Pleno.
Sentencia 65/2021
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Caso de la cadena logística de comercio exterior |
1 |
Expediente
00007-2020-PI/TC
RAZÓN DE RELATORÍA
En la
sesión de Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 7 de enero de 2021, los
magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales, Ramos Núñez y Espinosa-Saldaña
Barrera han emitido, por mayoría, la siguiente sentencia, que declara INFUNDADA la demanda de
inconstitucionalidad que dio origen al Expediente 00007-2020-PI/TC.
Asimismo, el magistrado Espinosa-Saldaña formuló un
fundamento de voto.
El magistrado Sardón de Taboada emitió un voto singular
declarando fundada la demanda.
Se deja
constancia de que el magistrado Blume Fortini emitió un voto singular y que se
entregará en fecha posterior.
La
Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza la
sentencia y los votos antes mencionados, y que los magistrados intervinientes
en el Pleno firman digitalmente al pie de esta razón en señal de conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario
Relator
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
PLENO JURISDICCIONAL
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
7 de enero de 2021
Caso de la cadena logística de
comercio exterior
Colegio de Abogados del Callao c.
Poder Ejecutivo
Asunto
Magistrados firmantes:
SS.
LEDESMA
NARVÁEZ
FERRERO
COSTA
MIRANDA
CANALES
RAMOS NÚÑEZ
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
TABLA DE CONTENIDOS
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Norma impugnada |
Parámetro de control |
|
Decreto
Legislativo 1492 |
Constitución Política del Perú,
artículos 2, inciso 14; 58, 62 y 104 |
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO
CONSTITUCIONAL
B. DEBATE
CONSTITUCIONAL
B-1. DEMANDA
B-2. CONTESTACIÓN
DE DEMANDA
II. FUNDAMENTOS
§1. Delimitación de la controversia
§2. Inconstitucionalidad formal y parámetro de
control
§3. Sobre los alegados vicios de
inconstitucionalidad formal del Decreto Legislativo 1492
§4. Sobre los alegados vicios de
inconstitucionalidad por el fondo del Decreto Legislativo 1492
4.1. La economía social de mercado
en la Constitución
§5. Análisis
de constitucionalidad por el fondo del Decreto Legislativo 1492
5.1. Supuesta infracción a las
libertades contractuales
III.FALLO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 7 días del
mes de enero de 2021, reunido el Tribunal Constitucional en sesión del Pleno
Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Ledesma Narváez
(presidenta), Ferrero Costa (vicepresidente), Miranda Canales, Blume Fortini,
Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la
siguiente sentencia, con el fundamento de voto del magistrado Espinosa-Saldaña
Barrera, y los votos singulares de los magistrados Blume Fortini y Sardón de
Taboada, que se agregan.
I. ANTECEDENTES
Con fecha 10 de junio de
2020, don Guillermo Augusto Aguilar Velásquez, decano del Colegio de Abogados
del Callao, interpone demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto
Legislativo 1492, que aprueba disposiciones para la reactivación, continuidad y
eficiencia de las operaciones vinculadas a la cadena logística de comercio
exterior, por contravenir la Constitución por la forma y por el fondo.
Por su parte, con fecha 1
de octubre de 2020, el Poder Ejecutivo contesta la demanda solicitando que sea
declarada infundada en todos sus extremos.
Las partes postulan una
serie de argumentos sobre la inconstitucionalidad de la norma impugnada que, a
manera de resumen, se presentan a continuación:
Los
argumentos expuestos en la demanda son los siguientes:
-
El Colegio de Abogados del
Callao refiere que el Decreto Legislativo 1492 resulta inconstitucional por la
forma, toda vez que vulnera el artículo 104 de la Constitución, ya que excede
el ámbito de la delegación de facultades otorgado por el Congreso de la
República en su ley autoritativa, Ley 31011.
-
Sostiene que el 31 de
diciembre del 2019 la Comisión Municipal de Salud de Wuhan (China) notificó
sobre la existencia de un conjunto de casos de neumonía en dicha ciudad. A
partir de ese momento, se determinó que la COVID-19 provoca severas afecciones
respiratorias y, con posterioridad, la Organización Mundial de la Salud (OMS)
declaró la existencia de una pandemia como consecuencia de su veloz
propagación. Tal situación ha merecido especial preocupación y diversas
acciones por los diferentes gobiernos.
-
En ese sentido, dentro de
una serie de normas jurídicas, el Congreso de la República expidió la ley
autoritativa 31011, “Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de
legislar en diversas materias para la atención de la emergencia sanitaria
producida por la COVID-19”. En virtud de
esta ley, el Poder Ejecutivo promulgó el Decreto Legislativo 1492, “Decreto
Legislativo que aprueba disposiciones para la reactivación, continuidad y
eficiencia de las operaciones vinculadas a la cadena logística de comercio
exterior”.
-
Sostiene que según el
artículo 2, inciso 8 de la Ley 31011, el límite material de la ley autoritativa
prevé, de modo general, la potestad de legislar sobre “bienes y servicios para
la población” y, específicamente, sobre el rubro “continuidad de la cadena
logística y sus actividades conexas” durante el estado de emergencia sanitaria
por la COVID-19.
-
El demandante resalta que
más allá de algunas referencias a la necesidad de “evitar el desplazamiento
físico para evitar su exposición al contagio del COVID-19”, el Decreto
Legislativo 1492 no tiene como finalidad específica la preservación del derecho
fundamental a la salud, toda vez que, excediéndose la delegación de facultades,
se ha producido una intervención ilegal sobre las siguientes materias:
i.
Se han introducido normas
para garantizar la transparencia en las operaciones de logística de comercio
exterior, a través de un módulo de información a cargo del Ministerio de
Comercio Exterior y Turismo, sin tener en cuenta que el Estado ya cuenta con un
marco normativo y tiene una agenda pendiente de implementación;
ii.
Mediante los artículos 2, 5
y 7 de la norma cuestionada se ha dispuesto la digitalización de procesos de
comercio exterior para las entidades públicas y, asimismo, la digitalización de
los procesos y trámites logísticos por parte del sector privado. Entre otros,
ello comprende la obligación de automatizar los procesos, reemplazar los
documentos físicos por documentos digitalizados, etc. Lo cual, a su criterio,
no guarda relación directa con el estado de emergencia sanitaria por la
COVID-19, ni se condiciona a su duración;
iii.
En virtud de la
modificación al endoso en procuración del conocimiento de embarque configurado
por el artículo 9 de la norma cuestionada, se ha insertado el numeral 3 en el artículo
250 de la Ley de Títulos Valores, Ley 27287, y esto no tiene, según la parte
demandante, ningún sustento o relación directa con la emergencia sanitaria;
iv.
Mediante el artículo 10 de
la norma cuestionada se confieren facultades de fiscalización y sancionadoras
al Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, lo cual no forma parte de las
materias de delegación de facultades de la ley autoritativa; y
v.
Se regula el contenido y
alcances del contrato de transporte marítimo de mercancías (artículo 11), del pago
(artículo 12) y del lugar de entrega de la mercancía (artículo 13), el cual
tiene un alcance normativo y una vocación de permanencia que no corresponde al
estado de emergencia por la COVID-19.
-
El demandante asevera que
por las consideraciones expuestas es posible concluir que el Decreto
Legislativo 1492 excedió el límite material de la delegación de facultades
establecido en el inciso 8 del artículo 2 de la Ley 31011 y, por tanto,
infringió el artículo 104 de la Constitución.
-
Asimismo, alega que de la
noción de supremacía de la Constitución se deriva la exigencia de que el resto
de las normas del ordenamiento resulten conformes con ella y con los principios
que contiene, lo que asegura la coherencia del ordenamiento jurídico.
-
El Colegio de Abogados del
Callao afirma que el Decreto Legislativo 1492, adolece de vicios de
inconstitucionalidad por el fondo, por cuanto se afecta el derecho fundamental
a la libertad contractual consagrado por el artículo 62 de la Constitución.
-
Sostiene que, en base a la
autonomía privada o autonomía de la voluntad, las partes tienen la facultad
para regular sus intereses, contando para ello con una libertad contractual
para determinar el contenido del contrato. Así pues, la libertad contractual
permite que los particulares decidan con quién contratar, cuál será el objeto
del contrato, cómo será regulada esa relación contractual e, incluso, cómo
serán solucionados o resueltas las diferencias que pudieran llegar a surgir.
-
El demandante afirma que el
Decreto Legislativo 1492 interfiere directamente con el contenido esencial del
derecho fundamental a la libertad contractual, porque sus disposiciones
aprueban lo siguiente:
i.
El condicionamiento de la
eficacia de las cláusulas de transporte internacional marítimo de mercaderías
al cumplimiento de la normativa nacional (artículo 11, inciso 1);
ii.
La regulación del contrato
de transporte internacional marítimo de mercancías (…). Especialmente en lo
relativo a la exigencia de la presentación del conocimiento de embarque, que
pasó de la presentación física a un documento electrónico (artículo 7, inciso
2); y
iii.
El otorgamiento de un
privilegio al usuario para designar el lugar de entrega de la mercancía, según
este lo señale en la declaración aduanera de mercancías y/o el manifiesto de
carga, previo al arribo del medio de transporte al terminal correspondiente
(artículo 13, incisos 1 y 3); lo que desconoce la autonomía de la voluntad de
ambas partes para designarlo.
-
El demandante manifiesta
que ello representa una intervención en las relaciones contractuales entre
privados, ajena a la problemática generada por la emergencia sanitaria
provocada por la COVID-19.
-
En tal línea, menciona que
los únicos supuestos en los que se puede imponer ciertos límites a dicho
derecho fundamental se configuran cuando se contravengan normas imperativas o
se desconozcan otros derechos fundamentales
-
Asimismo, el demandante
aduce que el Decreto Legislativo 1492, contraviene el Convenio internacional
para la unificación de ciertas reglas en materia de conocimiento de embarque
(reglas de La Haya), por cuanto modifica la definición de contrato de
transporte internacional marítimo de mercancías.
-
En tal sentido, enfatiza
que si el Estado obliga a una empresa a asumir determinadas obligaciones, a
pesar de que existe un marco normativo internacional que permite negociar
libremente los términos de un contrato de transporte marítimo internacional, se
está interfiriendo directamente en el contenido esencial del derecho
fundamental a la libertad contractual.
-
Manifiesta, además, que en
virtud del artículo 58 de la Constitución, la competencia del gobierno nacional
está directamente relacionada con la misión contractual del Estado de orientar
el desarrollo del país; asimismo, señala que el rol del Gobierno en materia de
comercio exterior debe ser equilibrado con la libertad de la iniciativa
privada, en armonía con el marco de la economía social de mercado
-
Así también, refiere que no
se ha tomado en cuenta disposiciones relativas al transporte marítimo de
mercancías regulada en instrumentos y usos internacionales entre los que
destacan: (a) La Convención de las Naciones Unidas sobre contratos de compra
venta internacional de mercaderías, suscrita en Viena el 11 de abril de 1980 y
ratificada por el Perú el 25 de marzo de 1999; (b) Las reglas y usos uniformes
relativos a los créditos documentarios, en cuanto sean aplicables a las
transacciones de comercio exterior, en caso hubiese créditos documentarios
involucrados.
-
Por último, afirma que se
evidencia una interferencia en el negocio contractual relacionado con el
transporte internacional de mercancías, sin perseguir otra finalidad que
modificar el régimen jurídico de los servicios de transporte de carga y
mercancías vinculados a la cadena logística de comercio exterior, lo que afecta
el derecho a la libertad contractual.
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
Por su parte, el Poder
Ejecutivo esgrime los siguientes argumentos:
-
Sostiene que el Decreto
Legislativo 1492 no tiene vicios de inconstitucionalidad y que, por lo tanto,
la demanda debe declararse infundada en todos sus extremos.
-
En tal sentido, alega que
el gobierno peruano ha establecido diferentes medidas con el objeto de mitigar
la propagación de la COVID-19 sin afectar la continuidad de la cadena logística
del comercio exterior, por lo que el ingreso y salida de mercancías, a través
de puertos, aeropuertos y pasos fronterizos habilitados, no fue restringido.
-
Sin embargo, refiere que en
la práctica las operaciones de importación y exportación se vieron duramente
impactadas debido a que muchos de los trámites necesarios para posibilitarlas
debían hacerse presencialmente, lo que exponía a las personas a contagios.
-
Añade que el comercio
exterior también fue afectado por la restricción en los horarios de atención de
los diversos operadores de comercio exterior (puertos, depósitos temporales,
agentes de carga, navieras, etc.) y la menor cantidad de trabajadores disponibles
como consecuencia del contagio.
-
Por ello, alega que la
emisión de la norma impugnada es coherente con las recomendaciones efectuadas
por la UNCTAD y resulta crucial para garantizar y mejorar la eficiencia de la
cadena logística, evitar las aglomeraciones y posibilidades de contagio de la
COVID-19 a través de la digitalización del 100% de los trámites tanto del
sector público como privado, garantizar la transparencia en las operaciones
logísticas del comercio exterior, promover la reactivación económica en el
sector, entre otras medidas.
-
Respecto a los presuntos
vicios de inconstitucionalidad formal, el procurador público del Poder
Ejecutivo sostiene que los límites materiales fijados en la ley autoritativa no
pueden interpretarse literalmente, ni como una determinación pormenorizada del
contenido de los decretos legislativos que puede expedir el Poder Ejecutivo,
pues ello implicaría vaciar de contenido al artículo 104 de la Constitución.
-
Argumenta que mediante los
incisos 8, 9 y 10 del artículo 2 de la ley autoritativa, Ley 31011, el Congreso
de la República delegó en el Poder Ejecutivo la facultad de regular en materia
de bienes y servicios para la población con la finalidad de garantizar la
cadena logística y sus actividades conexas, así como los servicios esenciales.
Asimismo, se habilitó la posibilidad de regular en fomento de la libre
competencia y protección de los consumidores.
-
Sostiene además que las
facultades legislativas delegadas permitían regular medidas necesarias para
enfrentar la pandemia COVID-19, sus consecuencias y las correspondientes
medidas de reactivación de la cadena logística, por lo que el Poder Ejecutivo
estaba habilitado para emitir decretos legislativos con vocación de
permanencia.
-
Por ello, aduce que los
límites temporales no se vinculan a la vocación de transitoriedad de los
decretos legislativos, y, por lo tanto, debe desestimarse los alegados vicios
de inconstitucionalidad formal.
-
Respecto a los supuestos
vicios de inconstitucionalidad material, el procurador público del Poder
Ejecutivo alega que el Decreto Legislativo 1492 no transgrede el derecho a la
libertad contractual, por lo que debe desestimarse este extremo de la demanda.
-
En relación con la
identificación de las partes en el contrato de transporte internacional
marítimo de mercancías (en adelante CTIMM), afirma que la norma impugnada no
establece ninguna disposición al respecto. Su artículo 11.1 reitera que las
partes son libres para decidir el contenido del contrato, pero establece que,
conforme a la libertad de contratación, una parte no puede forzar a la otra a
aceptar cláusulas o condiciones adversas, ni ser obligada a aceptar los
servicios de terceros si no fueron previstos ni pactados.
-
Señala que la norma
impugnada solo prevé que las partes deben cumplir con las obligaciones que
libremente han establecido en el contrato, en particular, que el transportista
es responsable de entregar la carga en el lugar pactado. En consecuencia, no se
transgrede la libertad de contratación ni la libertad contractual.
-
Enfatiza que, en el marco
de la economía social de mercado, el Estado puede adoptar medidas que
garanticen las libertades económicas y el correcto funcionamiento del mercado
ante la presencia de fallas, para prevenir prácticas abusivas o discriminatorias,
por ejemplo, como las observadas en el comercio exterior.
-
Asevera que el Decreto
Legislativo 1492 no pretende reemplazar la voluntad de las partes ni afectar el
ejercicio de la libertad contractual. Al contrario, su artículo 11.1 estipula expresamente
que el CTIMM se basa en la voluntad de las partes, salvo que lo acordado
vulnere el orden público nacional o internacional.
-
Finalmente, alega que los
artículos 13.1 y 13.3 del Decreto Legislativo 1492 establecen que el
transportista está obligado a entregar la mercancía conforme a lo acordado en
el contrato y tiene como finalidad prevenir las prácticas abusivas, como el
secuestro de la carga o los costos evitables advertidas en el comercio
exterior; y ello no supone una transgresión en el derecho a la libertad
contractual.
§1. delimitación de la controversia
1.
El Colegio de Abogados del
Callao alega que el Decreto Legislativo 1492 adolece de vicios de
inconstitucionalidad por la forma y por el fondo.
2.
El Tribunal Constitucional
observa que el Decreto Legislativo 1492, que tiene por objeto establecer
disposiciones que permitan la reactivación, continuidad y eficiencia de las
operaciones vinculadas a la cadena logística de comercio exterior, como consecuencia
de la emergencia sanitaria producida por la COVID-19, regula dos ámbitos
claramente diferenciables:
i)
disposiciones referidas a
la digitalización de las operaciones de comercio exterior y su fiscalización
(artículos 4 al 10); y,
ii)
disposiciones referidas al
contrato de transporte marítimo internacional (artículos 11 al 14).
3.
Para el demandante, el
Decreto Legislativo 1492, es inconstitucional por la forma, toda vez que
transgrede el artículo 104 de la Constitución, en tanto que aborda una materia
cuya regulación no fue delegada mediante la Ley autoritativa 31011. En ese
sentido, el demandante sostiene que el Poder Ejecutivo no contaba con
competencia para regular la materia en cuestión.
4.
Respecto a los alegados
vicios de inconstitucionalidad material, debe señalarse que, a diferencia de la
impugnación por la forma, en donde se demanda la totalidad del Decreto
Legislativo 1492, el extremo realmente cuestionado por el demandante se refiere
a los artículos 12, 13 y 14, que contienen reglas sobre el contrato de
transporte marítimo internacional.
5.
En efecto, el demandante
alega que los referidos artículos de la norma cuestionada colisionan
directamente con las libertades contractuales, porque transgrede su carácter
libre y voluntario.
6.
Asimismo, sostiene que con
la expedición del Decreto Legislativo 1492, se transgreden tratados
internacionales vigentes relacionados a la materia en cuestión, entre ellas, el
artículo primero del Convenio Internacional para la Unificación de Ciertas
Reglas en Materia de Conocimiento de Embarque.
7.
Indicado lo anterior, este
Tribunal evaluará si el Poder Ejecutivo incurrió o no en presuntos vicios de
inconstitucionalidad formal y material con la expedición del Decreto
Legislativo 1492.
§2.
Inconstitucionalidad formal y parámetro de control
8.
En nuestro ordenamiento
jurídico la función legislativa ha sido encomendada al Congreso de la
República, de acuerdo con el inciso 1 del artículo 102 de la Constitución. Sin
perjuicio de ello, el constituyente estableció también que tal facultad puede
ser desarrollada por otro poder del Estado (el Poder Ejecutivo) mediante
decretos legislativos, previa delegación explícita y específica de facultades.
9.
Tal delegación, por cierto,
no supone que el Congreso de la República renuncie a la función legislativa
encomendada por la Constitución, ni que durante el lapso que dure la delegación
carezca de competencia para emitir normas legales.
10.
Lo dicho es así por cuanto
no es posible que un Poder del Estado o alguno de sus órganos constitucionales
pueda transferir de manera absoluta a otro una competencia que la Constitución
le ha asignado.
11.
Por lo demás, el
encontrarse autorizado para legislar en forma delegada tampoco supone que el
Poder Ejecutivo apruebe normas en representación, por cuenta o en nombre del
Congreso, sino que se trata del ejercicio autónomo de una facultad de aquel,
toda vez que la legislación ejecutiva delegada es la materialización del
ejercicio de la competencia de ejercer función legislativa con que la
Constitución ha investido al Poder Ejecutivo (Sentencia 00006-2014-PI/TC,
fundamento 8).
12.
El artículo 104 de la
Constitución establece que:
“El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la
facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre la materia
específica y por el plazo determinado establecidos en la ley autoritativa.
No pueden delegarse las materias que son indelegables a
la Comisión Permanente.
Los decretos legislativos están sometidos, en cuanto a su
promulgación, publicación, vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen
para la ley.
El Presidente de la República da cuenta al Congreso o a
la Comisión Permanente de cada decreto legislativo”.
13.
Ello supone que, de acuerdo
con nuestro sistema constitucional, el ejercicio de dicha competencia se
encuentra sujeto a determinados límites, tales como que la delegación de
facultades legislativas debe ser concedida mediante ley autoritativa (límite formal), debe contener la indicación
específica de la materia que se delega (límite material), y debe establecer un plazo determinado (límite temporal).
14.
Con relación al límite
material, este Tribunal considera que dicha exigencia se encuentra cumplida con
la mención o indicación de la materia específica que se ha delegado, la cual
puede estar referida a una o varias áreas del derecho. La Constitución no
impone la obligación de desarrollar o exponer de manera detallada o minuciosa
el contenido que se debe incluir en el decreto legislativo, puesto que una
exigencia de esa naturaleza convertiría en innecesaria la existencia misma de
la delegación de facultades y la expedición del decreto legislativo.
15.
En cambio, lo que sí
proscribe la Constitución es el uso de fórmulas manifiestamente generales,
indefinidas o imprecisas. Asimismo, el contenido normativo que expresa la ley
autoritativa debe ser determinado, considerando, de un lado, la propia facultad
delegada, y, de otro, el objetivo de esta, así se ha ya pronunciado el
Tribunal Constitucional, en anteriores
casos.
16.
Ahora bien, dado que la
Constitución a través de la ley autoritativa establece los límites que se debe
observar en la emisión de la legislación delegada, dicha ley habilitante cumple
la función de una norma sobre la producción jurídica “en un doble sentido; por
un lado, como 'normas sobre la forma de la producción jurídica', esto es,
cuando se les encarga la capacidad de condicionar el procedimiento de
elaboración de otras fuentes que tienen su mismo rango; y, por otro, como
'normas sobre el contenido de la normación', es
decir, cuando por encargo de la Constitución pueden limitar su contenido” (STC
00020-2005-PI/TC, fundamento 27).
17.
En tal condición, la ley
autoritativa tiene la propiedad de conformar el parámetro con el cual debe
analizarse la constitucionalidad por la forma del decreto legislativo expedido.
§3. Sobre los
alegados vicios de inconstitucionalidad formal del Decreto Legislativo 1492
18.
En lo que se refiere al
objeto de la controversia de autos, se advierte que mediante la Ley 31011,
publicada en la edición extraordinaria del diario oficial El Peruano, el 27 de marzo de 2020, el Congreso de la República
delegó en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar por el término de cuarenta
y cinco (45) días calendario sobre determinadas materias específicas:
“Artículo 2. Materias de la delegación de facultades
legislativas
La delegación de facultades a la que se refiere el
artículo 1 de la presente ley comprende la facultad de legislar sobre las
siguientes materias:
(….)
8) En materia de bienes y servicios para la población,
con la finalidad de garantizar la prestación de los servicios públicos, gestión
interna de residuos sólidos, la continuidad
de la cadena logística y sus actividades conexas, los servicios esenciales
y los derechos de los consumidores y
usuarios, durante la vigencia del estado de emergencia sanitaria por el
COVID-19, la reconstrucción y cierre de brechas en infraestructura y
servicios durante o como producto de la emergencia, y la preservación del
patrimonio cultural de la nación.
9) En materia de protección
a los sectores productivos, extractivos y de servicios, con el objeto de
dictar medidas que permitan reactivar y promover la agricultura y riego, pesca
artesanal y acuicultura, minería, industria, turismo, artesanía y otros afines,
así como las micro, pequeñas, medianas y grandes empresas, en el marco de la
emergencia sanitaria por el COVID-19.
10) En materia de promoción cultural y de turismo, así
como fomento de la libre competencia y
el correcto funcionamiento del mercado, la protección del derecho de los
consumidores y el sistema concursal, a fin de dictar medidas para amortiguar el
impacto y promover la reactivación económica en estas actividades, en el
contexto del estado de emergencia sanitaria por el COVID-19 (…)” (resaltado
añadido).
19.
Del contenido normativo de
la ley autoritativa, se aprecia que la delegación de facultades legislativas al
Poder Ejecutivo está referida a la regulación de la continuidad de la cadena
logística y sus actividades conexas (artículo 2.8), y que se podía, además,
expedir normas en materia de protección de los sectores productivos (artículo
2.9), de fomento de la libre competencia y el correcto funcionamiento del
mercado (artículo 2.10). Todo ello en el marco del estado de emergencia
sanitaria declarado como consecuencia de la propagación de la COVID-19.
20.
Este Tribunal entiende que
en el artículo 2 de la Ley 31011 se ha precisado con claridad la materia cuya
regulación se ha delegado y que no incurre en ninguna de las prohibiciones
previstas en los artículos 101.4 y 104 de la Constitución. Dichas disposiciones
proscriben la posibilidad de delegar materias relativas a la reforma
constitucional, a la aprobación de tratados internacionales o de leyes
orgánicas, de Presupuesto o de la Cuenta General de la República.
21.
En el artículo 1 del
Decreto Legislativo 1492, publicado el 10 de mayo de 2020, se estableció como
objeto de la norma el siguiente:
“(…) establecer
disposiciones que permitan la reactivación, continuidad y eficiencia de las
operaciones vinculadas a la cadena logística de comercio exterior, a
consecuencia de la emergencia sanitaria producida por el COVID-19”.
22.
En los artículos 4 al 9 del
Decreto Legislativo 1492, se regulan diversas disposiciones relacionadas con la
reactivación y continuidad de las operaciones logísticas del comercio exterior,
y se prioriza la implementación de la digitalización de procesos de las
actividades de comercio exterior.
23.
Por otro lado, en el
artículo 10 se establecen reglas para el ejercicio de la fiscalización y la
facultad sancionadora respecto al cumplimiento de la implementación de la
digitalización en los procesos y trámites logísticos en las actividades de
comercio exterior.
24.
Finalmente, en los
artículos 11, 12 y 13 del decreto legislativo cuestionado, se disponen reglas
sobre la transparencia de la cadena logística de comercio exterior y los
contratos de transporte internacional marítimo de mercancías.
25.
De lo hasta aquí expuesto,
se desprende que la regulación contenida en el Decreto Legislativo 1492 se
relaciona de manera directa con la cadena logística del comercio exterior y con
actividades inherentes a esta, como las de transporte y carga.
26.
Es más, debe tenerse en
cuenta que el fin que persigue la norma consiste en la reactivación y
continuidad de las operaciones vinculadas a la cadena logística de comercio
exterior, durante y como consecuencia de la emergencia sanitaria producida por
la COVID-19, y se encuentra relacionado con el objeto de la delegación
expresado en la ley autoritativa (artículos 2.8, 2.9 y 2.10 de la Ley 31011
glosados supra).
27.
Este Tribunal ha precisado
que no se exige al legislador que identifique los detalles de aquello que se
delega [una situación que comportaría que el legislador desarrolle en sí misma
la materia que se pretende delegar y torne con ello innecesaria la delegación
misma], pero sí se consideró necesario, desde el punto de vista del artículo
104 de la Constitución, que se delimite con suficiente claridad los confines de
la materia sobre la que se autoriza legislar al Ejecutivo, y que aquello que se
ha delegado no caiga dentro de las materias sobre las cuales existe una reserva
absoluta de ley (Sentencia 00022-2011-PI, fundamento 20).
“20. Dentro de estos límites se encuentra la
obligación de especificar la materia sobre la cual recae la delegación. Una
infracción a esta exigencia se presenta no solo cuando existe una delegación
‘en blanco’, sino también cuando se concretan delegaciones legislativas
generales, indefinidas o imprecisas. El Tribunal no pretende que el legislador
identifique los detalles de aquello que se delega [una situación que
comportaría que el legislador desarrolle en sí misma la materia que se pretende
delegar y torne con ello innecesaria la delegación misma], pero sí considera
necesario, desde el punto de vista del artículo 104 de la Constitución, que se
delimite con suficiente claridad los confines de la materia sobre la que se autoriza
legislar al Ejecutivo, y que aquello que se ha delegado no caiga dentro de las
materias sobre las cuales existe una reserva absoluta de ley”.
28.
Queda claro entonces que el
Decreto Legislativo 1492 se encuentra dentro de los confines de la materia delegada
y, en consecuencia, cabe concluir que no se ha producido una vulneración formal
de la Constitución, por lo que corresponde declarar infundada la demanda en
este extremo.
§4. Sobre los alegados vicios de inconstitucionalidad
material del Decreto Legislativo 1492
4.1. La economía social de mercado en la Constitución
29.
Al conjunto de disposiciones constitucionales que emanan
del régimen económico, se le denomina “Constitución económica”. Dichas
disposiciones suponen el establecimiento de un plexo normativo que tiene como
finalidad configurar el ámbito jurídico en el cual se desarrollará la actividad
económica de nuestro país. Este Tribunal dejó establecido en la Sentencia
00008-2003-PI/TC, fundamento 10, que el modelo económico adoptado por nuestra Constitución
se sustenta en principios esenciales, que a continuación encontramos descrito:
“El
Estado peruano definido por la Constitución de 1993, presenta las
características básicas de Estado social y democrático de derecho. Así se
concluye de un análisis conjunto de los artículos 3° y 43° de la Ley
Fundamental. Asimismo, se sustenta en los principios esenciales de libertad,
seguridad, propiedad privada, soberanía popular, separación de las funciones
supremas del Estado y reconocimiento de los derechos fundamentales. Principios
de los que se deriva la igualdad ante la ley y el necesario reconocimiento de
que el desarrollo del país se realiza en el marco de una economía social de
mercado”.
30.
En efecto, nuestra
Constitución adopta un modelo de economía social de mercado, según lo dispuesto
por el artículo 58 de la Constitución. Reconoce que la economía social de
mercado es representativa de los valores de la libertad e igualdad. Este
régimen limita además la participación del Estado, y le reserva una actuación
subsidiaria en la economía, en la que ha de fomentar, estimular, coordinar o
complementar, en vía supletoria, a la libre iniciativa privada.
31.
En concordancia con los principios orientadores de la
economía social de mercado expuestos, la Constitución encarga al Estado que
actúe en la promoción de ciertas áreas, como el empleo, la salud, la educación,
la seguridad, los servicios públicos y la infraestructura (artículo 58 de la
Constitución).
32.
Además, la Constitución
establece el principio de libre iniciativa privada que informa el
régimen económico de la Constitución y se relaciona con el inciso 17 del
artículo 2 de la norma fundamental, en el que se reconoce a toda persona
natural o jurídica el derecho a emprender y desarrollar, con autonomía plena,
la actividad económica de su preferencia, y que podrá afectar o destinar bienes
de cualquier tipo a la producción y al intercambio con la finalidad de obtener
un beneficio o ganancia material.
33.
Por otra parte, el inciso 14) del artículo 2 de la
Constitución establece el derecho a la libertad de contratación, que se concibe
como el acuerdo o convención de voluntades entre dos o más personas naturales
y/o jurídicas para crear, regular, modificar o extinguir una relación jurídica
de carácter patrimonial (artículo 1351 del Código Civil). Dicho vínculo -fruto
de la concertación de voluntades- debe versar sobre bienes o intereses que
poseen apreciación económica, tener fines lícitos y no contravenir las leyes de
orden público. Este derecho garantiza:
a.
Autodeterminación para decidir la celebración de un
contrato, así como la potestad de elegir al co-celebrante;
b.
Autodeterminación para decidir, de común, la materia
objeto de regulación contractual.
34.
Ahora bien, de acuerdo con el artículo 61 de la
Constitución, uno de los elementos centrales para la configuración del sistema
de economía social de mercado es la libre competencia. Esta disciplinará las
fuerzas que interactúan en el mercado, y otorgará beneficios a todos los que
participan en él.
35.
El principio de libre
competencia promueve el acceso al mercado en igualdad de condiciones, y al
mismo tiempo reprime y limita el abuso de posiciones de dominio o monopólicas,
garantizando no solo la participación de los agentes de mercado ofertantes,
sino protegiendo a quienes cierran el circulo económico en calidad de
consumidores y usuarios (Sentencia 00034-2004-PI/TC, fundamento 32).
36.
El modelo de economía
social de mercado ha sido considerado por el constituyente como el mejor
sistema para la asignación y distribución de los recursos, pues como ha dejado
sentado este Tribunal en la Sentencia 00048-2004-PI/TC, la economía social de
mercado:
“(...) parte de la premisa que el mejor
sistema para la asignación y distribución de los recursos, es aquel que
propicia la concertación libre entre oferta y demanda, puesto que de este modo
se promueve el despliegue de las iniciativas de los seres humanos, se incentiva
la competencia creadora y se impulsan las innovaciones tecnológicas”
(fundamento 12).
37.
Por ello, se afirma que, en
un sistema de competencia donde concurre la libre iniciativa privada, son los
propios individuos quienes premian a aquellos que puedan satisfacer de mejor
manera sus necesidades. En este intercambio ambas partes se benefician.
38.
Así, pues, en una economía social de mercado, al Estado
le corresponde crear las condiciones para que las actividades económicas
privadas se desarrollen de manera libre y competitiva, procurándoles un marco
para su desarrollo eficiente, que redunde en mejores productos ofertados a
precios competitivos para los consumidores y usuarios (Sentencia
00048-2004-PI/TC, fundamento 12).
§5. Análisis
de constitucionalidad por el fondo del Decreto Legislativo 1492
39.
Como ya se describió en la
delimitación de la controversia, los fundamentos por el fondo invocados por el
demandante versan sobre la supuesta infracción a las libertades contractuales
por parte del Decreto Legislativo 1492. En principio, cabe señalar que esta
incidencia se advierte en los artículos 11, 12 y 13 del Decreto Legislativo
1492. Dichos artículos establecen:
“Artículo 11.- Sobre el contrato de transporte
internacional marítimo de mercancías
11.1 Las cláusulas del contrato de transporte
internacional marítimo de mercancías son obligatorias para las partes, de
acuerdo a lo que se haya expresado en ellas, al responder a la voluntad de las
partes, siempre que no sea contrario con la normativa nacional e internacional
aplicable.
11.2 El
contrato de transporte internacional marítimo de mercancías, cuya existencia se
sustenta en un documento de transporte, incluye todos los servicios,
operaciones, gastos administrativos y cualquier costo o gasto conexos o
complementarios, así como cualquier concepto relacionado al servicio principal
de transporte que resulten necesarios para la entrega de la carga, o prestados
por terceros en su nombre, al dueño, consignatario o consignante,
con excepción de aquellos servicios solicitados expresamente de manera
adicional por el usuario que resulten necesarios para que se efectúe la entrega
de la carga, los cuales forman parte del referido contrato. Todos los servicios
deben estar consignados en el documento de transporte, salvo aquellos
solicitados de manera adicional.
11.3
Todos los servicios brindados para obtener la entrega de la carga deben estar
publicados en el módulo de información sobre los servicios de logística de
comercio exterior, conforme a lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Nº
28977, Ley de Facilitación del Comercio Exterior, incorporado por el artículo 3
de la Ley Nº 30809, Ley que modifica la Ley Nº 28977, Ley de Facilitación del
Comercio Exterior, y la Ley Nº 30264, Ley que Establece Medidas para Promover
el Crecimiento Económico.
Artículo
12.- Sobre el Pago
Corresponde
al dueño, consignatario o consignante de la carga
pagar aquellos conceptos necesarios para la entrega de la misma, a los que hace
referencia el artículo 11 de la presente norma, los cuales han sido elegidos y
contratados libremente. En consecuencia, el usuario no está en la obligación de
pagar ningún servicio que no se haya contratado con el transportista.
Artículo
13.- Lugar de entrega de la mercancía
13.1 El
transportista entrega las mercancías en el lugar designado por el usuario en la
declaración aduanera de mercancías y/o el manifiesto de carga, previo al arribo
del medio de transporte al terminal correspondiente.
13.2 La
entrega de la mercancía no está condicionada a ningún pago previo por servicios
que el dueño, consignatario o consignante, o su
representante, no haya contratado previamente.
13.3 La
obligación del transportista internacional culmina con la entrega de la
mercancía en el terminal o lugar dispuesto por el dueño, consignatario o consignante en el documento aduanero correspondiente.
13.4 Lo
señalado en los numerales 13.1 a 13.3 del presente artículo, se cumple en
concordancia con lo establecido en el artículo 106 de la Ley General de
Aduanas, aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 1053, Decreto Legislativo que
aprueba la Ley General de Aduanas”.
40.
En los fundamentos siguientes,
las disposiciones glosadas supra serán
analizadas a la luz de las libertades contractuales que se amparan en el modelo
de economía social de mercado reconocido en la Constitución.
5.1 Supuesta
infracción a las libertades contractuales
41.
Las libertades contractuales, reconocidas en los
artículos 2 inciso 14) y 62 de la Constitución, se fundamentan en el principio
de autonomía de la voluntad. Este principio a su vez, tiene un doble contenido:
42.
De ello se desprende que el derecho a la libre
contratación se concibe como el acuerdo o convención de voluntades entre dos o
más personas naturales y/o jurídicas para crear, regular, modificar o extinguir
una relación jurídica de carácter patrimonial. Dicho vínculo -fruto de la
concertación de voluntades- debe versar sobre bienes o interés que posean
apreciación económica, tengan fines lícitos y no contravengan las leyes de
orden público.
43.
El contenido mínimo o esencial del derecho a la libre
contratación, según lo ha precisado este Tribunal, está constituido por las
siguientes garantías:
i)
Autodeterminación para
decidir la celebración de un contrato, así como la potestad de elegir al co celebrante;
ii)
Autodeterminación para
decidir, de común, la materia objeto de regulación contractual.
44.
Estas garantías representan una dimensión protegida a los
sujetos que interactúan en esta relación jurídica, en la medida que se prohíbe
injerencias que limiten la autodeterminación para decidir la celebración de un
contrato, la elección del co celebrante y la materia
objeto de regulación contractual.
45.
El artículo 2, inciso 14 de la Constitución prescribe:
“2. Toda persona tiene derecho:
(…)
14. A contratar con fines lícitos, siempre que no se
contravengan leyes de orden público”.
46.
Este Tribunal ha dejado claro que la libertad de
contratar constituye un derecho fundamental y su ejercicio legítimo, en el
marco de los principios y derechos fundamentales, requiere su compatibilidad
con estos, lo cual no supone una restricción del legítimo ámbito de este
derecho, sino su exacto encuadramiento en ese marco (Sentencia
06534-2006-PA/TC, fundamento 3).
47.
La validez de este razonamiento en el ámbito de las
relaciones privadas es una clara manifestación de la fuerza normativa de la
Constitución y el efecto irradiador de los derechos fundamentales. El artículo
38 de la Constitución establece que “Todos los peruanos tienen el deber (...)
de respetar, cumplir y defender la Constitución”, así, dicha disposición
constitucional impone el deber de respetar los derechos de todos, sea que
desarrollen sus actividades en la esfera privada o pública (Sentencia
01848-2004-PA/TC, fundamento 2).
48.
Por su parte, el artículo 62 de la Constitución dispone:
“La libertad de contratar garantiza que las partes pueden
pactar válidamente según las normas vigentes al tiempo del contrato. Los
términos contractuales no pueden ser modificados por leyes u otras
disposiciones de cualquier clase. Los conflictos derivados de la relación
contractual sólo se solucionan en la vía arbitral o en la judicial, según los
mecanismos de protección previstos en el contrato o contemplados en la ley.
Mediante contratos-ley, el Estado puede establecer
garantías y otorgar seguridades. No pueden ser modificados legislativamente,
sin perjuicio de la protección a que se refiere el párrafo precedente”.
49.
Para este Tribunal, de la interpretación sistemática de
los dos párrafos del artículo 62 de la Constitución se deriva una regla de
carácter general, y es que no solo los términos contractuales contenidos en un
contrato-ley, sino que, en general, todo término contractual, cae dentro del
ámbito de la cláusula que dispone que “no puede ser modificado por leyes u
otras disposiciones de cualquier clase” (Sentencia 00003-2004-PI/TC, fundamento
13).
50.
En consecuencia, estas libertades contractuales reconocen
una dimensión privada en la que ningún sujeto ajeno a esta relación puede
intervenir, siempre que esta interacción tenga fines lícitos y no contravengan
leyes de orden público.
51.
Debe quedar claro, que esta prohibición de que los
contratos no contravengan leyes de orden público, no implica admitir como
válidas aquellas regulaciones antojadizas del legislador que se fundamenten en
un aparente bien común, pero que desconozcan o limiten negativamente la esfera
individual de los individuos.
52.
Un razonamiento contrario implicaría en la práctica
desconocer el principio de libertad reconocido en la Constitución, el cual
representa un límite al poder estatal, así como la facultad para auto
determinarse. Es, a partir de esta libertad, que se ejerce una interacción
espontánea entre individuos en la que cada uno es guiado por un interés
personal conformando el llamado “orden social”.
53.
La libertad, por tanto, presupone que la persona tenga la
posibilidad de orientar su voluntad hacia un objetivo, de tomar decisiones, sin
verse determinado por la voluntad de otros[1]. En
esa línea, las libertades contractuales otorgan, entonces, un amplio margen
para que los propios individuos decidan celebrar contratos de acuerdo con sus necesidades
e intereses.
54.
En esencia el derecho constitucional es una técnica que
concilia los principios de autoridad y libertad en un Estado[2].
Así, de esta concepción nace el equilibrio entre los principios de legalidad y
libertad que coexisten en el artículo 2, inciso 24, literal a de la
Constitución.
55.
Los principios mencionados despliegan sus efectos en todo
el ordenamiento jurídico y representan los límites a la actuación del Estado y
de particulares. Así pues, los ciudadanos tienen plena libertad para la
realización de sus actos, siempre que estos no se encuentren prohibidos por la
ley o afecten derechos de terceros.
56.
En virtud de lo desarrollado precedentemente, este
Tribunal entiende que el contrato de transporte marítimo internacional es una
operación económica de distribución de obligaciones surgida de la iniciativa
privada, en la que las partes arreglan autónomamente sus intereses.
57.
Ahora bien, el demandante alega que la regulación
contenida en los artículos 11, 12 y 13 del Decreto Legislativo 1492 inciden en
la libertad contractual descrita en el párrafo supra, en tanto define el contenido que debe tener el contrato de
transporte marítimo internacional.
58.
En estricto, el contenido constitucionalmente protegido
de la libertad contractual consiste en la ausencia de coacción o injerencia de
sujetos ajenos a esta relación. Por ello, este derecho fundamental obliga al
Tribunal Constitucional a proscribir injerencias en el contenido de este
derecho fundamental. Claramente el ejercicio de esta libertad está condicionado
a que el objeto de la relación persiga un fin lícito.
59.
En el presente caso, corresponde advertir que en realidad
la regulación del artículo 11 solo está referida al contenido del documento de
transporte. En esta disposición se detalla que este documento incluye a todos
los servicios contratados por las partes de esta relación jurídica; es más,
establece una regulación abierta al disponer que contiene cualquier:
“(…) concepto relacionado al servicio principal de
transporte que resulten necesarios para la entrega de la carga, o prestados por
terceros en su nombre, al dueño, consignatario o consignante,
(…)” (artículo 11.2 del Decreto Legislativo 1492).
60.
Por su parte, el artículo
11.1 refuerza el principio de obligatoriedad del contrato entre las partes -pacta sunt servanda- y el artículo 11.3 exige que los servicios
brindados deben estar publicados en el módulo de información sobre los
servicios de logística de comercio exterior, conforme a las leyes 28877 y
30264, que establecen medidas para promover el crecimiento económico y el
comercio exterior.
61.
Del artículo 11.2 se
desprende que el detalle de los gastos y servicios pertenecen al documento de
transporte y no al contenido explícito del contrato. Es la existencia de estos
servicios y costos lo que fundamenta la relación contractual. Por ello, esta regulación
no incide en la libertad de configuración interna, porque las partes tienen la
libertad para incluir cláusulas en los contratos de transporte que consideren
necesarias y acordes con sus intereses en la relación jurídica.
62.
Más allá de que este Tribunal
no advierta una incidencia en la libertad contractual de configuración interna,
no se puede soslayar que el propio artículo 11.2 contiene una regulación
abierta que permite a las partes incluir cualquier servicio en el referido
documento de transporte y que, por lo tanto, no se limite la autonomía de
cualquier individuo para realizar acuerdos privados en esta materia.
63.
Incluso, en los párrafos
finales del artículo 11.1 se establece que este documento de transporte
contendrá todos los servicios que se pacten:
“(…) con excepción de aquellos servicios
solicitados expresamente de manera adicional por el usuario que resulten
necesarios para que se efectúe la entrega de la carga, los cuales forman parte
del referido contrato”.
64.
Evidentemente, al momento
de celebrar el contrato las partes ignoran las consecuencias de la ejecución
del contrato y, por lo tanto, se reconoce un margen abierto para que se pueda
incluir otros servicios a esta relación jurídica.
65.
Se advierte entonces que no
existe incidencia en la autonomía de las partes para regular el contrato de
transporte marítimo internacional, toda vez que el artículo 11.2 funge solo
como un marco jurídico sobre el que se efectúan estos pactos. Es más, para el
Tribunal esta disposición establece una regulación abierta que privilegia el
libre acuerdo de los individuos en el contrato de transporte.
66.
Incluso, en el artículo 12
se establece que el pago del servicio de transporte relacionado con las
disposiciones del artículo 11 del Decreto Legislativo 1492, es consecuencia de
los servicios contratados por las partes libremente.
67.
Este Tribunal considera que
tal disposición no tiene incidencia en las libertades contractuales de los
sujetos que participan en las actividades de transporte de comercio exterior,
en tanto que solo se limita a establecer una regulación general sobre las que
se desarrollarán estas relaciones jurídicas.
68.
En el artículo 13 se
establece la obligación del transportista de entregar la mercancía en el lugar
consignado por el usuario en la declaración aduanera de mercancías y/o
manifiesto de carga; y que la entrega de la mercancía no está condicionada a un
pago por servicio no contratado previamente.
69.
Para este Tribunal, estas
disposiciones no inciden en la libertad contractual, ya que se entiende que la
obligación asumida por los transportistas de entregar las mercancías en el
lugar designado por el usuario en la declaración aduanera de mercancías o manifiesto
de carga fue precedida de una negociación libre entre las partes.
70.
En todo caso, ello no
impide que los individuos libremente puedan pactar otras situaciones jurídicas
referidas a la entrega de la mercancía y el pago del servicio de transporte en
los respectivos contratos o en otros documentos según su conveniencia.
71.
En consecuencia, los
artículos 11, 12 y 13 del Decreto Legislativo 1492 solo regulan un marco
normativo sobre el que se desarrollarán estas actividades de comercio exterior
y no representan injerencias en las libertades contractuales.
72.
En efecto, las disposiciones aludidas no impiden o
limitan la autonomía de las partes para acordar o pactar los respectivos
contratos de transporte de comercio exterior, según su conveniencia e intereses.
73.
Es más, como se ha precisado en los fundamentos supra, el decreto legislativo
cuestionado privilegia el libre acuerdo de las partes en los contratos y otorga
un marco jurídico sobre el que se efectuarán las relaciones jurídicas, pero no
limita el contenido que estos contratos puedan tener, ni las cláusulas que las
partes estimen convenientes de incluir.
74.
Por lo tanto, corresponde
desestimar la demanda en este extremo.
III.
FALLO
Por estos fundamentos, el
Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución
Política del Perú
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda
de inconstitucionalidad contra el Decreto Legislativo 1492, Decreto Legislativo
que aprueba disposiciones para la reactivación, continuidad y eficiencia de las
operaciones vinculadas a la cadena logística de comercio exterior.
Publíquese y notifíquese.
SS.
LEDESMA
NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA
CANALES
RAMOS NÚÑEZ
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
|
PONENTE RAMOS NÚÑEZ |
FUNDAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTGRADO ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Si bien me
encuentro de acuerdo con el sentido de lo resuelto por mis colegas, considero necesario plantear algunas reflexiones.
1.
En primer lugar, y más allá de las
incidencias del caso concreto, creo que aquí nos enmarcamos en el control de
leyes y normas con rango legal, que han sido emitidas en el marco de la
emergencia sanitaria por la lamentable pandemia del COVID-19. En esa medida,
considero relevante resaltar el hecho de que nos encontramos ante regulaciones
de importancia iusfundamental innegable y que, por
ende, deben ser vistos desde la óptica de optimizar el plexo de derechos
fundamentales establecidos en la Constitución y sus diversas manifestaciones en
este particular contexto.
2.
En este sentido, el presente caso
plantea la discusión en torno a la regulación de las cadenas logísticas de
custodia referidas al comercio exterior. En especial, la discusión gira en
torno al estándar establecido al respecto para evitar el desplazamiento físico
con el fin de evitar la exposición al contagio del COVID-19, entre otras
disposiciones.
3.
Al respecto, debe reconocerse que puede
haber cuestiones de gran urgencia, que requieran de una respuesta urgente e
incondicionada por parte del Estado, que demande una protección prioritaria. Y
en un contexto como el de la pandemia que hoy vivimos, queda claro que debe
atenderse al peligro inminente la salud y la vida de las personas y, desde
luego, sería insensato que en un tema así, de supervivencia, presente demoras
excesivas en la concreción de una política pública con el fin de salvaguardar
estos derechos.
4. Sin
embargo, la implementación de cualquier política pública, más allá de cada
caso, no puede realizarse de cualquier manera, sino que se precisa de
determinados criterios de control que garanticen el respeto de los derechos
fundamentales de todos los involucrados en la referida implementación. En este
tipo de casos puede incluirse supuestos como el presente, donde la comprensión
de si se está protegiendo realmente el derecho invocado implica hacer uso del
el test deferente o mínimo para el control constitucional de las
políticas públicas, que el Tribunal Constitucional ha venido empleando en
diferentes ocasiones (cfr. STC 00014-2014-PI y otros, STC 00025-2013-AI, STC
03228-2012-PA, STC 02566-2014-PA). Respecto
de este test, el Tribunal ha venido consolidando, a través del tiempo y las diferentes
composiciones de este órgano colegiado, algunas pautas o criterios que deben
tenerse en cuenta para el control constitucional de las políticas públicas
(cfr. STC Exp. n.° 0033-2010-PI, f. j. 29; STC Exp. n.° 03228-2012-PA/TC, f. j. 39).
5. Así,
conforme al referido test deferente o mínimo para el control constitucional
de las políticas públicas el Tribunal Constitucional considera que la judicatura
constitucional es competente para evaluar, al momento de hacer el control de
constitucionalidad de las políticas públicas, cuando menos lo siguiente:
Déficits de
existencia: si se ha obviado la formulación
de un plan o política que enfrente determinado problema relativo a al derecho
fundamental que se alega afectado.
Déficits de
ejecución: si no se han realizado o
materializado efectivamente los planes adecuadamente formulados.
Déficits de
consideración suficiente: en caso se
haya desatendido las dimensiones o principios relevantes del derecho invocado
en la formulación o implementación de las políticas públicas pertinentes.
Déficits de
respeto suficiente: que, a
diferencia de los déficits de consideración, aluden a trasgresiones graves o
manifiestas del derecho invocado. Los déficits de respeto suficiente, a su vez,
pueden ser déficits de violación
manifiesta, en caso se haya establecido políticas claramente contrarias a
los principios que rigen el derecho fundamental alegado; déficits de razonabilidad, si se han adoptado de medidas claramente
inconducentes; y déficits de protección
básica o elemental, con respecto a políticas insuficientes para el
cumplimiento de determinados objetivos prioritarios del derecho en cuestión.
Déficits de
confrontación de problemas estructurales:
en caso no se haya enfrentado asuntos que impiden la ejecución efectiva de las
políticas públicas y terminen generando resultados negativos en el derecho
eventualmente afectado. Estos, entre otros, pueden ser déficits de participación política, si se ha adoptado una política
pública referida al derecho sin permitir la participación de la sociedad civil
o de los directamente afectados por ella; déficits
de transparencia, si no existe información pública actual y accesible sobre
las políticas públicas y su ejecución; déficits
de control, si no se han establecido o implementado debidamente formas
supervisión o mecanismos de rendición de cuentas respecto a las políticas
implementadas; déficits de evaluación de
impacto, si se ha procedido sin establecer líneas de base o indicadores con
enfoque de derechos que permitan evaluar los impactos de la política pública en
el goce efectivo del derecho analizado.
6.
Como puede apreciarse, se trata de un “test mínimo” o “formal”, en la
medida que circunscribe la actividad de control constitucional tan solo a estos
estándares básicos, sin que quepa a la judicatura
constitucional fijar de inicio, y con carácter perentorio, el contenido y
desarrollo específico o máximo que le correspondería tener a las políticas
públicas que son objeto de evaluación. Es, asimismo, un test de “déficits”, en
función a que básicamente se pretende evaluar el incumplimiento o el
cumplimiento deficiente de los estándares planteados, mas no, en principio,
determinar los exactos contornos ni los posibles alcances de las políticas
institucionales bajo examen. Finalmente, es un test “deferente” con los actores
institucionales más directamente involucrados con el establecimiento y la
concreción de las políticas públicas, pues es respetuoso de las competencias
constitucionales propias y ajenas, y, a la vez, no claudica en la tarea de
realizar un control exigente, dirigido a la satisfacción de los diferentes
derechos involucrados.
7.
Desde luego, dicho análisis requiere de
un conjunto de información específica y técnica, a la cual debería accederse,
por ejemplo, a través de modos dialógicos para resolver este tipo de conflictos.
Este tipo de análisis, además coadyuvan a la posibilidad de emitir sentencias
que contengan respuestas que vayan más allá del caso concreto, técnicamente
mejor sustentadas y con una legitimidad que favorezca a que finalmente logren
ser cumplidas por sus destinatarios.
8.
Finalmente, y sin perjuicio de todo lo
hasta aquí expuesto, considero pertinente indicar que me aparto de lo señalado
por la ponencia de los fundamentos 56 al 66, por ser prescindibles para la
resolución de la presente controversia y porque no me encuentro necesariamente
de acuerdo con lo allí afirmado.
S.
ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA
VOTO
SINGULAR DEL MAGISTRADO SARDÓN DE TABOADA
|
A |
mi criterio, la demanda debe ser declarada FUNDADA, ya que el Decreto Legislativo 1492 es inconstitucional por la forma y por el fondo. Por un lado, excede las facultades legislativas delegadas al Poder Ejecutivo por el Congreso de la República, a través de la Ley 31011. Esta ley no delega facultades legislativas respecto del comercio exterior; se refiere solo al comercio interno, para atenuar el impacto económico de la cuarentena decretada a propósito del Coronavirus. Más específicamente, busca asegurar que no se rompa la cadena logística de producción y distribución de bienes y servicios.
Por otro lado, incluso en la hipótesis negada de que la ley autoritativa hubiese incluido facultades legislativas para regular el comercio exterior, el decreto legislativo impone restricciones y limitaciones que no corresponden a su objetivo económico. Evidentemente, regula el comercio exterior —y establece un régimen de supervisión y fiscalización a cargo del Mincetur— desde una perspectiva ideológica completamente ajena a la Constitución. En su informe oral ante el Tribunal Constitucional, la procuradora del Poder Ejecutivo señaló que el objeto del Decreto Legislativo 1492 es:
la digitalización de los procedimientos administrativos vinculados al comercio exterior y garantizar la transparencia de los costos de transacción, para garantizar a su vez que la libertad contractual se ejerza en igualdad de condiciones, sobre la base de información simétrica y transparente.
Solo el primer punto —la digitalización de los procedimientos administrativos vinculados al comercio exterior— guarda alguna relación —aunque indirecta— con la atención de la emergencia sanitaria; el segundo, ninguna. La idea de que el Estado debe “garantizar la transparencia de los costos de transacción, para garantizar a su vez que la libertad contractual se ejerza en igualdad de condiciones, sobre la base de información simétrica y transparente” supone un enfoque absolutamente distinto al que deriva de la perspectiva constitucional.
El derecho a la libertad contractual reconocido en la Constitución supone que los agentes económicos —con independencia de las ventajas o desventajas que puedan tener unos en relación a otros en algunas de las múltiples dimensiones de la vida— pueden decidir lo que más les conviene en cada intercambio puntual de bienes o servicios. En este entendimiento, no cabe ninguna intromisión ni intervencionismo estatal con la coartada de “nivelar” el terreno de negociación. Semejante idea parte de presupuesto que son radicalmente distintos a la visión de la economía y el Derecho que propugna la Constitución.
El decreto legislativo impugnado interfiere flagrantemente con la libre iniciativa privada, la libertad de precios y el libre comercio exterior reconocidos en la Constitución. La emergencia sanitaria derivada del Coronavirus no debería haber servido para vulnerar de esa manera el régimen constitucional económico. En todo caso, el Tribunal Constitucional no debería permitirlo.
S.
SARDÓN DE TABOADA