Pleno. Sentencia 913/2021
Caso de la AFOCAT
Moquegua 2 1
Expediente 00015-2021-PI/TC
RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión de
Pleno del Tribunal Constitucional,
de fecha 28 de
octubre de 2021, los magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume Fortini, Sardón
de Taboada y Espinosa-
Saldaña Barrera (con fundamento
de voto) han emitido la siguiente
sentencia que resuelve:
1.
Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, INCONSTITUCIONAL la Ordenanza Regional 11-2019-
CR/GRM.
2. Poner en conocimiento de la Superintendencia de Banca, Seguros y Afps
la presente sentencia, a fin de que adopte las medidas a
que hubiere lugar, de conformidad a lo señalado en el
fundamento 63
de la
presente sentencia.
Se
deja constancia
de que el magistrado Blume Fortini emitió un fundamento
de voto que se entregará en fecha posterior.
La Secretaría del Pleno deja
constancia de que
la presente razón
encabeza la sentencia y el voto antes referido, y que
los magistrados intervinientes en el Pleno firman digitalmente al pie
de esta razón en señal de conformidad.
Flavio
Reátegui Apaza
Secretario
Relator
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
SARDÓN DE
TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
PLENO
JURISDICCIONAL Expediente 00015-2021-PI/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
28
de octubre de 2021
Caso de la AFOCAT Moquegua 2
PODER EJECUTIVO C. GOBIERNO REGIONAL DE MOQUEGUA
Asunto
Demanda
de inconstitucionalidad contra la Ordenanza Regional
11-2019- CR/GRM
Magistrados firmantes:
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
SARDÓN DE
TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
TABLA DE CONTENIDOS
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B-1.
Demanda
B-2.
Contestación de demanda
II. FUNDAMENTOS
§1. CUESTIÓN PREVIA
§2. LA CONSTITUCIONALIDAD
DE LAS AFOCAT EN LA JURISPRUDENCIA
§3. INCONSTITUCIONALIDAD INDIRECTA, BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD Y
PARÁMETRO DE CONTROL
§4. DETERMINACIÓN DE LAS COMPETENCIAS
EN EL PRESENTE CASO
4.1 COMPETENCIA EXCLUSIVA
DEL GOBIERNO NACIONAL EN MATERIA DE SEGUROS
4.2 COMPETENCIA DE LA SBSAPFP PARA SUPERVISAR A LAS AFOCAT
§5. ANÁLISIS DE LA ORDENANZA REGIONAL 11-2019-CR/GRM III.
FALLO
SENTENCIA DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 28 días del mes de octubre de 2021,
el Tribunal Constitucional
en sesión de Pleno
Jurisdiccional, con la asistencia
de los señores magistrados Ledesma Narváez,
presidenta; Ferrero Costa, vicepresidente; Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez,
Sardón
de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con los
fundamentos de voto de los magistrados Blume Fortini y Espinosa-Saldaña Barrera.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 14 de
mayo
de 2021, el procurador público especializado en materia constitucional del Poder Ejecutivo, interpone
demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza Regional 11-2019-CR/GRM.
Alega que la ordenanza cuestionada resulta inconstitucional, por cuanto vulnera los artículos 87 y 119 de la Constitución, así como las normas del bloque de constitucionalidad,
pues habría autorizado y facultado a la Afocat Moquegua la emisión de certificados contra
accidentes de tránsito para
vehículos particulares en el ámbito de su circunscripción de funcionamiento.
Por
su parte, con fecha 9 de
agosto de 2021,
el procurador público regional encargado de
los asuntos judiciales del Gobierno
Regional de Moquegua, contesta
la demanda, negándola y contradiciéndola
en todos sus extremos.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B-1.
DEMANDA
Los argumentos expuestos
en la demanda son los siguientes:
- El demandante alega que en concordancia con el artículo 188 de la Constitución, el proceso de descentralización supone
una forma de organización democrática
y política cuyo objetivo final es el
desarrollo integral del país.
- Asimismo,
afirma
que
el respeto
de
las
competencias
asignadas
por la Constitución y el bloque de constitucionalidad a
los diferentes órganos constitucionales constituye un
elemento esencial para garantizar un
Estado constitucional de derecho.
- El procurador público del Poder Ejecutivo añade que si bien la Constitución
garantiza a los gobiernos regionales autonomía
para expedir ordenanzas regionales, esta debe ceñirse a los
parámetros
que
establece la Constitución y la
ley.
- No obstante, sostiene el demandante que el Gobierno Regional de Moquegua ha
excedido sus facultades al regular y autorizar el funcionamiento de la Asociación
de Fondos contra Accidentes de
Tránsito (en adelante
Afocat) a través de
la norma impugnada.
- Siendo esto así, el demandante pone de manifiesto que en la Sentencia 00020-2005-PI/TC, este Tribunal declaró que las normas con rango legal que
generen conflictos competenciales deberán analizarse
a la luz de los principios que
conforman el test de competencia; y a su criterio, la norma cuestionada no supera dicho test.
- El procurador público sostiene que la Ordenanza Regional 11-2019-CR/GRM
ha vulnerado el artículo 87 de la Constitución, al invadir
las competencias exclusivas de
la Superintendencia
de Bancas, Seguros y
Administradoras Privadas
de Fondo de Pensiones
(en
adelante SBSAPFP).
- Aduce que, al momento de resolver, el Tribunal debe tomar en cuenta el artículo 345
de la Ley 26702, Ley General del Sistema Financiero y del Sistemas
de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros, en cuanto
dispone que el objeto
de la SBSAPFP es proteger el interés público
en
el ámbito de los
sistemas financiero
y de seguros, de manera exclusiva.
- Asevera que el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 00008-2009-PI/TC dejó
sentado que la regulación legal de
las Afocat que
contiene la Ley General de
Transporte y Tránsito Terrestre (en adelante LGTTT), constituye una concretización
de la
facultad constitucionalmente reconocida a las SBSAPFP.
- Asimismo, el procurador público alega que el artículo 4 del Decreto Supremo 40-2006-MTC dispone
que dentro de las competencias de la SBSAPFP se
encuentra
la facultad normativa
para
regular las condiciones de acceso y de operación
de
las Afocat.
- Sostiene también que, de acuerdo con el artículo 2.3 del Decreto Supremo 39-2008-MTC, para
que
una Afocat emita un certificado contra accidentes de
tránsito (en adelante CAT), esta debe estar debidamente inscrita en el registro de
Afocat, el cual
es competencia exclusiva de la SBSAPFP.
- Por otro lado, manifiesta que el numeral 30.1 del artículo 30 de la LGTTT, establece que
las asociaciones
de fondos regionales o provinciales contra accidentes de tránsito serán reguladas, supervisadas, fiscalizadas y controladas por la
SBSAPFP.
- Expone asimismo que, en concordancia con el literal h del artículo 4 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) y el artículo 26
de la Ley de Bases y de la
Descentralización (LBD), es función exclusiva del demandante, en particular del
Ministerio de Transportes y Comunicaciones
(MTC), la regulación de los servicios públicos,
tal como lo es el
de transporte de personas
y/o mercancías.
- Por estas consideraciones, el Poder Ejecutivo concluye que, en concordancia con
el
artículo 30 de la LGTTT, el MTC es la
entidad que
reglamenta el funcionamiento,
características y todo aquello relacionado
con las Afocat; y, conforme al artículo 4 del Decreto 40-2006-MTC, el MTC es competente para
regular las coberturas
y formalidades
de los CAT.
- Por otra parte, de acuerdo con el artículo 81 de la LGTTT y el artículo 11 de la LBD, el demandante afirma que
las competencias de los gobiernos locales en materia de transporte
público deben ser conformes con la Constitución, las leyes y los
reglamentos nacionales
sobre la materia.
- Arguye que los gobiernos regionales no pueden, en tal sentido, regular esta
materia sustituyendo al MTC en el ejercicio de sus competencias, ni expedir
normativa que se oponga al contenido
previsto por el MTC.
- Por
estas consideraciones, el
Poder
Ejecutivo concluye que los gobiernos
regionales no están facultados
para normar el funcionamiento
de las Afocat.
B-2.
CONTESTACION DE DEMANDA
Los argumentos expuestos
en la contestación de la demanda son los siguientes:
- El procurador del Gobierno Regional
de Moquegua refiere que del literal c) del
numeral 2 del artículo
10 de la LOGR, se
desprende que la “promoción, gestión y regulación de actividades económicas y productivas en su ámbito y nivel,
correspondientes a
los sectores, agricultura, pesquería, industria, comercio, turismo,
energía, hidrocarburo minas, transportes, comunicaciones
y medio ambiente", es una competencia compartida entre el
gobierno regional
y el
gobierno nacional.
- Aduce
además que la Ley
de
Bases
de Descentralizaciones
(Ley
27783),
establece en el numeral 1 de su artículo 9, que
los gobiernos regionales tienen autonomía para adoptar
y concordar las políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, así como para aprobar y
expedir sus normas; y para
decidir,
a través de sus órganos de gobierno el desarrollo de las funciones que le son inherentes.
- Por ello refiere que los gobiernos regionales pueden regular, con base en su
autonomía política, los asuntos referidos a la vialidad y el transporte. Asimismo,
acota que el Consejo Regional de Moquegua tiene
la facultad para aprobar la ordenanza cuestionada.
- Alega que si
bien en
la LGTTT no se indica qué vehículos se encuentran dentro del transporte
provincial de personas, corresponde interpretar
estas normas a
la luz de un criterio de discrecionalidad,
conforme con lo desarrollado
en la Sentencia
00090-2004-AA/TC.
- Refiere que la regulación
de la ordenanza cuestionada se justificó en el ejercicio de
una potestad
discrecional de nivel
intermedio. Añade que la normativa
nacional no delimita el concepto de
transporte provincial de
personas y, por
ende, corresponde
interpretarlo como un conjunto de
vehículos que agrupe
los de servicio público (provincial, urbano e interurbano) y vehículos privados. Concluye enfatizando que la ordenanza
cuestionada no tiene vicios de inconstitucionalidad.
II. FUNDAMENTOS
§1. CUESTIÓN PREVIA
1. En primer término, corresponde precisar que este Tribunal
Constitucional ha declarado
la inconstitucionalidad de una norma regional emitida por el Gobierno
Regional de Moquegua, en la que se regulaba la emisión de CAT para vehículos
de transporte terrestre en todas sus clases.
2. El 5 de enero de 2015,
la
Procuraduría
Pública Especializada
en Materia Constitucional del Poder Ejecutivo interpuso demanda de
inconstitucionalidad contra la
Ordenanza
Regional 008-2009-CR/GRM, que
autorizaba y facultaba
a la
Afocat
Moquegua a emitir certificados contra accidentes de
tránsito para vehículos de
transporte terrestre en todas sus clases, modalidades, servicios y rutas dentro del ámbito regional.
3. Para el Poder Ejecutivo, la Ordenanza Regional
008-2009-CR/GRM no superaba el test
de competencia,
dado que
transgredía el artículo 87 de
la Constitución, pues no
respetaba los principios de cooperación y lealtad
regional, de taxatividad y la cláusula
de residualidad,
pues atribuía indebidamente al Gobierno
Regional de Moquegua la potestad de autorizar a la Afocat
a emitir CAT para
vehículos de transporte terrestre
en todas sus clases, modalidades,
servicios y rutas dentro del
ámbito regional.
4. En defensa de la constitucionalidad de la ordenanza impugnada, con fecha 8 de mayo
de 2015, el Gobierno Regional
de Moquegua, a través de
la Procuraduría
Pública Regional a cargo
de sus asuntos judiciales, sostuvo que el objeto de
la ordenanza regional cuestionada
es
el bienestar social y el interés superior de la comunidad. Por ello, argumentaba que la ordenanza cuestionada favorecía a la colectividad en general, y en
consecuencia,
no tenía
de vicios de inconstitucionalidad.
5. El 27 de abril del 2019 se publicó la sentencia recaída en el Expediente
00005-2015- AI/TC, en el diario oficial El Peruano. En la aludida sentencia, este Tribunal
Constitucional declaró inconstitucional la
Ordenanza Regional 008-2009-CR/GRM,
emitida por
el Gobierno Regional de Moquegua.
6. El Tribunal
sostuvo que, a través de la ordenanza
impugnada,
se
atribuía indebidamente al Gobierno Regional de Moquegua la potestad de autorizar a la Afocat
Moquegua a emitir certificados contra accidentes de
tránsito para vehículos de
transporte terrestre en todas sus clases, modalidades, servicios y rutas dentro del ámbito regional.
7. En efecto, en el
fundamento 28, este Tribunal Constitucional sostuvo lo siguiente:
(…) la Ordenanza Regional 008-2009-CR/GRM si amplía los supuestos para
la emisión del CAT a servicios de transporte
distintos
a los establecidos
en el
artículo 30,
inciso 1, de la Ley 27181, Ley General de Transporte y Tránsito
Terrestre, además de
extender su vigencia territorial; sin tomar en
cuenta
que la competencia en materia de seguros es de carácter exclusivo del gobierno nacional y no de los gobiernos regionales, tal como se establece en el artículo 26, inciso 1, literal f, de la Ley
27783, Ley de Bases de
la Descentralización.
8. Este Tribunal
advierte
que
en el
presente
caso se plantea
una
controversia
constitucional distinta a
la que se resolviera precedentemente, dado que no existe identidad entre la norma impugnada
en
autos y la que fuera
objeto de control en la
Sentencia 00005-2015-AI/TC.
9. En efecto, en
la presente
controversia
se
cuestiona la constitucionalidad
de
la
Ordenanza Regional 11-2019-CR/GRM,
que autoriza, mediante su artículo 1, a
la Afocat Moquegua la emisión de los CAT para vehículos particulares; mientras que en la Sentencia
00005-2015-AI/TC se
analizó la
constitucionalidad de una ordenanza
distinta (Ordenanza Regional 008-2009-CR/GRM); que, además, regulaba
una competencia general, que
permitía al Gobierno
Regional de Moquegua
la emisión de
los CAT para vehículos de transporte terrestre en todas sus clases.
10. En consecuencia, corresponde analizar
la
constitucionalidad
sustantiva de la Ordenanza Regional
11-2019-CR/GRM.
§2. LA CONSTITUCIONALIDAD
DE LAS AFOCAT EN
LA
JURISPRUDENCIA
11.
Este Tribunal ya ha emitido sentencias que abordaron el problema de la constitucionalidad de la regulación de las Afocat
de distintas regiones, por lo que antes
de analizar y resolver el presente caso, es indispensable hacer referencia a dicha
jurisprudencia.
12.
En
la Sentencia
00008-2009-AI/TC, este
Tribunal analizó
la constitucionalidad
de los artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo 1051, que faculta
a las SBSAPFP a ejercer potestad sancionadora contra las Afocat.
13. Al respecto, este Tribunal hizo hincapié en que los artículos del Decreto Legislativo 1051
-que modifican el referido artículo 30 de la LGTTT- constituyen una
concretización de la potestad constitucionalmente reconocida a la SBSAPFP; es decir,
la facultad de fiscalización, control
y sanción de la SBSAPFP sobre las Afocat no solo es compatible con la Constitución, sino que tampoco desnaturaliza el carácter
asociativo de estas (Sentencia 00008-2009-AI/TC, fundamento 9),
por lo que declaró
infundada la demanda.
14.
Por otro lado, en la Sentencia 00006-2015-PI/TC, este Tribunal
Constitucional analizó
la constitucionalidad de la Ordenanza Regional 008-2010,
emitida por el Gobierno Regional de Puno, ya que
autorizaba a la Afocat
la emisión de certificados contra
accidentes de tránsito para todo tipo de vehículos de servicios interurbano e interprovincial.
15. Así, este Tribunal estableció que en virtud de la Ley 27181, la SBSAPFP tiene
competencia para regular, supervisar, fiscalizar
y contralar a
las Afocat; mientras que el MTC y los gobiernos
regionales y locales tienen atribuciones específicas en este ámbito
(…) el primero, para determinar normativamente las características, coberturas y formalidades del certificado contra accidentes de tránsito (CAT) y los segundos, para aprobar la suscripción de convenios entre AFOCAT provinciales y regionales
que amplíen el ámbito de aplicación del CAT, previa comunicación a la SBSAPFP sobre dicha aprobación (fundamento 24).
16. Por ello, en el aludido caso se concluyó que mediante la Ordenanza Regional 00008-2010
se ampliaban los supuestos para
la emisión del CAT a servicios de transporte distintos a los
señalados en el artículo 30.1 de la Ley 27181, LGTTT, además de
extender su vigencia
territorial, sin tomar en cuenta que
la competencia en materia
de seguros es de carácter exclusivo del gobierno nacional y no de los gobiernos regionales; por lo que declaró
fundada la
demanda.
17. De ahí que este Tribunal declarara que la competencia para regular los temas de seguros,
de acuerdo con lo establecido en la
Constitución, en la LOPE, en la LBD,
la LOGR, la Ley 26702 y la LGTTT, corresponde de forma
exclusiva al gobierno
nacional, sin que los gobiernos locales puedan tener injerencia
directa alguna
(Sentencia 00004-2015-AI/TC,
fundamento 33).
18.
A
la luz de esta jurisprudencia deberán
analizarse los
alegatos de inconstitucionalidad expuestos por el
Poder
Ejecutivo
en el
presente caso.
§3. INCONSTITUCIONALIDAD INDIRECTA, BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD Y PARÁMETRO DE CONTROL
19. De conformidad con el artículo 75 del Código Procesal Constitucional, la infracción contra la jerarquía normativa de la Constitución puede ser: i) directa o indirecta, ii)
de carácter total
o parcial,
y iii) tanto por la forma como por el
fondo.
20.
La infracción directa se produce cuando la norma legal resulta contraria a lo
establecido o prohibido, expresamente, por una disposición constitucional. Así, el parámetro de control que permitirá verificar la constitucionalidad del dispositivo legal
se reducirá única y exclusivamente
a la Norma Fundamental.
21. En cambio, en el caso de la inconstitucionalidad indirecta se requiere recurrir a disposiciones de rango legal por
cuanto la
regulación específica de
la materia en controversia no fue abordada en la Constitución, sino que lo ha sido por normas legales aprobadas
de
conformidad con
el marco
dispuesto
por aquella.
22. En casos como estos, el análisis de constitucionalidad no puede basarse en un mero
juicio de compatibilidad directa entre la norma cuestionada y la Constitución, sino que
su análisis requerirá
que
se verifique su conformidad con una norma legal perteneciente
al parámetro
o bloque de constitucionalidad.
23. Estas
disposiciones, del mismo rango que la controlada, a las que se debe recurrir para resolver
el
caso, se denominan normas interpuestas. Estas últimas conforman un esquema trilateral, donde el parámetro de control está
constituido por la propia Constitución y la norma interpuesta, en tanto que la ley o norma con rango de ley es la disposición objeto
de control.
24. De lo expuesto se deduce que si la disposición impugnada no resulta conforme
directamente con la norma
interpuesta, será contraria, indirectamente, a la
Constitución.
25. El contenido específico de la ordenanza no se encuentra regulado por la constitución.
El artículo 194 de la Norma
Suprema
se limita a establecer
que los gobiernos locales
gozan de autonomía
política y deriva
en
el legislador el diseño de las funciones y atribuciones que habrán de ponerse a cargo de
cada una de estas instancias subnacionales.
26. En esta línea, los gobiernos locales no operan de modo independiente o autárquico,
sino que lo hacen en el contexto
de las leyes y los planes nacionales, conforme se encuentra constitucionalmente ordenado
por el
artículo 195.
27. Para decidir la constitucionalidad de las ordenanzas que un gobierno local expida se
deberán tomar en cuenta
las leyes orgánicas y las disposiciones de las normas
expedidas
en
el ámbito nacional.
28. Con la Constitución y las normas interpuestas se estructura lo que se denomina el
“bloque de constitucionalidad”, que operará
como
parámetro de control de la
disposición impugnada.
29. La distribución de competencias se realiza sobre la base de la aplicación de un test especializado, conforme se
ha desarrollado en la
jurisprudencia de este Tribunal
(fundamento 32 y ss. de la sentencia recaída
en
el Expediente 00020-2005-PI/TC y
otro).
30. A partir de los argumentos reseñados, el Tribunal advierte que la controversia gira alrededor de la necesidad
de determinar cuál es el órgano que cuenta con competencia
para la regulación del régimen de la Afocat Moquegua, y de precisar, además, si esta
es exclusiva o compartida.
31. Como se ha expuesto en reiterada jurisprudencia de la que se ha dado cuenta ya
(Sentencia 00005-2015-AI/TC, fundamento 7, entre otras), para definir el tipo de
competencia aplicable para el tema materia de análisis, se empleará como parámetro normativo la
Constitución, la Ley 27783, de
Bases de la Descentralización (LBD); la
Ley
27867, Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR). Asimismo, para analizar las potestades del Poder Ejecutivo se analizarán la Ley 26702, Ley General del Sistema
Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de
Banca
y Seguros (LGSFSSOSBS), y la Ley 27181, Ley General de Transporte y Tránsito
Terrestre (LGTTT).
§4. DETERMINACIÓN DE LAS COMPETENCIAS
EN EL PRESENTE CASO
4.1 COMPETENCIA EXCLUSIVA
DEL GOBIERNO NACIONAL EN MATERIA DE SEGUROS
32.
El artículo 188 de la Constitución establece que la descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente del Estado,
de carácter
obligatorio, que tiene
como objetivo fundamental el desarrollo integral del país.
Asimismo, afirma que el proceso de
descentralización se
realiza
por etapas, en forma
progresiva y ordenada,
conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional
hacia los gobiernos regionales y locales.
33.
En
esa
línea, el artículo 191 de la Constitución prescribe que los
gobiernos regionales tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Mientras que
el
artículo 192 establece
que los gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economía regional,
fomentan las inversiones, actividades
y servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de
desarrollo.
34. Cabe precisar que el referido artículo 192 de la Constitución prevé las competencias
de los gobiernos regionales, sin que contemple en modo alguno el tema de seguros.
Sin
embargo, dicha enumeración no es cerrada, pues el propio artículo constitucional
delega en la ley la posibilidad de establecer
otras competencias a
ser ejercidas por los gobiernos regionales (incisos 7
y 10).
35.
Con relación a ello, como lo precisó anteriormente este Tribunal (fundamento 67 de la
sentencia recaída
en
el Expediente 0020-2005-PI/TC y otro), las
leyes orgánicas encargadas de determinar las competencias de los gobiernos regionales son la LBD
y la LOGR. Dichas competencias, de conformidad con el artículo 13 de la referida LBD, pueden ser exclusivas, compartidas
o delegadas:
a) Competencias exclusivas: Son aquellas cuyo ejercicio corresponde de manera
exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la Constitución y la
ley.
b) Competencias compartidas: Son aquellas en las que intervienen dos o más niveles
de gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos implicados. La ley indica la función
específica y
responsabilidad
que corresponde a cada nivel.
c)
Competencias delegables: Son aquellas que un nivel de gobierno delega a otro de
distinto nivel,
de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la ley,
quedando el primero obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre
la materia o función delegada. La entidad que delega mantiene la titularidad de la competencia, y la entidad que la recibe ejerce la misma durante el periodo de la delegación.
36. Al respecto, el artículo 26, inciso 1, literal f, de la LBD, prescribe que constituyen
competencias exclusivas del gobierno nacional los temas de
“Moneda, Banca y Seguros”, lo que
ha reconocido además
este Tribunal en la sentencia recaída en el
Expediente 00011-2018-PI/TC (fundamento 18). Por
el
contrario, la LOGR no hace
mención del tema de seguros como una competencia exclusiva, compartida o delegable de
los gobiernos regionales.
37.
Asimismo, este Tribunal ha reconocido en la Sentencia 00005-2015-PI/TC ya citada, que la competencia para regular la materia de
seguros,
de acuerdo con lo establecido en la Constitución, en la LBD y en la LOGR, que
conforman el bloque de constitucional, es de exclusividad del gobierno nacional, sin que los gobiernos regionales puedan
tener injerencia directa alguna
(fundamento 13).
4.2 COMPETENCIA DE LA SBSAPFP PARA SUPERVISAR A LAS AFOCAT
38. La Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos
de Pensiones (SBSAPFP), es el órgano encargado de la regulación y supervisión
de las empresas bancarias, de seguros,
de administración de
fondos de pensiones y de aquellas otras que
se determinen mediante la ley. El artículo 87 de la Constitución
establece expresamente
que:
El Estado fomenta y garantiza el ahorro. La
ley
establece las obligaciones y
los límites de
las empresas que reciben ahorros
del público, así como el modo
y los alcances
de dicha
garantía.
La Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de
Pensiones ejerce el control de las empresas bancarias, de seguros, de administración de
fondos de pensiones, de las demás que reciben depósitos del público y de aquellas
otras
que, por realizar operaciones conexas o similares,
determine
la ley.
La ley establece la organización y la autonomía funcional de la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones. El Poder
Ejecutivo designa al Superintendente de Banca, Seguros y Administradoras Privadas
de Fondos de Pensiones por el plazo correspondiente
a su período constitucional.
39. Se advierte entonces que la Norma Fundamental atribuye a la SBSAPFP el control
sobre las empresas de seguros y de aquellas otras que, por realizar operaciones conexas o similares, determine la ley.
40.
En
esa
línea, el artículo
345 de la Ley 26702,
Ley General del Sistema
n Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de
la Superintendencia de
Banca y Seguros, establece la competencia expresa de la SBSAPFP para ejercer el control
y supervisión en el ámbito del sistema
de seguros, a fin de proteger los intereses de la ciudadanía. Así, preceptúa lo
siguiente:
La Superintendencia de Banca y Seguros es una institución
constitucionalmente autónoma
y con personería
de derecho público,
cuyo objeto es proteger
los
intereses del público en
el
ámbito de
los
sistemas financiero y de
seguros.
La Superintendencia ejerce en el ámbito de sus atribuciones, el control y la
supervisión de las empresas conformantes del Sistema Financiero y Sistema de Seguros y de las demás personas naturales y
jurídicas incorporadas por esta ley o
por leyes especiales, de
manera exclusiva en los aspectos que
le corresponda.
La Superintendencia supervisa el cumplimiento de la Ley Orgánica y disposiciones
complementarias del Banco Central, sin perjuicio del ejercicio de su autonomía, no
incluyendo lo referente
a la
finalidad y funciones contenidas en los artículos 83 al
85
de la Constitución
Política del Perú.
41.
Adicionalmente, el artículo 349, inciso
3, de la citada Ley 26702, preceptúa que es una
atribución del superintendente ejercer supervisión
integral de las empresas del sistema
financiero y del sistema de seguros, de las incorporadas por
leyes especiales a su
supervisión y de las que
realicen operaciones
complementarias.
42. Por su parte, el
inciso 1 del artículo 30 de la LGTTT establece lo
siguiente:
Todo vehículo automotor que circule en el territorio de la República
debe contar con una póliza de seguros vigente del Seguro Obligatorio de Accidentes
de Tránsito - SOAT o
certificados contra accidentes
de
tránsito - CAT, que contengan términos equivalentes,
condiciones semejantes o mayores coberturas ofertadas que el SOAT vigente, en cuyo caso
las asociaciones de fondos regionales o
provinciales contra accidentes de
tránsito - AFOCAT entregarán el certificado;
y además el distintivo que acredita la vigencia del mismo, y serán destinados exclusivamente a vehículos de transporte provincial de personas, urbano e interurbano, incluyendo el transporte especial de personas en mototaxis
que presten servicios al interior
de
la región o provincia, que sólo tendrán
validez dentro de la
respectiva circunscripción de funcionamiento.
Estos fondos y las asociaciones de fondos regionales o provinciales contra accidentes de
tránsito serán regulados, supervisados, fiscalizados y controlados por la Superintendencia
de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones, de conformidad
con
las atribuciones establecidas en el artículo 345 y siguientes de la Ley Nº 26702, Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica
de la
Superintendencia de Banca y Seguros y en el Reglamento de requerimientos patrimoniales
de
las empresas de seguros y reaseguros, aprobado por Resolución
SBS
Nº 1124-2006, siempre que no contravenga la naturaleza jurídica de las AFOCAT (énfasis agregado).
43.
Por tanto, esta norma atribuye la competencia específica de la SBSAPFP
para regular, supervisar, fiscalizar
y controlar
a las Afocat, en
tanto asociaciones facultadas
por ley para emitir certificados contra accidentes de tránsito, que no son otra cosa sino pólizas
de autoseguro
respaldadas en un fondo común contra accidentes de tránsito,
conformado por los aportes que por cada vehículo
que sea objeto de cobertura realizan los
operadores de los servicios públicos de transporte que se encuentran bajo su ámbito
de acción.
44.
Al respecto, el inciso 8 del artículo 30 de la LGTTT señala que la SBS supervisará los
certificados contra accidentes de tránsito emitidos por las Afocat,
y verificará
la magnitud, severidad y fecha de ocurrencia
de
los siniestros ocurridos.
45. El Tribunal
Constitucional,
en la sentencia recaída en el Expediente 00008-2009-
PI/TC (fundamento 8, 9 y 12), dejó sentado que los artículos del Decreto Legislativo
1051 -que modifican el
referido artículo 30 de la LGTTT- constituyen una concretización de la potestad constitucionalmente reconocida a la SBSAPFP; es decir,
la facultad de fiscalización, control y sanción de la SBSAPFP sobre las Afocat no solo es compatible con la Constitución, sino que tampoco desnaturaliza el carácter
asociativo
de estas.
46. Adicionalmente, este Tribunal
justificó esta facultad supervisora de la SBSAPFP respecto de las Afocat,
dado que el irregular funcionamiento de estas comporta
la afectación de derechos fundamentales como la vida, la seguridad y la
integridad personal, así como el legítimo derecho de
los familiares de
las personas fallecidas
a causa de un accidente
de tránsito a
hacer efectiva oportunamente una justa
indemnización.
47.
Asimismo, el inciso
1 del artículo
30 de la LGTTT, aclara que los gobiernos locales o regionales, a solicitud de las Afocat,
y con conocimiento previo de la Superintendencia
de Banca, Seguros y Administradoras Privadas
de Fondos de Pensiones, podrán
autorizar a las Afocat a suscribir convenios para ampliar el ámbito de aplicación del
certificado contra accidentes
de tránsito en territorios
continuos.
48. De lo expuesto en la normativa analizada anteriormente,
se concluye que:
a)
La
regulación en materia de
seguros
constituye una competencia exclusiva del
gobierno nacional. Por ende, los gobiernos regionales y locales
no tienen competencia para
establecer regulaciones sobre dicha materia, sino que deben alinear
sus políticas, planes y normativa a lo que disponga normativamente el
gobierno nacional.
b) La SBS es un organismo constitucional autónomo que se
encarga
de ejercer el
control de las empresas bancarias, de seguros, de
administración de fondos de pensiones, de las demás que reciben depósitos del público y de aquellas otras que,
por realizar operaciones conexas
o similares, determine la ley. Es
en
el marco de esta competencia general que la LGTTT y su reglamento establecen la competencia específica de
la SBS para regular,
supervisar, fiscalizar
y controlar
a las Afocat; mientras que el MTC y los gobiernos regionales y locales tienen atribuciones específicas en este ámbito: el primero, para determinar
normativamente las características, coberturas y formalidades del certificado contra accidentes de tránsito (CAT); y los segundos, para aprobar la suscripción
de convenios entre Afocat
provinciales y regionales que
amplíen
el
ámbito de aplicación del CAT, previa
comunicación a la SBS sobre dicha
aprobación.
49. En atención a los fundamentos expuestos, se analizará la constitucionalidad de la
Ordenanza Regional 11-2019-CR/GRM.
§5. ANÁLISIS DE LA ORDENANZA REGIONAL 11-2019-CR/GRM
50. La ordenanza regional impugnada establece lo
siguiente:
Artículo 1°.- Autorizar y facultar a la AFOCAT Moquegua la
emisión de Certificados
Contra
Accidentes
de Tránsito para
vehículos particulares
en su respectiva circunscripción de funcionamiento.
Artículo 2°.- Disponer que las autoridades regionales civiles y policiales otorguen los beneficios que sean
del caso, a todos los propietarios de vehículos automotores de la Región
Moquegua, que presenten como uno de los requisitos el Certificado contra Accidentes de Tránsito (CAT) y las autorizaciones que
correspondan.
Artículo 3°.- Comuníquese al señor Gobernador
del Gobierno Regional de
Moquegua para su promulgación.
Artículo 4°.-
PUBLICAR y DIFUNDIR la presente
ordenanza regional en el Diario Oficial El Peruano en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales y el Decreto Supremo Nº
001-2009-JUS,
disponiéndose
que
dicha
publicación
sea efectuada
por la
Gobernación
Regional del Gobierno
Regional de Moquegua (sic).
51.
La autorización de funcionamiento que contiene el artículo primero supone habilitar la posibilidad de que la Afocat Moquegua opere en el mercado de seguros emitiendo los respectivos CAT.
52.
Corresponde advertir
que el numeral 30.1 del artículo 30 de la Ley LGTTT establece que:
Todo vehículo automotor que circule en el territorio de la República debe contar con una póliza de seguros vigente del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito- SOAT o certificados contra accidentes de tránsito - CAT, que contengan términosequivalentes,
condiciones semejantes o mayores coberturas ofertadas que el SOAT vigente (…) (énfasis
agregado)
53.
Este
Tribunal advierte que
si bien la LGTT reconoce la posibilidad que se emitan los respectivos CAT; de ello no se
deduce que la referida norma haya facultado a los gobiernos regionales
la
emisión de reglas en
materia de seguros.
54.
Por
el contrario, como se ha indicado supra, la competencia normativa y de
fiscalización
en
dicho ámbito le corresponde
exclusivamente al
Poder Ejecutivo, en
coordinación con la SBSAPFP.
55.
Siendo esto así, no cabe posibilidad alguna de que los gobiernos regionales se arroguen competencias normativas en materia de seguros, toda vez
que la autorización de
una Afocat y la supervisión
de los CAT que
ésta emita debe realizarse respetando de manera
estricta la jerarquía
y competencias establecidas
por la Norma Fundamental.
56. Este Tribunal
ha establecido en la Sentencia 00002-2005-PI/TC que la autonomía regional implica la capacidad
de los gobiernos
regionales para regirse mediante
normas y actos de
gobierno, y se extiende a todas aquellas competencias que
constitucionalmente les hayan sido atribuidas.
57. En ese sentido,
este Tribunal ha precisado que:
“(…) los gobiernos regionales
tienen la
obligación genérica
de respetar
la Constitución
y las leyes que por encargo de ella limitan su actuación competencial. Y la obligación específica
de cooperar con el Gobierno Nacional y los gobiernos
locales, cuando estas precisen de la asistencia regional para
el cumplimiento de sus fines (Sentencia
00020-2005-PI/TC y
acumulados, fundamento 43).
58. La
autonomía de los gobiernos regionales encuentra como primer límite el ordenamiento jurídico nacional y las leyes que conforman el bloque de
constitucionalidad respectivo. De
ahí
que las ordenanzas regionales que se emitan
deberán resultar acordes con la Constitución y
las leyes destinadas a regular el
procedimiento de
elaboración de normas y su contenido, y que compongan el bloque de
constitucionalidad aplicable.
59. Por estas consideraciones, corresponde declarar inconstitucional el artículo 1 de la Ordenanza Regional 11-2019-CR/GRM, por cuanto el Gobierno
Regional de Moquegua
ha interferido con las competencias exclusivas del Poder
Ejecutivo y de la SBSAPFP.
60.
Por
otro lado, el artículo 2 dispone que las autoridades regionales civiles y policiales
otorguen los beneficios y autorizaciones que sean del caso a todos los transportistas de la región Moquegua
que presenten, como uno de los requisitos, el CAT expedido por la Afocat
Moquegua.
61. Es decir, la disposición precitada tiene como finalidad garantizar la efectividad del
CAT emitido por la Afocat Moquegua, de acuerdo con los términos establecidos
en
el artículo 1. Asimismo, los artículos 3 y 4 regulan los aspectos referidos a
la implementación y a la publicación
de la ordenanza cuestionada.
62. En ese sentido, toda vez que se ha declarado inconstitucional el artículo 1 de la Ordenanza Regional 11-2019-CR/GRM,
los demás artículos referidos al cumplimiento
y publicación de la ordenanza aludida
devienen inconstitucionales por conexidad,
de acuerdo con lo establecido
en el
artículo 77 del Código Procesal
Constitucional.
Efectos de la sentencia
63. De conformidad con las competencias en materia de control
de las empresas de
seguros, previstas en la
Constitución y su Ley Orgánica, corresponde a la Superintendencia de
Banca, Seguros y Afps, determinar lo que fuere pertinente
respecto de
la vigencia de los certificados de accidentes de tránsito emitidos por
el Afocat Moquegua. Ello, claro está, sin perjuicio del control constitucional a que hubiere lugar respecto
de dichas decisiones.