Pleno. Sentencia 151/2021
|
Caso de la devolución de aportes al Sistema Nacional de
Pensiones |
1 |
Expediente 00016-2020-PI/TC
RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión del Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 4 de febrero
de 2021, los magistrados Ledesma Narváez, Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera
han emitido la siguiente sentencia, que resuelve declarar FUNDADA la
demanda de inconstitucionalidad que dio origen al Expediente 00016-2020-PI/TC.
El magistrado Ferrero Costa, con voto en fecha posterior, coincidió con el
sentido de la sentencia.
Asimismo, los magistrados Ledesma Narváez, Miranda Canales, Blume
Fortini, Ramos Núñez y Espinosa-Saldaña Barrera formularon fundamentos de voto.
La
Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza la
sentencia y los votos antes mencionados, y que los magistrados intervinientes
en el Pleno firman digitalmente al pie de esta razón en señal de conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
PLENO JURISDICCIONAL
EXPEDIENTE 00016-2020-PI
SENTENCIA
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
4 de febrero de 2021
Caso de
la devolución de aportes al Sistema Nacional de Pensiones
Poder
Ejecutivo c. Congreso de la República
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad planteada
contra la Ley 31083, Ley que establece un régimen especial facultativo de
devolución de los aportes para los aportantes activos e inactivos bajo el
Decreto Ley 19990 administrados por la Oficina de Normalización Previsional
(ONP).
Magistrados
firmantes:
SS.
LEDESMA
NARVÁEZ
FERRERO
COSTA
MIRANDA
CANALES
BLUME
FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE
TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA
Tabla
de Contenidos
I.
ANTECEDENTES 4
A.
Petitorio 4
B.
Debate constitucional 4
Demanda 4
Contestación de demanda 7
Amicus curiae 10
II.
FUNDAMENTOS 10
A.
Delimitación de la controversia 10
B.
Análisis de inconstitucionalidad formal 11
C.
Análisis de inconstitucionalidad material 12
Naturaleza jurídica del SNP e intangibilidad de los fondos de pensiones 12
Sostenibilidad financiera de las modificaciones a los regímenes
pensionarios 14
La administración de la hacienda pública como competencia del Poder
Ejecutivo 15
El principio de equilibrio y estabilidad presupuestaria 17
El Decreto de Urgencia 137-2020 21
III.
FALLO 21
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 4 días del mes de febrero de 2021, el Tribunal
Constitucional, en sesión del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los
señores magistrados Ledesma Narváez (presidenta), Miranda Canales, Blume
Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia
la siguiente sentencia, con el abocamiento del magistrado Ferrero Costa, conforme al artículo 30-A del Reglamento Normativo
del Tribunal Constitucional, y con los fundamentos de voto de los magistrados Ledesma
Narváez, Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez y Espinosa-Saldaña
Barrera, que se agregan. Se deja constancia de que el magistrado Ferrero Costa
votará en fecha posterior.
El 9 de
diciembre de 2020, el Poder Ejecutivo interpone demanda de inconstitucionalidad
contra la Ley 31083, Ley que establece un régimen especial facultativo de
devolución de los aportes para los aportantes activos e inactivos bajo el
Decreto Ley 19990 administrados por la Oficina de Normalización Previsional (en
adelante, ONP). Alega que la referida ley es inconstitucional por cuanto
vulnera los artículos 10, 11, 12, 43, 77, 78, 79, 105, 118 —incisos 3 y 17— y
la primera disposición complementaria final de la Constitución.
Por su parte,
el 25 de enero de 2021, el Congreso de la República contesta la demanda
negándola y contradiciéndola en todos sus extremos.
Los argumentos
de la demanda son los siguientes:
-
La
Ley 31083 contraviene el carácter intangible de los fondos para el pago de
pensiones, la sostenibilidad financiera de las modificaciones a los regímenes
previsionales, el principio de separación de funciones, los principios
constitucionales presupuestarios, la prohibición de iniciativa de gasto por
parte de los congresistas, y la competencia del Poder Ejecutivo para dirigir la
política general del Gobierno en materia económica y administrar la hacienda
pública.
-
El
Sistema Nacional de Pensiones del Decreto Ley 19990 (en adelante, SNP),
administrado por el Estado a través de la ONP, se fundamenta en la solidaridad
intergeneracional, mecanismo en el que los aportes realizados por los
trabajadores activos sirven para financiar las pensiones de los que ya están
jubilados. Por ello, alega que establecer la devolución de los aportes resulta
incompatible con el SNP.
-
Las
propuestas de devolución establecidas en la ley cuestionada no son razonables
ni técnicamente viables porque el SNP es un régimen de reparto en el que no existe
un fondo privado de acumulación de aportes sino que tales aportes se destinan
en su totalidad al pago mensual de los actuales pensionistas.
-
La
Ley 31083 adolece de vicios de inconstitucionalidad formal, toda vez que como
la norma genera gasto público, se requería de un informe favorable sobre su
sostenibilidad financiera a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas (en
adelante, MEF).
-
Todas
las modificaciones que se introduzcan en los regímenes pensionarios actuales,
como ocurre en el caso de la ley impugnada, deben regirse por el criterio de
sostenibilidad financiera, que es una exigencia que se deriva de la primera
disposición final y transitoria de la Constitución.
-
En
cuanto a los vicios de inconstitucionalidad material, el Poder Ejecutivo
sostiene que la Constitución de 1993 contiene un conjunto de disposiciones que
buscan garantizar el acceso de toda persona a la seguridad social, el derecho a
una pensión y la intangibilidad de los fondos para el pago de pensiones.
-
El
fundamento del carácter intangible de los fondos de la seguridad social, que
comprende a los fondos para el pago de pensiones, se sustenta en la necesidad
de que sean utilizados solo para garantizar las prestaciones de salud y de
pensiones, es decir, para asegurar la sostenibilidad del régimen pensionario y
la vigencia del derecho a la pensión.
-
El
ahorro colectivo previsional no puede destinarse para un consumo actual sino
exclusivamente para un fin pensionario. La intangibilidad de los fondos
previsionales —añade— tiene como objeto último proteger el derecho a la pensión
de quienes se jubilen, en tanto busca el aseguramiento y la garantía del pago.
-
La
Ley 31083 establece medidas relacionadas con el SNP que implicarán para su
cumplimiento el uso del fondo mensual y transitorio que se forma con los
aportes de los afiliados que se encuentran actualmente trabajando y que se
emplea para el pago de las pensiones de quienes han adquirido la calidad de
pensionistas.
-
El
uso de dicho fondo —sea de forma parcial o total— para la devolución de aportes
y el pago de la retribución extraordinaria dificultaría el pago de las
pensiones actuales y constituiría un empleo diferente para el que ha sido
previsto (el pago de pensiones), razón por la cual la Ley contraviene los
artículos 10, 11 y 12 de la Constitución.
-
De
acuerdo con la primera disposición final y transitoria de la Constitución,
cualquier modificación al régimen pensionario debe regirse por el criterio de
sostenibilidad financiera, que puede ser entendido desde una doble perspectiva.
De un lado, como un requisito de procedimiento para la aprobación de normas que
modifiquen los regímenes pensionarios; y, de otro, como una exigencia de fondo
sobre el contenido y alcances de tales normas.
-
La
Ley 31083 incurre en una infracción de este principio, pues establece
modificaciones al SNP —al incorporar un régimen facultativo de devolución de
aportes y al disponer la entrega de una retribución extraordinaria a los
pensionistas— sin identificar la existencia de las fuentes de financiamiento
que requiere para su aplicación; y que, en el caso concreto, el gasto
resultaría de unos quince mil millones de soles.
-
Por
otra parte, uno de los principios esenciales de todo Estado constitucional, a
fin de evitar la arbitrariedad en el ejercicio del poder, es el respeto del
principio de separación de poderes o funciones, cuyos rasgos de identidad
—según reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional— son los principios
de separación de poderes propiamente dicho, solución democrática, cooperación y
balance entre poderes.
-
La
Ley 31083 afecta el principio de cooperación entre poderes, pues ha sido
emitida al margen de la interacción que debe existir entre el Congreso de la
República y el Poder Ejecutivo para expedir normas que tienen impacto en la
economía del país, por lo que vulnera el artículo 43 de la Constitución.
-
Según
el artículo 118 —incisos 3 y 17— de la Constitución, corresponde al Poder
Ejecutivo dirigir la política económica del Gobierno y administrar la Hacienda
Pública, lo cual implica el análisis de los ingresos y gastos consignados en el
presupuesto.
-
De
acuerdo con el artículo 4 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (en adelante,
LOPE), el diseño y supervisión de las políticas nacionales y sectoriales en
materia presupuestaria constituye una función exclusiva del Poder Ejecutivo
encabezado por el presidente de la República.
-
El
artículo 78 de la Constitución reconoce al Poder Ejecutivo la iniciativa en la
elaboración del presupuesto nacional, el cual debe encontrarse efectivamente
equilibrado, mientras que el artículo 79 del texto constitucional señala que
los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar
gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto.
-
La
ley cuestionada implica un gasto público que no ha sido sustentado y respecto
del cual no se ha podido advertir que exista un análisis cualitativo y
cuantitativo, lo que constituye un elemento esencial en la viabilidad técnica y
presupuestaria de una propuesta legislativa. Añade que dicho gasto no ha sido
previsto en la Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2020,
aprobada por el Decreto de Urgencia 014-2019, y que, por tanto, se carece de la
disponibilidad de recursos que permita asumir los costos respectivos.
-
El
artículo 2, numeral 2, incisos 3 y 4, del Decreto de Urgencia 015-2019, Decreto
de Urgencia para el Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público
para el Año Fiscal 2020, establece que para la emisión de cualquier disposición
legal que irrogue gastos públicos, el legislador debe: a) especificar la fuente
de financiamiento, y b) contar con una evaluación presupuestaria y el análisis
costo-beneficio del proyecto de norma, elaborados por el pliego presupuestario
correspondiente.
-
La
Ley 31083 crea un severo desbalance en el presupuesto público y vulnera el
principio de equilibrio presupuestario reconocido en el artículo 78 de la
Constitución.
-
Conforme
al principio de no afectación predeterminada, los ingresos obtenidos por las
entidades públicas deben utilizarse para sustentar el conjunto de los gastos
previstos en el presupuesto correspondiente, por lo que no es posible asociar
un determinado ingreso a un gasto específico.
-
Para
el demandante, de esta premisa se desprende que los recursos con los que
cuentan las entidades solo pueden estar destinados a financiar los gastos que
están previstos en el Presupuesto Público, atendiendo a que este se encuentra
equilibrado y que, consecuentemente, la captación de tales recursos ha sido
prevista para financiar únicamente el monto máximo de gastos establecido en
cada Ley de Presupuesto del Sector Público.
Los argumentos
de la contestación de la demanda son los siguientes:
-
La
Ley 31083 no adolece de vicios de inconstitucionalidad y, por tanto, debe
declararse infundada. De una revisión detallada de las etapas del procedimiento
legislativo que dieron origen a la Ley 31083 se desprende que estas se han
desarrollado conforme a lo establecido en la Constitución y en el Reglamento
del Congreso, por lo que no es posible sostener que dicha ley ha incurrido en
una inconstitucionalidad por la forma.
-
De
manera particular, con relación al argumento de que durante el procedimiento
legislativo el Poder Ejecutivo no autorizó, a través del MEF, el gasto que se
iba a generar con la aprobación de la ley cuestionada, sostiene que este tipo
de inconstitucionalidad puede subsanarse conforme a la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional que difiere los efectos de sentencias que declaraban la
inconstitucionalidad formal de una ley por vulnerar el artículo 79 de la
Constitución, con el fin de permitir al Poder Ejecutivo autorizar tales gastos.
-
En
ese sentido, el 21 de diciembre de 2020 se publicó el Decreto de Urgencia
137-2020, que establece medidas extraordinarias que contribuyan a la atención
de la población en el marco de la emergencia sanitaria producida por el
COVID-19 y a la reactivación económica a través del gasto público, en el que se
autorizó una transferencia de partidas en el Presupuesto de Sector Público para
el Año Fiscal 2020 a favor de la ONP, con el fin de financiar la retribución
extraordinaria establecida en la ley impugnada para los pensionistas del
régimen del Decreto Ley 19990.
-
Respecto
a los alegados vicios de inconstitucionalidad material, la ley cuestionada no
altera el régimen de pensiones de los actuales beneficiarios y pensionistas del
SNP, quienes continúan percibiendo sus prestaciones previsionales en la forma
prevista por nuestro ordenamiento jurídico y por ende no se vulnera el derecho
a la pensión reconocido en los artículos 10 y 11 de la Constitución.
-
La
Ley 31083 adopta medidas tales como el derecho a la devolución de aportes efectuados
por afiliados al SNP que, a pesar de tener 65 años de edad o más, no tienen acceso
a la pensión de jubilación por no cumplir el requisito de 20 años de aportaciones.
Esta medida incide directamente en el derecho fundamental a la seguridad social
de este grupo de personas, lo cual es constitucionalmente válido, en tanto que
es la propia Constitución, en su artículo 10, la que delega al legislador la
potestad de configuración del contenido protegido de tal derecho.
-
Otras
medidas adoptadas por la Ley 31083 —otorgamiento de una bonificación extraordinaria
a los pensionistas del SNP y la devolución de aportes de hasta una UIT para los
aportantes activos e inactivos del SNP— tienen una finalidad constitucionalmente
legítima, pues persiguen garantizar el derecho a la vida, integridad física,
libre desarrollo, bienestar y salud de ambos grupos de personas. Así, se cumplen
los deberes primordiales del Estado de garantizar la plena vigencia de los
derechos humanos y de promover el bienestar general que se fundamenta en la
justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación, de conformidad
con lo establecido en el artículo 44 de la Constitución.
-
De
otro lado, a partir de una interpretación sistemática de los artículos 10 y 12
de la Constitución, no se advierte que la Ley 31083 vulnere el principio de
intangibilidad de los fondos para el pago de pensiones. Estas disposiciones
reconocen el derecho progresivo de toda persona a la seguridad social para su
protección frente a las contingencias que establece la ley y que, mientras los
recursos de dichos fondos se apliquen para tales fines en la forma en que
aquella lo disponga, no habría afectación al citado principio de
intangibilidad.
-
Conforme
a lo establecido en la Constitución, es la ley la que establece cuáles son las
contingencias frente a las que las personas son protegidas por la seguridad
social, por lo cual no existe vulneración a la intangibilidad de sus fondos
cuando una norma con ese rango, como el artículo 2 de la Ley 31083, es la que
dispone, de manera excepcional y por única vez, que el asegurado pueda retirar
una parte de su fondo para atender una situación extraordinaria que afecta su
calidad de vida y su subsistencia, como la derivada de la presente emergencia
sanitaria.
-
Al
ser la intangibilidad de los fondos pensionarios una garantía institucional de
configuración legal, ello le permite contemplar como uno de los objetivos que
coadyuven a garantizar la calidad de vida y, esencialmente, la subsistencia de
la persona, atender al afiliado al SNP, permitiendo que este acceda a sus
aportaciones frente a contingencias presentadas en un contexto de emergencia
generado por la pandemia del COVID-19. Ello en modo alguno es contrario al
objetivo último de la intangibilidad de los fondos que es perseguir el
otorgamiento de una pensión. De otra forma, carecería de sentido que persiga
asegurar que un aportante pueda recibir su pensión de jubilación a futuro
cuando cumpla los 65 años de edad, si hoy no puede conseguir su subsistencia.
-
En
lo que se refiere a la afectación del principio de sostenibilidad financiera,
de un análisis costo-beneficio, se desprende que la Ley 31083 resulta ser
económicamente menos costosa para el SNP que la propuesta alternativa planteada
por el Poder Ejecutivo en el Proyecto de Ley 6114/2020-PE, sobre otorgamiento
de pensiones proporcionales especiales para los afiliados que tengan 65 años de
edad y no reúnan 20 años de aportes, y bonificación extraordinaria a favor de
los pensionistas.
-
Con
relación a la devolución de aportes hasta 1UIT, establecida en los artículos 2,
3 y 4 de la ley impugnada, refiere que se esta se realiza con cargo a los
propios aportes depositados por los afiliados al sistema, de tal manera que no
se afectan los recursos del Tesoro Público ni el pago de las prestaciones a
favor de los pensionistas y beneficiarios del SNP, respetándose el derecho a la
seguridad social de estos grupos de personas.
-
En
virtud del artículo 44 de la Constitución, el Estado debe actuar siempre con el
fin de satisfacer el bien común, teniendo en consideración que entre sus
deberes primordiales se encuentran el de garantizar la plena vigencia de los
derechos humanos y el de promover el bienestar general que se fundamenta en la
justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación. Añade que el
cumplimiento del deber de promover el bienestar general se vuelve aún más
urgente en situaciones como la que está viviendo nuestro país por el COVID-19.
-
Respecto
a la presunta infracción de los principios de universalidad y unidad,
equilibrio presupuestal y la prohibición de iniciativa de gasto por parte de
los congresistas, las comisiones de Trabajo y Seguridad Social, Defensa del
Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos, Presupuesto y
Cuenta General de la República, y Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia
Financiera sostienen que la ejecución de las medidas dispuestas en la Ley 31083
no transgrede dichos principios, en tanto su fuente de financiamiento no pertenece
al Estado, sino que corresponde a los recursos de los aportantes.
-
La
ley cuestionada no transgrede las competencias del Poder Ejecutivo para dirigir
la política económica y administrar la hacienda pública, pues, en la medida que
no se trata de recursos que provengan del tesoro público, la aprobación de la
referida ley no está sometida a las reglas que orientan la disciplina
presupuestaria. La competencia que tiene el presidente de la República de
administrar la hacienda pública consiste en el estudio y evaluación del
conjunto de las decisiones económicas sobre los ingresos y gastos consignados
en el presupuesto del sector público que se aprueba para cada año, la cual se
ejerce de conformidad con la política general del gobierno, expresada a través
de las políticas nacionales y sectoriales, cuyo diseño, supervisión y ejecución
es competencia exclusiva del Poder Ejecutivo.
-
Finalmente,
existen casos en los que el cumplimiento de los fines del Estado solo puede
concretarse con la creación o el aumento de gastos públicos, lo cual significa
que solo se concretarán si el Poder Ejecutivo así lo determina. Por ello, es
preciso que el Tribunal Constitucional se refiera en el presente caso a los
alcances de las competencias que la Constitución le otorga al presidente de la
República para dirigir la política general del gobierno y administrar la
hacienda pública, así como de la prohibición impuesta a los congresistas de la
República en materia de gasto.
El Tribunal
Constitucional incorporó como amicus curiae
al abogado César Efraín Abanto Revilla.
A.
Delimitación de la controversia
1.
El
objeto de la ley impugnada, contenido en su artículo 1, consiste en:
establecer
un régimen especial facultativo para la devolución de los aportes de los aportantes
activos e inactivos del Decreto Ley 19990 del Sistema Nacional de Pensiones
(SNP).
2.
La
ley impugnada tiene cuatro artículos que desarrollan el fin antes mencionado y
establecen el procedimiento del régimen especial facultativo de devolución de
aportes al que se refiere su artículo 1. Asimismo, tiene tres disposiciones
complementarias finales. Estas establecen el derecho a la devolución total de
los aportes efectuados por las personas de 65 años o más que no cumplieron con
los requisitos legales para obtener una pensión, y precisan el mecanismo para
la entrega de una retribución extraordinaria para quienes ya tienen una
pensión.
3.
Este
Tribunal Constitucional evaluará primero la inconstitucionalidad formal
invocada y luego la presunta inconstitucionalidad material. Este análisis será
efectuado a la luz de las normas constitucionales referidas a: (i) la
intangibilidad de los fondos y las reservas de la seguridad social como
garantía institucional del derecho fundamental a la pensión; (ii) la exigencia
de sostenibilidad financiera en las modificaciones a los regímenes pensionarios
vigentes; (iii) la administración de la hacienda pública como competencia del
Poder Ejecutivo y la prohibición de iniciativa de gasto público que alcanza al
Congreso de la República; y, (iv) el principio de equilibrio y estabilidad
presupuestaria.
B.
Análisis de inconstitucionalidad formal
4.
Para
el demandante, la Ley 31083 tiene un vicio de inconstitucionalidad formal,
puesto que su promulgación quebrantó el procedimiento legislativo previsto en
la Constitución para su aprobación, al no contar con un informe favorable del MEF sobre su sostenibilidad
financiera. Sin embargo, el análisis del cumplimiento de dicha exigencia es de
carácter sustantivo; excede la mera verificación del cumplimiento del iter procedimental establecido en la Constitución y
el Reglamento del Congreso para la aprobación de leyes. Por tanto, su estudio
será efectuado en la parte pertinente del examen de inconstitucionalidad
material.
5.
Respecto
al procedimiento parlamentario propiamente dicho, debe señalarse que el
Congreso de la República cuenta con un amplio margen de libertad de acción,
pero no puede contravenir las obligaciones establecidas en la Constitución. El
artículo 105 de la Constitución establece que ningún proyecto de ley puede
sancionarse sin haber sido previamente aprobado por la respectiva comisión
dictaminadora, salvo la excepción señalada en el Reglamento del Congreso. En
este caso, cuatro comisiones que han emitido dictamen aprobando distintos proyectos
de ley presentados para la devolución de aportes al SNP. Estas son las de
Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera[1]; de Defensa del Consumidor y
Organismos Reguladores de los Servicios Públicos[2]; de Presupuesto y Cuenta General de
la República[3]; y, de Trabajo y Seguridad Social[4]. Se ha cumplido, pues, con la norma
constitucional citada. Además, las etapas siguientes del procedimiento
legislativo —publicación de dictámenes, debate en el Pleno, aprobación por
doble votación y promulgación—, así como las exoneraciones realizadas por
acuerdo de la Junta de Portavoces, han sido efectuadas de conformidad con el
artículo 73 y siguientes del Reglamento del Congreso.
6.
Por
ello, este Tribunal Constitucional desestima el vicio de inconstitucionalidad
formal alegado, al no haberse contravenido el procedimiento legislativo
constitucional en la expedición de la Ley 31083.
C.
Análisis de inconstitucionalidad material
Naturaleza jurídica del SNP e intangibilidad de los fondos de pensiones
7.
El
SNP fue creado en 1973 a través del Decreto Ley 19990 y pasó a ser administrado
por la ONP en 1994, cuando se creó el Sistema Privado de Pensiones (en
adelante, SPP), a cargo de las Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones.
El trabajador puede elegir afiliarse a uno u otro sistema; a nadie se le obliga
a estar en uno u otro. Lo único obligatorio, sí, es pertenecer a uno de estos
dos sistemas previsionales. La coexistencia del SNP y el SPP se sustenta en el
artículo 11 de la Constitución, que establece que el Estado “garantiza el libre
acceso a prestaciones de salud y pensiones, a través de entidades públicas,
privadas o mixtas”. Ahora bien, en el SPP, existen cuentas de capitalización
individual de los aportes de sus afiliados, haciendo que la pensión dependa de
lo aportado. Cuanto más aporte el trabajador, más obtendrá luego de pensión. En
el SNP, en cambio, no existen tales cuentas. Por tanto, los montos de las
pensiones no están relacionadas con lo aportado. El SNP es uno de reparto, es
decir, un fondo común al que ingresan los aportes de todos los afiliados. Con
estos aportes, se pagan hoy las pensiones de sus jubilados. Mañana, los
aportantes actuales, ya jubilados, se beneficiarán del aporte que hagan los
nuevos aportantes en ese momento. Así, el SNP tiene las siguientes características:
a)
Otorga
una prestación económica mensual a quienes han cumplido con los requisitos exigidos
legalmente, pudiendo ser por derecho propio (pensión por jubilación, cesantía o
invalidez) o derivado (pensión por viudez, orfandad o ascendientes).
b)
Se
fundamenta en el principio de solidaridad intergeneracional. Los aportes realizados
mensualmente por sus afiliados financian las pensiones de quienes ya se
jubilaron. La totalidad de los aportes mensuales se destinan al pago de las
pensiones que se deben abonar en la actualidad.
c)
Las
personas que aportan más al sistema favorecen las pensiones de quienes aportaron
menos en su momento.
d)
Los
aportes aludidos no se acumulan en una cuenta de capitalización individual para
el pago futuro a quienes los realizan, sino que se utilizan para financiar el
pago de las pensiones actuales. Sin embargo, generan el derecho a recibir pensiones
que, a su vez, serán financiadas por quienes sean los aportantes en el momento
en que se jubilen.
e)
Los
aportes que se recaudan no se acumulan en un fondo colectivo permanente ni
mucho menos en uno individual a partir del cual sea posible identificar el
monto entregado por cada trabajador. Es un sistema de reparto que se utiliza
para asumir los gastos y cargas económicas de las generaciones previas. Y esto
es independiente de la existencia de un registro de los montos aportados a lo largo
del tiempo. Y,
f)
El
ahorro previsional que se realiza en el SNP es colectivo. Las personas ahorran
realizando aportes al SNP, para poder luego disfrutar de una pensión durante su
vejez.
8.
La
Ley 31083 establece un régimen especial facultativo para la “devolución de aportes” a los afiliados activos
e inactivos del SNP del Decreto Ley 19990 y administrado por la ONP, ordenando
que dicha devolución sea por única vez y hasta por el monto de una unidad
impositiva tributaria (artículo 2); y establece el derecho a la devolución de
todos los aportes efectuados al SNP por las personas de 65 años de edad o más
que no lograron cumplir los requisitos legales para obtener una pensión
(primera disposición complementaria final). Asimismo, establece que la ONP
entregue por única vez a los pensionistas del Decreto Ley 19990 una “retribución extraordinaria” equivalente a una remuneración
mínima vital (segunda disposición complementaria final).
9.
La
Ley 31083 no establece cuál será la fuente de financiamiento de los gastos que
ordena ejecutar. Atendiendo a su objetivo, a una lectura sistemática de su
contenido y tomando en consideración lo afirmado por el Poder Ejecutivo[5], queda claro que ello implicará el
uso del fondo mensual transitorio, que se forma con los aportes de los afiliados
al SNP que actualmente están trabajando y que se utiliza para el pago de las pensiones
de los jubilados. Esta disposición legal colisiona frontalmente con los
artículos 11 y 12 de la Constitución. Buscando garantizar el pago de las
pensiones futuras, estos artículos establecen que los fondos y las reservas de
la seguridad social son intangibles. Solo pueden ser empleados para pagar las
pensiones de los jubilados. Esta intangibilidad ha sido afirmada por este
Tribunal Constitucional como una garantía institucional del derecho fundamental
a la pensión de las personas que se jubilan, toda vez que el pago de su pensión
debe estar asegurado (cfr. sentencia emitida
en el Expediente 0050-2004-AI/TC acumulados y en el Expediente
0013-2012-PI/TC).
10.
De
otro lado, al momento de establecer la norma contenida en su primera
disposición complementaria final, la Ley 31083 confunde el carácter patrimonial
de la pensión. La pensión forma parte del patrimonio de la persona que goza de
ese derecho, pero no implica un derecho de propiedad cualquiera. El derecho de
propiedad sobre la pensión está acotado por la ley. Su titular no puede
disponer libremente de él (cfr. sentencia
emitida en el Expediente 0050-2004-AI/TC acumulados). No cabe afirmar que los
aportes realizados al fondo del SNP estén garantizados por el derecho de
propiedad y, en consecuencia, esté justificada la devolución de la totalidad de
aportes con fines previsionales que hicieran las personas de 65 años o más que
no cumplieron con los requisitos legales para finalmente obtener una pensión.
Como ya se advirtió, los aportes realizados al SNP constituyen un ahorro
colectivo previsional que solo genera un derecho a percibir en el futuro una
pensión, si se cumplen los requisitos legales para tal efecto (esencialmente,
haber aportado más de veinte años). De ahí que la primera disposición
complementaria final de la Ley 31083 es también inconstitucional.
11.
Por
todas estas razones, el Tribunal Constitucional considera que este extremo de
la demanda debe ser declarado fundado, toda vez que la Ley 31083 contraviene lo
dispuesto en los artículos 10, 11 y 12 de la Constitución.
Sostenibilidad financiera de las modificaciones a los regímenes
pensionarios
12.
La
sostenibilidad está referida a la viabilidad financiera en el largo plazo de
las medidas de asignación de recursos, es decir, a la existencia de fuentes de
financiamiento que garanticen el cumplimiento de compromisos de gasto presentes
y futuros. La Constitución prevé que, tratándose de la introducción de
modificaciones a los regímenes pensionarios, resulta necesario que se rijan por
el criterio de sostenibilidad financiera. En ningún caso puede verse afectado
el pago de las pensiones.
13.
El
SNP debería autofinanciarse con el aporte de los afiliados; tiene un déficit que
es asumido por el tesoro público. El Estado realizó ajustes para corregir la
forma en que inicialmente fue estructurado. Así, se aumentó el número de años
de aportes para acceder a la pensión, la tasa de aporte y la edad para la
jubilación; se redujo las tasas de reemplazo; y, se modificó la relación entre
nivel de pensión y longevidad. Empero, tales modificaciones no han sido
suficientes[6]. Desde enero de 2010 hasta diciembre
de 2019, los recursos públicos asignados a la ONP para el pago de las pensiones
ascendieron a S/ 11,306 millones. En tal sentido, dado el escaso ahorro
previsional, se ha vuelto una constante que el tesoro público termine
subsidiando el pago mensual de las pensiones del Decreto Ley 19990.
14.
A
través de la Ley 31083, el Congreso de la República:
-
Establece
un régimen especial facultativo de devolución de aportes a los afiliados
activos y no activos al SNP;
-
Ordena
la devolución total de sus aportes a las personas de 65 años o más que no
cumplieron con los requisitos legales para percibir una pensión; y,
-
Dispone
que a través de la ONP se otorgue por única vez a los pensionistas del Decreto
Ley19990 una retribución extraordinaria equivalente a una remuneración mínima
vital.
15.
Estas
medidas carecen de una fuente de financiamiento identificada para cubrir los
15,000 millones de soles que aproximadamente requiere su ejecución[7]; por tanto, agravarán la
deficitaria sostenibilidad financiera que caracteriza al régimen previsional
del Decreto Ley 19990.
16.
En
tal sentido, este Tribunal Constitucional considera que la Ley 31083 también contraviene
lo dispuesto por la primera disposición final y transitoria de la Constitución,
por lo que este extremo de la demanda debe declararse fundado.
La administración de la hacienda pública como competencia del Poder
Ejecutivo
17.
El
principio de separación de poderes es consagrado por el artículo 43 de la
Constitución y su contenido es detallado por todo su Título IV. Este principio
requiere que el poder político se distribuya entre diferentes órganos estatales
a fin de evitar su concentración. La distribución del poder se efectúa de tal
manera que existan pesos y contrapesos entre ellos, y se alcance un adecuado
balance, propicio para el florecimiento y la protección de las libertades
ciudadanas.
18.
Ahora
bien, la Constitución establece en el inciso 17 de su artículo 118 que corresponde
al Poder Ejecutivo administrar la hacienda pública. Este Tribunal ha afirmado
la exclusividad de dicha competencia (sentencia emitida en el Expediente
0002-2013-CC/TC, fundamento 10). Con relación al Poder Legislativo, el primer
párrafo del artículo 79 de la Constitución dispone que:
Los
representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar
gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto.
19.
Se
desprende de esta disposición que, sin perjuicio de la excepción allí
contenida, una vez que entra en vigencia la Ley de Presupuesto, que es de un
año calendario (esto es, sobre la base del principio de anualidad), los
congresistas de la República no pueden aprobar proyectos de ley presentados por
ellos que incurran en los siguientes supuestos:
a)
Crear
gastos públicos; o.
b)
Aumentar
gastos públicos.
20.
En
el fundamento 26 de la sentencia emitida en el Expediente 0007-2012-PI, el Tribunal
Constitucional ha dispuesto que, en el marco de los gastos que al Estado le
corresponde realizar, es preciso distinguir entre la fuente de la obligación
del gasto, de un lado, y la de su previsión o habilitación, por otro. Mientras
que la primera puede ser una ley, un acuerdo internacional, un acto
administrativo, un contrato u otro que la contenga, la segunda siempre ha de
encontrarse en la Ley de Presupuesto. Así, el Congreso de la República no tiene
iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo concerniente a
su propio presupuesto. Una iniciativa de tal naturaleza supondría una intromisión
en el manejo de la hacienda pública ―que comprende lo relativo al
presupuesto público, tesorería y endeudamiento, contabilidad, abastecimiento,
gestión de riesgos fiscales del Sector Público y gestión fiscal de los recursos
humanos[8]. Esta disposición se relaciona con
el principio de separación de poderes y con la competencia que el artículo 118,
inciso 17, de la Constitución asigna al Poder Ejecutivo para dirigir la hacienda
pública, pero también con los principios de equilibrio y unidad presupuestal.
21.
Así,
debe analizarse si las iniciativas que dieron lugar a su aprobación de la Ley
31083 resultan contrarias al artículo 79. Este Tribunal Constitucional observa
en el portal web del Congreso de la República que parlamentarios de diversas
bancadas presentaron alrededor de treinta proyectos de ley proponiendo un
régimen de devolución de aportes al SNP[9]. Estos proyectos se plasmaron en la
Ley 31083, que fue enviada para su promulgación por el Presidente de la
República. Sin embargo, el 18 de setiembre de 2020, el Poder Ejecutivo observó
la autógrafa de ley, con argumentos similares a los contenidos en la demanda
del presente proceso. Finalmente, el Pleno del Congreso de la República aprobó
la insistencia en la autógrafa de la Ley 31083, siendo promulgada por la presidenta
de este poder del Estado y publicada el 4 de diciembre de 2020 en el diario
oficial El Peruano.
22.
A
fojas 101 de la demanda, el Poder Ejecutivo adjuntó el Informe
491-2020-EF/42.03, en el que se precisa que:
a) El costo de la devolución de los
aportes, hasta por una (01) UIT, a los aportantes activos e inactivos del SNP
sería de S/ 11,237 millones.
b) El costo que generaría la devolución
de la totalidad de los aportes efectuados al SNP por las personas que habiendo
cumplido 65 años de edad o más no han logrado cumplir los requisitos para
obtener la pensión, sería de S/ 4,183 millones.
c) Por su parte, el otorgamiento por
única vez a los pensionistas del Decreto Ley 19990 de una retribución extraordinaria
equivalente una (01) Remuneración Mínima Vital (RMV) tendría un costo de S/ 535
millones.
Lo cual
implica un impacto fiscal, a través del mayor gasto público no presupuestado
por cerca de S/15,956 millones (2,3% del PBI), acentuando el deterioro del
déficit fiscal que ascendería a 13,0% del PBI; asimismo la deuda pública se
incrementaría alcanzando niveles de 37,7% del PBI generando riesgos sobre la
sostenibilidad fiscal.
23.
En
nuestro diseño constitucional, el Congreso de la República goza de autonomía
para cumplir con la función legislativa que le asigna la Constitución. En
ejercicio de esta competencia, puede regular una amplia diversidad de materias,
con los límites que la propia Constitución le impone. La atribución
constitucional de aprobar leyes implica un nivel de deliberación y
confrontación entre propuestas legislativas. De ahí que el Congreso no se encuentre
obligado a coincidir con la observación que realiza el Poder Ejecutivo. Un
razonamiento contrario implicaría desconocer las facultades legislativas
asignadas por la Constitución al Congreso de la República. Por tanto, el hecho
de que la aprobación por insistencia de la autógrafa de la Ley 31083 por parte
del Congreso contradiga los argumentos que se formularon en la observación
efectuada por el presidente de la República no vulnera, en principio, la
estructura del Estado constitucional.
24.
En
el presente caso, sin embargo, el principio de separación de poderes, y la idea
del control y balance entre estos, debe interpretarse a la luz del artículo
118, inciso 17 de la Constitución. Este asigna al presidente de la República la
competencia para administrar la hacienda pública. Además, debe tomarse en
cuenta el artículo 79, que establece la prohibición a los congresistas de
presentar iniciativas que supongan la creación o aumento de gasto público.
Precisamente, nuestra Constitución contiene disposiciones relacionadas a la
competencia de la administración de la hacienda pública y el principio de
equilibrio presupuestal, para que las propuestas legales que demanden fondos
del tesoro público sean acordes a las disposiciones constitucionales en materia
presupuestaria.
25.
Por
ello, sí puede afirmarse que la Ley 31083 ha transgredido la competencia del
Poder Ejecutivo para administrar la hacienda pública, así como la prohibición
dirigida a los congresistas respecto de la creación de gasto público en una
materia ajena a su presupuesto. Consecuentemente, corresponde estimar la
demanda en este extremo.
El principio de equilibrio y estabilidad presupuestaria
26.
La
Constitución presupuestaria está integrada por todas las normas que rigen la
actuación de los poderes del Estado a quienes el constituyente ha encomendado
el ejercicio de competencias para la elaboración y aprobación del presupuesto
anual. Como ha señalado este Tribunal a través de su jurisprudencia, la
Constitución presupuestaria se rige por los principios de legalidad,
competencia, justicia presupuestaria y el de equilibrio y estabilidad
presupuestaria. La Constitución presupuestaria requiere la participación tanto
del Poder Ejecutivo como del Congreso de la República.
27.
Esta
constatación sobre la participación de los diversos poderes del Estado en materia
presupuestal no implica que se relativice la competencia que corresponde al
Poder Ejecutivo respecto de la administración de la hacienda pública. El
Ejecutivo, a través del MEF, es el responsable de planear y presentar el
proyecto de presupuesto, así como de destinar los recursos del tesoro público.
De acuerdo con el artículo 78 de la Constitución, el presidente envía al
Congreso el proyecto de Ley del Presupuesto en un plazo que vence el 30 de
agosto de cada año.
28.
A
los efectos de la presente controversia resultará especialmente importante
tomar en cuenta los principios de equilibrio y estabilidad presupuestal. Dichos
principios orientan la actuación de los órganos y poderes del Estado en el uso
de los fondos del tesoro público. En atención al principio de interpretación de
unidad de la Constitución, este Tribunal encuentra oportuno señalar que la
prohibición de crear o aumentar el gasto público, que limita la potestad del
Congreso de la República, debe interpretarse de conformidad con el principio de
equilibrio presupuestal. En efecto, la previsión contenida en el artículo 79 de
la Constitución tiene, entre otros objetivos, uno que aquí interesa de forma
especial, que es el relacionado con la necesidad de mantener equilibrado el presupuesto.
El artículo 2.1 del Decreto Legislativo 1440, Decreto Legislativo del Sistema
Nacional de Presupuesto Público, establece que:
el
Presupuesto del Sector Público está constituido por los créditos
presupuestarios que representan el equilibrio entre la previsible evolución de
los ingresos y los recursos a asignar de conformidad con las políticas públicas
de gasto, estando prohibido incluir autorizaciones de gasto sin el
financiamiento correspondiente.
29.
De
la previsión glosada se desprende que este principio implica que el presupuesto
debe contener todos los ingresos y gastos del Estado debidamente balanceados, a
efectos de evitar que el déficit fiscal perturbe el proceso de desarrollo
económico del país. El equilibrio presupuestal es un principio fundamental de
nuestro modelo constitucional y se sustenta en el objetivo de no comprometer
las perspectivas económicas de las generaciones futuras. Este principio impone
límites a la adopción de medidas que demanden gasto público. La conciencia de
la escasez de recursos públicos para atender las obligaciones del Estado
subyace a este principio.
30.
Lo
indicado anteriormente obedece a lo establecido en el artículo 77 de la
Constitución, en cuanto señala que:
El
presupuesto asigna equitativamente los recursos públicos, su programación y
ejecución responden a los criterios de eficiencia de necesidades sociales
básicas y de descentralización.
31.
Incluso,
este Tribunal ha reconocido que el control del gasto público es un fin que,
además de legítimo, ostenta una marcada trascendencia social (sentencia emitida
en los Expedientes 0012-2018-PI/TC y 0013-2018-PI/TC, fundamento 142). Dicha
situación demanda que los órganos responsables de ejecutar el gasto público
actúen con responsabilidad en el ejercicio de sus funciones. Por ello, este Tribunal
observa que las autoridades deben evitar la aprobación de medidas que puedan
desestabilizar la economía y mellar las reservas del tesoro, ya que esto
afectaría la posibilidad de ejecutar los fines propios del Estado y
comprometería las perspectivas económicas de las generaciones futuras.
32.
Ahora
bien, el artículo 2 del Decreto de Urgencia 15-2019, Decreto de Urgencia para
el Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal
2020, establece determinadas exigencias que debe cumplir toda ley que autorice
gastos no previstos en el presupuesto:
3. En todo
dispositivo legal que autorice gastos no previstos en el Decreto de Urgencia
que aprueba el Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2020, se debe
especificar el financiamiento, bajo sanción de ineficacia de los actos que se
deriven de la aplicación de los dispositivos legales.
4. Los
proyectos de normas legales que generen gasto público deben contar, como requisito
para el inicio de su trámite, con una evaluación presupuestal que demuestre la
disponibilidad de los créditos presupuestarios que pueden ser destinados a su
aplicación, así como el impacto de dicha aplicación en el Presupuesto del
Sector Público para el Año Fiscal 2020, y un análisis de costo-beneficio en términos
cuantitativos y cualitativos. La evaluación presupuestaria y el análisis
costo-beneficio del proyecto de norma deben ser elaborados por el pliego
presupuestario respectivo.
33.
Similar
disposición se establece en los incisos 3 y 4 del artículo 2 de la Ley 31085,
Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para el Año
Fiscal 2021. En consecuencia, el límite de regulación en materia pensionaria no
solo impone al Congreso de la República el deber de contar con la participación
del Poder Ejecutivo en aras de no transgredir los artículos 78 y 79 de la
Constitución, sino que, además, en virtud de su primera disposición final y
transitoria, la emisión de leyes relacionadas con el régimen pensionario de la
ONP debe respetar el principio de sostenibilidad financiera.
34.
En
ese sentido, con el fin de salvaguardar los principios de equilibrio y
estabilidad presupuestaria, todo proyecto de ley que incida en el presupuesto
público, además de los requisitos de habilitación de creación o aumento de gasto
que recae en el Poder Ejecutivo, debe acreditar la disponibilidad de recursos
para su ejecución. Así, corresponde analizar el informe del MEF remitido al
Congreso de la República sobre la viabilidad financiera del que fuera el
proyecto de la Ley 31083.
35.
Según
el Informe 0491-2020-EF/42.03 (fojas 108, vuelta de la demanda) citado supra, el costo de implementación de la Ley 31083
asciende a S/15,956 millones. En el aludido informe se señala además que:
no es
técnicamente viable disponer la devolución de los aportes realizados y
acumulados, toda vez que, al ser parte de régimen de reparto, sirven para el
pago de los actuales pensionistas y no se acumulan, además que son insuficientes
para ello.
Al no ser
posible contar con los recursos en el SNP para la devolución de los aportes, se
tendrá que cubrir dicho financiamiento con transferencias el Tesoro Público, lo
cual implicará contar con créditos suplementarios, a los que se hace referencia
en el artículo 46 del Decreto Legislativo N° 1440, Decreto Legislativo del
Sistema Nacional de Presupuesto Público.
Ello,
implicaría aproximadamente el 13% del presupuesto anual que se financian con ingresos
del Tesoro Público (Recursos Ordinarios), lo cual en el contexto actual
implicarla dejar de financiar gastos para atender la emergencia sanitaria y la
reactivación económica; o el recorte de gasto en sectores prioritarios.
Cabe indicar
que, los recursos que se necesitarían para la implementación de la Ley N° 31083
representa el 63% de los recursos que se han destinado para atender la
estrategia sanitaria y servicios de salud para disminuir la propagación del
Covid-19; el apoyo a las familias mediante bonos y subsidios, y la reactivación
económica a través del mantenimiento e infraestructura pública.
36.
Asimismo,
el Poder Ejecutivo ha advertido que según el Informe 123-2020-EF/50.03 (fojas
109 de la demanda) emitido por la Dirección General de Presupuesto Público del
MEF:
las
propuestas contenidas en la Ley N ° 31083, no cuenta con un análisis que
sustente de forma técnica una fuente de financiamiento de recursos, sin afectar
el equilibrio fiscal, como lo exige el artículo 78 de la Constitución Política
del Perú en materia presupuestaria. Es decir, no se ha realizado una evaluación
presupuestal que demuestre la disponibilidad de los créditos presupuestarios
que podrían ser destinados para la aplicación de la norma propuesta.
37.
Como
ya se señaló en los párrafos precedentes, la aprobación de medidas que demanden
gasto público requiere de la participación del órgano administrador de la
hacienda pública, esto es, del Poder Ejecutivo. Además, el ejercicio de dicha
competencia debe contrastarse con los principios que orientan las disposiciones
de la Constitución presupuestaria, el de equilibrio presupuestal y estabilidad
presupuestaria, que operan como freno al endeudamiento público.
38.
La
Ley 31083 desconoce los principios presupuestales de la Constitución, en tanto
que s exige un incremento de recursos del tesoro público, que afecta el
principio de equilibrio presupuestal. El régimen de devolución de aportes a la
ONP implica un gasto público no previsto en el pliego presupuestal de los
órganos de la administración pública; por tanto, transgrede el principio de
equilibrio y estabilidad presupuestaria consagrado en el artículo 78 de la
Constitución. Entonces, corresponde declarar fundado también este extremo de la
demanda.
El Decreto de Urgencia 137-2020
39.
El
21 de diciembre de 2020, el Poder Ejecutivo dio el Decreto de Urgencia
137-2020, mediante el que dio cumplimiento al tercer mandato contenido en la
ley impugnada. En efecto, dispuso el pago a los pensionistas del SNP, por una
sola vez, de una “retribución extraordinaria” ascendiente a una remuneración
mínima vital. Según se afirmó en la audiencia de 3 de febrero de 2021, este
bono —entregado ya en enero— ha sido financiado con gastos no ejecutados del
presupuesto público 2020. A criterio de este Tribunal Constitucional, la norma
legal que ordenó este pago fue inconstitucional, en la medida que sería cargado
a los aportes de los afiliados al SNP o al presupuesto público, por indebida
iniciativa del Congreso de la República. Sin embargo, dado que la presente
sentencia no tiene efectos retroactivos, no cabe ya ordenar su devolución.
Por estos
fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la
Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA la demanda, y, en consecuencia, declarar INCONSTITUCIONAL la Ley 31083.
Publíquese y
notifíquese.
SS.
LEDESMA
NARVÁEZ
MIRANDA
CANALES
BLUME
FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE
TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA
|
PONENTE SARDÓN DE TABOADA |
FUNDAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA LEDESMA NARVÁEZ
El Estado tiene la obligación
de generar el acceso a condiciones mínimas de
subsistencia de una persona y su familia, como requisito previo a la protección
efectiva de los derechos fundamentales
Adicionalmente
a lo antes expuesto y a lo expresado en la sentencia, estimo necesario expresar
los siguientes argumentos:
I.
Inconstitucionalidad
formal de la Ley 31083
“[…] las propuestas contenidas en la Autógrafa de
Ley, contradicen lo dispuesto por la Primera Disposición Final y Transitoria de
la Constitución pues desconoce el ‘criterio de sostenibilidad financiera’. En
ese sentido, las reglas contenidas en la Autógrafa de Ley aprobada por el
Congreso de la República resultan manifiestamente inconstitucionales. Antes que
enfrentar una supuesta situación de injusticia, están desconociendo lo
dispuesto expresamente por la Constitución” (fojas 58, 58 de la demanda).
II. La seguridad social y su propósito
de coadyuvar en la calidad y el proyecto de vida de la comunidad
(i)
universalidad, que
significa la extensión
del ámbito de los beneficiarios a toda persona;
(ii) integridad,
que le permite cubrir todas las contingencias sociales mediante acciones de
prevención, reparación y recuperación;
(iii) solidaridad,
que obliga a todos a cooperar con el cumplimiento de sus objetivos, abonando la
proporcionalidad entre aportes y beneficios;
(iv) la
unidad en sentido orgánico y estructural;
(v) y
la internacionalidad referida a la adecuación a un sistema unitario
internacional
III. El Principio de solidaridad en el Estado
Constitucional
a)
El deber de todos los integrantes de una colectividad de aportar con su
actividad a la consecución del fin común. En esa orientación se
alude a la necesidad de verificar una pluralidad de conductas (cargos públicos,
deberes ciudadanos, etc.) a favor del grupo social.
b) El deber del núcleo dirigencial de la
colectividad política de redistribuir adecuadamente los beneficios aportados
por sus integrantes; ello sin mengua de la responsabilidad de adoptar las
medidas necesarias para alcanzar los fines sociales”.
IV.
Principios que deben regir la
reforma del sistema de pensiones
S.
LEDESMA
NARVÁEZ
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO MIRANDA
CANALES
Si bien apoyo la
ponencia, considero necesario expresar algunas consideraciones adicionales que
paso a detallar:
1. Uno de los extremos de la
demanda se refiere a que se habría contravenido el artículo 79 de la
Constitución que prohíbe a los congresistas la iniciativa en la generación de
gasto público salvo en lo referido a su propio presupuesto.
2. Las limitaciones aplicables al Congreso de la República para crear gasto público han sido explicadas de manera más amplia por este Tribunal en el fundamento 30 de la Sentencia 0007-2012-PI/TC, donde sostuvo que dicha disposición constitucional establece que el Parlamento, motu propio, salvo en lo atinente a su propio presupuesto, no tiene competencia para, ex novo, crear fuentes que originen gasto para la hacienda pública, lo que resulta sistemáticamente coherente con el artículo 118°, inciso 17, de la Constitución que dispone que es competencia del Poder Ejecutivo, "(…) administrar la hacienda pública". Caso contrario, el Congreso puede emitir norma que impliquen gasto público si la iniciativa para su expedición no proviene de sí mismo, sino del Ejecutivo, esto es, si se acredita que en el procedimiento legislativo del que emanó la ley de la que nace la obligación pecuniaria, el Gobierno autorizó o consintió su dación.
3.
Sobre
la base de estas consideraciones, este Tribunal Constitucional ha señalado
recientemente en la sentencia recaída en el expediente 11-2020-PI que el Poder
Legislativo necesita de la
participación y aprobación previa del Poder Ejecutivo para que resulte
constitucionalmente viable la iniciativa que implique creación o aumento del
gasto público, lo que en el caso no ha ocurrido.
S.
MIRANDA CANALES
FUNDAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO ERNESTO BLUME FORTINI
Si bien coincido con declarar FUNDADA la demanda e inconstitucional la
Ley 31083, considero necesario expresar lo siguiente:
1. El marco general de análisis de la
presente controversia consiste en determinar si la ley impugnada es armónica y
compatible con el sistema económico que ha recogido la Constitución, el cual se
encuentra básicamente desarrollado en su Título III, bajo la denominación de
régimen económico.
2. El referido Título III consagra los
principios, las reglas, los derechos y los demás aspectos que rigen la economía
nacional, tanto en el sector privado como en el sector público.
3. Respecto a este último, establece los
principios y las reglas que rigen el presupuesto público, comprendiendo lo
atinente a las competencias para su elaboración, aprobación, dirección,
distribución y administración, así como las formas de creación y generación de
ingresos y de asunción y financiamiento del gasto, entre otros aspectos.
4. Una de las características del régimen
económico en mención respecto al sector público es que postula un manejo
técnico y ordenado de la economía del Estado, bajo los principios del equilibro
presupuestal, la previsión presupuestal, la prohibición de crear gastos no
presupuestados, la anualidad y la legalidad, entre otros.
5. Dentro de ese esquema, no existe
habilitación constitucional para que el Congreso de la República, en el
ejercicio de su competencia normativa, apruebe normas que generen gasto no
presupuestados y al margen del presupuesto público, al punto que el artículo 79
de la Constitución, en su primer párrafo preceptúa: “Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa
para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su
presupuesto.”
6. En el presente proceso, la ley impugnada
generaba, al margen del presupuesto público y sin previsión de cobertura un
gasto ascendente a más de 15,000 millones de soles, afectando el equilibrio
presupuestal, como aparece del informe 0513-2020-EF/53.05 y del informe
0491-2020-EF/42.03 –ambos de fecha 4 de diciembre de 2020–, por lo que su
inconstitucionalidad es patente.
7. De otro lado, con la suscripción de los
pactos internacionales sobre derechos humanos como la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (artículo 1), el Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos (artículo 2), o el Tratado Europeo de Derechos Humanos, los Estados
Constitucionales han asumido la obligación internacional de garantizar los
derechos fundamentales.
8. Es decir, un especial deber de protección
de los derechos humanos, fundamentales o constitucionales[14].
Así, cada Estado se encuentra en la obligación de adoptar las medidas
legislativas, económicas y de gobierno, destinadas a garantizar cada derecho
fundamental.
9. Ahora bien, el caso de autos se encuentra
vinculado con el derecho a la pensión, que, a su vez, encuentra protección a
nivel internacional a través del derecho a la seguridad social, el cual ha sido
definido por la OIT como “la protección que una sociedad
proporciona a los individuos y los hogares para asegurar el acceso a la
asistencia médica y garantizar la seguridad del ingreso [al sistema de
pensiones], en particular en caso de vejez, desempleo, enfermedad, invalidez,
accidentes del trabajo, maternidad o pérdida del sostén de familia”.
10. En
el caso concreto de la pensión por jubilación derivada de un sistema de contribuciones
o cotizaciones, esta es un componente de la seguridad social que busca
satisfacer la necesidad de subsistencia económica; necesidad que persiste para
quien dejó de trabajar al cumplirse la contingencia respectiva. Es decir, busca
garantizar la supervivencia más allá de la edad prescrita.
11. La
pensión de vejez es una especie de salario diferido del trabajador, un derecho
adquirido luego de una acumulación de cotizaciones y tiempo laboral cumplido”
(fundamento 169 de la sentencia emitida por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos de fecha 21 de noviembre de 2019, Caso Asociación Nacional de Cesantes
y Jubilados de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria
(ANCEJUB-Sunat) vs. Perú.
12. Entonces
podemos señalar que el derecho a la pensión es un derecho humano y fundamental,
que tiene por objeto garantizar una vejez digna a través del pago de una
pensión a favor de la persona que cumplió con efectuar las aportaciones
respectivas (forma de ahorro programado a futuro) al sistema previsional
público o privado existente.
13. En el Perú, los aportes pensionarios tienen
el carácter de intangibles, para garantizar al aportante el goce futuro de
dicha pensión.
14. Tal garantía estatal no es exclusiva del
Poder Ejecutivo, sino de todo el Estado en su conjunto, es decir, que tal
obligación de garantizar este particular derecho fundamental recae no solo en
los tres poderes del Estado, sino también en todas las entidades vinculadas con
el funcionamiento del sistema (ONP, SUNAT, SUNARP, MEF, entre otros), a fin de
hacer efectiva la obtención de dichos fondos.
15. Por ello, considero que, en el presente
caso, el análisis de constitucionalidad de la norma impugnada no solo pasa por
impedir la injerencia del Congreso de la República en el gasto público, sino
también por ponderar el ejercicio de las competencias constitucionales de cada
ente o poder público, a fin de no solo optimizar el mandato internacional de
garantizar el derecho a la pensión como derecho humano y fundamental, sino de
hacerlo materialmente posible.
16. En esa línea, el análisis de
constitucionalidad de la Ley 31083 no se reduce únicamente a la falta de fondos
para cumplir con los mandatos de devolución y pago que ella contiene, sino a
tener en cuenta que por mandato internacional el Estado peruano se encuentra
impedido de eliminar la materialización del derecho a la pensión.
17. En tal sentido, aun cuando,
hipotéticamente, dicha ley hubiera cumplido con tener la partida presupuestal
suficiente para la ejecución de dichos mandatos, igualmente resultaría
inconstitucional al afectar y, eventualmente, extinguir el fondo destinado al
pago de las pensiones.
18. De ahí que medidas orientadas a afectar o
eliminar el fondo de ahorro destinado a garantizar el pago futuro de pensiones resultan
inconstitucionales e inconvencionales, pues afectan no solo el régimen
económico consagrado en el título III de la Constitución, sino también el
equilibrio presupuestal, los principios que lo regulan, la prohibición de
iniciativa de gasto público contenida en el artículo 79 de la misma Carta
Constitucional y la garantía institucional de realización del derecho a la
pensión, entre otros.
S.
BLUME FORTINI
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO RAMOS
NÚÑEZ
Si bien me encuentro de
acuerdo con la posición en mayoría en el sentido de que la demanda debe ser
declarada FUNDADA, y, en consecuencia, es inconstitucional la totalidad de la
Ley 31083; emito el presente fundamento de voto a fin expresar las siguientes
consideraciones:
*
1. En presente caso, el Poder Ejecutivo
solicita que se declare la inconstitucionalidad de la Ley 31083, Ley que establece
un régimen especial facultativo de devolución de los aportes para los
aportantes activos e inactivos bajo el Decreto Ley 19990 administrados por la
Oficina de Normalización Previsional (en adelante, ONP). Alega que la referida
ley es inconstitucional por cuanto vulnera los artículos 10, 11, 12, 43, 77,
78, 79, 105, 118 —incisos 3 y 17— y la primera disposición complementaria final
de la Constitución.
2. Teniendo en cuenta los cuestionamientos
planteados por el actor, considero necesario agregar algunos argumentos
relacionados con: a) la intangibilidad del fondo del Sistema Nacional de
Pensiones, establecida en el artículo 12 de la Constitución, b) la sostenibilidad
financiera referida en la primera disposición final y transitoria de la Constitución,
c) la prohibición de iniciativa de gasto del Congreso de la República, dispuesta
en el artículo 79 de la Constitución y d) la inconstitucionalidad formal de la
Ley 31083.
**
En relación con la
intangibilidad del fondo del Sistema Nacional de Pensiones, establecida en el
artículo 12 de la Constitución
3. La Constitución reconoce en el artículo 10 el
derecho universal y progresivo de toda persona a la
seguridad social con el fin de garantizar su protección frente a las
contingencias que precise la ley y con miras a la elevación de su calidad de
vida. Se advierte, además, que este principio se
vincula de forma directa con el derecho a la pensión.
4. Asimismo, el Tribunal Constitucional ha señalado
que existe una estrecha relación entre el derecho a la seguridad social y el
derecho a la pensión, toda vez que la garantía del libre acceso a prestaciones
de salud y pensiones detallada en el artículo 11 de la Constitución permite
mejorar la calidad de vida de los individuos. Asimismo, el referido derecho
debe otorgarse en el marco del sistema de seguridad
social reconocido en el artículo 10 de la Constitución. (STC 0022-2015-PI/TC,
fund. 21).
5. Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (en adelante Corte IDH), en el Caso Muelle Flores vs. Perú, ha referido
que el derecho a la pensión es un derecho autónomo. En
tanto componente del derecho a la seguridad social, la Corte advirtió que el
derecho a la pensión tiene por objeto “proteger al individuo de situaciones que
se presentarán cuando éste llegue a una edad determinada en la cual se vea
imposibilitado física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia
necesarios para vivir un nivel de vida adecuado”; y, “busca satisfacer la
necesidad de subsistencia económica que persiste para quien dejó de trabajar,
al cumplirse la contingencia con base en la supervivencia más allá de la edad
prescrita”. (párrs. 183 y 185).
6. Asimismo, en la Observación General 19, el Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante Comité de Desc)
señaló que el derecho a la seguridad social tiene entre sus elementos
fundamentales: a) disponibilidad, la cual requiere que el derecho a la
seguridad social “se haya establecido y funcione un sistema (…) que garantice
las prestaciones correspondientes a los riesgos e imprevistos sociales de que
se trate (…). Los planes también deben ser sostenibles, incluidos los planes de
pensiones, a fin de asegurar que las generaciones presentes y futuras puedan
ejercer este derecho.”, b) riesgos e imprevistos
sociales, c) nivel suficiente y d) accesibilidad (párrs. 10 al 27).
7. En líneas generales, analizando lo señalado por el
Tribunal Constitucional, en concordancia con las interpretaciones realizadas
por la Corte IDH y el Comité de Desc sobre el derecho a la pensión y a la
seguridad social, las cuales forman parte de nuestro ordenamiento interno en
virtud de la IV disposición final y transitoria de la Constitución, en concordancia
con el artículo V del título preliminar del Código Procesal Constitucional, se
advierte que el derecho a la pensión garantiza que el individuo satisfaga su
necesidad de subsistencia económica cuando se vea imposibilitado física o
mentalmente para obtener medios de subsistencia por su cuenta, con miras a
elevar su calidad de vida.
8. Teniendo en cuenta el contenido del derecho a la
pensión, en el marco del Estado democrático y social de derecho, su plena
eficacia coadyuva a que se cumpla uno de los fines de aquél, el cual es
alcanzar la justicia social. En efecto, el estado peruano es un
Estado democrático y social de derecho, conforme se encuentra reconocido en los
artículos 3 y 43 de la Constitución. Una de las características de este modelo de estado, es la cláusula de estado social, la
cual tiene entre sus objetivos garantizar la igualdad material, y con ello se
coadyuva a lograr la justicia social. Como se advirtió anteriormente, el
derecho a la pensión garantiza que el individuo satisfaga su necesidad de
subsistencia económica, con miras a elevar su calidad
de vida. Consecuentemente, el derecho a la pensión coadyuva a lograr la
justicia social, en la medida que busca elevar la calidad de vida del individuo
que se encuentra en situación de vulnerabilidad.
9. Ahora bien, nuestro modelo pensionario cuenta
principalmente con dos sistemas de pensiones que coexisten. Por un lado, el
Sistema Público de Pensiones, que agrupa a más de un régimen de reparto, como
son los establecidos por los Decretos Leyes 19846, 19990 y 20530, entre
otros. Y, por el otro, el Sistema Privado de Pensiones, que es un único régimen
de capitalización individual creado por el Decreto Ley N.º
25987.
10. El Sistema Público de Pensiones tiene un fondo común, al que ingresan los aportes de los afiliados
y del cual se proveen las pensiones. En estos fondos no hay cuentas
individuales, por lo que los montos de las pensiones no están relacionados con
lo aportado. En ese sentido, el Sistema Público de
Pensiones es diferente del Sistema Privado de Pensiones, en el que cada
afiliado tiene su propio fondo.
11. Cabe recordar que el Tribunal Constitucional ha
explicado que, si bien la pensión es parte del patrimonio de la persona, no se
puede desprender, sin más, su asimilación con la propiedad, pues entre ellas
existen diferencias notables que se manifiestan en su naturaleza jurídica, en
los actos que pueden realizarse, en el modo de transferencia en su titularidad
(STC 0050-2004-AI/TC y otros, fund. 97; STC 0022-2015-PI/TC, fund. 68).
12. En el Sistema Público de Pensiones, el principio de
solidaridad se manifiesta en la participación de los trabajadores activos, por medio de sus aportes, para sustentar las pensiones a los
jubilados y así cooperar en la calidad de vida de estos últimos. Y es que el
principio de solidaridad, derivado de la cláusula de Estado social, implica el
compromiso del Estado y la sociedad con sus fines
sociales.
13. En esa línea, el principio de solidaridad se
evidencia en la contribución de los trabajadores activos para sostener el pago
de las pensiones de la población pensionista actual. Si el trabajador que
aporta es de la misma generación que las personas que reciben la pensión, la
solidaridad que se presenta es intrageneracional. Mientras que, si el
trabajador que contribuye con sus aportes es de una generación diferente de la
población que cobra las pensiones, se constituye como
solidaridad intergeneracional, dimensión bajo la cual los actuales trabajadores
recibirán sus respectivas pensiones de los aportes de las futuras generaciones
de trabajadores, y así sucesivamente.
14. Cabe anotar que el principio de solidaridad
intergeneracional involucra también dar una atención especial en el cuidado y establecer
políticas enfocadas en la participación e integración de los adultos mayores en
la sociedad. En efecto, el principio de solidaridad intergeneracional implica,
además de cooperación entre generaciones diversas, convivencia, integración y
colaboración mutua. Según las Naciones Unidas, la cantidad de población adulta
mayor se triplicará en unos años[15],
por lo que van adquiriendo mayor notoriedad en la vida social. En este sentido,
dado que el Estado es para todos y de todas las edades, resulta necesario que
se adopten medidas que inserten a las personas adultas mayores en la sociedad y
el mercado económico, que se aproveche su potencial, convivan entre las
diversas generaciones, intercambien experiencias y fortalezcan sus vínculos
sociales.
15. En suma, se advierte que la estructura como está
planteado el Sistema Público de Pensiones, con un fondo común, contribuye a
alcanzar uno de los fines del Estado democrático y social de derecho, el cual
es garantizar la igualdad material de los pensionistas, mediante la elevación
de la calidad de vida de estos, en consonancia con el principio de solidaridad.
16. Ahora bien, el derecho a la pensión puede ser
objeto de restricciones. Sin embargo, tales restricciones no deben ser
arbitrarias, con lo que está proscrito vaciar el contenido del
derecho a la pensión. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que
la seguridad social está blindada contra toda reforma legislativa o
constitucional que anule o vacíe su contenido (STC 0050-2004-AI/TC y otras,
fund. 54). Por su parte, el Comité de Desc refiere que el derecho a la
seguridad social no debe ser sometido a restricciones arbitrarias o poco
razonables de la cobertura social existente, ya sea del
sector público o del privado (Observación General 19, párr. 9).
17. En esta línea, el artículo 12 de la Constitución,
que regula la intangibilidad de los fondos de seguridad social, se constituye
como una garantía institucional del derecho a la pensión. Dicha disposición
constitucional establece que “Los fondos y reservas de la seguridad social son
intangibles”. De esta regla, se observa que su razón subyacente se sostiene en
proteger el fondo previsional de toda intromisión que vacíe el contenido del derecho a la pensión.
18. En suma, de lo expuesto anteriormente, se puede
concluir que la plena efectividad del derecho a la pensión coadyuva a alcanzar
uno de los fines del Estado democrático y social de derecho, el cual es la
igualdad material y justicia social, en la medida que su objetivo es elevar la
calidad de vida del individuo que percibe la pensión. Asimismo, en el Sistema
Nacional de Pensiones, el principio de solidaridad se manifiesta con la
participación de los trabajadores en el sostenimiento de las pensiones de los
que las perciben. Y, el derecho a la pensión no puede ser objeto de
restricciones arbitrarias que vacíen su contenido, de ahí que la prohibición de
intangibilidad de los fondos de seguridad social es una garantía frente a toda
intromisión arbitraria.
19. En ese contexto, se
observa que la ejecución de la cuestionada Ley 31083 involucraría la
disposición de la totalidad del fondo del Sistema Nacional de Pensiones. Y es
que, la ejecución de la Ley 31083 genera un gasto
ascendente a S/15, 956 millones. Para cumplir con dicho pago, se haría uso del
fondo mensual transitorio, que se forma con los aportes de los afiliados al SNP
y que se utiliza para el pago de las pensiones de los jubilados, más el pago de
un gasto público no presupuestado, lo cual implica un impacto fiscal en el 2,3
% del Producto Bruto Interno (PBI). Ello acentuaría el deterioro del déficit
fiscal que ascendería a 13,0 % del PBI; asimismo la
deuda pública se incrementaría alcanzando niveles de 37,7 % del PBI generando
riesgos sobre la sostenibilidad fiscal.[16]
20. En ese sentido, se
advierte que la Ley 31083 viola el derecho a la pensión de los jubilados que se
encuentran percibiendo pensiones, toda vez que estos sujetos no podrían recibir
alguna pensión al no haber fondos. Con ello, se obstaculizaría en la
consecución de uno de los fines del Estado democrático
y social de derecho, dado que la falta de acceso a la pensión menoscabaría en
la calidad de vida de los pensionistas, quienes en su mayoría se encuentran en
situación de vulnerabilidad. Aunado a ello, la
disposición total del fondo común del Sistema Nacional de Pensiones vulneraría
el principio de solidaridad en el sistema previsional público, puesto que los
aportes de los trabajadores serían vaciados, con lo cual no participarían en el
sostenimiento de las pensiones de los sujetos que las perciben. Asimismo, la
Ley 31083 viola el artículo 12 de la Constitución, que establece la intangibilidad
de los fondos de seguridad social, en la medida que su ejecución involucra la
disposición del fondo común del Sistema Nacional de Pensiones.
21.
Sin perjuicio de lo expuesto, pensando en mantener y mejorar el Sistema
Nacional de Pensiones, considero relevante exhortar que, en virtud de los principios de colaboración entre poderes
y balance entre poderes, el Poder Ejecutivo y el Congreso de la República
articulen esfuerzos, dentro de las posibilidades fácticas y jurídicas, para
examinar los casos de las personas que principalmente son afectadas con la
declaración de inconstitucionalidad de la Ley 31083. Entre estas personas se
encuentran las que no cumplieron con los requisitos de aportes para acceder a
una pensión, aquellos trabajadores cuyos empleadores no realizaron el pago
respectivo al Sistema Nacional de Pensiones, entre otras.
***
En relación con la
sostenibilidad financiera establecida en la primera disposición final y
transitoria de la Constitución.
22. En cuanto al principio de sostenibilidad financiera
contemplado en la Primera Disposición Final y Transitoria que rige en materia
pensionaria, el Tribunal Constitucional ha señalado que “constituye el soporte
en la seguridad social y en el ámbito del derecho a la pensión” (STC
00050-2004-PI, fund. 50 y 88).
23. En el derecho comparado, la Corte Constitucional de
Colombia ha establecido que “la sostenibilidad financiera es un principio
constitucional que debe ser consultado en la dirección y control del sistema de
seguridad social” [C-078/17]. Asimismo, se ha señalado que dicho principio
exige del legislador que “cualquier regulación futura
que se haga del régimen pensional debe preservar el equilibrio financiero del
sistema general de pensiones” [C-111/06].
24. En esta línea, Arenas afirma, en la obra Los
sistemas de pensiones en la encrucijada: desafíos para la sostenibilidad en
América Latina, que la sostenibilidad de los sistemas de pensiones es un concepto integral que incluye al menos tres dimensiones:
i) la cobertura adecuada, ii) la suficiencia de las prestaciones y iii) la
sostenibilidad financiera (Arenas, 2019, p.20)[17].
25. La sostenibilidad financiera reconoce, por un lado, las limitaciones económicas del Estado, y por el
otro, la necesidad de hacer todos los esfuerzos para garantizar los derechos
fundamentales. En ese sentido, permite al Estado
cumplir con sus obligaciones según sus limitaciones presupuestales. Así, la
sostenibilidad financiera comprende el análisis de un
equilibrio o una proporcionalidad entre la existencia de presupuesto público,
las necesidades de los grupos que se encuentran en situación de vulnerabilidad,
la urgencia, la situación de desventaja estructural, entre otros elementos.
26. En el presente caso, las medidas dispuestas por la
cuestionada Ley 31083, no tienen en cuenta ninguno de los criterios expuestos
(por ejm. no tiene fuente financiamiento para cubrir los cerca de 15,000
millones de soles que implica su ejecución, tampoco toma en cuenta las
necesidades particulares de determinados grupos en situación de vulnerabilidad
dentro de los beneficiarios, etc.). Con ello, se observa que afecta la
sostenibilidad del sistema de pensiones, dispuesta en
la primera disposición final y transitoria de la Constitución.
****
Sobre la prohibición de
iniciativa de gasto del Congreso de la República, establecida en el artículo 79
de la Constitución
27. En el artículo 79 de la Constitución se encuentra
establecido que los “representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para
crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se
refiere a su presupuesto”.
28. Esta disposición constitucional constituye una
manifestación del principio de separación de poderes,
el cual es una de las características esenciales del Estado de derecho.
29. En efecto, el Estado de derecho tiene entre sus
características primordiales el principio de separación de poderes o funciones.
Este principio garantiza que el poder político se distribuya entre los
diferentes órganos estatales, a fin de evitar su concentración y, en ese sentido, se encuentra encaminado a salvaguardar los
derechos fundamentales de eventuales ejercicios abusivos del poder político
(STC 0006-2018-PI/TC, fund. 46).
30. Así, en la Constitución peruana, el principio de
separación de poderes se encuentra reconocido en su artículo 43 y su contenido
es detallado por todo su Título IV. En dicho contexto, el artículo 118 inciso
17 de la Constitución le atribuye al Poder Ejecutivo, la competencia de
administrar la hacienda pública (STC 0002-2013-CC/TC, fund. 10). En consonancia
con esta competencia, el artículo 79 de la Constitución, establece una regla
que prohíbe a los Congresistas presentar iniciativas que creen o aumenten el gasto
público, con la salvedad de lo referido a su propio presupuesto.
31. Como se puede advertir, con la prohibición
prescrita en el artículo 79 de la Constitución, el constituyente buscó suprimir
de manera expresa toda intromisión del Congreso en el manejo de la hacienda
pública, la cual es competencia del Poder Ejecutivo. Con ello, se garantiza el
principio de separación de poderes, el cual es clave en la estructura del Estado constitucional de derecho. Claro está que el
artículo 79 referido también se relaciona con otros principios, como el equilibrio y la unidad presupuestal.
32. En el presente caso, se observa que la Ley 31083,
genera gastos públicos, en la medida que, según el Informe 491-2020-EF/42.03,
su ejecución “implica un impacto fiscal, a través del mayor gasto público no
presupuestado por cerca de S/15, 956 millones (2,3%
del PBI)”.
33. En consecuencia, el Congreso de la República
transgredió una de las competencias del Poder
Ejecutivo al haber aprobado la Ley 31083, que genera gastos públicos, ya que su
aplicación implica administrar la hacienda pública. En este sentido, se puede
concluir que la Ley 31083 es inconstitucional por haber violado la prohibición establecida
en el artículo 79 de la Constitución, las competencias atribuidas al Poder
Ejecutivo en el artículo 118 inciso 17 de la Constitución, y atentado contra el
principio de separación de poderes, reconocido en el artículo 43 de la
Constitución.
*****
Sobre la
inconstitucionalidad formal de la Ley 30230
34. El Tribunal Constitucional ha señalado que “una
norma incurre en una infracción constitucional de forma, fundamentalmente, en 3
supuestos: a) cuando se produce el quebrantamiento del procedimiento de
producción normativa previsto en la Constitución; b) cuando se ha ocupado de
una materia que la Constitución directamente ha reservado a otra específica
fuente formal del derecho; y, c) cuando es expedida por un órgano que,
constitucionalmente, resulta incompetente para hacerlo" (STC 20-2005-PI/TC
y 21-2005-PI/TC - acumulados- fundamento jurídico 22).
35. Es en dicho marco que
corresponde analizar si la Ley 31083 adolece de vicios formales en su
producción normativa.
36. La primera disposición final y transitoria de la
Constitución señala que “Las modificaciones que se introduzcan en los regímenes
pensionarios actuales, así como los nuevos regímenes
pensionarios que se establezcan en el futuro, deberán regirse por los criterios
de sostenibilidad financiera y no nivelación”. (el subrayado es nuestro)
37. A fin de contar con un criterio objetivo de sostenibilidad
financiera, resulta relevante tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 2°,
numeral 2, incisos 3 y 4, del Decreto de Urgencia 15-2019, Decreto de Urgencia
para el Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para el Año
Fiscal 2020. En los incisos 3 y 4 del numeral
referido, se ha establecido que toda disposición legal que autorice gastos no
previstos debe especificar el financiamiento, así como también debe contar con
una evaluación presupuestal y un análisis costo-beneficio.
38. De las disposiciones constitucional y legal
expuestas, se puede observar que un elemento objetivo
que acredite la sostenibilidad financiera de las modificaciones que se
introduzcan en los regímenes pensionarios, es lo referido en el Decreto de
Urgencia 15-2019, esto es, que existan evaluaciones de índole presupuestal que
contengan la fuente del financiamiento y el análisis costo-beneficio. Y, estas
evaluaciones deben ser favorables, pues si fueran adversos, la modificación
legal que se pretenda introducir no tendría sostenibilidad financiera, lo que
derivaría en que la primera disposición final y transitoria de la Constitución
careciera de efectos prácticos.
39. De otro lado, el artículo 79 de la Constitución
señala “(…) En cualquier otro caso, las leyes de índole tributaria referidas a
beneficios o exoneraciones requieren previo informe del
Ministerio de Economía y Finanzas”.
40. La Ley 27038, Ley que modifica el Decreto
Legislativo N 816 - Código Tributario, y Normas Conexas, de fecha 31 de diciembre de 1997, establece en su artículo 2 que: "Las
aportaciones que administran el Instituto Peruano de Seguridad Social - IPSS y
la Oficina de Normalización Previsional - ONP se rigen por las normas de este
Código, salvo aquellos aspectos que por su naturaleza requieran normas
especiales los mismos que serán señalados por Decreto Supremo."
41. De las disposiciones constitucional y legal
expuestas, se advierte que, dado que los aportes que administra la Oficina
Nacional de Pensiones son considerados como tributo, las modificaciones legales
que se introduzcan en el régimen nacional de pensiones requieren de un previo
informe del Ministerio de Economía y Finanzas.
42. Como puede observarse, del análisis de las
disposiciones constitucionales, así como de las normas conformantes del bloque
de constitucionalidad en el presente caso, es decir, el Decreto de Urgencia
15-2019 y la Ley 27038, se infiere que la materia sobre la que versa la norma
impugnada, esto es, las modificaciones legales que se introduzcan en el régimen
del sistema nacional de pensiones, requiere de un informe previo favorable del
Ministerio de Economía y Finanzas, para que se acredite su sostenibilidad.
43. Este requisito del informe previo favorable del
Ministerio de Economía y Finanzas en el procedimiento de elaboración de normas
legales que modifiquen los regímenes pensionarios actuales, debe ser realizado
en consonancia con los principios de cooperación de poderes y balance entre
poderes, los cual son rasgos del principio de separación de poderes. Y es que,
por un lado, el principio de cooperación de poderes implica que entre los
poderes públicos se aplique el principio de lealtad constitucional, el cual,
además del respeto a las competencias y funciones, orienta el comportamiento de
los actores estatales, hacia la consecución del bien común. Por su parte, el
principio de balance entre poderes involucra que haya cooperación y
coordinación entre los poderes (cfr. STC 0006-2018-PI/TC, fund. 56). Por tanto,
el informe previo favorable del Ministerio de Economía y Finanzas involucra que
los Poderes Ejecutivo y Legislativo coordinen y cooperen, respetando sus
competencias, para que, de manera articulada, se generen normas que tengan
sostenibilidad y garanticen de manera efectiva los derechos fundamentales.
44. Asimismo, cabe recordar que, en el Estado
constitucional de derecho, la garantía efectiva de los derechos fundamentales
no solo se realiza a nivel jurisdiccional, sino también con la participación del legislador y la Administración. La participación de
estos poderes en la garantía de los derechos fundamentales se encuentra sujeta
a principios, como la dignidad, la cláusula de Estado social, la cooperación y
balance de poderes como parte del principio de separación de poderes, entre
otros.
45. En el caso de autos, se observa que la Ley 31083 no
contó con un informe previo favorable emitido por el
Ministerio de Economía y Finanzas.
46. Consecuentemente, se concluye que la Ley 31083 es
inconstitucional por la forma, en la medida que fue aprobada sin seguir el
procedimiento constitucionalmente previsto. Y es que, al introducir
modificaciones en el régimen del sistema nacional de
pensiones, requería de un informe favorable sobre su sostenibilidad financiera,
a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas.
47. De ahí que se advierte también que, al emitir la
Ley 31083, el Congreso de la República, inobservó los principios de cooperación
de poderes y balance entre poderes, y así no coadyuvó a la garantía efectiva
del derecho fundamental a la pensión.
48. Por ello, se exhorta que, en virtud de los principios
de colaboración y balance entre poderes, el Poder Ejecutivo y el Congreso de la
República coordinen y evalúen las posibilidades, las recomendaciones de los
órganos técnicos, las propuestas legislativas presentadas por los distintos
poderes del Estado, para garantizar efectivamente el derecho a la pensión.
******
49. Finalmente, en virtud del
principio de presunción de constitucionalidad, todas las normas producidas por
los diversos organismos existentes en un ordenamiento jurídico, se reputan constitucionales,
salvo que se determine su inconstitucionalidad.
50. En el presente caso, se observa que, el 21 de
diciembre de 2020, el Poder Ejecutivo promulgó el Decreto de Urgencia 137-2020,
mediante el cual dio cumplimiento al tercer mandato contenido en la Ley 31083
impugnada.
51. Dado que la Ley 31083 se presumía constitucional,
el Decreto de Urgencia 137-2020, tiene vigencia hasta la emisión de la presente
sentencia que declara la inconstitucionalidad de la Ley 31083. En dicho
sentido, no cabe ordenar la devolución de lo dispuesto por el Decreto de
Urgencia 137-2020, pues este fue promulgado cuando se
presumía la constitucionalidad de la ley que le dio origen.
*******
52. Por todo lo expuesto, estimo que la Ley 31083 es
inconstitucional por el fondo y la forma.
53. Asimismo, pensando en mantener y mejorar el Sistema
Nacional de Pensiones, considero que es necesario exhortar que, en virtud de
los principios de colaboración y balance entre poderes, el Poder Ejecutivo y el
Congreso de la República articulen esfuerzos, dentro de las posibilidades
fácticas y jurídicas, para examinar los casos de las personas que
principalmente son afectadas con la declaración de inconstitucionalidad de la
Ley 31083. En particular, de las personas que no cumplieron con los requisitos
de aportes para acceder a una pensión, de aquellos trabajadores que no
generaron aportes por cuanto sus empleadores no realizaron el pago respectivo
al Sistema Nacional de Pensiones, entre otros.
S.
RAMOS NÚÑEZ
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ELOY
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Si bien me encuentro de acuerdo con
el sentido de la sentencia, pues la norma cuestionada es sin dudas inconstitucional,
y así debe declararse, encuentro de dicha inconstitucionalidad se da tanto en
lo referido a la inconstitucionalidad de procedimientos, órganos competencia y
trámite (la denominada inconstitucionalidad por forma) como en lo referido al
contenido, ejercicio y alcances de la pretensión planteada (la llamada
inconstitucionalidad por el fondo). Por ello, considero pertinente hacer algunas
precisiones sobre mi perspectiva en torno a cómo debe entenderse lo resuelto en
este caso.
En primer lugar, considero que una
cuestión como la aquí abordada no puede hacerse al margen de reconocer que en
nuestro país existe una enorme deuda social con un sector vulnerable como el de
los pensionistas, situación que se ha puesto en mayor evidencia en este
contexto pandémico, contexto pandémico que ha implicado limitaciones de todo
tipo (inicialmente físicas, pero también económicas y, sobre todo, en el
desarrollo de los planes de vida de cada quien). En este marco, es evidente que
se han recrudecido las desigualdades y se ha exacerbado la pobreza, y se ha
complicado seriamente la posibilidad de que todas las personas puedan
satisfacer sus necesidades humanas básicas. Frente a ello, el Estado –todo él,
incluyendo al Tribunal Constitucional– tiene deberes impostergables que cumplir,
por mandato de la misma Constitución, frente a la existencia y el arraigo de la
pobreza y la desigualdad. Al respecto, conviene tener presente como el Tribunal
Constitucional peruano, en diferentes y recientes sentencias, ha ratificado la
tutela especial y urgente que merecen las personas en situación de
vulnerabilidad; y de manera específica, ha abordado la situación que le toca
enfrentar a los adultos mayores (por ejemplo: Sentencias 05157-2014-PA/TC,
02834-2013-HC/TC y 02214-2014-PA/TC, entre otras).
Ahora bien, y muy a despecho de lo
anotado, también es importante ser claro en señalar que concretizar el
denominado por muchos(as) “contenido social de la Constitución” nunca puede ser
hecho al margen de las normas imperativas y el reparto de competencias establecido
por la misma Constitución, el cual es un elemento central dentro de todo Estado
Constitucional que se precie de serlo. Aquello permite que un Tribunal
Constitucional como el peruano a través de sentencias estructurales, o de igual
modo cuando emite sentencias que declaran la existencia de estados de cosas
inconstitucionales, lo que hace básicamente el Tribunal Constitucional peruano
es reconocer que ha existido un incumplimiento por parte de diversos agentes en
atender los deberes preexistentes que surgen de la Carta fundamental para así
proteger mejor a los diferentes derechos. De este modo, estamos ante exigencias
que se mueven dentro del marco de lo dispuesto constitucionalmente, mediante
disposiciones orientadas precisamente a dotar a la Constitución de eficacia
real.
En este escenario se encuentra lo
previsto en el artículo 79 de la Constitución, donde se aclara que el Congreso
no cuenta con iniciativa de gasto (no puede aprobar proyectos que generen
gastos públicos sin contar con el informe (verdadera autorización) de la entidad
que conduce la Hacienda pública en nuestro país, según la misma Constitución.
La vulneración del procedimiento constitucionalmente previsto es palmaria e
indisimulable, máxime si en la audiencia de la vista de la causa el Procurador
del Congreso reconoció que en este caso no se había seguido el trámite
constitucionalmente prescrito, sino que directamente el Congreso “había tomado
contacto con los pensionistas, verdaderos dueños de los aportes otorgados a la
ONP”, afirmación que además, como veremos después, es absolutamente falsa.
Por el contrario, y a pesar de
cualquier buena intención que pueda encontrarse detrás de la ley cuestionada,
claramente esta regulación resulta contraria a la Constitución, tal como lo ha
reconocido la unanimidad de los actuales integrantes del Tribunal
Constitucional del Perú. Al respecto, es importante destacar que ninguna buena
intención justifica ir en contra de la Carta Fundamental. De aceptarse lo
contrario, el nuestro dejaría de ser un Estado Constitucional, es decir, uno en
el cual la voluntad (o las intenciones) de las autoridades y las personas se
encuentran subordinadas al Derecho y, ciertamente, a la Constitución.
En relación con el objeto y
contenido de la pretensión discutida (el denominado “fondo de la controversia”,
la constitucionalidad o no de la Ley 31083, “Ley que establece un régimen
especial facultativo de devolución de los aportes para los aportantes activos e
inactivos bajo el Decreto Ley 19990 administrados por la Oficina de Normalización
Previsional”), una primera cuestión que debe esclarecerse es la naturaleza de
los aportes realizados al Sistema Nacional (o Público) de Pensiones (SNP), los
cuales van al fondo administrado por la Oficina Nacional de Pensiones (ONP). Al
respecto, es claro que, atendiendo al modelo del sistema previsional solidario
al que se adscribe el SNP, dichos fondos deben ser calificados como
“contribuciones”, es decir, como un tipo de obligación impositiva (tributo)
dirigida a la prestación de un servicio futuro. Siendo así, el dinero que se
aporta al SNP no es de propiedad de los aportantes, ni queda ahorrado en
cuentas individuales destinadas para cada aportante, sino que forma parte del
tesoro público. Expresado de otro modo, dichos aportes hacen parte de un fondo
con un destino social, y no constituyen alguna forma de aporte o fondo
individual, como sí sería lo que ocurre con los aportes que se realizan en el
sistema privado de pensiones.
Como es ampliamente conocido, el SNP
funciona a través del llamado “sistema de reparto”, y, por ende, los aportes
que ingresan están dirigidos exclusivamente al pago de las pensiones para
jubilados y jubiladas, así como para cubrir diversas contingencias sociales
(descansos o licencias por salud, maternidad, incapacidad; pensiones de viudez,
orfandad, incapacidad permanente, etc.) Como puede apreciarse, en lo que se
refiere a los aportes con fin previsional, el SNP se basa en una solidaridad
intergeneracional, ya que es un aporte solidario que realizan trabajadores y trabajadoras hoy en
funciones para cubrir las pensiones de los jubilados actuales, y no para
acumular fondos individuales que le serán devueltos a quienes ahora son
aportantes en el futuro.
Siendo así, es obvio que quitarle
recursos al fondo que alimenta al sistema, en la práctica, implica desmantelar
o desfinanciar el sistema público solidario. Inclusive ahora, y conforme ha
sido explicado por funcionarios gubernamentales en diversos medios de comunicación,
actualmente este fondo no tiene dinero suficiente para financiar al propio sistema,
por lo cual el Estado tiene que asignar once mil quinientos millones de soles
para poder cubrir el déficit existente. En este orden de ideas, parece claro
que quitarle recursos al fondo significa, ineludiblemente, sacrificar, o cuando
menos, poner en riesgo a los pensionistas actuales (si los pensionistas retiran
lo que suponen su dinero sin serlo, no habrá luego para ellos fondo solidario
intergeneracional que les proteja cuando realmente más lo necesiten) o del
futuro (quien quiera recibir una pensión carecerá del fondo solidario que le
tutele y tendrá que confiarse básicamente en la buena o mala voluntad que le
demuestre el Estado). Desmantelar el actual sistema implicaría, además, que el
Estado peruano, en plena época de pandemia, debería desprenderse de unos quince
mil novecientos millones de soles, y luego tendría que seguir desembolsando
ingentes sumas de dinero mientras no se recomponga debidamente el fondo
solidario intergeneracional antes existentes. Precisamente para evitar que algo
así ocurra, y que se ponga en riesgo la propia subsistencia del fondo
previsional, el artículo 12 de la Constitución ha establecido, de manera
indubitable, que “Los fondos y las reservas de la seguridad social son
intangibles”.
Asimismo, y como de alguna manera ya
lo indiqué, considero que la Ley 31083 es inconstitucional porque invade de
manera manifiesta la competencia del Poder Ejecutivo relacionada con el manejo
de la hacienda pública (artículo 118, inciso 17 de la Constitución:
“Corresponde al Presidente de la República: […] Administrar la hacienda
pública”); y como si lo ya expuesto no fuese suficiente, porque crea gastos,
yendo directamente en contra de lo prescrito en una prohibición constitucional
expresa (artículo 79 de la Constitución: “Los representantes ante el Congreso
no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos”). Estamos, pues,
como ya en este mismo texto se ha señalado) ante un vicio de inconstitucionalidad
flagrante, que va contra una regulación expresa contenida en la Norma fundamental.
Ahora bien, en este sentido, resulta
claro asimismo que el contar con un informe favorable de sostenibilidad
financiera por parte del Ministerio de Economía y Finanzas no tiene un
propósito meramente ilustrativo, sino más bien resulta esencial cuando se
discute en torno a regulaciones que impliquen algún tipo de gasto. De este
modo, es competencia del Gobierno emitir este informe, en el sentido que
corresponda, tomando en cuenta lo relacionado con el principio constitucional
de equilibrio y estabilidad presupuestaria, y que solo puede continuarse con el
trámite legislativo si el referido informe es emitido en sentido favorable.
De manera complementaria, es
necesario agregar que en casos como este es necesario atender especialmente al
criterio de “corrección funcional”, que implica “respetar las atribuciones,
facultades y competencias [de] cada órgano o institución reconocidos en la
Norma Fundamental” (Resolución 0006-2009-PI/TC). Asimismo, este Tribunal ha
señalado que las competencias de los órganos del Estado, y más específicamente
las relaciones entre el Congreso y el Gobierno deben regirse por los principios
de colaboración de poderes y cooperación de poderes, cooperación que a su vez
comprende a la lealtad constitucional, la cual, “además del respeto a las
competencias y funciones ajenas, orienta el comportamiento de los actores
estatales hacia la consecución del bien común” (Sentencia 0006-2019-CC/TC). De
este modo, si es al Gobierno al que le compete establecer o fijar los gastos
públicos, y no al Congreso, es en dicho marco que debe entenderse el
procedimiento de conformación de las leyes y el carácter esencial que dentro de
este procedimiento tiene el Informe del Gobierno (y más específicamente del
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)), máxime en situaciones como las
descritas por el artículo 79 de la Constitución peruana de 1993.
Además de lo indicado, estimo
necesario precisar que no corresponde en este caso hacer un juicio o valoración
en torno al funcionamiento o la pertinencia al sistema público de pensiones
(modelo del SNP), pues no es lo que hoy se ha puesto a consideración de este Tribunal.
Además, aquello, tal como ha sido planteado, involucraría efectuar un juicio de
calidad u oportunidad que absolutamente se encuentra en las antípodas del
razonamiento propio de un(a) juez(a) constitucional. Por ende, con todo
respeto, debo apartarme de cualquier referencia, como se puede apreciar,
indebida que pudiera haberse indicado en la sentencia al respecto. Un análisis
jurídico al respecto, de ser el caso, estaría más bien dirigido a evaluar si corresponde
aplicar aquí aquellos criterios destinados a desarrollar aquel control de
políticas públicas, criterios que ya este Tribunal Constitucional ha venido
empleando en casos distintos al presente (cfr. Sentencias 00014-2014-PI y
otros, 0033-2010-PI, 03228-2012-PA y 02566-2014-PA). Las quejas sobre la
lentitud de la ONP para entregar sus pensiones, o la falta de necesidad de que
existan largos procesos entre los pensionistas y la ONP sobre el monto de
pensión son sin duda problemas de especial relevancia, pero cuyo tratamiento excede
los parámetros del debate correspondiente al presente proceso.
Asimismo, debo precisar que, en
rigor, en este caso tampoco corresponde emitir un pronunciamiento en torno al
equilibrio o la estabilidad presupuestaria, pues, como ha sido esclarecido, la
ley impugnada fue emitida invadiendo competencias propias del Gobierno, que es
a quien finalmente le corresponde prever los gastos atendiendo al equilibrio
fiscal o presupuestal. Por lo tanto, es incorrecto y hasta contraproducente pedirle
al Congreso que tome en cuenta dicho criterio, cuando, reitero, se trata de una
competencia que no puede ni debe ejercer.
En todo caso, resulta impostergable anotar que lo señalado
de ningún modo puede ser óbice para que el Estado (y, en especial, tanto el
Gobierno como el Congreso) no atiendan debida y oportunamente a sus
obligaciones de satisfacer las necesidades humanas básicas de cualquier
persona, sobre todo si dicha persona se encuentra en situación de
vulnerabilidad, hasta el “máximo de los recursos disponibles” conforme a
los estándares internacionales (PIDESC, artículo 2.1) y la jurisprudencia de
este órgano colegiado (v. gr. Sentencia 0033-2010-PI/TC). Incluso más, debo
recordar que este Tribunal Constitucional ha establecido, de manera reciente,
que los derechos, expresores de la satisfacción de las necesidades humanas
básicas, deben ser cumplidos de manera incondicionada en lo que concierne a
sus obligaciones mínimas esenciales (Sentencia 01470-2016-HC/TC). Insinuar
siquiera que la evaluación de sostenibilidad de los diferentes proyectos,
programas o actividades impulsados por o desde el Estado implica exigir la
rentabilidad de los mismos solamente es la demostración de una profunda
ignorancia sobre cuál es el rol del Estado dentro de un Estado Constitucional.
Antes, incluso parte del liberalismo
más extremo, le reclamaban al estado actuar en favor del bien común, y eso no
involucraba buscar alguna rentabilidad en particular. Hoy, con mucho mayor
razón, cuando un constitucionalismo de los derechos recostado en una polisémica
y hasta contradictoria dignidad es sustituido por un constitucionalismo de la
satisfacción de las necesidades humanas básicas, se hace evidente que la
orientación de la tutela de los sectores vulnerables no se mide por el tamaño
de una billetera o por el pensamiento de un cajero. La sostenibilidad de un
proyecto, programa o actividad en favor de sectores vulnerables se mide por la
mejora objetiva que se obtenga dentro de ese sector de la población.
S.
ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA
VOTO DEL MAGISTRADO
FERRERO COSTA
Estoy de
acuerdo con el sentido de la ponencia, que declara
FUNDADA la demanda, y, en consecuencia, INCONSTITUCIONAL la Ley 31083.
Lima, 05 de febrero de 2021
S.
FERRERO COSTA
[1] Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Recuperado de: https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Dictamenes/Proyectos_de_Ley/04977DC09MAY-20200708.pdf. Consulta realizada el 29 de enero de 2021.
[2] Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Recuperado de: https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Dictamenes/Proyectos_de_Ley/04977DC06MAY20200724.pdf. Consulta realizada el 29 de enero de 2021.
[3] Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Recuperado de: https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Dictamenes/Proyectos_de_Ley/05030DC17MAY-20200805.pdf. Consulta realizada el 29 de enero de 2021.
[4] Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Recuperado de: https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Dictamenes/Proyectos_de_Ley/00133DC22MAY20200813.pdf. Consulta realizada el 29 de enero de 2021.
[5] Cfr. Informe 491-2020-EF/42.03 del MEF (fojas 108, vuelta de la demanda); así como el Oficio N˚ 183-2020-PR, de 18 de setiembre de 2020, remitido por la Presidencia de la República con las observaciones a la autógrafa de ley (fojas 44 y 55 de la demanda).
[6] Cfr. Oficio N˚ 183-2020-PR, de 18 de setiembre de 2020, remitido por la Presidencia de la República con las observaciones a la autógrafa de ley (fojas 41 y 42 de la demanda).
[7] Cfr. Informe N˚ 513-2020-EF/53.05, de 4 de diciembre de 2020, emitido por la Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos del Ministerio de Economía y Finanzas (fojas 89 y 90 de la demanda).
[8] Conforme se establece en las funciones del Despacho Viceministerial de Hacienda, precisadas en el artículo 10 del Texto Integrado del Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Economía y Finanzas, aprobado por Resolución Ministerial 301-2019-EF/41.
[9] Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Recuperado de: http://www2.congreso.gob.pe/sicr/tradocestproc/Expvirt_2011.nsf/visbusqptramdoc1621/05107?opendocument Consulta realizada el 29 de enero de 2021.
[10] Voto del juez A.A. Canyado Trindade. Sentencia de reparaciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Villagrán Morales y otros vs. Guatemala, Caso de los 'Niños de la Calle', del 26 de mayo del 2001, párrafo 21.
[11] MESA-LAGO, Carmelo. “La reforma estructural de pensiones en América Latina: Tipología, comprobación de presupuestos y enseñanzas”. En Pensiones en América Latina. Dos décadas de reformas, Alejandro Bonilla, OIT, 1998, p. 77
[12] PAYET, José Antonio. “La reforma estructural en el Sistema de Pensiones”, En: Ius et veritas 3(5), 1992, p. 16.
[13] ABANTO REVILLA, César. “ABC de la reforma de pensiones: El reparto, la capitalización y el modelo multipilar”, La Ley, 14 de julio de 2020.
[14] Sobre el deber de garantizar los derechos
fundamentales, revisar: fundamento 97 de la Sentencia CoIDH Caso García Ibarra
y otros Vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 17 de noviembre de 2015. Serie C No. 3065,
fundamento 163 de la Sentencia Caso Comunidad Indígena Yakye Axa Vs. Paraguay. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia 17 de junio de 2005. Serie C No.
125; fundamento 280 de la sentencia Corte IDH. Caso
Comunidad Garífuna de Punta Piedra y sus miembros Vs. Honduras.
Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 8 de octubre de 2015. Serie C N°. 304; fundamento 208 de la Sentencia CoIDH. Caso Comunidad Garífuna de Punta Piedra y sus miembros Vs. Honduras.
Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 8 de octubre de 2015. Serie C No. 304, entre otras. En cuanto a
pronunciamientos del Tribunal Constitucional, revisar:
Sentencias emitidas en los expedientes 00858-2003-AA/TC, 01417-2005-PA/TC,
fundamento 28 y ss; 00032- 2010-PI/TC, fundamento 41, entre otros.
[15] Recuperado el 5 de febrero de 2021. En https://www.un.org/es/sections/issues-depth/ageing/index.html
[16] Cfr. Informe 491-2020-EF/42.03 del MEF (fojas 108, vuelta de la demanda); así como el Oficio N˚ 183-2020-PR, de 18 de setiembre de 2020, remitido por la Presidencia de la República con las observaciones a la autógrafa de ley (fojas 44 y 55 de la demanda).
[17] Arenas de Mesa, Alberto (2019), Los sistemas de pensiones en la encrucijada: desafíos para la sostenibilidad en América Latina, CEPAL, N° 159 (LC/PUB.2019/19-P), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Recuperado el 5 de febrero de 2021. En: Los sistemas de pensiones en la encrucijada: desafíos para la sostenibilidad en América Latina (cepal.org)