atenta contra el derecho de defensa de los jueces.
- Asimismo, resalta que en la jurisprudencia constitucional (Expedientes 03707-2009- PA/TC,
00092-2012-PA/TC, 08439-2013-PHC/TC, 07717-2013-PA/TC, 05580-2009- PA/TC y 06413-2013-PA/TC, entre otros) no se considera afectado el derecho de
defensa de los jueces del Poder Judicial que no participaron directamente en los procesos
constitucionales contra resoluciones judiciales.
- De otro lado, argumenta que el artículo 21 no atenta contra el derecho de defensa al establecer
como regla general que los
medios impugnatorios no requieren ser
fundamentados al momento de
su interposición, ello, porque en la tramitación de los recursos
se establece la realización
de un acto procesal (vista de la causa) en la instancia superior, en el cual
se podrán conocer los
argumentos de la parte impugnante y
contradecirlos.
- Asimismo, refiere que la obligatoriedad de la celebración de la vista de la causa en la tramitación del recurso
de agravio constitucional no impide al Tribunal
Constitucional que ejerza libremente las acciones necesarias para el cumplimiento de sus competencias.
- En relación a la supuesta inconstitucionalidad del artículo 6 que establece la prohibición de rechazar
liminarmente los procesos de tutela de derechos fundamentales y, en torno al cual los demandantes alegan que atenta
contra los principios de separación de poderes,
independencia judicial y autonomía del Tribunal Constitucional, la parte demandada seńala que los artículos 43, 102, 106 y 200 de la Constitución, así como los criterios
establecidos en la STC 00006-2018-PI (Caso cuestión de confianza y crisis total del gabinete), garantizan al Congreso de la
República su competencia
para regular los procesos constitucionales.
- Refiere que las competencias de los poderes y órganos constitucionales autónomos
deben estar
orientadas al cumplimiento de
los deberes primordiales del Estado, siendo
uno de ellos, de acuerdo a lo
establecido en el artículo 44 de la Constitución,
garantizar
la plena vigencia de los
derechos
humanos.
- Por ello, considera que el artículo 6 del NCPConst. ha sido regulado atendiendo a las
potestades constitucionalmente
conferidas al Congreso de la
República y con la finalidad de garantizar la plena vigencia de los derechos fundamentales de
los justiciables, tal como se infiere de la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley
7271/2020-CR y del Dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento recaído en
los Proyectos de Ley 3478/2018-CR,
3754/2018-CR y 7271/2020-CR.
- Asimismo, alega que el artículo 6 no atenta contra el principio de independencia judicial,
debido a que la prohibición de rechazo liminar
no puede ser entendida como el ejercicio
de influencias sobre decisiones judiciales ni como un medio
para lograr que tales decisiones
dependan
de la voluntad de otros
poderes públicos.
- De otro lado,
para desvirtuar la inconstitucionalidad
invocada del artículo 98 del NCPConst., conforme al cual el Fiscal
de la
Nación requiere
del
acuerdo de la Junta
de Fiscales Supremos para la interposición de una demanda
de inconstitucionalidad, la
parte demandada expuso un análisis de proporcionalidad sobre esta
medida.
- Respecto a la supuesta vulneración de los derechos al debido proceso y a la pluralidad
de la instancia a propósito de
la regulación establecida en los artículos 26 y 64 del
NCPConst., el Procurador de la parte demandada rechaza la alegada
inconstitucionalidad sosteniendo que las
mencionadas disposiciones legales no
establecen la inimpugnabilidad de resoluciones que ponen fin a la instancia, sino
de otras resoluciones que se encuentran dentro de los supuestos en los que el legislador puede decidir
si cabe o no impugnación.
- Seńala por otro lado que las disposiciones del NCPConst. referidas a la cantidad de votos
requeridos para
aprobar la medida cautelar (artículo 110), la inadmisibilidad de la
demanda (artículo 111) y la sentencia en el proceso competencial (artículo 112)
se encuentran
dentro de las materias que
pueden ser reguladas
mediante ley orgánica.
- Finalmente, advierte que
el anterior Código Procesal Constitucional contenía
una
disposición similar a la Primera
Disposición Complementaria
Final del NCPConst. referida a la aplicación inmediata de
las normas procesales. Al respecto, recuerda que en su oportunidad el Tribunal Constitucional consideró la pertinencia
de no
aplicar las nuevas reglas procesales a algunos
casos en particular con el propósito de optimizar la garantía de los
derechos fundamentales.
II. FUNDAMENTOS
§1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
1. La Ley 31307, ley
que aprueba el Nuevo Código Procesal Constitucional, publicada el 23 de julio
de 2021 en el diario oficial El Peruano, ha sido impugnada, tal como
se ha seńalado, por el Colegio
de Abogados de La Libertad (Expediente 0025-2021-
PI)
y por el Poder Ejecutivo (Expediente
0028-2021-PI/TC).
2. De los argumentos expuestos por dichos
recurrentes en los escritos
de sus demandas, las mismas que han sido acumuladas por este Colegiado de conformidad con el artículo 113 del Código Procesal Constitucional vigente, se advierte que
en
el presente caso se
llevará
a cabo, en primer
término, un control de constitucionalidad
formal, es decir, un análisis de
constitucionalidad del procedimiento legislativo que concluyó con la aprobación
de la cuestionada Ley 31307; así como también un control de constitucionalidad material, el mismo que tiene por
objeto analizar
la validez
constitucional de las siguientes disposiciones contenidas en el NCPConst. impugnado:
- Artículo III del Título Preliminar, en el extremo que exonera de la gratuidad que rige a la tramitación de los
procesos constitucionales cuando
estos sean promovidos por
personas
jurídicas contra resoluciones judiciales;
- Artículo VI del Título Preliminar, que establece
que para crear, modificar, apartarse o dejar sin
efecto un precedente vinculante se requiere del voto conforme de cinco magistrados que integren el
Tribunal Constitucional;
- Artículo 5, en el extremo que dispone que en los procesos constitucionales contra resolución judicial no se notifique ni se emplace con la demanda a los jueces o magistrados del Poder
Judicial;
- Artículo 6, que establece la prohibición de rechazar liminarmente
los procesos de tutela de
derechos fundamentales;
- Artículo 21, que elimina el requisito de fundamentación de los medios impugnatorios para su interposición, a excepción de la queja y salvo en el proceso de habeas corpus si el apelante es la
parte demandada;
- Artículo 23, inciso a) que elimina la celebración de la vista de la causa en la tramitación del
recurso de apelación en el proceso de habeas corpus, salvo que el demandante o favorecido la solicite;
- Artículo 24, que establece la obligatoriedad de celebrar la vista de la causa en
sede del Tribunal Constitucional para evaluar la procedencia del recurso de agravio constitucional;
- Artículo 26, que dispone el carácter de inimpugnable de la resolución que ordena la actuación
inmediata de sentencia;
- Artículo 29, mediante el cual se reconoce la competencia del juez constitucional para conocer de las demandas de habeas corpus;
- Artículo 37, inciso 8), que elimina la vista de la causa en la tramitación del proceso de habeas corpus, salvo que la solicite el demandante o el favorecido;
- Artículo 64, en el extremo que establece el carácter de inimpugnable de la resolución mediante la cual se ordena a la parte demandada en el habeas data que cumpla con el requerimiento judicial
de remitir la información concerniente al reclamante o cualquier otra documentación que sea conveniente para la resolución de la causa;
- Artículo 102, en cuanto precisa que la inadmisibilidad de una demanda de inconstitucionalidad
deberá ser acordada con el voto conforme de cuatro magistrados;
- Artículo 103,
que fija
la
votación concordante de
cuatro
magistrados para declarar
la
improcedencia de la demanda de inconstitucionalidad;
- Artículo 107, conforme al cual la sentencia que declara la inconstitucionalidad de una norma
requiere de cinco votos conformes;
- Artículo 110, que establece que la aprobación de la medida cautelar expedida en un proceso
competencial requiere la votación conforme de cinco magistrados;
- Artículo 111, según el cual para declarar la inadmisibilidad de una demanda competencial se requiere el voto concordante de cinco magistrados;
- Artículo 112, que dispone que en los procesos competenciales la sentencia se obtiene con el voto conforme de cinco magistrados;
- Primera Disposición Complementaria Final, que recoge la aplicación inmediata de las normas
procesales previstas en
la Ley 31307, incluso, a
los
procesos en
trámite;
- Cuarta Disposición Complementaria Final, que no exonera del pago de tasas judiciales
a las personas jurídicas que demanden en amparo contra resoluciones judiciales; y,
- Quinta Disposición Complementaria Final, que precisa la entrada en vigencia inmediata
de las
reformas al Código Procesal Constitucional.
3. Para el análisis sobre la supuesta inconstitucionalidad formal de la Ley 31307 planteada por el Poder Ejecutivo, el Tribunal Constitucional
tomará como parámetro de control
las disposiciones constitucionales y el Reglamento del Congreso de la República. En tanto
que el análisis material de constitucionalidad, de
ser
el caso, se efectuará a la luz de (i) la
autonomía e independencia del Tribunal Constitucional y
del
Poder Judicial; (ii) el principio-derecho de igualdad; (iii)
las garantías del debido
proceso y, en particular, el derecho a la defensa; y, (vi) el principio de seguridad
jurídica.
§2. ANÁLISIS DE INCONSTITUCIONALIDAD
FORMAL DE LA LEY 31307
4. El Procurador Público Especializado en Materia Constitucional del Poder Ejecutivo
seńala que el Congreso de la República habría incurrido en una infracción
constitucional por la forma al promulgar la Ley 31307, toda vez que se
habría producido el quebrantamiento del proceso
legislativo previsto en la Constitución para
su aprobación.
5. En tal sentido,
alega que dicho quebrantamiento se habría configurado al
no haberse
respetado el criterio de excepcionalidad al exonerar
del dictamen
de la
Comisión respectiva a
las observaciones formuladas por el Poder Ejecutivo a la Autógrafa de Ley del NCPConst., así como al no haberse desarrollado un debido debate en el Pleno del
Congreso sobre las mismas.
6. Con relación a la clasificación o tipología de los vicios de inconstitucionalidad, de acuerdo al artículo 74 del Código
Procesal Constitucional vigente, la infracción contra la jerarquía normativa de la Constitución
puede ser:
i) Directa
o indirecta;
ii) Total
o parcial; y,
iii) Por la forma o por
el fondo.
7. Y, en cuanto a la inconstitucionalidad formal, este Tribunal ha tenido oportunidad de establecer
que una ley puede incurrir en una infracción constitucional por la forma en
tres supuestos [cfr.
Sentencia 0020-2005-AI acumulados,
fundamento 22]:
(i) Cuando se produce el quebrantamiento del
procedimiento legislativo previsto en
la
Constitución
para su aprobación. Se configura este supuesto si, por ejemplo, el Poder
Ejecutivo expide un decreto
legislativo sin que se haya dictado
la ley que lo autoriza para dicho efecto, de acuerdo a lo seńalado en el artículo 104 de la
Constitución.
(ii) Cuando se ha ocupado de una materia que la Constitución directamente ha reservado a otra específica fuente formal del derecho. Así, por ejemplo, existen determinadas materias
que la Constitución reserva a las
leyes orgánicas (vgr.
de conformidad con el artículo 106, la regulación de la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en
la Constitución), razón por la cual en caso de que una ley ordinaria se ocupe de dicha
regulación, incurriría en un vicio de inconstitucionalidad formal.
(iii) Cuando es expedida por un órgano que, constitucionalmente, resulta incompetente para hacerlo. Ello tendría lugar, por ejemplo, si el Poder Legislativo
expidiera decretos
de urgencia, pues la posibilidad de dictar dichas fuentes normativas ha sido reservada al Presidente de la República, conforme a lo previsto en el artículo 118, inciso 19 de la Constitución.
8. De acuerdo con lo alegado por el Poder Ejecutivo, este Tribunal observa que la
presunta infracción constitucional por la forma en la que habría incurrido el Congreso de la
República con la aprobación de
la Ley 31307, es la que se recoge en el primer supuesto
enunciado en el fundamento precedente.
9. El concepto de validez alude a la relación de compatibilidad entre dos normas de
distinto rango. Así, una norma
es válida siempre
que haya sido creada conforme al iter procedimental que
regula el proceso de su producción jurídica, es decir, observando las pautas previstas de competencia y procedimiento que dicho ordenamiento establece
(validez
formal), y siempre
que no sea incompatible con las
materias, principios y valores expresados en normas jerárquicamente superiores
(validez material).
10. Desde esta perspectiva, entonces, la validez constitucional de una norma jurídica
puede ser formal y material. Es válida formalmente
cuando el proceso de su producción se ajusta al Derecho vigente que determina el iter de formación de esa norma jurídica, esto es, que
haya sido emitida
por el órgano competente y a través del procedimiento establecido, de conformidad con lo establecido en la Constitución.
En tanto que es válida materialmente cuando su contenido
es compatible y coherente
con las normas supremas del
ordenamiento jurídico.
11. Atendiendo a los argumentos presentados por el Poder Ejecutivo, el presente caso
exige que el Tribunal Constitucional realice, en primer
lugar, un análisis de validez
formal de la Ley 31307.
Para este efecto, tomará como principal parámetro de control
al Reglamento
del Congreso.
12. En tal sentido, el Tribunal observa que con fecha 18 de mayo de 2021, la Comisión
de Constitución y Reglamento del Congreso de la República emitió dictamen aprobatorio del proyecto de
ley que aprueba el NCPConst.1 y, luego de cumplir
con las demás etapas del
procedimiento legislativo conforme establece el artículo 73 del
Reglamento, finalmente la Autógrafa de Ley fue remitida al Poder Ejecutivo para su
promulgación.
13. Mediante Oficio Nş 404-2021-PR, de
fecha 2 de
julio de 2021, el Poder
Ejecutivo remitió al Congreso de la República sus observaciones formuladas a la
Autógrafa de Ley.
14. Encontrándose dichas observaciones en la Comisión de Constitución y Reglamento a fin de que se elabore el nuevo dictamen correspondiente,
mediante Oficio Nş 1656-
2020-2021-ADP-D/CR2, de fecha 13 de julio de 2021, el Oficial Mayor, por encargo
de la ex Presidenta
del Congreso, comunicó a quien era Presidente de dicha Comisión
1 Disponible en
el
sitio
web
del Congreso
de la
República.
Recuperado
de:
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Dictamenes/Proyectos_de_Ley/03478DC04MAY2
0210518.pdf Consulta realizada el 17 de setiembre de 2021.
2 Disponible en
el
sitio
web
del Congreso
de la
República.
Recuperado
de:
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Oficios/Oficialia_Mayor/OFICIO-1656-2020-
2021-ADP-D-CR.pdf Consulta realizada el 17 de setiembre de 2021.
que en la sesión virtual de la
Junta de Portavoces
celebrada el 12 de julio de 2021 se había acordado exonerar del dictamen
a las observaciones formuladas por el Poder Ejecutivo a la
Autógrafa de Ley.
15. Al no encontrarse
en
el expediente el Acta
de la
Sesión Virtual en la que consta el
acuerdo adoptado por la Junta de Portavoces sobre
la exoneración referida, el Tribunal Constitucional,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 115 del
Código Procesal Constitucional,
requirió al Congreso de la República mediante
decreto de fecha 18 de octubre
de 2021 una copia de aquella, pero no se recibió
respuesta alguna del Poder Legislativo.
16. Ante
tal situación, este Tribunal remitió un nuevo pedido con fecha
5 de
noviembre de 2021 requiriendo
que dicha información sea remitida “en un plazo
improrrogable
de 5 días bajo apercibimiento de resolver
el
proceso de inconstitucionalidad interpuesto por el Colegio de Abogados de La Libertad y el Poder Ejecutivo en contra de
la Ley 31307 con las piezas que obran en el Expediente
00025-2021-PI/TC, 00028-2021-PI/TC,
acumulados”.
17. Estando a que el Congreso de la República no absolvió tal
pedido de información a pesar de que tenía el deber de hacerlo y considerando el apercibimiento formulado,
corresponderá emitir sentencia
con
las piezas obrantes en autos, es decir, asumiendo
la veracidad del aludido Oficio Nş 1656-2020-2021-ADP-D/CR,
de fecha 13 de julio de 2021.
18. Por otra parte, y continuando con el análisis del proceso parlamentario, se
advierte del expediente
digital del proyecto de ley que aprueba el NCPConst3, que con fecha
14 de julio
de 2021 se presentó una cuestión previa para
que la Autógrafa regrese a la Comisión de Constitución y Reglamento, pero,
sin embargo, la
misma
fue rechazada
al
no alcanzarse la votación necesaria; y, en sesión virtual realizada
en
la misma fecha, el
Pleno del Congreso
aprobó por insistencia
el NCPConst.
19. De acuerdo con la modificación realizada al Reglamento del Congreso de
la República, la misma que fuera publicada el 1 de julio
de 2021 en el diario oficial El Peruano, es decir, durante la tramitación del proyecto de ley del NCPConst., el texto
del artículo 73 establece que:
“El procedimiento legislativo se desarrolla por lo menos en
las
siguientes etapas:
a) Iniciativa legislativa;
b) Estudio en comisiones;
c) Publicación de los dictámenes en el Portal del Congreso, o en la Gaceta del Congreso o en el
Diario Oficial El Peruano;
d) Debate en
el Pleno;
e) Aprobación por doble votación; y,
f) Promulgación.
3 Disponible en
el
sitio
web
del Congreso
de la
República.
Recuperado
de:
https://www2.congreso.gob.pe/sicr/tradocestproc/Expvirt_2011.nsf/visbusqptramdoc1621/07271?opendo cument Consulta realizada el 17 de setiembre de 2021.
Están exceptuados
de
este procedimiento
los
proyectos con trámite distinto, previsto en el presente Reglamento o los que hubieran sido
expresamente exonerados del mismo, por acuerdo
de la Junta de Portavoces, con el voto que represente no menos de tres quintos de los miembros del Congreso. Esta excepción no se aplica a iniciativas de reforma constitucional, de leyes
orgánicas ni de iniciativas sobre materia tributaria o presupuestal.
Ninguna iniciativa puede ser exonerada de lo dispuesto en el literal e) del presente artículo, salvo
que
se trate de iniciativas presentadas por el Poder Ejecutivo con carácter de urgencia, de
conformidad con el artículo 105 de la Constitución
Política, o en los supuestos previstos en el
último párrafo del artículo 78 del presente Reglamento.” [énfasis ańadido]
20. En tanto que el artículo
79 seńala
que:
“La autógrafa de la proposición de ley aprobada será enviada al Presidente de la República para su promulgación
dentro del plazo de quince días útiles. Si el Presidente de la República tiene
observaciones que hacer sobre el todo o una parte de la proposición aprobada, las presenta al
Congreso en el
mencionado término de quince días útiles.
Las observaciones
se
tramitan como cualquier proposición, pero correrán en el expediente que dio origen a la ley observada y su reconsideración
por el Congreso requiere del voto
favorable de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso.
En caso de que la autógrafa de la ley observada
haya devenido de un proyecto exonerado del
trámite de envío a comisiones, la observación es decretada a la comisión competente en función
a su especialidad.” [énfasis ańadido]
21. Una lectura sistemática del Reglamento del Congreso permite concluir en primer lugar que, de conformidad con el citado artículo 79, a las observaciones formuladas por el Poder Ejecutivo respecto de las autógrafas de
ley corresponde otorgarles el
mismo tratamiento que exige el procedimiento legislativo para aprobar cualquier
iniciativa
de ley según lo normado por
el artículo 73.
22. Asimismo, es posible advertir que, de acuerdo con esta última disposición
reglamentaria, no se puede exonerar del trámite regular para su correspondiente aprobación a
las leyes orgánicas
como
lo es el Código
Procesal Constitucional de acuerdo con lo dispuesto por el antepenúltimo párrafo
del
artículo 200 de
la Constitución que literalmente dice: “Una ley
orgánica regula el ejercicio de estas garantías y los efectos de
la declaración de inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas”.
23. La previsión del artículo 73 glosado supra resulta
coherente con lo dispuesto en el
artículo 31-A, inciso 2 del Reglamento del Congreso, cuando al referirse a la facultad de
exoneración que tiene la
Junta de Portavoces se precisa
que:
“2. La exoneración, previa presentación
de escrito sustentado del Grupo Parlamentario solicitante y con la aprobación de los tres quintos de los miembros del Congreso allí
representados, de los trámites de envío a comisiones y prepublicación. Esta regla no se aplica a iniciativas de reforma constitucional, de leyes orgánicas ni de iniciativas que propongan
normas sobre materia tributaria o presupuestal,
de conformidad con lo que establece el artículo
73 del Reglamento del Congreso.” [énfasis ańadido]
24. Si bien es cierto, el desarrollo de la función legislativa permite un considerable nivel de discrecionalidad, esto no implica
que puedan dejarse
de observar las pautas que emanan de la Constitución y del Reglamento del Congreso, pues ello ingresaría en el
ámbito de lo constitucionalmente prohibido [Sentencia 0015-2012-PI/TC, fundamento
4].
25. En otras
palabras,
el procedimiento parlamentario
cuenta con
un considerable margen de
maniobra política, pero no puede
ser
contrario a las obligaciones que
emanan de la Constitución o de
las normas que
conforman el bloque de constitucionalidad,
tal y como lo ha
expresado este Tribunal Constitucional en el fundamento
4 de su Sentencia 0006-2018-PI.
26. Sin embargo, como puede advertirse
de lo ya expuesto, la Junta
de Portavoces del
Congreso de la República haciendo un ejercicio indebido de
su facultad reconocida en el citado artículo 31-A, inciso 2),
así como en contravención directa de los artículos 73 y 79 del Reglamento del Congreso, e indirecta
del
artículo 105 de
la Constitución, exoneró a las observaciones formuladas por
el Poder Ejecutivo a la Autógrafa
de Ley del NCPConst. del respectivo dictamen
que, de conformidad con la normatividad reglamentaria y constitucional
referida, la Comisión de Constitución y
Reglamento del Congreso debía
emitir.
27. Como ya quedó establecido supra, y, de acuerdo con lo seńalado en el artículo 74 del Código
Procesal Constitucional vigente, una ley
o norma con rango de
ley puede afectar
directa o indirectamente la
Constitución.
28. La infracción directa de la Carta Fundamental por una norma tiene lugar cuando
dicha vulneración queda verificada sin necesidad de apreciar, previamente, la incompatibilidad de la norma enjuiciada con alguna(s) norma(s) legal(es). Se trata de
aquellos supuestos en los que el parámetro de control de constitucionalidad se reduce
únicamente a la Norma Fundamental. En
tanto que la infracción
indirecta de
la Constitución implica
incorporar
en
el canon del juicio de constitucionalidad a determinadas normas además de la propia Carta Fundamental. Se habla en estos
casos de vulneración “indirecta”
de la Constitución, porque la invalidez constitucional de la norma impugnada no puede quedar acreditada con un mero juicio de compatibilidad directo frente
a la Constitución, sino solo luego de
una previa verificación de su disconformidad con una norma legal perteneciente al parámetro
de constitucionalidad [cfr.
Sentencia 0020-2005-AI acumulados, fundamento
26].
29. Tal parámetro,
como ha sido afirmado muy tempranamente por este Tribunal, en
determinadas
ocasiones
“puede comprender a otras fuentes distintas de la Constitución y, en concreto, a determinadas
fuentes con rango de ley, siempre que esa condición sea reclamada directamente
por
una disposición constitucional (v.g. la ley autoritativa en relación con el decreto legislativo). En tales
casos, estas fuentes asumen la condición de ‘normas sobre la producción jurídica’, en un doble
sentido; por un lado, como ‘normas
sobre la forma de la producción jurídica’, esto es, cuando se les encarga la capacidad de condicionar el procedimiento de elaboración de otras fuentes que
tienen su mismo rango; y, por otro, como ‘normas sobre el contenido de la normación’, es decir, cuando por encargo de la Constitución
pueden limitar su contenido.
Tal capacidad
(de
fuentes formalmente no constitucionales
para integrar el parámetro), es lo que en el derecho constitucional comparado se ha abordado bajo la denominación
de
“bloque de constitucionalidad” (así, en España) o de “normas interpuestas” (caso de Italia).” [cfr. Sentencia
0007-2002-AI, fundamento 5].
30. De
ahí que la afectación
indirecta de la Constitución responda al siguiente esquema:
Constitución
Parámetro
(Vulneración indirecta de la Constitución, puesto que no observó los límites que ella encomendó en la norma interpuesta)
Norma Interpuesta
(Vulneración directa)
Objeto de
control
Norma impugnada
31. En tal sentido, se
produce una afec