Pleno. Sentencia 954/2021
Caso del Nuevo Código Procesal Constitucional
1
Expedientes 00025-2021-PI/TC y 00028-2021-PI/TC (acumulados)
RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión de Pleno
del
Tribunal Constitucional, de fecha 23 de noviembre de 2021, se reunieron los magistrados Ledesma Narváez,
Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume Fortini, Sardón de Taboada y
Espinosa-Saldaña Barrera a efectos de pronunciarse sobre las demandas de inconstitucionalidad que dieron origen a los Expedientes 00025-2021-
PI/TC y 00028-2021-PI/TC (acumulados).
La votación fue la siguiente:
⎯ Los magistrados Ledesma (ponente),
Miranda y Espinosa-Saldaña (con
fundamento de voto) votaron por declarar: 1) fundada la demanda
y, en
consecuencia, inconstitucional
la Ley 31307, que
aprueba el Nuevo Código
Procesal Constitucional; y
2) disponer una vacatio setentiae hasta el 15 de junio de 2022, fecha en que vence
la segunda legislatura del periodo
anual de sesiones 2021-2022.
⎯ Los magistrados Ferrero, Blume y Sardón votaron de manera conjunta por declarar infundada la demanda.
Estando a la votación descrita, y al no
haberse alcanzado cinco
votos conformes para declarar la inconstitucionalidad de la Ley 31307,
corresponde declarar INFUNDADAS
las demandas, conforme a lo previsto
en el artículo 5, segundo párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional.
La Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente
razón encabeza los votos antes referidos, y que los magistrados intervinientes en el Pleno
firman digitalmente al pie de esta razón en señal de conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME
FORTINI S
ARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA
VOTO DE LOS MAGISTRADOS LEDESMA NARVÁEZ, MIRANDA
CANALES Y ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
TABLA DE
CONTENIDOS
|
Norma impugnada
|
Parámetro de control
|
|
Ley 31307
|
Constitución Política del
Perú
- Artículos
2, incisos 2 y 4; 43,
45, 103, 105,
106,
139, incisos 2, 3, 6 y 14; 158, 200, incisos
1, 2,
3 y 6; 201, 202 y 203, inciso 2
Convención Americana sobre Derechos Humanos
- Artículos 7,
inciso 6, y 25
|
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B-1. DEMANDA
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
II. FUNDAMENTOS
§1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
§2. ANÁLISIS DE INCONSTITUCIONALIDAD FORMAL DE LA LEY 31307
§3. SOBRE LOS EFECTOS DE LA PRESENTE SENTENCIA
III. FALLO
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 26 de julio de 2021, el Colegio
de Abogados de La Libertad interpuso
demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 31307 (Expediente 00025-2021-PI/TC), argumentando
que los artículos III del Título Preliminar, 5, 6, 23, inciso a), 24 y 37, inciso 8), así como la
primera, cuarta y quinta disposiciones complementarias finales del Nuevo Código
Procesal Constitucional (en adelante,
NCPConst.) son inconstitucionales por
cuanto vulneran los
artículos 2, incisos
2 y 24, 45, 103, 139, incisos 2 y 14, 158, 201 y 203, inciso 2 de la Constitución.
El Poder Ejecutivo, mediante
escrito de fecha 26 de
julio de 2021, presentó demanda de inconstitucionalidad contra la misma ley (Expediente 00028-2021-PI/TC). Alega, que la totalidad de
la Ley 31307 incurre en inconstitucionalidad por la forma; en tanto que los
artículos III y VI del Título Preliminar, 5, 6, 21, 23, inciso a), 24, 26, 29, 37, inciso 8), 64,
102, 103, 107, 110, 111, 112, así como la Cuarta Disposición Complementaria Final son
inconstitucionales por el fondo, toda vez que contravienen
los artículos 2,
inciso
2, 43, 105, 106, 139, incisos 2, 3, 6 y 14, 200, incisos
1, 2, 3 y 6, 201 y 202 de la Constitución, así como los
artículos 7, inciso 6, y 25 de la
Convención Americana sobre
Derechos Humanos (en adelante
CADH).
Mediante auto de fecha 3 de agosto de
2021, el Tribunal Constitucional, invocando el
artículo 113 del Código Procesal Constitucional,
resolvió la acumulación de los expedientes
0025-2021-PI/TC y
0028-2021-PI/TC.
Por su parte, con fecha 7 de octubre
de 2021, el Congreso de
la República contesta las
demandas negándolas y contradiciéndolas
en todos sus extremos.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
Las partes demandantes presentan una serie de argumentos a fin de sustentar la inconstitucionalidad de la norma impugnada y que, a manera de resumen, se
presentan a
continuación:
B-1. DEMANDAS
Expediente 0025-2021-PI/TC
(Colegio de Abogados
de
La Libertad)
Los argumentos expuestos en la demanda presentada por el Colegio
de Abogados de La Libertad son los siguientes:
- El artículo III del Título Preliminar y la Cuarta Disposición Final de la Ley 31307
afectan el principio de igualdad, por cuanto establecen un tratamiento
normativo diferenciado no justificado al eximir del principio de gratuidad que rige a los procesos
de tutela de derechos fundamentales a las personas jurídicas que promueven procesos
de amparo contra
resoluciones judiciales.
- Al respecto, el colegio demandante señala que la ley está distinguiendo donde la Constitución no lo hace. Asimismo, refiere
que dichas normas buscan desincentivar a las personas jurídicas a presentar sus amparos, con lo cual también terminan vulnerando
su derecho de acceso a la justicia en condiciones de igualdad.
- Los artículos 23, inciso a) y 37, inciso 8) del NCPConst., a juicio del demandante,
también afectan
el principio de igualdad al permitir que,
en el marco de los procesos de habeas corpus, solo sea el demandante quien pueda solicitar informe
oral
en segunda instancia. Lo que, a su vez, vulneraría el
derecho a la defensa del
demandado.
- Por otro lado, el recurrente sostiene que debe declararse la inconstitucionalidad del
artículo 5 de
la nueva ley adjetiva
en el extremo que dispone que en los procesos de amparo contra resoluciones judiciales no se notifique de
la demanda a los jueces emplazados,
ya que con esto
se
les priva de poder ejercer
su derecho a la
defensa.
- En esa línea, refiere que tal medida también resulta contraria al artículo 8, numeral 2.b
de la CADH que reconoce como parte
de las garantías que integran el debido proceso, el derecho de un procesado o demandado, en cualquier proceso o procedimiento, a conocer los términos
de una imputación o demanda realizada en su contra.
- Para el Colegio de Abogados de La Libertad los artículos 6 y 24 de la Ley 31307 son
inconstitucionales porque
crean la obligación en los jueces de
admitir todas las demandas de
tutela
de derechos, incluso, las manifiestamente
improcedentes; y,
asimismo, porque al condicionar al Tribunal Constitucional para que admita todos los
recursos
de agravio constitucional, limita
su facultad jurisdiccional de
evaluar
la procedencia
de dicho recurso.
- Según indica, tales medidas impiden a los jueces del Poder Judicial y del Tribunal Constitucional aplicar causales de improcedencia frente a demandas manifiestamente
improcedentes, ya sea porque los hechos no
están vinculados con el contenido
constitucional de los derechos invocados, porque hay vías igualmente satisfactorias para la tutela de los
derechos invocados en las demandas, porque la lesión al momento de
presentarse
la demanda devino en irreparable, porque
no se agotaron las vías previas o
se acudió a otro proceso constitucional, o porque el plazo para interponer la demanda ha
prescrito.
- Asimismo, refiere que a consecuencia de lo dispuesto en los citados artículos 6 y 24 se estaría dejando
sin efecto
dos precedentes constitucionales
vinculantes del Tribunal
Constitucional, como son los establecidos en
los casos Elgo Ríos (STC 02383-2013- PA) y Vásquez Romero (STC 00987-2014-PA).
- En consecuencia, considera que dichas normas vulneran los artículos 45, 139, inciso 2
y 201 de la Constitución en tanto afectan los
principios de
separación de
poderes, independencia judicial
y autonomía del Tribunal Constitucional.
- De otro lado, el demandante también
señala que el artículo 98 del NCPConst. vulnera la independencia y autonomía
constitucionalmente reconocidas al Fiscal de
la Nación
(artículo 158), así como la legitimidad activa expresamente atribuida
para promover
demandas de inconstitucionalidad
(artículo 203, inciso 2),
al
exigirle que para este efecto en
específico
cuente
con el acuerdo de la Junta
de Fiscales Supremos.
- Invoca también
la
inconstitucionalidad de
la
primera y
quinta disposiciones complementarias finales de ley
procesal impugnada,
pues disponen la entrada en vigencia del NCPConst. al día siguiente de su publicación y prevén la aplicación
inmediata de las normas procesales que contiene. Considera el
colegio demandante que al no haberse contemplado un necesario periodo de vacatio legis, esta medida
resulta contraria a los artículos 2,
inciso 24 y 103 de la Constitución.
- En tal sentido, refiere el Colegio de Abogados de La Libertad que esta situación sería
vulneratoria del principio de seguridad jurídica toda vez que el cambio normativo, al ser inmediato,
lesiona las dimensiones de
previsibilidad
de la actuación de los órganos
jurisdiccionales y previsión
de consecuencias.
Expediente 0028-2021-PI/TC (Poder Ejecutivo)
En la demanda interpuesta por el Poder Ejecutivo, el Procurador Público Especializado en Materia Constitucional presenta los siguientes argumentos:
- Las
normas del
NCPConst. resultan
inconstitucionales
por
razones
de forma
al contravenir
los artículos 105, 106, 200 y
201 de la Constitución.
- En ese sentido, señala que la potestad de la Junta de Portavoces para la aprobación de diferentes exoneraciones dentro del procedimiento de
expedición de leyes,
contempladas en la Constitución (artículo 105) y el Reglamento del Congreso, tales
como el dictamen de comisión, la pre-publicación en el portal oficial, la doble votación,
entre otras; no puede ser ejercida desnaturalizando su
carácter excepcional, porque ello
implicaría una arbitrariedad,
siendo necesario evaluar
respecto a este tema
el contenido y alcance de los proyectos de ley, tanto en
la fase previa a su aprobación en el Pleno, como respecto a
las observaciones que
formule el Poder Ejecutivo a
la respectiva
Autógrafa de Ley.
- Refiere que,
sin
embargo, para la aprobación
de
la cuestionada
Ley 31307 se transgredieron determinados requerimientos de forma, tales como no haber respetado la excepcionalidad de exonerar del dictamen de la Comisión respectiva a las observaciones
formuladas a la Autógrafa de Ley por el Poder Ejecutivo, así como no haber desarrollado un debido
debate en
el Pleno
del Congreso
sobre las mismas. Por
ello, considera que el procedimiento
seguido para
su
aprobación resulta
contrario
al artículo
105
de
laConstitución y a la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional.
- Por otro lado, alega que la estructura y funcionamiento del Tribunal Constitucional y del Poder
Judicial, así como los procesos constitucionales, corresponde ser regulados
mediante leyes diferentes. Refiere que si bien la ley mediante la cual se regulan tales
materias tiene la característica de ser ley orgánica, obedecen a temáticas distintas y el debate parlamentario en torno a
su contenido debe
darse
por separado. Ello evita que,
como ha sucedido con la
ley cuestionada, bajo el argumento de
regular procesos constitucionales, se establezcan normas que debiliten la labor
del Tribunal
Constitucional y del Poder Judicial.
- Así, por ejemplo, los artículos 102, 103 y 107 del Nuevo Código establecen las distintas
votaciones que deben alcanzarse en el Tribunal Constitucional al tramitarse
resolverse un proceso de
inconstitucionalidad.
- Señala
al respecto que desde el año 1982 el
legislador ha optado por
establecer algunas reglas sobre
la votación en el Tribunal Constitucional en su ley orgánica,
y no en la legislación sobre procesos constitucionales, precisamente porque se trata de una materia que tiene incidencia directa en la labor del Tribunal como supremo intérprete de la Constitución y como órgano de control
constitucional, que debe ser objeto de un debate
aparte y distinto
del de las reglas sobre los
procesos constitucionales.
- Por
ende,
no
corresponde
que
en el
NCPConst. se establezcan normas sobre las votaciones por parte del Pleno del Tribunal
Constitucional, pues al tratarse de una
materia sobre la labor jurisdiccional de este órgano, dado que se vincula con la decisión que debe adoptar sobre un caso, y no sobre el desarrollo de los procesos constitucionales, corresponde
ser debatida y analizada en el marco de
una reforma a la ley orgánica
de esta
institución.
- En tal sentido, considera que los artículos 102, 103 y 107 del Nuevo Código resultan contarios a los artículos 106 y 201 de
la Constitución. Asimismo, resultan inconstitucionales, por
las mismas razones, los artículos 110, 111 y 112 del Nuevo Código, que establece reglas sobre el número de votos que se requiere para que el
Tribunal Constitucional
adopte determinadas
decisiones en
los procesos competenciales. De igual modo, opina que resulta inconstitucional el artículo VI
del Título
Preliminar, que
establece reglas sobre la votación requerida, tanto en el Poder
Judicial como en el Tribunal
Constitucional, para emitir precedentes vinculantes.
- En atención a ello, argumenta que no corresponde que la Ley 31307 establezca normas sobre
las votaciones por parte del Pleno del Tribunal Constitucional en sus artículos
102, 103, 107, 110, 111 y 112, en tanto resultan contrarios a los artículos 106 y 201 de la
Constitución.
- Ahora bien, a criterio del Procurador Público Especializado en Materia Constitucional, el
NCPConst. también incurre en inconstitucionalidad por el fondo.
- Así, señala que los artículos III
del Título Preliminar; 23, inciso a); 37, inciso 8) y la
Cuarta Disposición Complementaria Final
vulneran el derecho de
igualdad recogido
en el artículo 2, inciso 2 de la Constitución, toda vez que precisan, por
un lado, medidas diferentes para las
personas jurídicas cuando demandan en amparo
contra resoluciones judiciales, y, de otro lado, porque fijan reglas distintas para las
partes en la tramitación
del recurso de apelación en
el marco
del
proceso de habeas
corpus.
- Al respecto, señala que de los antecedentes de la Ley 31307 no se advierte una
justificación objetiva y razonable que
habilite las citadas diferencias. En este sentido, agrega que en el presente caso no se cumple con la exigencia de objetividad
y razonabilidad del trato diferenciado para los demandantes que
sean personas jurídicas en procesos constitucionales contra resoluciones judiciales, a
quienes el Nuevo Código determina que no se les aplique el principio de gratuidad; y tampoco se cumple para los
demandados en un proceso de hábeas corpus, que no pueden solicitar
la realización de una audiencia en la tramitación del recurso
de apelación.
- El demandante alega también que los artículos 3 y 29 del NCPConst. vulneran los artículos 139, inciso 3 y 200, inciso 1 de la Constitución, así como el artículo 7, inciso 6 de la CADH.
- Señala
que
el primer
párrafo del artículo 3, respecto al
inicio
de
los
procesos
constitucionales, diferencia las reglas del turno para
los procesos de hábeas corpus,
secundando lo establecido por el artículo 29 sobre la competencia exclusiva de los
jueces constitucionales
para conocer estos procesos.
- Considera
que esta modificación implica una reducción de los órganos jurisdiccionales
con
competencia para
conocer las demandas de hábeas corpus, pues antes la demanda podía ser interpuesta ante cualquier juez penal. Asimismo, origina que los nuevos órganos jurisdiccionales competentes para conocer estas demandas asuman más casos
sin contar
con
la capacidad para atenderlos, debido a la carga procesal que tienen en
materia de amparo, hábeas
data y cumplimiento. De esta manera, se genera
un marco normativo que impide que
el
proceso de hábeas corpus cumpla con su finalidad de mecanismo de protección rápida y efectiva de derechos fundamentales, en
particular de la libertad
física frente a detenciones ilegales y arbitrarias.
- Por tanto,
este cambio legislativo supone una afectación al derecho de acceso a la
justicia constitucional y a la eficacia del proceso de
hábeas
corpus como mecanismo
judicial
de tutela de derechos fundamentales.
- Para el Procurador Público Especializado en Materia Constitucional
los artículos 5 y 21 de la Ley 31307 trasgreden el derecho a la defensa establecido en el artículo 139, inciso 14 de la Constitución.
- Al respecto,
refiere que
la
notificación
constituye la actuación judicial por la cual se da
eficacia a las resoluciones judiciales y permite a las partes ejercer su derecho de defensa, en caso tengan interés en lo que es
materia de resolución en el proceso judicial del que
forman parte. De ahí que cuando el segundo párrafo del artículo 5 del Nuevo Código prohibe la notificación y emplazamiento de la demanda
constitucional a los jueces o
magistrados que expidieron la resolución
judicial que se cuestiona en dicho proceso, les niega la oportunidad de formular descargos en caso lo consideren necesario a efecto
de ejercer su derecho de defensa. Por
ello, el extremo del dispositivo cuestionado deviene
en
inconstitucional,
al ser contrario a la prohibición de privar a toda persona del derecho
de defensa,
contenida en el
inciso 14 del
artículo
139 de la Constitución.
- Asimismo, advierte que el primer párrafo del citado artículo
21 establece que la interposición de los medios impugnatorios,
con excepción de la queja, no requieren
fundamentación. Alega que esto suscita una situación de indefensión porque impide que se conozcan los argumentos de una de las partes al impugnar, perjudicándose la defensa respectiva en la instancia
revisora. Por ello, el artículo
21 del Nuevo Código afecta
también el derecho de defensa reconocido en el inciso 14 del artículo
139 de la Constitución.
- El demandante alega que el artículo 6 de la cuestionada Ley 31307
vulnera los artículos 43
y 139, inciso 2 de la Constitución, así como el artículo 25 de la CADH, que garantizan
la independencia
y autonomía de los
órganos jurisdiccionales
del Estado.
- Como se sabe, mediante el citado artículo 6 se prohíbe a los jueces constitucionales rechazar
de plano las demandas de tutela
de derechos fundamentales. Esta prohibición
afecta
al
principio de separación de poderes propiamente
dicho, por cuanto incide directamente en la autonomía
funcional de los órganos jurisdiccionales al imponerse el
criterio del legislador
respecto a
la calificación de la demanda en los procesos constitucionales de hábeas
corpus, amparo, hábeas
data y cumplimiento.
- A nivel normativo, la facultad de los jueces para rechazar de plano una demanda de
tutela de derechos fundamentales fue establecida en el año 1992, mediante la Ley 25398, y
fue mantenida en el anterior Código Procesal Constitucional, habiéndose desarrollado
de forma progresiva una importante jurisprudencia sobre la
materia, orientada
a garantizar
su adecuado empleo y evitar
que sea utilizada
en
contra del derecho a la protección judicial
de derechos fundamentales.
- Sin embargo, el Nuevo Código opta por prohibir
el rechazo liminar de las demandas, lo que obliga a los órganos jurisdiccionales a emitir un pronunciamiento sobre el fondo respecto a pretensiones que no tienen mayor sustento, dificultando que emita decisiones respecto a
causas que
requieren una
respuesta rápida
y efectiva en materia de tutela de derechos fundamentales.
- La decisión en torno al rechazo liminar de una demanda manifiestamente improcedente
forma parte de las medidas que puede adoptar
un órgano
jurisdiccional, en el marco de su independencia
y autonomía, a fin de desarrollar una función
jurisdiccional orientada
a garantizar el objetivo de los procesos constitucionales, como la tutela rápida
y efectiva de derechos fundamentales, por lo que impedirle
legalmente tomar una decisión de este tipo afecta su independencia
y autonomía,
así como el derecho a la
protección judicial
de los derechos fundamentales a través de los procesos constitucionales; y, por ende, los
artículos 139, inciso 2; 200, incisos 1, 2, 3 y 6 de la Constitución; así como el artículo 25 de
la CADH, que reconoce el derecho a la protección judicial de
los derechos
fundamentales.
- Por otra lado, señala que cuando el segundo párrafo del artículo 24 de la Ley 31307 establece como
regla la convocatoria
obligatoria para la vista de la causa en el Tribunal
Constitucional respecto a los recursos de agravio constitucional, vulnera los artículos 201
y 202 de la Constitución que
reconocen la autonomía
e independencia del órgano
supremo de interpretación.
- Al respecto, alega que la decisión del Tribunal
Constitucional
de expedir sentencias interlocutorias denegatorias, prescindiendo de
la realización de audiencias públicas en
el
marco de los respectivos recursos
de agravio constitucional, fue una decisión tomada a fin
de cumplir con su función jurisdiccional
de garantizar la Constitución y los derechos fundamentales, prevista en el
artículo
202 de la Constitución, a la vez que fue adoptada en el marco de su autonomía
e independencia, reconocidas en el artículo 201 del texto
constitucional.
- El demandante argumenta que los artículos 26 y 64 del NCPConst. que prescriben,
respectivamente, el carácter inimpugnable de la resolución judicial que ordena la actuación inmediata de sentencia y de
la que otorga un plazo adicional para que se cumpla con el requerimiento judicial, adoptadas a discrecionalidad del juzgador, deberían haberse establecido dentro de los parámetros de la razonabilidad, en atención a que lo que se decida puede involucrar consecuencias delicadas como anulaciones de procesos (penales, civiles, administrativos) o entrega de información sensible, reservada
o que se encuentre dentro de las prohibiciones de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información
Pública.
- Por ello, sostiene que los artículos cuestionados devienen en inconstitucionales al privar
a los justiciables de un mecanismo que les permita cuestionar
las
decisiones jurisdiccionales que
consideran que
les generan perjuicios, afectando de
esta manera el
derecho de acceso al recurso, que
forma parte del derecho al debido proceso y del
derecho a
la pluralidad de
la instancia, reconocidos en el artículo 139, inciso 6 de la Constitución.
- Finalmente, el Procurador Público Especializado en Materia Constitucional advierte que, a diferencia de lo regulado en el anterior Código Procesal Constitucional, la Ley
31307 cuestionada sí establece la votación que debe alcanzarse al interior del Tribunal
Constitucional en el marco de los procesos competenciales para aprobar una medida cautelar, la admisibilidad de la
demanda y la sentencia.
- Al respecto,
el demandante
refiere
que
no
existe
una
tendencia ni un
problema identificado en cuanto a los votos empleados por el Tribunal para
aprobar una
medida cautelar en un proceso competencial, por lo que no existe una justificación para
que el
legislador establezca, mediante una modificación al Código Procesal Constitucional, una votación de cinco (5)
votos conformes. La
ausencia
de datos empíricos que justifiquen una
reforma lleva
a concluir que el objetivo es colocar una
valla
alta
para
que el Tribunal
no
pueda
aprobar medidas
cautelares
en escenarios en
donde
la
tendencia de la votación al interior del colegiado, para casos particularmente
importantes, sea de cuatro a tres, como ha ocurrido en recientes pronunciamientos sobre
el fondo de la controversia en
materias particularmente
delicadas.
- Asimismo, señala que dada la existencia de una tendencia adoptada por el Tribunal
Constitucional, a través de su jurisprudencia, con relación al número de votos necesarios para emitir sentencia sobre
el
fondo en un proceso competencial (cuatro votos
conformes para
declarar fundada o infundada una
demanda), que le
ha permitido
pronunciarse sobre las controversias puestas a su conocimiento, resolviendo conflictos competenciales entre órganos constitucionales y estableciendo
importantes criterios de
interpretación, no corresponde
que el legislador modifique
mediante una ley dicha tendencia constante y uniforme en el Tribunal
Constitucional,
menos a través de
una reforma al Código Procesal Constitucional. Hacerlo implica
un acto contrario a la autonomía e independencia reconocida al Tribunal
en el artículo 201 de la Constitución,
garantizada por su
actual ley orgánica; así como un acto contrario al cumplimiento de
los objetivos del proceso competencial, reconocido en el artículo 202, inciso 3 de la
Constitución. Por ello, considera que los artículos 110, 111 y 112 del Nuevo Código son
inconstitucionales.
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
Los argumentos expuestos en la contestación
de las demandas son los siguientes:
- Se alega que no existe inconstitucionalidad por la forma en tanto
se han cumplido todos los requisitos establecidos para la creación y promulgación de la Ley
31307, por lo que no se habría configurado un quebrantamiento del procedimiento legislativo previsto en la Constitución y en el Reglamento
del Congreso para su aprobación.
- En tal sentido, se señala que la Junta de Portavoces se encuentra legalmente facultada
para realizar exoneraciones de trámites en el procedimiento legislativo. Se alega que la constitucionalidad
de la mencionada potestad ha sido ratificada
por el Tribunal
Constitucional en su jurisprudencia (Caso de la Ley que regula el gasto de la publicidad estatal y Caso de
la Ley de Cementerios y Servicios Funerarios).
- En cuanto a los argumentos de los demandantes sobre la presunta inconstitucionalidad por el fondo, en particular, sobre la supuesta
vulneración del principio de igualdad y a propósito de lo establecido en el artículo III del Título Preliminar y en la Cuarta
Disposición Complementaria
Final del NCPConst., el demandado manifiesta que no
es posible sostener que la situación de las personas naturales que actúan como
demandantes en procesos constitucionales contra resoluciones judiciales es equiparable a
la situación de las
personas jurídicas
que actúan como demandantes en dichos procesos.
- Sostiene que, en la mayoría de causas, las personas jurídicas pretenden buscar tutela
para sus derechos patrimoniales, soslayando una
de las finalidades esenciales de
un proceso constitucional
excepcional y urgente, que es la tutela de los derechos de
la persona humana.
- En tal sentido, enfatiza que los objetivos perseguidos por el artículo III del Título
Preliminar y la Cuarta
Disposición Complementaria Final no son otros que dar
cumplimiento al encargo constitucional hecho al legislador de
acuerdo a lo establecido en
el inciso 16) del artículo 139 de
la Constitución
y
establecer una medida
de discriminación positiva
en
favor de las personas naturales
que actúen como
demandantes en procesos
constitucionales.
- En esa misma línea, señala que el trato diferenciado otorgado a la parte demandante en
el proceso de habeas corpus conforme establecen los artículos
23, inciso a) y 37, inciso
8) del NCPConst., obedece a la situación no equiparable respecto de la parte demandada,
así
como también responde a la necesidad de
tutela urgente
de los derechos protegidos en
dicho proceso, la misma que encuentra sustento
en el
artículo 25 de la CADH.
- Respecto a la alegada vulneración
del derecho a la protección
judicial de la libertad
física y otros derechos a través del proceso de habeas corpus,
el Procurador de la parte demandada señala que en un proceso de
inconstitucionalidad no se examina
la conveniencia u oportunidad de las medidas legislativas que se cuestionan ya que en este proceso constitucional
no realiza un control
político, sino un control jurisdiccional.
- Sobre
la
competencia
reconocida a los jueces constitucionales para conocer las demandas de habeas corpus en virtud
de lo establecido en el artículo 29 del NCPConst., contrario a
lo señalado por
los demandantes en el sentido de
que esta
disposición legal vulneraría el derecho a
la protección judicial de la libertad física y
otros derechos dado
que se generaría una sobrecarga procesal, la parte demandada considera que
la disposición legal referida no vulnera los
derechos mencionados.
- Así también, alega que el artículo 5 del NCPConst. no afecta el derecho de defensa de
los jueces, ya que es al Procurador Público a cargo de
los asuntos judiciales del Poder Judicial a quien le corresponde apersonarse
a los procesos donde los jueces son parte emplazada
y, además, porque de las propias resoluciones cuestionadas se pueden
apreciar los argumentos de
dichos órganos jurisdiccionales. Refiere en este sentido que
el
Tribunal Constitucional ya se ha pronunciado en la sentencia recaída en el Expediente 0003-2005-AI, estableciendo que no se atenta contra el derecho de defensa de los jueces.
- Asimismo, resalta que en la jurisprudencia constitucional (Expedientes 03707-2009- PA/TC,
00092-2012-PA/TC, 08439-2013-PHC/TC, 07717-2013-PA/TC, 05580-2009- PA/TC y 06413-2013-PA/TC, entre otros) no se considera afectado el derecho de
defensa de los jueces del Poder Judicial que no participaron directamente en los procesos
constitucionales contra resoluciones judiciales.
- De otro lado, argumenta que el artículo 21 no atenta contra el derecho de defensa al establecer
como regla general que los
medios impugnatorios no requieren ser
fundamentados al momento de
su interposición, ello, porque en la tramitación de los recursos
se establece la realización
de un acto procesal (vista de la causa) en la instancia superior, en el cual
se podrán conocer los
argumentos de la parte impugnante y
contradecirlos.
- Asimismo, refiere que la obligatoriedad de la celebración de la vista de la causa en la tramitación del recurso
de agravio constitucional no impide al Tribunal
Constitucional que ejerza libremente las acciones necesarias para el cumplimiento de sus competencias.
- En relación a la supuesta inconstitucionalidad del artículo 6 que establece la prohibición de rechazar
liminarmente los procesos de tutela de derechos fundamentales y, en torno al cual los demandantes alegan que atenta
contra los principios de separación de poderes,
independencia judicial y autonomía del Tribunal Constitucional, la parte demandada señala que los artículos 43, 102, 106 y 200 de la Constitución, así como los criterios
establecidos en la STC 00006-2018-PI (Caso cuestión de confianza y crisis total del gabinete), garantizan al Congreso de la
República su competencia
para regular los procesos constitucionales.
- Refiere que las competencias de los poderes y órganos constitucionales autónomos
deben estar
orientadas al cumplimiento de
los deberes primordiales del Estado, siendo
uno de ellos, de acuerdo a lo
establecido en el artículo 44 de la Constitución,
garantizar
la plena vigencia de los
derechos
humanos.
- Por ello, considera que el artículo 6 del NCPConst. ha sido regulado atendiendo a las
potestades constitucionalmente
conferidas al Congreso de la
República y con la finalidad de garantizar la plena vigencia de los derechos fundamentales de
los justiciables, tal como se infiere de la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley
7271/2020-CR y del Dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento recaído en
los Proyectos de Ley 3478/2018-CR,
3754/2018-CR y 7271/2020-CR.
- Asimismo, alega que el artículo 6 no atenta contra el principio de independencia judicial,
debido a que la prohibición de rechazo liminar
no puede ser entendida como el ejercicio
de influencias sobre decisiones judiciales ni como un medio
para lograr que tales decisiones
dependan
de la voluntad de otros
poderes públicos.
- De otro lado,
para desvirtuar la inconstitucionalidad
invocada del artículo 98 del NCPConst., conforme al cual el Fiscal
de la
Nación requiere
del
acuerdo de la Junta
de Fiscales Supremos para la interposición de una demanda
de inconstitucionalidad, la
parte demandada expuso un análisis de proporcionalidad sobre esta
medida.
- Respecto a la supuesta vulneración de los derechos al debido proceso y a la pluralidad
de la instancia a propósito de
la regulación establecida en los artículos 26 y 64 del
NCPConst., el Procurador de la parte demandada rechaza la alegada
inconstitucionalidad sosteniendo que las
mencionadas disposiciones legales no
establecen la inimpugnabilidad de resoluciones que ponen fin a la instancia, sino
de otras resoluciones que se encuentran dentro de los supuestos en los que el legislador puede decidir
si cabe o no impugnación.
- Señala por otro lado que las disposiciones del NCPConst. referidas a la cantidad de votos
requeridos para
aprobar la medida cautelar (artículo 110), la inadmisibilidad de la
demanda (artículo 111) y la sentencia en el proceso competencial (artículo 112)
se encuentran
dentro de las materias que
pueden ser reguladas
mediante ley orgánica.
- Finalmente, advierte que
el anterior Código Procesal Constitucional contenía
una
disposición similar a la Primera
Disposición Complementaria
Final del NCPConst. referida a la aplicación inmediata de
las normas procesales. Al respecto, recuerda que en su oportunidad el Tribunal Constitucional consideró la pertinencia
de no
aplicar las nuevas reglas procesales a algunos
casos en particular con el propósito de optimizar la garantía de los
derechos fundamentales.
II. FUNDAMENTOS
§1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
1. La Ley 31307, ley
que aprueba el Nuevo Código Procesal Constitucional, publicada el 23 de julio
de 2021 en el diario oficial El Peruano, ha sido impugnada, tal como
se ha señalado, por el Colegio
de Abogados de La Libertad (Expediente 0025-2021-
PI)
y por el Poder Ejecutivo (Expediente
0028-2021-PI/TC).
2. De los argumentos expuestos por dichos
recurrentes en los escritos
de sus demandas, las mismas que han sido acumuladas por este Colegiado de conformidad con el artículo 113 del Código Procesal Constitucional vigente, se advierte que
en
el presente caso se
llevará
a cabo, en primer
término, un control de constitucionalidad
formal, es decir, un análisis de
constitucionalidad del procedimiento legislativo que concluyó con la aprobación
de la cuestionada Ley 31307; así como también un control de constitucionalidad material, el mismo que tiene por
objeto analizar
la validez
constitucional de las siguientes disposiciones contenidas en el NCPConst. impugnado:
- Artículo III del Título Preliminar, en el extremo que exonera de la gratuidad que rige a la tramitación de los
procesos constitucionales cuando
estos sean promovidos por
personas
jurídicas contra resoluciones judiciales;
- Artículo VI del Título Preliminar, que establece
que para crear, modificar, apartarse o dejar sin
efecto un precedente vinculante se requiere del voto conforme de cinco magistrados que integren el
Tribunal Constitucional;
- Artículo 5, en el extremo que dispone que en los procesos constitucionales contra resolución judicial no se notifique ni se emplace con la demanda a los jueces o magistrados del Poder
Judicial;
- Artículo 6, que establece la prohibición de rechazar liminarmente
los procesos de tutela de
derechos fundamentales;
- Artículo 21, que elimina el requisito de fundamentación de los medios impugnatorios para su interposición, a excepción de la queja y salvo en el proceso de habeas corpus si el apelante es la
parte demandada;
- Artículo 23, inciso a) que elimina la celebración de la vista de la causa en la tramitación del
recurso de apelación en el proceso de habeas corpus, salvo que el demandante o favorecido la solicite;
- Artículo 24, que establece la obligatoriedad de celebrar la vista de la causa en
sede del Tribunal Constitucional para evaluar la procedencia del recurso de agravio constitucional;
- Artículo 26, que dispone el carácter de inimpugnable de la resolución que ordena la actuación
inmediata de sentencia;
- Artículo 29, mediante el cual se reconoce la competencia del juez constitucional para conocer de las demandas de habeas corpus;
- Artículo 37, inciso 8), que elimina la vista de la causa en la tramitación del proceso de habeas corpus, salvo que la solicite el demandante o el favorecido;
- Artículo 64, en el extremo que establece el carácter de inimpugnable de la resolución mediante la cual se ordena a la parte demandada en el habeas data que cumpla con el requerimiento judicial
de remitir la información concerniente al reclamante o cualquier otra documentación que sea conveniente para la resolución de la causa;
- Artículo 102, en cuanto precisa que la inadmisibilidad de una demanda de inconstitucionalidad
deberá ser acordada con el voto conforme de cuatro magistrados;
- Artículo 103,
que fija
la
votación concordante de
cuatro
magistrados para declarar
la
improcedencia de la demanda de inconstitucionalidad;
- Artículo 107, conforme al cual la sentencia que declara la inconstitucionalidad de una norma
requiere de cinco votos conformes;
- Artículo 110, que establece que la aprobación de la medida cautelar expedida en un proceso
competencial requiere la votación conforme de cinco magistrados;
- Artículo 111, según el cual para declarar la inadmisibilidad de una demanda competencial se requiere el voto concordante de cinco magistrados;
- Artículo 112, que dispone que en los procesos competenciales la sentencia se obtiene con el voto conforme de cinco magistrados;
- Primera Disposición Complementaria Final, que recoge la aplicación inmediata de las normas
procesales previstas en
la Ley 31307, incluso, a
los
procesos en
trámite;
- Cuarta Disposición Complementaria Final, que no exonera del pago de tasas judiciales
a las personas jurídicas que demanden en amparo contra resoluciones judiciales; y,
- Quinta Disposición Complementaria Final, que precisa la entrada en vigencia inmediata
de las
reformas al Código Procesal Constitucional.
3. Para el análisis sobre la supuesta inconstitucionalidad formal de la Ley 31307 planteada por el Poder Ejecutivo, el Tribunal Constitucional
tomará como parámetro de control
las disposiciones constitucionales y el Reglamento del Congreso de la República. En tanto
que el análisis material de constitucionalidad, de
ser
el caso, se efectuará a la luz de (i) la
autonomía e independencia del Tribunal Constitucional y
del
Poder Judicial; (ii) el principio-derecho de igualdad; (iii)
las garantías del debido
proceso y, en particular, el derecho a la defensa; y, (vi) el principio de seguridad
jurídica.
§2. ANÁLISIS DE INCONSTITUCIONALIDAD
FORMAL DE LA LEY 31307
4. El Procurador Público Especializado en Materia Constitucional del Poder Ejecutivo
señala que el Congreso de la República habría incurrido en una infracción
constitucional por la forma al promulgar la Ley 31307, toda vez que se
habría producido el quebrantamiento del proceso
legislativo previsto en la Constitución para
su aprobación.
5. En tal sentido,
alega que dicho quebrantamiento se habría configurado al
no haberse
respetado el criterio de excepcionalidad al exonerar
del dictamen
de la
Comisión respectiva a
las observaciones formuladas por el Poder Ejecutivo a la Autógrafa de Ley del NCPConst., así como al no haberse desarrollado un debido debate en el Pleno del
Congreso sobre las mismas.
6. Con relación a la clasificación o tipología de los vicios de inconstitucionalidad, de acuerdo al artículo 74 del Código
Procesal Constitucional vigente, la infracción contra la jerarquía normativa de la Constitución
puede ser:
i) Directa
o indirecta;
ii) Total
o parcial; y,
iii) Por la forma o por
el fondo.
7. Y, en cuanto a la inconstitucionalidad formal, este Tribunal ha tenido oportunidad de establecer
que una ley puede incurrir en una infracción constitucional por la forma en
tres supuestos [cfr.
Sentencia 0020-2005-AI acumulados,
fundamento 22]:
(i) Cuando se produce el quebrantamiento del
procedimiento legislativo previsto en
la
Constitución
para su aprobación. Se configura este supuesto si, por ejemplo, el Poder
Ejecutivo expide un decreto
legislativo sin que se haya dictado
la ley que lo autoriza para dicho efecto, de acuerdo a lo señalado en el artículo 104 de la
Constitución.
(ii) Cuando se ha ocupado de una materia que la Constitución directamente ha reservado a otra específica fuente formal del derecho. Así, por ejemplo, existen determinadas materias
que la Constitución reserva a las
leyes orgánicas (vgr.
de conformidad con el artículo 106, la regulación de la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en
la Constitución), razón por la cual en caso de que una ley ordinaria se ocupe de dicha
regulación, incurriría en un vicio de inconstitucionalidad formal.
(iii) Cuando es expedida por un órgano que, constitucionalmente, resulta incompetente para hacerlo. Ello tendría lugar, por ejemplo, si el Poder Legislativo
expidiera decretos
de urgencia, pues la posibilidad de dictar dichas fuentes normativas ha sido reservada al Presidente de la República, conforme a lo previsto en el artículo 118, inciso 19 de la Constitución.
8. De acuerdo con lo alegado por el Poder Ejecutivo, este Tribunal observa que la
presunta infracción constitucional por la forma en la que habría incurrido el Congreso de la
República con la aprobación de
la Ley 31307, es la que se recoge en el primer supuesto
enunciado en el fundamento precedente.
9. El concepto de validez alude a la relación de compatibilidad entre dos normas de
distinto rango. Así, una norma
es válida siempre
que haya sido creada conforme al iter procedimental que
regula el proceso de su producción jurídica, es decir, observando las pautas previstas de competencia y procedimiento que dicho ordenamiento establece
(validez
formal), y siempre
que no sea incompatible con las
materias, principios y valores expresados en normas jerárquicamente superiores
(validez material).
10. Desde esta perspectiva, entonces, la validez constitucional de una norma jurídica
puede ser formal y material. Es válida formalmente
cuando el proceso de su producción se ajusta al Derecho vigente que determina el iter de formación de esa norma jurídica, esto es, que
haya sido emitida
por el órgano competente y a través del procedimiento establecido, de conformidad con lo establecido en la Constitución.
En tanto que es válida materialmente cuando su contenido
es compatible y coherente
con las normas supremas del
ordenamiento jurídico.
11. Atendiendo a los argumentos presentados por el Poder Ejecutivo, el presente caso
exige que el Tribunal Constitucional realice, en primer
lugar, un análisis de validez
formal de la Ley 31307.
Para este efecto, tomará como principal parámetro de control
al Reglamento
del Congreso.
12. En tal sentido, el Tribunal observa que con fecha 18 de mayo de 2021, la Comisión
de Constitución y Reglamento del Congreso de la República emitió dictamen aprobatorio del proyecto de
ley que aprueba el NCPConst.1 y, luego de cumplir
con las demás etapas del
procedimiento legislativo conforme establece el artículo 73 del
Reglamento, finalmente la Autógrafa de Ley fue remitida al Poder Ejecutivo para su
promulgación.
13. Mediante Oficio Nº 404-2021-PR, de
fecha 2 de
julio de 2021, el Poder
Ejecutivo remitió al Congreso de la República sus observaciones formuladas a la
Autógrafa de Ley.
14. Encontrándose dichas observaciones en la Comisión de Constitución y Reglamento a fin de que se elabore el nuevo dictamen correspondiente,
mediante Oficio Nº 1656-
2020-2021-ADP-D/CR2, de fecha 13 de julio de 2021, el Oficial Mayor, por encargo
de la ex Presidenta
del Congreso, comunicó a quien era Presidente de dicha Comisión
1 Disponible en
el
sitio
web
del Congreso
de la
República.
Recuperado
de:
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Dictamenes/Proyectos_de_Ley/03478DC04MAY2
0210518.pdf Consulta realizada el 17 de setiembre de 2021.
2 Disponible en
el
sitio
web
del Congreso
de la
República.
Recuperado
de:
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Oficios/Oficialia_Mayor/OFICIO-1656-2020-
2021-ADP-D-CR.pdf Consulta realizada el 17 de setiembre de 2021.
que en la sesión virtual de la
Junta de Portavoces
celebrada el 12 de julio de 2021 se había acordado exonerar del dictamen
a las observaciones formuladas por el Poder Ejecutivo a la
Autógrafa de Ley.
15. Al no encontrarse
en
el expediente el Acta
de la
Sesión Virtual en la que consta el
acuerdo adoptado por la Junta de Portavoces sobre
la exoneración referida, el Tribunal Constitucional,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 115 del
Código Procesal Constitucional,
requirió al Congreso de la República mediante
decreto de fecha 18 de octubre
de 2021 una copia de aquella, pero no se recibió
respuesta alguna del Poder Legislativo.
16. Ante
tal situación, este Tribunal remitió un nuevo pedido con fecha
5 de
noviembre de 2021 requiriendo
que dicha información sea remitida “en un plazo
improrrogable
de 5 días bajo apercibimiento de resolver
el
proceso de inconstitucionalidad interpuesto por el Colegio de Abogados de La Libertad y el Poder Ejecutivo en contra de
la Ley 31307 con las piezas que obran en el Expediente
00025-2021-PI/TC, 00028-2021-PI/TC,
acumulados”.
17. Estando a que el Congreso de la República no absolvió tal
pedido de información a pesar de que tenía el deber de hacerlo y considerando el apercibimiento formulado,
corresponderá emitir sentencia
con
las piezas obrantes en autos, es decir, asumiendo
la veracidad del aludido Oficio Nº 1656-2020-2021-ADP-D/CR,
de fecha 13 de julio de 2021.
18. Por otra parte, y continuando con el análisis del proceso parlamentario, se
advierte del expediente
digital del proyecto de ley que aprueba el NCPConst3, que con fecha
14 de julio
de 2021 se presentó una cuestión previa para
que la Autógrafa regrese a la Comisión de Constitución y Reglamento, pero,
sin embargo, la
misma
fue rechazada
al
no alcanzarse la votación necesaria; y, en sesión virtual realizada
en
la misma fecha, el
Pleno del Congreso
aprobó por insistencia
el NCPConst.
19. De acuerdo con la modificación realizada al Reglamento del Congreso de
la República, la misma que fuera publicada el 1 de julio
de 2021 en el diario oficial El Peruano, es decir, durante la tramitación del proyecto de ley del NCPConst., el texto
del artículo 73 establece que:
“El procedimiento legislativo se desarrolla por lo menos en
las
siguientes etapas:
a) Iniciativa legislativa;
b) Estudio en comisiones;
c) Publicación de los dictámenes en el Portal del Congreso, o en la Gaceta del Congreso o en el
Diario Oficial El Peruano;
d) Debate en
el Pleno;
e) Aprobación por doble votación; y,
f) Promulgación.
3 Disponible en
el
sitio
web
del Congreso
de la
República.
Recuperado
de:
https://www2.congreso.gob.pe/sicr/tradocestproc/Expvirt_2011.nsf/visbusqptramdoc1621/07271?opendo cument Consulta realizada el 17 de setiembre de 2021.
Están exceptuados
de
este procedimiento
los
proyectos con trámite distinto, previsto en el presente Reglamento o los que hubieran sido
expresamente exonerados del mismo, por acuerdo
de la Junta de Portavoces, con el voto que represente no menos de tres quintos de los miembros del Congreso. Esta excepción no se aplica a iniciativas de reforma constitucional, de leyes
orgánicas ni de iniciativas sobre materia tributaria o presupuestal.
Ninguna iniciativa puede ser exonerada de lo dispuesto en el literal e) del presente artículo, salvo
que
se trate de iniciativas presentadas por el Poder Ejecutivo con carácter de urgencia, de
conformidad con el artículo 105 de la Constitución
Política, o en los supuestos previstos en el
último párrafo del artículo 78 del presente Reglamento.” [énfasis añadido]
20. En tanto que el artículo
79 señala
que:
“La autógrafa de la proposición de ley aprobada será enviada al Presidente de la República para su promulgación
dentro del plazo de quince días útiles. Si el Presidente de la República tiene
observaciones que hacer sobre el todo o una parte de la proposición aprobada, las presenta al
Congreso en el
mencionado término de quince días útiles.
Las observaciones
se
tramitan como cualquier proposición, pero correrán en el expediente que dio origen a la ley observada y su reconsideración
por el Congreso requiere del voto
favorable de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso.
En caso de que la autógrafa de la ley observada
haya devenido de un proyecto exonerado del
trámite de envío a comisiones, la observación es decretada a la comisión competente en función
a su especialidad.” [énfasis añadido]
21. Una lectura sistemática del Reglamento del Congreso permite concluir en primer lugar que, de conformidad con el citado artículo 79, a las observaciones formuladas por el Poder Ejecutivo respecto de las autógrafas de
ley corresponde otorgarles el
mismo tratamiento que exige el procedimiento legislativo para aprobar cualquier
iniciativa
de ley según lo normado por
el artículo 73.
22. Asimismo, es posible advertir que, de acuerdo con esta última disposición
reglamentaria, no se puede exonerar del trámite regular para su correspondiente aprobación a
las leyes orgánicas
como
lo es el Código
Procesal Constitucional de acuerdo con lo dispuesto por el antepenúltimo párrafo
del
artículo 200 de
la Constitución que literalmente dice: “Una ley
orgánica regula el ejercicio de estas garantías y los efectos de
la declaración de inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas”.
23. La previsión del artículo 73 glosado supra resulta
coherente con lo dispuesto en el
artículo 31-A, inciso 2 del Reglamento del Congreso, cuando al referirse a la facultad de
exoneración que tiene la
Junta de Portavoces se precisa
que:
“2. La exoneración, previa presentación
de escrito sustentado del Grupo Parlamentario solicitante y con la aprobación de los tres quintos de los miembros del Congreso allí
representados, de los trámites de envío a comisiones y prepublicación. Esta regla no se aplica a iniciativas de reforma constitucional, de leyes orgánicas ni de iniciativas que propongan
normas sobre materia tributaria o presupuestal,
de conformidad con lo que establece el artículo
73 del Reglamento del Congreso.” [énfasis añadido]
24. Si bien es cierto, el desarrollo de la función legislativa permite un considerable nivel de discrecionalidad, esto no implica
que puedan dejarse
de observar las pautas que emanan de la Constitución y del Reglamento del Congreso, pues ello ingresaría en el
ámbito de lo constitucionalmente prohibido [Sentencia 0015-2012-PI/TC, fundamento
4].
25. En otras
palabras,
el procedimiento parlamentario
cuenta con
un considerable margen de
maniobra política, pero no puede
ser
contrario a las obligaciones que
emanan de la Constitución o de
las normas que
conforman el bloque de constitucionalidad,
tal y como lo ha
expresado este Tribunal Constitucional en el fundamento
4 de su Sentencia 0006-2018-PI.
26. Sin embargo, como puede advertirse
de lo ya expuesto, la Junta
de Portavoces del
Congreso de la República haciendo un ejercicio indebido de
su facultad reconocida en el citado artículo 31-A, inciso 2),
así como en contravención directa de los artículos 73 y 79 del Reglamento del Congreso, e indirecta
del
artículo 105 de
la Constitución, exoneró a las observaciones formuladas por
el Poder Ejecutivo a la Autógrafa
de Ley del NCPConst. del respectivo dictamen
que, de conformidad con la normatividad reglamentaria y constitucional
referida, la Comisión de Constitución y
Reglamento del Congreso debía
emitir.
27. Como ya quedó establecido supra, y, de acuerdo con lo señalado en el artículo 74 del Código
Procesal Constitucional vigente, una ley
o norma con rango de
ley puede afectar
directa o indirectamente la
Constitución.
28. La infracción directa de la Carta Fundamental por una norma tiene lugar cuando
dicha vulneración queda verificada sin necesidad de apreciar, previamente, la incompatibilidad de la norma enjuiciada con alguna(s) norma(s) legal(es). Se trata de
aquellos supuestos en los que el parámetro de control de constitucionalidad se reduce
únicamente a la Norma Fundamental. En
tanto que la infracción
indirecta de
la Constitución implica
incorporar
en
el canon del juicio de constitucionalidad a determinadas normas además de la propia Carta Fundamental. Se habla en estos
casos de vulneración “indirecta”
de la Constitución, porque la invalidez constitucional de la norma impugnada no puede quedar acreditada con un mero juicio de compatibilidad directo frente
a la Constitución, sino solo luego de
una previa verificación de su disconformidad con una norma legal perteneciente al parámetro
de constitucionalidad [cfr.
Sentencia 0020-2005-AI acumulados, fundamento
26].
29. Tal parámetro,
como ha sido afirmado muy tempranamente por este Tribunal, en
determinadas
ocasiones
“puede comprender a otras fuentes distintas de la Constitución y, en concreto, a determinadas
fuentes con rango de ley, siempre que esa condición sea reclamada directamente
por
una disposición constitucional (v.g. la ley autoritativa en relación con el decreto legislativo). En tales
casos, estas fuentes asumen la condición de ‘normas sobre la producción jurídica’, en un doble
sentido; por un lado, como ‘normas
sobre la forma de la producción jurídica’, esto es, cuando se les encarga la capacidad de condicionar el procedimiento de elaboración de otras fuentes que
tienen su mismo rango; y, por otro, como ‘normas sobre el contenido de la normación’, es decir, cuando por encargo de la Constitución
pueden limitar su contenido.
Tal capacidad
(de
fuentes formalmente no constitucionales
para integrar el parámetro), es lo que en el derecho constitucional comparado se ha abordado bajo la denominación
de
“bloque de constitucionalidad” (así, en España) o de “normas interpuestas” (caso de Italia).” [cfr. Sentencia
0007-2002-AI, fundamento 5].
30. De
ahí que la afectación
indirecta de la Constitución responda al siguiente esquema:
Constitución
Parámetro
(Vulneración indirecta de la Constitución, puesto que no observó los límites que ella encomendó en la norma interpuesta)
Norma Interpuesta
(Vulneración directa)
Objeto de
control
Norma impugnada
31. En tal sentido, se
produce una afectación indirecta de la Constitución ante la presencia de una incompatibilidad entre la norma sometida
a juicio y otra norma legal
a la que el propio Constituyente
delegó:
a) La regulación
de un requisito
esencial del procedimiento de producción
normativa.
En la Sentencia 0041-2004-AI, el Tribunal Constitucional tuvo oportunidad de centrar su análisis en un
vicio de esta índole, estableciendo que el requisito de ratificación de las
ordenanzas distritales por parte de la
Municipalidad
Provincial, previsto en el artículo 40 de la Ley 27972 –Ley Orgánica de Municipalidades (LOM)–, constituye un requisito de validez
de tales ordenanzas:
“En un Estado descentralizado
como
el peruano, los distintos
niveles de gobierno deben
apuntar hacia similares objetivos, de modo que el diseño de una política tributaria integral
puede perfectamente suponer –sin que con ello se afecte el carácter descentralizado
que puedan tener
algunos niveles–, la adopción de
mecanismos formales,
todos ellos
compatibles entre sí, lo que implica que un mecanismo formal como la ratificación de
ordenanzas distritales
por los municipios provinciales coadyuva a los objetivos de una
política tributaria integral y uniforme acorde con el principio de igualdad que consagra el
artículo
74º de la Constitución.”
b) La regulación de un contenido materialmente constitucional.
Es el caso, por ejemplo, de las leyes que, por mandato de la propia
Constitución, se encuentran
encargadas de configurar determinados derechos fundamentales.
c) La determinación de las competencias o límites de las competencias de los distintos órganos
constitucionales.
Tal es el caso de la Ley de Bases de la Descentralización.
Normas legales de esta categoría
servirán de parámetro cuando se ingrese en la evaluación de la constitucionalidad
o inconstitucionalidad
de ordenanzas regionales [Sentencia 0020-2005-AI acumulados, fundamento 28].
32. Ahora bien, de manera expresa nuestra Constitución no ha dispuesto con detalle
cuáles son todas y cada una de
las etapas del procedimiento legislativo a seguir
para la aprobación de
una iniciativa legislativa, ya
sea que provenga del propio
Parlamento,
del Poder Ejecutivo, de
otras autoridades a quiénes
también les ha reconocido la facultad para
presentar propuestas normativas (artículo 107), o,
incluso, de los ciudadanos en ejercicio de su derecho de participación política (artículo 31).
33. La Constitución solo ha ordenado en su artículo 105 que “[n]ingún proyecto de ley puede
sancionarse sin haber sido previamente aprobado por la respectiva
Comisión dictaminadora, salvo excepción señalada
en
el Reglamento del Congreso”. En tanto que en el artículo 102, inciso 1) establece como una de las atribuciones
del Congreso de la República, dar leyes y resoluciones legislativas; y en el artículo 94, le reconoce la facultad
para
elaborar y aprobar su Reglamento.
34. La
lectura conjunta de estas disposiciones constitucionales permite
concluir
que el constituyente ha
delegado en el Congreso de
la República
la competencia para
diseñar a través de su Reglamento cuáles son las etapas del procedimiento a seguir
con el objeto de aprobar una iniciativa
legislativa.
35. En tal sentido, el parámetro de validez para
el
análisis de constitucionalidad formal de la
disposición legal controlada en este caso está conformado por las normas
contenidas en el Reglamento del Congreso de
la República sobre el procedimiento
para la aprobación de leyes, así como
por las normas establecidas en
la Constitución sobre competencia
legislativa.
36. Tratándose
del proyecto de ley que aprueba el NCPConst. bajo análisis, su
tramitación se rige
directamente por lo estipulado en los artículos 31-A inciso 2, 73
y 79 del Reglamento del Congreso de la República e indirectamente por lo dispuesto
en los artículos 105, 106 y 200 de la Constitución.
37. Por lo expuesto de manera
precedente, este Tribunal
Constitucional concluye que
en
el trámite para la aprobación de la Ley 31307 se ha producido un vicio de
forma cuando
la Junta de Portavoces decidió
exonerar de dictamen a las
observaciones formuladas por
el
Poder Ejecutivo a la Autógrafa de la Ley, vulnerando, por tanto,
de manera directa lo establecido en el Reglamento del
Congreso, e indirectamente
lo ordenado por la Constitución.
Queda claro entonces que
el
Congreso de la República, al incumplir las reglas de
procedimiento que este
mismo órgano fijó en su reglamento (artículos 31-A
inciso 2, 73 y 79) las vulneró directamente, y con ello vulneraron
también, aunque de modo
indirecto,
el referido marco constitucional.
38. En consecuencia, corresponde declarar fundada la demanda en este extremo y,
atendiendo a que la inconstitucionalidad formal afecta
a todo el Código Procesal Constitucional,
no resulta necesario analizar los cuestionamientos por razones de fondo
que se reseñaran.
§3. SOBRE LOS EFECTOS DE LA PRESENTE SENTENCIA
39. Conforme señala la parte in fine del artículo 82 del Código
Procesal Constitucional vigente, por la declaración de inconstitucionalidad de una norma no recobran vigencia
las disposiciones legales
que ella hubiera
derogado.
40. La Ley 31307, como se sabe, derogó el anterior Código Procesal Constitucional
aprobado mediante
Ley 28237, por lo que las disposiciones contenidas en aquella entraron en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano,
esto es, desde
el
24 de julio de
2021. No obstante, de acuerdo con la Primera
Disposición Complementaria Final del NCPConst.:
“Las normas procesales previstas por el presente código
son de aplicación inmediata,
incluso a los procesos en trámite. Sin embargo, continuarán rigiéndose
por la norma anterior: las reglas de competencia, los medios impugnatorios interpuestos, los actos procesales con principio de ejecución y los plazos que hubieran empezado.”
41. Tal como ha
quedado expuesto supra, este Tribunal Constitucional ha determinado la inconstitucionalidad formal de Ley 31307 que aprueba el NCPConst., por ello está en la obligación de prever
las consecuencias de su decisión y, por lo tanto, modular
los efectos que la misma
generará en el ordenamiento jurídico.
42. En tal sentido y, atendiendo a lo señalado, corresponde que este Tribunal Constitucional disponga
en su condición
de intérprete supremo de la Constitución una vacatio setentiae, permitiendo, de esta manera, que el legislador democrático proponga, debata y apruebe el Código Procesal Constitucional,
conforme al cual se
tramitarán los procesos constitucionales, en un plazo que no exceda del 15 de junio
de
2022, fecha en que vence la segunda legislatura del periodo anual de sesiones
2021-2022.
43. Asimismo, corresponde advertir que la presente sentencia de inconstitucionalidad no suspende la tramitación de los procesos constitucionales que se encuentran en curso,
sino que estos seguirán rigiéndose por las reglas establecidas en la Ley 31307, en
tanto el Poder Legislativo
apruebe el código adjetivo
en estricto
cumplimiento del
procedimiento establecido en el Reglamento del Congreso y en la Constitución, hasta el plazo previsto en el parágrafo
anterior. Vencido dicho plazo, surtirá efecto la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley
31307
aquí dispuesta.
III. FALLO
Por estas consideraciones, y con el fundamento de voto del magistrado Espinosa-
Saldaña Barrera, nuestro voto
es por lo siguiente:
1. Declarar FUNDADA la
demanda y, en consecuencia, INCONSTITUCIONAL
la Ley 31307, que aprueba el Nuevo
Código Procesal Constitucional.
2. Disponer una vacatio setentiae hasta el 15 de junio de 2022, fecha en que vence la
segunda legislatura del periodo
anual de sesiones 2021-2022.
SS.
LEDESMA
NARVÁEZ
MIRANDA CANALES
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
PONENTE LEDESMA NARVÁEZ
VOTO DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Coincido con el sentido de
la ponencia que se presentó; no obstante, considero pertinente
formular algunas consideraciones tanto en lo relativo a la pretendida
inconstitucionalidad por razones de forma
como por razones de fondo de la Ley 31307, Nuevo Código Procesal
Constitucional:
1. En definitiva, la dación del Nuevo Código
Procesal Constitucional ha tenido más
desaciertos que aciertos, pero corresponde ahora sí pronunciarnos sobre la pretendida inconstitucionalidad de dicha
normativa.
2. Ambas demandas de inconstitucionalidad, tanto la del Colegio de Abogados de la Libertad como del Poder Ejecutivo exigen un pronunciamiento
respecto de algunas disposiciones en torno a su inconstitucionalidad por razones de fondo, además, el último de ellos señala que el referido cuerpo normativo también ha incurrido en inconstitucionalidad por razones de forma. En tal sentido, mi voto abarcará ambos aspectos, pese a que el
contenido del voto de mis
colegas únicamente hace alusión a la infracción
normativa de la
Constitución por razones de forma.
Sobre los déficits de deliberación, el principio democrático y la pretendida inconstitucionalidad de
la Ley 31307 por razones de “forma” (incumplimiento de requisitos
de órgano competente, trámite y
plazo)
3. Concuerdo cuando se concluye que en el trámite para la aprobación de la Ley 31307 se
ha producido un vicio cuando la Junta de Portavoces decidió exonerar de dictamen a las observaciones formuladas por el Poder Ejecutivo a la Autógrafa
de la Ley. No obstante, advierto
que la violación se ha dado,
no únicamente,
respecto
de lo establecido en el Reglamento del Congreso, de manera directa, sino también
respecto de lo establecido por la Constitución en relación con el principio democrático, más
allá
de la cuestión procedimental regulada en los artículos 105 y 106 de
nuestra suprema norma.
4. En efecto, la Junta de Portavoces del Congreso de la República haciendo
un ejercicio indebido de su facultad reconocida en el artículo 31-A, inciso 2, que establece
que procede la exoneración referida, previa presentación de escrito sustentado
del Grupo Parlamentario solicitante y con la aprobación de los tres quintos de los miembros del Congreso allí representados y que
esta regla no se
aplica a iniciativas
de reforma constitucional, de leyes orgánicas ni de iniciativas
que propongan normas sobre materia tributaria o presupuestal, así como en contravención directa de los artículos
73 y 79 del Reglamento del Congreso, e indirecta del artículo 105 de la Constitución, exoneró a las observaciones formuladas por el Poder Ejecutivo a la Autógrafa de Ley
del
NCPConst. del respectivo dictamen
que, de conformidad
con
la normatividad reglamentaria y constitucional referida, la Comisión de Constitución y Reglamento del
Congreso debía emitir.
5. Por consiguiente, se produjo la inconstitucionalidad de la normativa impugnada debido al quebrantamiento
del procedimiento legislativo previsto en la Constitución y en el Reglamento del Congreso para
su debida aprobación, pero también debido al quebrantamiento del principio democrático que guía
los procesos de deliberación en la aprobación de normas del Congreso de la
República.
6. En ese escenario,
resulta trascendente verificar los ámbitos
de las actuaciones del Legislativo en los que se observa
una lógica de déficit de deliberación al interior
de los procedimientos legislativos del
Congreso de la República.
7. Ahora bien, en mi fundamento de voto que recayó en la STC 0006-2018-AI/TC,
sentencia que se ha
mencionado en diversas oportunidades en el presente
caso (tanto en los escritos de las partes como en la audiencia única) orienté mi posición
en
torno a que la exoneración de los trámites,
o del íter
legislativo habitual que
debía seguir la aprobación de
textos normativos, alude
en
realidad a déficits de
deliberación y reflexión, más aun si partimos de un sistema de Congreso unicameral como el vigente
en
el caso peruano, no deberían ser
considerados tan solo
como vicios “de forma” o,
dicho con otras
palabras, como un mero incumplimiento de previsiones
procedimentales
o de tramitaciones formales.
8. Por el contrario, estos déficits constituyen graves infracciones
que lesionan el
principio democrático consagrado en la Constitución, lo cual va bastante
más allá de muy
respetables alegaciones
formales. Es por ello,
y no solo por cuestiones de tramitación, que la contravención de tales parámetros debe
tener
como directa
consecuencia que una norma con rango legal haya sido emitida incurriendo en los
referidos déficits, deba ser considerada como
inconstitucional.
9. De otro lado, el principio democrático, por cierto, se encuentra expresamente reconocido en los artículos 3 y 43 de la Constitución. Entre
sus contenidos o subprincipios se encuentran, entre otros, el principio mayoritario (o de respeto a la decisión o al gobierno de las mayorías); el principio pluralista (que
se alude,
entre otras posibilidades, a
la representación proporcional, a la
desconcentración
del
poder o a la prohibición de regímenes de partido único, etc.); el principio de respeto a las minorías
(o de “respeto a
los derechos de
las minorías”, el cual representa un
límite de innegable relevancia
para el principio mayoritario y es lo
que suele llamarse
como “democracia sustantiva”); el principio de alternancia (referido al aseguramiento de elecciones
periódicas o de
régimen competitivo de elecciones, por ejemplo); y el principio
deliberativo (que implica que la
democracia va más allá del “momento del voto”, sino que es una “cultura” o “forma de vida”, lo cual involucra
la discusión abierta e inclusiva de los asuntos
públicos, la necesidad de ofrecer razones y espacios de deliberación o reflexión
para la toma de decisiones, la existencia de mecanismos de fiscalización y control
del poder, etc.).
10. Volviendo entonces al sustento y alcances de los vicios
deliberativos que aquí estoy
reseñando, conviene anotar
que estos se relacionan
directamente con, valga la redundancia,
el
componente deliberativo del principio democrático. Tales
vicios, entonces, solo podrían
ser considerados
como meramente “formales”
desde concepciones ritualistas o mayoritaristas de democracia, conforme a las cuales la democracia equivale a la
imposición de la voluntad política de las mayorías, tal vez siguiendo las formalidades previstas al respecto, pero sin necesidad de ofrecer razones o de argumentar, ni de generar espacios de discusión o
de intercambio de ideas, ni de contar con mecanismos de reflexión o de revisión
de lo que se decide (en este sentido, se tratarían de concepciones que solo atienden al
“principio de mayoría”).
11. Efectivamente, y para las concepciones mayoritaristas de democracia, únicamente
bastaría con tener los votos suficientes para tomar una
decisión. Sin embargo, y por el contrario, en el marco del Estado Constitucional contemporáneo, hoy la legitimidad de las decisiones públicas se entiende basada en las razones que se ofrecen a favor de
estas y no en la sola imposición del poder. Por
ende, incluso
bien puede y hasta
corresponde
hablar ahora de un “giro argumentativo”
o “deliberativo” en la concepción de la democracia.
12. Este giro se encuentra directamente relacionado por cierto, y entre otros factores, al principio constitucional de
interdicción de
la arbitrariedad, el cual ha
sido ampliamente desarrollado y aplicado en la
jurisprudencia de este Tribunal
Constitucional peruano (SSTC 00090-2004-AA, f. j. 12; 03864-2014-PA, f. j. 32;
4101-2017-PA, f. j. 20; 5811-2015-HC, f. j. 42; STC 06167-2005-HC, f. j. 30; 01803-2004-AA,
f. j. 12-14), y también con las previsiones constitucionales que
señalan que la persona humana es el fundamento y el límite último para el poder
político (artículo 1 de la Constitución); o con las prescripciones constitucionales que resaltan la naturaleza limitada del poder político (artículo 45
de la Constitución). En efecto, y de lo
anterior, se desprende con claridad que, en el
marco del Estado Constitucional, el poder
político no puede
actuar
de manera arbitraria, sino que tiene el deber de motivar o justificar sus decisiones, y no puede
simplemente imponerlas.
13. En el sentido expuesto, es claro que motivar significa dar razones, es decir,
argumentar. Y argumentar
implica, asimismo, deliberar
o, lo que es igual, la
posibilidad de intercambiar
razones o argumentos relacionados con la decisión que va a tomar. Estas razones que deben brindarse
ciertamente, se encuentran
relacionadas con la “legitimidad” de los actos de poder, elemento importante y hoy imprescindible, el cual va más allá de la aislada “legalidad” o la “autoridad
formal”. Así, es claro que, en el marco del constitucionalismo contemporáneo, los
actos estatales —como lo es la aprobación de una ley o de una resolución legislativa—deben ser “legales”, pero deben también ser “legítimos”.
Deben
emanar de una autoridad competente, y a la vez, encontrarse justificados. En otras palabras, deben
tener en cuenta
tanto las exigencias vinculadas con
su “vigencia” (“formal”) como con
su “validez” (“material”).
14. En este sentido, además, en un pronunciamiento
muy importante, este Tribunal ha destacado la importancia de la deliberación en el marco de
los procesos de toma de decisiones y, en particular, de la toma de decisiones en el seno del Congreso de la República. Así, en la STC Exp. n.° 00006-2017-P1 (en la que se declaró inconstitucional la llamada “Ley
Antitransfuguismo”), se sostuvo que:
“3. La democracia representativa, que se presenta en un contexto de pluralismo,
contrasta con la noción del liberalismo decimonónico, el cual enfatiza la dimensión
homogénea de las sociedades. Este pluralismo ideológico, social, cultural y
económico, que es la suma de intereses particulares,
debe ser traducido en
planteamientos políticos y jurídicos que puedan
reflejarse en actuaciones estatales, a fin de hacerlos compatibles con los valores constitucionales. Para ello, es necesario
un proceso de deliberación que permita tomar en cuenta
esta mixtura de ideas y su compatibilidad con la Constitución.
4. Uno de los espacios idóneos y
predominantes para materializar dicho proceso de deliberación es el Congreso. En efecto, este es un auténtico órgano
deliberante. Es
el espacio donde se resuelven las tensiones y desacuerdos que surgen de la propia
realidad plural que determina y enmarca las relaciones jurídicas y políticas. No
obstante, el proceso deliberativo
no
debe ser confundido con las actividades que
pretenden dar apariencia de deliberación. Y es que aquellos procesos en los que solo
se
enfatice el proceso de contabilizar
votos distan mucho de ser procesos
deliberativos. La cuantificación de votos ha de ser, en todo caso, el resultado de las deliberaciones,
en donde sean las razones de peso las que precedan al conteo de
votos, de manera que dicho elemento no sea el determinante,
sino las razones que
se
encuentran detrás
de
los mismos. Esta clase de deliberaciones, y no los votos en
sí,
son los que brindan legitimidad a una decisión y a
la entidad que las emite.
5. Ahora bien, el proceso de deliberación sirve para el intercambio de información,
así como colabora en la toma de decisiones.
Sin embargo, ello no supone que
mediante la deliberación se alcance necesariamente un contexto de certidumbre,
pues
en ocasiones las decisiones políticas son tomadas con diferentes
grados de
discrecionalidad. De este modo, la deliberación se erige como un proceso
indispensable
para poder enriquecer el debate no solo en cuanto a lo referido a la información que se pueda brindar, sino también en cuanto a perspectivas y enfoques. Y es que es la calidad del proceso deliberativo la que legitima la función legislativa,
de
ahí que se afirme que una norma jurídica se legitima como resultado de la deliberación general y no de la
voluntad general” (cursivas agregadas).
15. De este modo, es
claro pues que la legitimidad, e incluso si cabe hablar de ello, la dignidad democrática de las
decisiones políticas,
y en
especial de
las legislativas,
depende de que
hayan sido producto de un intercambio de
razones públicas
encaminadas a conformar una decisión, y no de la pura imposición de la voluntad de
las autoridades.
16. En este sentido, también
puede afirmarse que en el ámbito de la toma de decisiones
una deliberación robusta hace posible que se expresen las diferentes opiniones, creencias o cosmovisiones existentes en una comunidad (plural); que
las diferentes voces, incluyendo la de aquellos que se
encuentren directamente
en situación de violación o amenaza
de violación, así como las
de los sujetos y colectivos que se encuentren en situación de debilidad, puedan ser escuchadas (inclusión); que la adopción de las medidas o decisiones políticas respondan a razones, y no a puras motivaciones subjetivas, irracionales o arbitrarias (racionalización); que
las decisiones se amparen en las mejores razones posibles,
las que
surjan
precisamente de un debate
abierto,
amplio
e
incluyente
(justificación); y, finalmente,
que los argumentos que
se ofrezcan sean razones
públicas, en el sentido de que sean unas que puedan ser explicitadas (no deben tratarse de
razones subrepticias o inicuas) y que puedan ser aceptadas por todos como legítimas (publificación). En suma, entonces, una
deliberación robusta se
caracteriza
por ser plural, inclusiva, racional, y tendiente
a acoger las mejores justificaciones, las cuales deben tener
un carácter público.
17. Como se hace evidente, y en relación a lo involucrado con estos vicios referidos
a la falta de suficiente deliberación en el marco de la aprobación de una norma con rango de ley, resultaría
demasiado restrictivo
analizar únicamente
si se han respetado los procedimientos de
exoneración previstos formalmente. Ello
involucraría no entender que la finalidad de dichos procedimientos es, ante todo, permitir la discusión de ideas, el debate técnico de las propuestas y la revisión
reflexiva
de
las decisiones que se toman.
18. Adicionalmente, y a mayor abundamiento,
este
tipo de inconstitucionalidad
debido a déficits deliberativos ya
ha sido objeto de aplicación o desarrollo en países tan cercanos como Argentina o Colombia. En Argentina, por ejemplo, la
Corte Suprema de la Nación ha
determinado la inconstitucionalidad de algunas normas legales en mérito a que en su configuración no se permitió la participación de
quienes se verían afectados por la medida aprobada (v. gr. “caso CEPIS y otros c.
Ministerio de Energía y Minería”, de 18 de agosto
de 2016). En Colombia, por su parte, la Corte Constitucional, en diversas causas, ha incluido a los déficits en la deliberación como vicios en la
formación de la
ley, lo cual permite declarar como inconstitucionales a aquellas leyes que han sido insuficientemente debatidas (cfr. las Sentencias C-537/I2, C-740/13, C-726/15).
19. En la misma línea, este Tribunal precisó en relación con el abuso de la exoneración de
dictamen de proyectos que regulan la
relación entre poderes que, “cuando
este mecanismo es empleado con el propósito de efectuar trascendentales reformas que
inciden en la esencia misma de nuestra
Constitución,
debe demandarse un importante nivel de deliberación, aspecto que no se ha advertido en este caso”. Asimismo, agrega que “al haberse exonerado al proyecto de resolución
legislativa
del
trámite ante la Comisión de Constitución y Reglamento, se advierte un vicio
de inconstitucionalidad radicado en el empleo de un mecanismo de
excepción
cuando no correspondía
en
razón de la materia involucrada,
lo cual resulta contrario a la finalidad del artículo 105 de la Constitución”
[STC 00006-2018- AI/TC,
fundamentos 23, 25 y 26].
20. Así, existe una exigencia intrínseca en el procedimiento de elaboración legislativa
que recae, precisamente, en el acto de deliberación del asunto del que
se trate,
además,
ésta debe cumplir
con
adecuados estándares de calidad y profundidad
para ser compatible con la Constitución y con el sentido de democracia que ella
persigue. Deliberación que
por cierto no se ha cumplido lo suficientemente
en
el presente caso, con lo cual, la
normativa impugnada
padece de déficit de deliberación.
Sobre la inconstitucionalidad de la Ley 31307 por conexidad y como consecuenciade la declaración de inconstitucionalidad de la “cuarta”
legislatura
21. Otro asunto que no puede soslayarse es el referido
a que el Tribunal Constitucional ha
declarado la inconstitucionalidad de la Resolución Legislativa 021-2020-2021- CR;
no obstante, por mayoría de votos, únicamente se dispuso que como consecuencia de ello, también se declare
la inconstitucionalidad de las leyes de reforma constitucional 31280,
31304 y 31305, de acuerdo con el
artículo 77 del
Nuevo Código Procesal Constitucional,
más no de las otras actuaciones del
Congreso durante el periodo de
tiempo que duró la “cuarta” legislatura, esto es, desde el 13 de junio al 16 de julio de 2021.
22. Este hecho ha sido puesto en evidencia en el fundamento de voto en el que sustenté, precisamente, la inconstitucionalidad de la citada
resolución legislativa,
pues ahí he manifestado que en la medida en que si la normativa impugnada en
aquel proceso finalmente
es
declarada inconstitucional, sean por las razones
expuestas por mis colegas, o por las razones que
he señalado en dicho proceso, la consecuencia lógica debiera ser que dicha inconstitucionalidad se extienda a todas las actuaciones y normas emitidas durante el periodo de la denominada “cuarta” legislatura, dentro del cual se aprobó
el
Nuevo Código, ya que se parte de la premisa básica de
la existencia de una distorsión en la
formación de la voluntad del
Congreso a través de la
resolución legislativa impugnada
en aquel caso.
23. En ese escenario, resulta evidente que existe una razón más para decretar la inconstitucionalidad de la Ley 31307, que aprobó el Nuevo Código
Procesal
Constitucional.
Sobre la pretendida inconstitucionalidad de la Ley
31307 por razones de fondo
24. No es
posible
evitar emitir
pronunciamiento
en torno a las disposiciones impugnadas en el presente caso por razones de
fondo debido a las graves
violaciones en que ha incurrido el Legislativo respecto de
los derechos y
principios constitucionales tal
y como se pasa a desarrollar a continuación.
(i) Sobre la alegada
violación a la autonomía
funcional de los órganos jurisdiccionales
25. Ambos demandantes coinciden en que los artículos 6 y 24 de la Ley 31307 son
inconstitucionales porque
crean la obligación en los jueces y juezas de admitir
todas las demandas de tutela de derechos, incluso
las manifiestamente
improcedentes; y, asimismo, porque
al
condicionar
al
Tribunal Constitucional
para que admita
todos los recursos de agravio constitucional, limita su facultad jurisdiccional de evaluar la
procedencia de dicho recurso.
26. Por otra lado, señalan que cuando el segundo párrafo del artículo 24 de la Ley
31307 establece como regla la convocatoria obligatoria para la vista de la causa
en
el Tribunal Constitucional respecto a los recursos de agravio constitucional,
vulnera los artículos 201 y 202 de la Constitución que reconocen la autonomía
e independencia del órgano supremo
de interpretación.
27. Asimismo, refieren que a consecuencia de lo dispuesto en los citados artículos 6 y 24 se estaría dejando sin efecto dos precedentes constitucionales del Tribunal
Constitucional, como son los establecidos en los casos Elgo Ríos (STC 02383-2013-PA)
y Vásquez Romero (STC 00987-2014-PA). En consecuencia, consideran que dichas normas vulneran los artículos 43, 45, 139, inciso 2 y 201 de la Constitución, así como el artículo 25 de la
CADH, que garantizan la independencia y
autonomía de los
órganos jurisdiccionales
del Estado.
28. Ahora bien, el artículo 6 del Nuevo Código Procesal Constitucional establece lo siguiente:
Artículo 6. Prohibición de rechazo liminar
De conformidad con los fines de los procesos constitucionales de defensa de derechos
fundamentales, en los procesos constitucionales de habeas corpus, amparo, habeas
data
y de cumplimiento no procede el rechazo liminar de la demanda.
29. Del citado dispositivo se advierte claramente que se impide a los jueces o juezas
del
Poder Judicial y del Tribunal Constitucional aplicar causales de improcedencia frente a demandas manifiestamente
improcedentes, ya
sea porque los hechos no
están vinculados con el contenido constitucional de los derechos invocados,
porque hay vías igualmente satisfactorias para la tutela de los derechos invocados
en
las demandas, porque la lesión al momento de presentarse la demanda
devino
en
irreparable, porque
no se agotaron las vías previas o se acudió a otro proceso
constitucional o porque el plazo para interponer
la demanda ha prescrito, entre otras
causales establecidas
en el
artículo 7 del Nuevo
Código (artículo 5 del anterior Código
Procesal Constitucional).
30. Esta prohibición vulnera el principio de separación de poderes, toda vez que incide directamente en la autonomía
funcional de los órganos jurisdiccionales al imponerse el criterio del legislador (órgano político por
excelencia y no jurisdiccional)
respecto a la calificación de la demanda
en
los procesos constitucionales de habeas corpus, amparo, habeas data y cumplimiento.
En efecto, se
obliga a los órganos jurisdiccionales a emitir
un pronunciamiento respecto a
pretensiones que no tienen mayor
sustento, dificultando que se emita decisiones respecto a causas que requieren una respuesta rápida y efectiva en
materia de tutela
de
derechos fundamentales.
31. La decisión en torno al rechazo liminar de una demanda manifiestamente improcedente forma parte de las medidas que puede adoptar
un órgano jurisdiccional, en el marco de
su independencia y autonomía, a fin de
desarrollar una
función jurisdiccional orientada a
garantizar el objetivo de
los procesos constitucionales, como la tutela rápida y efectiva de
derechos fundamentales, por
lo que
impedirle
legalmente tomar una decisión de este tipo
afecta
su independencia y autonomía, así como el derecho a la protección judicial de los derechos fundamentales a través de los procesos
constitucionales; y, por ende,
los artículos
139, inciso 2; 200, incisos 1, 2, 3 y 6 de la Constitución; así como el artículo 25 de la Convención Americana de
Derechos Humanos, que reconoce el derecho a la protección judicial de los derechos fundamentales.
32. Adicionalmente, merece destacarse que, a mi modo de ver, existe un error conceptual
acerca de lo que constituye el rechazo liminar de una demanda. Ello se advierte de la expresión de
motivos del Dictamen
recaído
en los Proyectos de Ley 3478/2018-CR,
3754/2018/-CR y 7271/2020- CR, Ley de Reforma del Código Procesal Constitucional,
que buscaría justificar el art. 6, pues, por
ejemplo, se menciona que el congresista Carlos Mesía señaló que “lo que el grupo de estudio ha propuesto debe entenderse solo como posponer formalmente el rechazo liminar
hasta el momento de
la contestación de la demanda”, esto es, luego de tramitar su admisión, correr traslado y recibir o no la respectiva contestación, se
puede declarar la improcedencia liminar de la demanda “pero que ahora
sería en la sentencia de primera instancia al declarar
improcedente la
demanda o ´manifiestamente ilegítima” 4.
33. En efecto, el rechazo liminar
de la demanda no viene a ser otra cosa que la atribución que
le confiere el ordenamiento jurídico al juez
o jueza para
evaluar si la demanda cumple con determinados requisitos, antes que sea puesta en conocimiento de la parte
demandada, así, si la parte
demandante no cumple dichos
requisitos, es posible
disponer el rechazo
inmediato de la demanda5.
34. Dicho error conceptual, en definitiva, desnaturaliza no solo los conceptos en términos
procesalmente
considerados, sino y lo que
es
peor, en el ámbito de
los procesos constitucionales cuyo principal objeto es la tutela de
los derechos fundamentales de manera urgente.
35. Aunado a ello, debe precisarse que después de la contestación de la demanda, de igual
modo que en el rechazo liminar, no se le
impide de ninguna manera al juez o jueza
a rechazarla
incluso por ser manifiestamente improcedente. Entonces, habría
que buscar las legítimas razones del por qué
el Congreso expidió dicho dispositivo,
pues ello no hace
más que
dilatar
los procesos, ya
que obliga a los jueces y juezas
constitucionales a
dedicar tiempo al proceso en casos que
no merecen un pronunciamiento
de mérito, lo que inevitablemente ralentiza la atención de los casos en los que
sí se
encuentra comprometido el contenido constitucional de
un derecho
fundamental. Ello, como es obvio, puede dilatar indebidamente la protección de un derecho fundamental, vulnerándose el derecho a
la tutela jurisdiccional efectiva, al
desnaturalizarse un proceso que
debe ser rápido, sencillo y efectivo.
36. De otro lado, según el tenor literal del cuestionado segundo párrafo del artículo 24
del Nuevo Código Procesal Constitucional
refiere:
4 Cfr. Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República. Dictamen Recaído en los
Proyectos de Ley 3478/2018-CR, 3754/2018/-CR Y 7271/2020- CR, Ley de Reforma del Código Procesal
Constitucional. Congreso
de la República, Lima, 2021, p. 57.
5 Priori, Giovanni y Ariano, Eugenia. “¿Rechazando la justicia?
El Derecho de Acceso a la Justicia y el Rechazo liminar
de la demanda”, en Revista de Derecho Themis 57, p. 104.
Artículo 24. Recurso de agravio constitucional
[…]
En el Tribunal Constitucional es obligatoria la vista de la causa, la falta de convocatoria de la vista y del ejercicio de la defensa invalidan el trámite del recurso de agravio constitucional […].
37. Al respecto y sin perjuicio de que ya este Tribunal, en una labor de interpretación
de las normas conforme a la Constitución y en virtud de su autonomía e independencia reconocidas en los artículos 201 y 202 de
la Constitución,
determinó el mejor modo de implementar dicha
disposición, de forma tal que
resulte plenamente resguardada la tutela jurisdiccional efectiva, el debido proceso y el derecho a la defensa, expidiendo el acuerdo de Pleno recaído en la Resolución
Administrativa de Presidencia 154-2021-P/TC, que
dispuso el procedimiento respectivo de la vista de causa y de la audiencia pública, considerando que recaen en
distintos actos procesales.
38. En ese escenario, se estableció que la vista de causa en los procesos de tutela de
derechos en el Tribunal Constitucional es obligatoria, por lo que corresponde
su programación dentro
de un
determinado plazo luego de ingresada
la demanda. Posterior a
ello, pueden darse
hasta tres posibilidades en relación a otra figura denominada “audiencia
pública”:
i. Si en la vista de la causa la Sala considera que la demanda es improcedente,
se resolverá en ese
sentido, sin convocatoria a
audiencia pública, y se
publicará la resolución correspondiente. También se resuelven sin
convocatoria de audiencia pública los recursos de
agravio constitucional a favor
de la debida ejecución de
la sentencia, las apelaciones por salto y las
quejas;
ii. Si en la vista de la causa la Sala considera que la demanda requiere un pronunciamiento de fondo por parte
suya (amparos previsionales, procesos de hábeas data y procesos de cumplimiento), en el día o a más tardar el primer día hábil siguiente se notificará a las partes, convocando a audiencia pública para el lunes
de la semana subsiguiente. Celebrada esta audiencia, la votación
de la causa se realizará en la siguiente fecha de vistas de causa por parte de la Sala y se
publicará la sentencia
correspondiente;
y,
iii. Si en la vista de la causa la Sala considera que la demanda requiere un pronunciamiento
de fondo por parte del Pleno (hábeas corpus, amparos contra
resoluciones judiciales u otros
amparos), en el día o a más tardar el primer día hábil siguiente se notificará a las partes, convocando a audiencia pública para
el
miércoles de la semana subsiguiente. Celebrada esta audiencia, la votación de la causa se realizará en la siguiente fecha de vistas de causa por parte del Pleno
y se publicará la sentencia
correspondiente.
39. Si bien lo antes expuesto es una buena salida a la situación generada debido a la dación del Nuevo Código
Procesal Constitucional; no obstante, me permito referir algunas cuestiones adicionales en el entendido
de que el Congreso de la República también cometió un craso error si entendió que
es
lo mismo la “vista de causa” y la figura de la “audiencia
única”. De ser
ello así, el objeto de dicho dispositivo sería obligar al Tribunal Constitucional a llevar adelante audiencias públicas en todos los casos en que conozca un recurso
de agravio constitucional.
40. Como bien se sabe, el recurso de agravio constitucional es una figura procesal y
un recurso excepcional que solo cabe acceder cuando se tiene una
resolución de segundo grado o instancia que declara infundada o improcedente la demanda. Así, no en
todos los casos procederá tal recurso.
41. La situación de urgencia para tramitar, resolver y eventualmente, ejecutar un caso que
incluya un conflicto constitucional
de tutela de derechos hace que la situación de urgencia se encuentre presente en cada
una de las etapas de los procesos
constitucionales, tanto en cuanto a
las instancias o grados para resolver el asunto como respecto de los recursos y figuras establecidos en las leyes y aquellos que el
Tribunal ha generado para lograr la efectiva protección
de los derechos
fundamentales.
42. Ello se manifiesta en los plazos cortos que se han implementado en las leyes y
códigos procesales, como en
mecanismos creados
jurisprudencialmente (el recurso de apelación por salto a favor de la ejecución de una sentencia del Tribunal Constitucional,
recurso de agravio a favor de la ejecución de sentencias del
Poder
Judicial emitidas en segundo grado y el recurso de agravio a favor de la ejecución
de una sentencia del Tribunal Constitucional,
etc.), las mismas que cuentan con
una cobertura constitucional
y legal suficiente.
43. Parte de dichos mecanismos para obtener una respuesta rápida y eficaz en la atención de los derechos fundamentales, se encuentra en la posibilidad de rechazar
la demanda al
momento
de resolver
el recurso de agravio
constitucional así como
no fijar audiencia
única en todos los casos.
44. Por
ello,
debe recalcarse
el rol legítimo
del Tribunal
Constitucional para
desconocer
causas que manifiestamente improcedentes para su competencia. De esta manera, el Tribunal priorizará la atención en procesos que sí requieren una
tutela
urgente.
45. De otro lado, merece destacarse lo paradójico que resulta el contenido del
Nuevo Código si es que
se pretende obligar al Tribunal Constitucional a
convocar vista
de la causa –en el entendido del Congreso, audiencia pública– con la
sola interposición del recurso de
agravio constitucional y la finalidad –tal y como se menciona en el citado segundo párrafo del artículo 24– es proteger el ejercicio del derecho a la defensa, pues, en el Nuevo Código, se prevé, por ejemplo,
que en primer grado o instancia los órganos judiciales pueden sentenciar prescindiendo
de la
audiencia única (art. 12), que en la tramitación del recurso de apelación en
el
proceso de habeas corpus la audiencia
es
opcional (a criterio de las partes) (art.
23.a), que la medida cautelar se concede sin traslado a
la contraparte (art. 18)
y que la tramitación del recurso
de apelación por salto se realiza, asimismo, sin
audiencia pública (art. 23.c).
46. De lo expuesto se advierte que el Nuevo Código no le exige al juez de primera instancia o grado, ni a la Corte de
segunda instancia o grado, lo que sí le exigiría al
Tribunal Constitucional.
47. Ahora bien, cierto es que en ninguno de los estadios procesales antes indicados se
le prohíbe a las partes,
entre ellos, a la parte demandada, manifestar por escrito lo que juzgue
conveniente
a sus intereses, por ende, la obligatoriedad de una
audiencia pública una vez interpuesto el recurso de agravio constitucional,
no forma parte del contenido constitucionalmente estatuido del derecho a la defensa.
48. También se ha manifestado que ambos dispositivos estarían dejando sin efecto dos precedentes
constitucionales del
Tribunal Constitucional, como
son los establecidos en los casos Elgo Ríos (STC
02383-2013-PA) y Vásquez Romero
(STC 00987-2014-PA).
49. Creo que, en este aspecto, también existe un error conceptual grave en la alegación del congreso, ya que lo que el precedente constitucional fija son reglas sobre el
objeto y contenido de la
pretensión apuntando a que en todos los casos idénticos
se aplique dichas reglas. Entonces, si el Tribunal ya fijó una regla y es el intérprete
de cierre de la Constitución,
debe entenderse que esta debe respetarse.
50. Así como
en su momento se cuestionó
la emisión de dichos precedentes,
también y frente a ello, ya es conocida mi postura
en
su defensa. Adelantando algo de esa
discusión, convendría señalar
que la competencia para que el Tribunal
Constitucional expida
ciertas reglas jurídicas a través de la figura de los precedentes constitucionales tiene
un reconocimiento explícito no solo en la
anterior regulación (artículo VII del Título Preliminar del anterior Código Procesal Constitucional), sino también en el artículo VI del
actual Código.
51. En ese
escenario,
en atención al
ejercicio
de
las
competencias explícitas e implícitas que un Tribunal
Constitucional puede reivindicar es precisamente
las sentencias en las que se fija un determinado precedente constitucional,
las que son
de obligatorio cumplimiento. De ahí que cabe cuestionarnos si es posible que el
legislador democrático pueda regular una situación cuyo contenido
iría en contra de lo dispuesto por el intérprete de cierre
de la
Constitución a
través de los precedentes
constitucionales. Por
ende, cabe analizar qué está primero, un precedente del Tribunal Constitucional o una ley emitida por el Congreso o, dicho
en
otras palabras, por ley se puede cambiar o modificar un precedente del Tribunal
Constitucional.
52. Señalo esto en mérito a que considero que, en estricto respeto a una separación de funciones y a
un criterio de
corrección funcional, el Congreso de la República debe entender que,
en
rigor, a él también se dirigen así como a los jueces y
juezas del Poder Judicial y a
la sociedad en general, la atención de
las reglas fijadas en
los precedentes o, dicho en otras palabras, el Legislativo no escapa de la interpretación realizada por el Tribunal
Constitucional respecto de la figura que
se comenta, a no ser que cambien las circunstancias en las que se fijan tales reglas, siempre y cuando dichos cambios puedan estar debidamente justificados, atiendan a criterios de
razonabilidad y proporcionalidad y se sujeten a los parámetros
constitucionales, situación ésta
que en el presente caso, no se ha producido.
53. Lo señalado, por cierto,
no
debe llevar
al inmovilismo
de
un
Tribunal Constitucional, cuya
labor es precisamente la de defender y promover la fuerza
normativa de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos, labor que, por cierto, implica resolver conforme a
Derecho, razón por demás que se expidió la resolución
administrativa que interpretó el
segundo párrafo del
artículo
24.
54. Así también, la decisión del Tribunal
Constitucional de expedir sentencias
interlocutorias denegatorias en el caso del precedente
Vásquez Romero,
prescindiendo de la
realización de audiencias públicas en el marco de los respectivos recursos de agravio constitucional y de fijar los criterios de cuándo
nos encontramos frente a
una vía igualmente satisfactoria
del precedente Elgo Ríos, fueron decisiones tomadas a fin de cumplir con su función jurisdiccional de
garantizar la Constitución y los derechos fundamentales, prevista en el artículo
202 de la Constitución, a la vez que fue adoptada en el marco de su autonomía e independencia,
reconocidas en
el artículo 201 del texto constitucional.
55. En tal sentido, los artículos 6 y 24 en la práctica estarían dejando sin efecto los
precedentes constitucionales Elgo Ríos y Vásquez Romero, lo que constituye una
grave violación de la autonomía e independencia del
Tribunal Constitucional.
56. Por todas las razones expuestas, opino que tanto el artículo 6 como el artículo 24
del Nuevo Código Procesal Constitucional
son inconstitucionales.
(ii) Sobre la alegada violación a la autonomía procesal del Tribunal Constitucional
57. El Procurador Público Especializado en Asuntos Constitucionales manifestó que
los artículos 102, 103 y 107 del Nuevo Código establecen las distintas votaciones
que deben alcanzarse en el Tribunal
Constitucional al tramitarse
y resolverse un proceso de
inconstitucionalidad. Asimismo, resultan inconstitucionales, por
las mismas razones, los artículos 110, 111 y 112 del Nuevo Código, que
establece reglas sobre el número de
votos que se requiere para que el Tribunal
Constitucional adopte determinadas decisiones en los procesos competenciales.
De igual modo,
opina que
resulta inconstitucional el artículo VI del Título Preliminar, que establece reglas sobre
la votación requerida, tanto en el Poder
Judicial como en el Tribunal
Constitucional, para emitir
precedentes.
58. Al respecto,
las
disposiciones cuestionadas
son las siguientes:
Artículo VI. Precedente vinculante
[…]
Para crear, modificar, apartarse o dejar sin efecto un precedente vinculante se requiere
la reunión del Pleno del
Tribunal Constitucional y
el
voto conforme de
cinco
magistrados.
Artículo 102. Calificación de la demanda (proceso de inconstitucionalidad)
Interpuesta
la demanda, el Tribunal la califica dentro de un plazo que no puede
exceder de diez días. Su inadmisibilidad es acordada con el voto conforme de cuatro
magistrados […].
Artículo 103. Improcedencia
liminar de la demanda (proceso de
inconstitucionalidad)
El Tribunal declarará improcedente
la demanda con el voto conforme de cuatro
magistrados cuando concurre alguno de los siguientes supuestos:
1) Cuando el Tribunal hubiere desestimado
una demanda de inconstitucionalidad
sustancialmente igual en cuanto al fondo; o
2) Cuando el Tribunal carezca de competencia para conocer la norma impugnada.
En estos casos, el Tribunal en resolución debidamente
motivada e inimpugnable
declara la improcedencia de la demanda.
Artículo 107. Plazo para dictar sentencia (proceso de inconstitucionalidad)
El Tribunal dicta sentencia dentro de los treinta días posteriores de producida la vista
de
la causa.
La sentencia que declara la inconstitucionalidad de una norma requiere de cinco votos conformes. De no alcanzarse esta mayoría calificada en favor de la inconstitucionalidad de la norma demandada, el Tribunal Constitucional dictará sentencia declarando infundada la demanda de inconstitucionalidad.
Artículo 110. Medida cautelar (proceso competencial)
[…]
La aprobación de la medida cautelar requiere el voto de cinco (5) votos conformes.
Artículo 111. Calificación de la demanda (proceso competencial)
Si el Tribunal Constitucional estima que existe materia de conflicto cuya resolución
sea
de su competencia, declara admisible la demanda y dispone los emplazamientos correspondientes.
Se requiere del voto conforme de cinco (5) magistrados para declarar su inadmisibilidad.
[…]
Artículo 112. La sentencia en los procesos competenciales y sus efectos
En los procesos competenciales, la sentencia se obtiene con el voto conforme de cinco
(5) magistrados.
59. A diferencia
de
lo regulado en el anterior Código Procesal Constitucional, la Ley
31307 cuestionada sí establece la votación que debe alcanzarse
al
interior del
Tribunal Constitucional
en el marco de los precedentes constitucionales, procesos
de inconstitucionalidad y competenciales, así como para que
procedan las medidas cautelares en este último proceso. Ello pese a que la regulación relativa
a los votos necesarios dentro de un proceso de inconstitucionalidad y para aprobar
un precedente constitucional se encuentra contenida en el Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional,
aprobado mediante Ley Orgánica 28301 (artículo
10).
60. El procurador público del Congreso de la República reconoció en la audiencia única que el Nuevo Código Procesal Constitucional constituye una ley orgánica conforme a lo establecido en el artículo 200 de la Constitución que establece que “una ley orgánica
regula el ejercicio de estas garantías y los efectos de la declaración de inconstitucionalidad
o ilegalidad de
las
normas” [énfasis agregado].
Encontrándose en el capítulo de las garantías constitucionales del Título
V.
61. En tal
sentido, corresponde determinar si una ley que aprueba el
Código Procesal
Constitucional de un órgano constitucional puede regular los votos de los magistrados y magistradas del Tribunal
Constitucional.
De ser afirmativa la respuesta, estarían vigentes, al mismo tiempo, dos leyes orgánicas sobre el
funcionamiento y estructura del Tribunal
Constitucional.
62. En la misma línea, también corresponde dilucidar si habiéndose
regulado a través
del
Nuevo Código los votos necesarios para emitir sentencia sobre el fondo
en un proceso competencial, para aprobar una medida cautelar en este caso y para declarar
la inadmisibilidad de una demanda, todos ellos con cinco votos conformes, pese a que
existe una tendencia adoptada por el Tribunal
Constitucional, a través de su jurisprudencia,
con relación al número de votos
necesarios para emitir sentencia sobre el fondo en un proceso competencial
(cuatro votos conformes para declarar fundada o infundada una demanda), pues
no existía regulación sobre ello en su Ley Orgánica, esto es, si lo expuesto vulnera la autonomía procesal de dicho
organismo constitucional.
63. Ahora bien, para determinar lo primero, resulta conveniente verificar qué materias pueden ser aprobadas mediante leyes
orgánicas. Al
respecto, el artículo
106 de la Constitución establece que:
Mediante leyes orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades
del
Estado previstas en la Constitución, así como también las otras materias cuya
regulación por ley orgánica está establecida en la Constitución. Los proyectos de ley
orgánica se tramitan como cualquiera otra
ley.
Para su aprobación o modificación se
requiere el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso.
64. En la STC recaída en el Expediente 00022-2004-AI/TC se manifestó que dicha disposición establece dos requisitos especiales para este tipo de leyes; uno de orden material, referido a la materia que
regularán las leyes orgánicas; y otro de carácter formal, relativo al número
de votos necesario para su aprobación. […] y
que no se genera, per se, un problema de inconstitucionalidad cada vez
que una ley ordinaria
colisione con una ley orgánica. La eventual inconstitucionalidad
sería consecuencia de que la ley ordinaria haya infringido directamente el artículo 106 de la Constitución,
en un doble sentido: a) porque no tenía competencia para
regular una materia sujeta a reserva de ley orgánica; o, b) porque pese a regular una materia sujeta
a reserva de ley orgánica, no se
aprobó con la mayoría exigida por el
artículo 106 de la Constitución.
65. De acuerdo al requisito de orden material, mediante las leyes orgánicas se regula
la estructura y funcionamiento de
las entidades del Estado
previstas en la
Constitución. Así como las materias que ésta establece. En la referida sentencia, este
Tribunal afirmó lo siguiente:
Conforme al criterio que consagra el principio de soberanía jurídica de la Constitución
(artículo 51.° de la Constitución) y al deber estatal de garantizar la vigencia de los derechos humanos (artículo 44. ° de la Constitución), goza de reserva de ley orgánica
la regulación de la estructura y funcionamiento
del
Tribunal Constitucional, órgano
que
tiene encomendada
la tarea de control de la Constitución (artículo 201.° de la Constitución), así como la de la Defensoría del Pueblo, tal como lo establece el
artículo 161.° la Constitución,
y cuya función principal es defender los derechos constitucionales
y fundamentales de la persona de la persona y de la comunidad
(artículo 162.° de la Constitución). A mayor abundamiento, el artículo 200.° de la Constitución establece la reserva de ley orgánica para la regulación de las garantías
constitucionales.
66. De lo expuesto se advierte que, en efecto, la regulación del Nuevo Código Procesal Constitucional que establece el número de votos
necesarios que debe alcanzarse al interior del Tribunal Constitucional en el marco de
los precedentes constitucionales, procesos de
inconstitucionalidad y competenciales constituyen
materias que inciden sobre
el
funcionamiento y estructura
del Tribunal
Constitucional, por ello, materialmente, son
disposiciones que
corresponden a la materia regulada
por ley orgánica.
67. En relación al proceso de inconstitucionalidad, las únicas novedades que trae la
Ley
31307 es que para declarar la inadmisibilidad e improcedencia de la demanda se
requiere de cuatro votos conformes, mientras que en el Reglamento Normativo
se requería de cinco votos para la
referida inadmisibilidad. La cantidad de votos
para dictar sentencia que declare la inconstitucionalidad de una norma con rango de
ley se mantiene en
cinco votos conformes.
68. En relación a los precedentes constitucionales, para generarlo, modificarlo o
apartarse de él, ahora se exige cinco votos conformes, antes,
según el Reglamento Normativo
se exigía cuatro votos.
69. Revisada la expresión de motivos del Dictamen recaído en los Proyectos de Ley
3478/2018-CR, 3754/2018/-CR Y 7271/2020- CR, Ley de Reforma del Código Procesal Constitucional, que buscaría justificar dichos cambios, no se advierte que
se haya señalado las
razones
objetivas de las modificaciones realizadas.
70. En relación al proceso competencial, la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional no fijó regulación alguna respecto de los votos requeridos (sea para resolver el
fondo, la improcedencia o
las medidas cautelares); no
obstante, dicho vacío
fue llenado a través de
la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en el ámbito de
su autonomía procesal.
71. En efecto, existe una tendencia adoptada por el Tribunal Constitucional, a través
de su jurisprudencia, con relación al número de votos necesarios para emitir
sentencia sobre el fondo en un proceso competencial (cuatro votos conformes para declarar
fundada
o infundada una demanda), que le ha permitido pronunciarse
sobre las controversias puestas a
su conocimiento, resolviendo conflictos competenciales entre
órganos constitucionales y estableciendo
importantes criterios de interpretación, con lo cual, no corresponde que el legislador modifique mediante una ley dicha tendencia constante y uniforme en el Tribunal
Constitucional, menos a través de una reforma al Código Procesal Constitucional. Hacerlo implica un acto contrario a la autonomía e
independencia reconocida al
Tribunal en el artículo 201 de la Constitución, garantizada por su actual ley orgánica; así como un acto contrario al cumplimiento de los objetivos
del proceso
competencial, reconocido
en el artículo 202, inciso 3 de
la Constitución.
72. En el mismo sentido y en todo caso, para las modificaciones propuestas en torno
a la cantidad de votos exigidos, se
debió tomar
en
cuenta, precisamente, la reiterada jurisprudencia
del Tribunal
Constitucional, de no
ser así, se debió
justificar objetivamente cuáles son las razones para dicho
cambio, situación que no se
advierte durante el proceso deliberativo y de
aprobación de la normativa
cuestionada.
73. En el mismo sentido, la parte demandante refiere que no existe una tendencia ni
un problema identificado en cuanto a los votos empleados por el Tribunal para aprobar una medida cautelar en un proceso competencial, por lo que no existe una
justificación para que
el legislador establezca, mediante una modificación al
Código Procesal Constitucional, una votación de cinco (5)
votos conformes. La ausencia
de datos empíricos que
justifiquen una reforma lleva a
concluir
que el objetivo es colocar una valla alta para
que el Tribunal no pueda aprobar medidas
cautelares en escenarios en donde la tendencia de
la votación al interior
del colegiado, para
casos particularmente
importantes, sea
de cuatro a tres, como ha
ocurrido en recientes pronunciamientos sobre el fondo
de la controversia en materias particularmente delicadas.
74. Además, se evidencia un vacío en el tenor de lo establecido en el artículo 112 cuando señala que “en los procesos competenciales, la sentencia se obtiene con el voto
conforme de cinco (5) magistrados”; no obstante, no se precisa si la sentencia
a la que se alude debe ser fundada
o infundada, aunque
dicha referencia se
encuentre en la exposición de motivos del dictamen
en
el siguiente sentido “igualmente
se uniformiza la exigencia de cinco votos favorables para
declarar
fundada la demanda […]” (p.
53).
75. Lo señalado, resulta grave en
el supuesto
en que no se llegue a los
votos requeridos, de
ser así, cabe cuestionarnos
si debería
declararse
improcedente la demanda
y dejar
el
problema de la competencia sin resolución.
No creo que esta sea
la mejor salida, ya
que en los procesos competenciales, lo que existe es una tensión entre dos órganos con competencias constitucionales, por lo que es
difícil afirmar que hay una presunción a favor
de alguno de
los poderes u órganos a diferencia de lo que ocurre en un proceso de inconstitucionalidad, en el que existe la presunción de constitucionalidad a favor de la validez de la ley, de ahí que, sería
urgente considerar que si no se tienen los cinco votos se podría favorecer a alguno
de los poderes en
pugna, convalidando su acto.
(iii) Sobre la alegada violación del
principio-derecho
a la igualdad
76. Los demandantes alegan que tanto el artículo III del Título Preliminar y la Cuarta Disposición Final de la Ley 31307 violan el principio de igualdad, por cuanto establecen un tratamiento normativo diferenciado no justificado al eximir del
principio de gratuidad que rige a los procesos de tutela de derechos fundamentales
a las personas jurídicas que
promueven procesos de amparo contra resoluciones judiciales. Así, la ley está distinguiendo donde la Constitución no lo hace. Además, refieren que
dichas normas buscan desincentivar a las personas jurídicas a presentar sus
amparos, con lo cual también terminan vulnerando su derecho de
acceso a la
justicia en condiciones de igualdad.
77. En el mismo sentido, afirman que los artículos 23, inciso
a) y 37, inciso 8 del NCPConst., vulneran el principio de
igualdad al permitir que, en el marco de los procesos de habeas corpus, solo sea el demandante
quien pueda solicitar informe oral en segunda
instancia. Lo que, a
su vez, vulneraría
el
derecho a la defensa de la parte demandada.
78. Señalan que de los antecedentes de la Ley 31307 no se advierte una justificación
objetiva y razonable que habilite las citadas diferencias. En este sentido, agregan que
en el
presente caso no se cumple con la exigencia de objetividad y razonabilidad del
trato diferenciado para los demandantes que sean personas jurídicas en procesos constitucionales contra
resoluciones judiciales, a quienes el Nuevo Código determina que no
se les aplique el principio de
gratuidad; y tampoco se
cumple para los
demandados en un proceso de habeas corpus, que no pueden solicitar
la realización
de una audiencia en
la tramitación del recurso de apelación.
79. Los artículos
III
del Título Preliminar y la Cuarta Disposición Final de la Ley 31307 establecen lo siguiente:
Artículo III. Principios procesales
Los procesos constitucionales se desarrollan con arreglo a los principios de dirección judicial del proceso, economía, inmediación, socialización y el principio de gratuidad en la actuación del demandante
salvo que se trate de procesos constitucionales iniciados por personas jurídicas contra resoluciones judiciales.
CUARTA. Exoneración de tasas judiciales
Los procesos constitucionales se encuentran exonerados del pago
de
tasas judiciales, con excepción de los procesos de amparo contra resolución
judicial interpuesto por personas jurídicas.
80. De las citadas disposiciones se advierte que las personas jurídicas que interpongan amparos contra
resoluciones judiciales no pueden acceder al principio de gratuidad del proceso del mismo modo que
las personas naturales cuando éstos interpongan amparos contra resoluciones judiciales.
81. Ahora bien, revisado el Dictamen recaído en los Proyectos de Ley 3478/2018-CR, 3754/2018/-CR y 7271/2020-CR, Ley
de Reforma del Código Procesal
Constitucional, que buscaría justificar las citadas disposiciones, no se encuentra
fundamento alguno que explique
las razones que
llevaron al Congreso
de la República
para
excluir a las personas jurídicas que
interpongan demandas de amparos contra
resoluciones judiciales de la gratuidad en el acceso a
dicho proceso, salvo comentarios muy
breves de tres
congresistas (p. 55
del dictamen).
82. En la audiencia única, el procurador del Congreso alegó que dicha modificación
obedece a que regularmente las personas jurídicas cuando interponen amparos contra resoluciones judiciales buscan revertir
una situación que les ha perjudicado y que
tienen incidencia en temas patrimoniales; no obstante, resulta
claro
que no en todos los procesos subyacentes se dictamina sobre un
conflicto jurídico de naturaleza
patrimonial, pues existen personas jurídicas que de acuerdo
a sus objetivos y
naturaleza persiguen pretensiones no patrimoniales y en defensa de derechos colectivos y difusos, por ejemplo,
las personas jurídicas sin fines de
lucro, como las Organizaciones No
Gubernamentales (ONG), la representación de
las comunidades
y pueblos indígenas, etc.
83. Por ello, existe la obligación de justificar debidamente las modificaciones que incluyan restricciones al acceso a
la tutela procesal efectiva en condiciones de
igualdad, situación que no
se observa en el presente caso.
84. De otro lado, los artículos 23.a
y 37.8 de la Ley 31307
establecen que:
Artículo 23. Trámite del recurso de apelación
El recurso de apelación se tramita:
a) En el proceso de habeas corpus concedido el recurso de apelación el juez eleva los
autos al superior en el plazo de un día hábil. El superior jerárquico resuelve en el plazo
de cinco días hábiles. No hay vista de la causa, salvo que el demandante o el favorecido la solicite.
Artículo 37. Normas especiales de procedimiento
Este proceso se somete además a las siguientes reglas:
8) No hay vista de la causa, salvo que lo pida el demandante o el favorecido.
85. Si
por vista de causa, como hemos referido
antes –y al parecer fue
así–,
el
Congreso de la República
lo entendió como audiencia pública, nuevamente, dicho órgano
político estableció una diferencia sin dar razones del por qué se excluye la posibilidad
de que la parte demandada pueda
solicitarla ante una segunda
instancia o grado y únicamente se le otorga dicha potestad a la parte demandante o al favorecido, aunque como una excepcionalidad, pues, según las fórmulas planteadas, la regla en dichos procesos es que “no
hay
vista de la causa”.
86. Es cierto que los procesos constitucionales de tutela de derecho exigen que sus etapas
sean céleres, tanto más, si estamos frente a la presunta violación del derecho a
la libertad personal que se busca
proteger a través del habeas corpus, pues como es sabido, dicho derecho constituye una pre condición para el efectivo ejercicio de otros
derechos fundamentales. Por ello, es posible
que se haya pensado en otorgar únicamente
la posibilidad a la parte
demandante o al favorecido o favorecida en el
proceso de habeas corpus a fin de que a su solo pedido se realice la audiencia pública
(vista de causa en los términos del Congreso); no obstante, al excluir de dicha posibilidad a la otra parte, esto es, a la parte demandada, se estaría
vulnerando el principio-derecho
a la igualdad de partes que
debe estar presente en todo proceso en el que
se dilucide alguna controversia jurisdiccional, tanto más si es de
naturaleza constitucional.
(iv) Sobre la alegada
violación a
la tutela jurisdiccional
efectiva
87. La parte demandante alega también
que los artículos 3 y 29 del NCPConst. vulneran los artículos 139, inciso 3 y 200, inciso 1 de la
Constitución, así como el artículo 7, inciso 6 de la CADH.
88. Señala que el primer párrafo
del artículo 3, respecto al inicio de los procesos constitucionales, diferencia
las reglas del turno para los procesos de
hábeas corpus,
secundando lo establecido por el artículo 29 sobre la competencia exclusiva de los jueces constitucionales para conocer
estos procesos.
89. Consideran que esta modificación implica una
reducción de los
órganos jurisdiccionales con competencia para conocer las
demandas de hábeas
corpus, pues
antes, la demanda podía ser interpuesta ante cualquier juez penal. Asimismo, origina que los nuevos órganos jurisdiccionales competentes para conocer estas demandas
asuman más casos sin contar con la capacidad para atenderlos, debido a la carga
procesal que tienen en materia
de amparo, habeas data
y cumplimiento. De esta manera, se genera un marco normativo que impide que el proceso de haabeas
corpus cumpla con su finalidad de
mecanismo de protección rápida y efectiva
de derechos
fundamentales, en particular de la libertad física frente a detenciones ilegales y arbitrarias.
90. Por tanto,
este cambio legislativo supone
una violación al derecho de acceso a la justicia constitucional y a la eficacia del proceso de habeas corpus como mecanismo
judicial
de tutela de derechos fundamentales.
91. De otro lado, la parte demandante argumenta que los artículos 26 y 64 del NCPConst. que prescriben, respectivamente, el carácter
inimpugnable de la resolución judicial
que ordena la actuación inmediata
de sentencia y de la que otorga
un plazo adicional
para que se cumpla con el requerimiento judicial, adoptadas a discrecionalidad del juzgador, deberían haberse establecido dentro de los parámetros de la razonabilidad, en atención a
que lo que se decida puede
involucrar consecuencias delicadas como
anulaciones de procesos (penales, civiles, administrativos)
o entrega de información
sensible, reservada o que se encuentre
dentro de las prohibiciones de la Ley de
Transparencia
y Acceso a la Información Pública.
92. Por ello, sostienen que los artículos cuestionados devienen en inconstitucionales al
privar a los justiciables de
un mecanismo que
les permita cuestionar
las decisiones
jurisdiccionales que consideran que les generan perjuicios, violando de esta manera el
derecho de acceso
al recurso, que forma
parte del
derecho al debido proceso
y del derecho a
la pluralidad de
la instancia, reconocidos en el artículo 139, inciso 6 de
la Constitución.
93. Los artículos 3 y 29 del Nuevo
Código
Procesal
Constitucional
establecen lo siguiente:
Artículo 3. Turno
El inicio de los
procesos constitucionales se sujetará a lo establecido para
el turno en cada distrito judicial,
salvo en los procesos de habeas corpus donde los jueces constitucionales se rigen por sus propias reglas de competencia.
Si el demandante conoce, antes de demandar o durante el proceso, que el funcionario
contra quien dirige la demanda ya no ocupa tal cargo, puede solicitar
al juez que este
no
sea emplazado con la demanda.
Artículo 29. Competencia
La demanda de habeas corpus se interpone ante el juez constitucional
donde se produjo la amenaza o afectación del derecho o donde se encuentre físicamente el agraviado si se trata de procesos de detenciones arbitrarias o de desapariciones
forzadas.
94. En definitiva, cuando se trate de regular determinadas situaciones, a través de las
leyes, hay que considerar diversos aspectos que involucra la misma Constitución
como algunos principios reconocidos por este Tribunal, entre ellos, el de la previsión
de las consecuencias, que
también es aplicable a
las normas en general. Uno de esos aspectos versa sobre
la competencia en el caso de los procesos constitucionales de habeas corpus. La Ley 31307 establece que, en adelante, serán los juzgados constitucionales los que conocerán los procesos de
habeas corpus.
Antes, dicha competencia recaía en cualquier
juez o jueza penal (artículo 28 del anterior Código Procesal Constitucional).
95. Lo señalado significaba que antes, solo en la región Lima, las demandas de habeas corpus eran conocidas por cuarenta juzgados penales y que ahora, quienes conocerán de dichos procesos, se distribuirán entre los
doces juzgados constitucionales, juzgados que, a su vez, ya conocen de todos
los procesos de
habeas data, amparo y de cumplimiento en Lima. Este hecho no es cosa mínima si
nos atenemos a que la carga
que soportará la judicatura constitucional se ampliará sin que se amplíe el número
de juzgados constitucionales
en el
país.
96. Definitivamente, el juez o jueza por excelencia llamados a conocer casos en los que se resuelvan conflictos constitucionales son los constitucionales. La especialización podría asegurar que la justicia
constitucional mejore
y en la mayoría de casos, se atienda al criterio de tutela urgente que identifica a los procesos de tutela de derechos; no
obstante, considero que más allá de la buena
voluntad que pudiera tener
el Legislativo para
mejorar las condiciones de protección efectiva de los
derechos fundamentales
modificando la normativa
tal y como se describe, también debe
tenerse en cuenta que dicha normativa no está siendo
acompañada de algún plan o
proyecto en trámite –sea de
parte
del
Poder Judicial o a través del Ejecutivo con la aprobación del presupuesto correspondiente– que amplíe el número de
judicaturas constitucionales
en el
país o en la que se proponga crearlas en
aquellas
Cortes
en las que no existan.
97. Lejos de ello, se ha modificado la norma sin tomar en cuenta aspectos sustanciales
que finalmente inciden en el menoscabo en la
atención urgente que merecen los
procesos
constitucionales, entre ellos,
el de habeas
corpus.
98. Es cierto que la segunda disposición complementaria final de la Ley 31307
establece que “en los distritos
jurisdiccionales del Poder Judicial donde no existan jueces ni salas constitucionales, los procesos de amparo, habeas data y de cumplimiento son competencia de los juzgados especializados en lo civil o mixto, según corresponda
y, en segunda instancia, las salas civiles correspondientes. En los procesos de habeas corpus la competencia recae en los jueces de investigación preparatoria
y, en segunda instancia,
en las salas de
apelaciones respectivas” [énfasis agregado]. Esto significa el reconocimiento de parte
del
Legislativo de que
existen lugares en el
país que ni siquiera tienen jueces o juezas constitucionales.
99. En la misma línea, según la Única Disposición Complementaria Transitoria de la Ley
31307 para la determinación de jueces y salas constitucionales, “el Consejo Ejecutivo
del
Poder Judicial determina
de modo paulatino y conforme a las posibilidades presupuestales
y
de
infraestructura,
los
jueces
y
salas constitucionales para su nombramiento por la Junta Nacional de Justicia”. Es más, conforme Resolución
Administrativa 0291-2021-CE-PJ (publicada el 10 de setiembre), ante el incremento de
la carga procesal debido a la vigencia del nuevo Código,
el Consejo Ejecutivo del
Poder Judicial dispuso que, a partir del 15 de setiembre la Primera Sala Civil se
convertirá en la
Tercera Sala
Constitucional de la Corte Superior de Lima, además,
dispuso que se emita un informe técnico para determinar la creación de
una Cuarta Sala Constitucional.
100. Dichas actuaciones no hacen más que representar la difícil situación en la que se ha
puesto al Poder Judicial a
partir de la nueva
regulación en materia de habeas corpus y su competencia.
101. De otro lado, según el segundo párrafo del artículo 26 y 64 del Nuevo Código
Procesal
se establece que:
Artículo 26. Actuación de sentencia
[…]
La resolución que ordena la actuación inmediata de sentencia es inimpugnable
y mantiene su vigencia hasta que se emita resolución última y definitiva que pone fin al proceso.
Artículo 64. Requerimiento judicial
[…]
El demandado está en la obligación de cumplir con el requerimiento al momento de
contestar la demanda. Puede oponerse al requerimiento judicial si considera que la
información no puede divulgarse por impedimento
de ley. El juez resuelve en la audiencia única dando al demandado
un
plazo de tres días para cumplir con el requerimiento si considera que lo solicitado es imprescindible
para sentenciar. Esta decisión es inimpugnable.
102. En relación con el carácter inimpugnable
de la resolución
judicial que ordena la
actuación inmediata de sentencia y de la que otorga un plazo adicional para
que se cumpla con el requerimiento judicial, adoptadas a
discrecionalidad del juzgador, se
debe precisar que si bien no todas las actuaciones
procesales en las que se excluya la
posibilidad de algún medio impugnatorio per se es inconstitucional,
pues, entre ellas
caben por ejemplo las de mero trámite (decretos) en las que no existe alguna decisión; no obstante, existen otras que
contienen decisiones que
generan efectos jurídicos y
eventualmente, se encuentran resolviendo –de manera anticipada– una demanda al
interior
de un proceso constitucional como es la actuación de
sentencia o la resolución, expedida
en
un proceso de habeas data, en la que
otorga un plazo adicional para
que se cumpla con el requerimiento
judicial, adoptadas a discrecionalidad
del
juzgador.
103. En ambos casos, la normativa impugnada ha excluido la posibilidad de presentar
recurso
de
apelación
sin considerarse que una
vez ejecutados
los
mandatos contenidos dichas resoluciones, existe
el
riesgo de que no sea posible retrotraer los efectos hasta antes de las decisiones, sobre todo si dichas resoluciones son revocados
por las instancias superiores, situación que en definitiva, no
ha sido considerado, al
parecer,
por el
Congreso con la dación
del
Nuevo Código.
(v) Sobre la alegada
violación del derecho a la defensa
104. Por otro
lado, ambos demandantes sostienen
que debe declararse
la inconstitucionalidad del artículo 5 y primer párrafo del artículo 21 de la nueva
ley adjetiva en los extremos que disponen que en los procesos de
amparo contra las resoluciones judiciales no se notifique
de la demanda a los jueces emplazados, ya
que con esto se les priva
de poder ejercer
su derecho a
la defensa establecido en el
artículo 139, inciso 14 de
la Constitución y que la interposición de los medios impugnatorios, con excepción
de la queja, no requieren fundamentación.
105. Dichos dispositivos contienen lo siguiente:
Artículo 5. Representación procesal del Estado
La defensa del Estado o de cualquier funcionario o servidor público está a cargo del
procurador público
o del representante legal respectivo, quien deberá ser emplazado
con
la demanda. Además, debe notificarse con ella a la propia entidad estatal o al funcionario o servidor demandado, quienes pueden intervenir en el proceso. Aun
cuando no se apersonaren, se les debe notificar
la resolución que ponga fin al grado. Su no participación no afecta la
validez del proceso.
En los procesos constitucionales contra resolución judicial no se notifica ni se emplaza
con
la demanda a los jueces o magistrados del Poder Judicial.
Artículo 21. Medios impugnatorios
La interposición de los medios impugnatorios, con excepción de la queja, no requieren
fundamentación,
salvo en el proceso de habeas corpus si el apelante es la parte
demandada.
En los procesos constitucionales contra resolución judicial no se notifica ni se emplaza
con
la demanda a los jueces o magistrados del Poder Judicial.
106. El artículo 139, numeral 14 de la Constitución establece que es un principio y derecho de la función jurisdiccional,
entre otros, de “no ser privado del derecho de defensa
en ningún estado del proceso
[…]”.
107. Asimismo, el artículo 8, numeral 2.b de la Convención Americana de Derechos
Humanos reconoce
como parte
de las garantías que integran el debido proceso, el derecho de un procesado o demandado, en cualquier
proceso o procedimiento, a
conocer los términos de una imputación
o demanda realizada en
su contra.
108. En efecto, la notificación constituye la actuación judicial por la cual se da eficacia a las resoluciones judiciales y permite a las partes ejercer su derecho de defensa, en caso tengan interés en lo que
es
materia de resolución en el proceso judicial del que
forman parte. Por
ello, cuando el segundo párrafo del artículo 5 del Nuevo Código prohíbe la notificación y
emplazamiento de la demanda constitucional a
los jueces o juezas que expidieron la resolución
judicial que se cuestiona en dicho proceso, les niega
la oportunidad de formular descargos en
caso lo
consideren necesario a efecto
de ejercer su derecho de defensa. En tal sentido, el extremo del dispositivo cuestionado deviene
en
inconstitucional,
al ser contrario a
la prohibición de privar a toda persona del derecho de defensa,
contenida en el
inciso 14 del
artículo
139 de la Constitución.
109. De otro lado,
se advierte que el primer párrafo del citado artículo 21 establece que la
interposición de
los medios impugnatorios, con excepción de la queja, no requieren
fundamentación. Ello, a mi modo de ver, suscita
una situación de indefensión porque
impide que se conozcan los argumentos y la motivación de una de las partes al impugnar, perjudicándose la defensa respectiva en la instancia revisora.
En tal sentido, el artículo 21 del Nuevo Código viola
también el derecho de
defensa reconocido en
el inciso 14
del artículo 139 de la Constitución.
(vi) Sobre la autonomía funcional e independencia del o la Fiscal de la Nación
110. De otro lado, la parte demandante también señala que el artículo 98 del NCPConst. vulnera la independencia y autonomía constitucionalmente
reconocidas al fiscal de la Nación (artículo 158), así
como la legitimidad activa expresamente atribuida para
promover demandas de inconstitucionalidad (artículo 203, inciso
2), al exigirle que
para este efecto en específico cuente con el acuerdo de la Junta de Fiscales Supremos.
111. Al respecto, el
referido artículo 98 de la Ley 31307 establece lo
siguiente:
Artículo 98. Representación procesal legal
Para interponer una demanda de inconstitucionalidad […]
El presidente
del
Poder Judicial o el fiscal de la nación interponen la demanda con acuerdo de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de la República o de la Junta
de
Fiscales Supremos, respectivamente.
112. En principio, corresponde
señalar
que la Constitución Política
ha
otorgado legitimidad
para interponer
la demanda de inconstitucionalidad, entre otros, al
o a la Fiscal de la Nación (artículo 203.2). Así, la carta suprema ha fijado que dicha facultad
le sea concedida al Fiscal directamente sin condicionamientos o sujeción hacía algún órgano o consejo. No obstante ello, la nueva
regulación en relación a la representación procesal sujeta la legitimidad del Fiscal de la Nación al acuerdo
previo de la Junta de Fiscales Supremos, hecho que resulta
contrario a lo explícitamente señalado por
la Constitución.
113. El contenido
constitucional así dispuesto para que en algunos casos exija previo
acuerdo del consejo o del órgano colegiado la potestad de interponer una demanda de inconstitucionalidad y en otros no, como en el caso del Fiscal de
la Nación o del
Defensor del Pueblo, se fundamenta precisamente
en
la distinta naturaleza de las
instituciones del Estado. En efecto, el presidente de la República no es responsable políticamente de manera directa, por eso sus actos deben ir respaldados
por sus ministros o por su Consejo de
Ministros. Del mismo modo, en el caso de
los gobiernos regionales y locales, esto es, existe la misma lógica, por ello, los
gobernadores regionales o alcaldes provinciales requieren del previo acuerdo
del concejo respectivo.
114. En el caso del Poder Judicial, ha sido la misma Constitución, la que ha otorgado la representación a su órgano máximo que es la Sala Plena de la Corte Suprema (artículo
203.3). Pero en el caso del Ministerio Público, la representación es al Fiscal de la
Nación, según la Constitución, es decir, no se le
exige a la Junta de Fiscales acuerdo previo. Por ello, sujetar o condicionar la decisión del Fiscal de
la Nación al previo
acuerdo de la Junta de Fiscales Supremos, a mi modo de ver, estaría estableciendo una limitación
irrazonable al derecho de acceso a
la justicia.
115. Ello además es así en la medida en que el Fiscal de la Nación responde
directamente, esto es, es sujeto de
antejuicio o juicio político, justamente, porque la naturaleza de su
responsabilidad es diferente, mientras que existen funcionarios públicos que son cubiertos por
el
órgano colegiado, órgano que
finalmente
asume
la responsabilidad.
En tal sentido, considero que la
normativa impugnada es inconstitucional.
(vii) Sobre la violación del principio seguridad jurídica
116. La parte demandante invoca también la inconstitucionalidad de la primera y quinta
disposiciones complementarias finales de
la ley procesal impugnada,
pues disponen
la entrada en vigencia del NCPConst. al día siguiente
de su publicación y prevén la aplicación inmediata de las normas procesales que contiene. Considera
el colegio demandante que
al
no haberse contemplado
un necesario periodo de vacatio legis, esta medida resulta contraria a los
artículos
2, inciso 24 y 103 de la Constitución.
117. En tal sentido, el Colegio de Abogados de La Libertad refiere que esta situación sería vulneratoria del principio de seguridad jurídica toda vez que el cambio normativo, al
ser inmediato, lesiona las dimensiones de previsibilidad
de la actuación de
los órganos jurisdiccionales y la previsión de consecuencias.
118. Al respecto, la primera y quinta disposiciones complementarias finales establecen lo siguiente:
PRIMERA. Vigencia de normas
Las normas
procesales previstas por el presente código son de aplicación inmediata, incluso a los procesos
en trámite. Sin embargo,
continuarán rigiéndose
por la norma anterior: las reglas
de
competencia, los medios impugnatorios interpuestos, los actos
procesales con principio de ejecución y los plazos que hubieran empezado.
QUINTA. Vigencia de las reformas
Las reformas al Código Procesal Constitucional entran en vigor el día siguiente de su publicación en el diario oficial
El Peruano.
119. Ahora bien, La Ley 31307
a diferencia de su antecesora ha establecido la aplicación inmediata en el tiempo de sus disposiciones. En efecto, el anterior
Código Procesal
dispuso en su segunda disposición transitoria y derogatoria
que dicho Código entraría en
vigencia a los seis
meses de su
publicación en el
diario
oficial El Peruano.
120. La posibilidad de un lapso de tiempo para que una nueva regulación, sobre todo si es un texto procesal obedece a la necesidad de adaptación que requieren los jueces, juezas, partes y ciudadanía en general frente
a los diversos cambios producidos. A través de
la nueva ley, se ha
excluido dicha posibilidad, con lo cual, es posible que
puedan cometerse errores
judiciales tanto en
la interpretación como en
la aplicación
del
Nuevo Código, por lo menos, hasta que el Tribunal Constituciona
vaya definiendo, como hasta la fecha lo ha
hecho, las interpretaciones a algunas disposiciones para hacerlas compatibles con la Constitución, por
ejemplo, el auto
recaído en el Exp. 00013-2021-PI/TC, a través del cual el Tribunal
Constitucional
se pronunció
sobre la admisibilidad de la intervención
en calidad de amicus curiae presentada en el
marco del
proceso
de inconstitucionalidad del expediente en
cuestión, señalando que las disposiciones del Nuevo Código Procesal Constitucional respecto a la participación de los amicus curiae por invitación del juzgador, no impide la intervención como amicus de
las personas naturales o jurídicas que así lo soliciten.
121. En fin, como señalé desde el inicio, los desaciertos con la dación de la Ley 31307
son más que los aciertos. Por ello, las disposiciones impugnadas en el presente caso no serían las únicas cuyo análisis crítico
merecen alguna
reflexión, pero, lo peor
de todo es que, desafortunadamente, la nueva regulación cuenta con diferentes aspectos,
tal y como se ha analizado, que
terminan violando diversos derechos y principios constitucionales.
S.
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
VOTO SINGULAR DE LOS MAGISTRADOS
FERRERO COSTA, BLUME
FORTINI Y SARDÓN DE TABOADA
mitimos el presente voto singular porque discrepamos de la ponencia elaborada
para resolver este caso. La ponencia estima, por razones de forma, las demandas acumuladas que impugnan
la
constitucionalidad del Nuevo
Código
Procesal
Constitucional (NCPCo). Discrepamos de ello
por lo siguiente:
El artículo 79 del Reglamento del Congreso regula el trámite de la autógrafa de
ley observada por el presidente de la República. En su último párrafo, establece que ella debe pasar necesariamente
a comisión si fue exonerada inicialmente
de dicho trámite. En este caso no ocurrió esto. El 21 de
mayo, el Pleno del Congreso aprobó
el
NCPCo con 94 votos;
posteriormente, el 10 de junio, aprobó una aclaración sobre el texto sustitutorio
con
101 votos. Empero, el 18 de mayo —antes de que se efectuaran tales votaciones—, la Comisión de Constitución y Reglamento recomendó
su aprobación alcanzando un texto que consolidaba tres proyectos distintos. Así, al haber pasado ya
por una
comisión
dictaminadora, la autógrafa
observada del NCPCo
podía ser exonerada de dicho trámite por la Junta de Portavoces, con votos que representaran 3/5 partes del Congreso. Ello
ocurrió el 12 de julio.
Cabe subrayar que el tercer párrafo
del
mismo artículo 79 del Reglamento del Congreso dice que las observaciones corren “en el expediente que dio origen a la ley observada”. No dice que el procedimiento tenga que reiniciarse totalmente, como cree la ponencia. En realidad, como garantía de la debida deliberación de la autógrafa observada, el artículo
79 establece que
la insistencia sea aprobada
por más de la mitad de
los congresistas. En este caso, este requisito fue ampliamente satisfecho, pues la insistencia fue aprobada el 14 de julio por 80 votos. Estos representaban 62% del Congreso. Mal puede concluirse, por
tanto, que hubo un déficit de deliberación en la aprobación por insistencia del NCPCo. No lo hubo. Esta aprobación satisfizo todos los requisitos establecidos para
ello por el Reglamento del Congreso.
Cabe indicar también que
la ponencia deduce
la obligatoriedad del trámite
de comisión del artículo 73, modificado el 1 de julio —curiosamente, un día antes de que el entonces presidente
de la República Francisco Sagasti observara
la autógrafa
del
NCPCo. Al respecto, debe señalarse que dicho
artículo no aplica
al
trámite de una insistencia. Este
está regulado
por una norma específica —el artículo 79 antes referido—, que ciertamente
no fue objeto de ninguna
modificación de última hora.
Por estas razones, nuestro voto es por declarar INFUNDADAS las demandas acumuladas
en
este expediente, en tanto alegan la
inconstitucionalidad del Nuevo Código Procesal
Constitucional (NCPCo) por razones
de forma.
Observación adicional
En este caso, las demandas acumuladas impugnan la
constitucionalidad del NCPCo no solo
por razones de
forma. Además, indican que
distintas normas del NCPCo
son inconstitucionales por el fondo. Al estimar las demandas por razones de forma, la
ponencia elaborada para
resolver este caso no evalúa ya si existen tales inconstitucionalidades materiales. Habiendo
esta ponencia obtenido tres de los cinco votos requeridos,
carece de
objeto realizar un análisis de
fondo de las disposiciones impugnadas.
SS.
FERRERO COSTA
BLUME FORTINI
SARDÓN DE TABOADA