Pleno. Sentencia 846/2021
Caso de la Ley de creación del distrito de Lambras 1
Expediente 00006-2021-PI/TC
RAZÓN
DE RELATORÍA
En la sesión de Pleno del Tribunal
Constitucional,
de fecha 7 de septiembre de 2021, los magistrados Ledesma Narváez; Ferrero
Costa, Sardón de Taboada
(quienes emitieron un fundamento de voto
conjunto); Miranda Canales, Blume
Fortini, Ramos Núñez y
Espinosa-Saldaña Barrera
(con
fundamento de voto) han emitido la
siguiente sentencia
que
resuelve:
Declarar INFUNDADA
la demanda interpuesta por el
Poder Ejecutivo
contra la
Ley 31092.
Habiéndose publicado con fecha
26 de septiembre del presente año
la Resolución Administrativa 172-2021-P/TC, que decretó la vacancia del magistrado Ramos Núñez por causal de muerte, se deja constancia de que se publica la presente resolución
sin su firma.
La
Secretaría
del
Pleno deja constancia de que
la presente razón encabeza la sentencia y los votos antes referidos, y
que los
magistrados intervinientes en el Pleno
firman digitalmente
al
pie de esta razón
en señal de conformidad.
Flavio
Reátegui Apaza
Secretario
Relator
SS.
LEDESMA
NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
SARDÓN DE
TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
PLENO JURISDICCIONAL
Expediente
00006-2021-PI/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
7 de septiembre
de
2021
Caso de la Ley de creación del distrito de Lambras
PODER EJECUTIVO C. CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Asunto
Demanda
de inconstitucionalidad
contra la Ley 31092, Ley de creación del
distrito de Lambras
en la provincia de Tayacaja del departamento
de Huancavelica.
Magistrados
firmantes:
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE
TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
TABLA DE CONTENIDOS
|
Norma
impugnada
|
Parámetro de control
|
|
Ley 31092
|
- Constitución Política del
Perú
Artículos43, 79, 102, inciso 7, y 105.
- Reglamento
del
Congreso:
Artículos 31-A, 53
y 73.
|
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. ARGUMENTOS DE LAS PARTES
B-1.
DEMANDA
B-2.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
C. INTERVENCIÓN DE TERCERO
II. FUNDAMENTOS
§1. DELIMITACIÓN DE
LA
CONTROVERSIA
§2. SOBRE LOS ALEGADOS VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD FORMAL
§3. SOBRE LOS ALEGADOS VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD MATERIAL
III. FALLO
SENTENCIA DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 7 días
del
mes de septiembre de 2021, reunido el Tribunal
Constitucional en sesión del Pleno
Jurisdiccional, con la asistencia de los señores
magistrados Ferrero Costa
(vicepresidente); Miranda
Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y
Espinosa-Saldaña Barrera,
pronuncia la siguiente
sentencia, con el abocamiento de la magistrada Ledesma Narváez, conforme al artículo
30-A del Reglamento Normativo
del Tribunal Constitucional, con el fundamento
de voto conjunto de los magistrados Ferrero Costa y Sardón de Taboada, y el fundamento de
voto del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 1 de
marzo de 2021,
el procurador público especializado en materia constitucional del Poder Ejecutivo interpone demanda
de inconstitucionalidad contra
la Ley 31092, por considerar que esta ha incurrido en infracciones formales y sustantivas de la
Constitución Política de 1993.
Al respecto, alega que dicha ley ha vulnerado los artículos 43, 79, 102.7 y
105 de la Constitución, así como
el
artículo 76 del Reglamento del Congreso. En tal sentido,
sostiene que la ley objeto de control ha transgredido el procedimiento establecido para su aprobación, la prohibición de iniciativa
de gasto por parte
de los congresistas,
concretizada mediante la
Quinta Disposición Complementaria Final del Decreto
Legislativo 1275, los principios de separación de poderes y
las competencias del Poder
Ejecutivo en materia de demarcación territorial.
Por
su parte, con fecha
19 de mayo de 2021,
el apoderado especial del Congreso de la
República contesta la demanda
solicitando que sea declarada infundada en todos sus extremos.
B. ARGUMENTOS DE LAS
PARTES
Las partes postulan una serie de argumentos sobre
la inconstitucionalidad de
la norma impugnada que,
a manera de resumen, se
presentan a continuación:
B-1. DEMANDA
Los
argumentos
expuestos en la demanda son los siguientes:
- En lo que respecta a los presuntos vicios de inconstitucionalidad formal, la parte
demandante alega que el Proyecto de Ley
5421/2015 de creación del distrito de
Lambras, en la provincia de Tayacaja, del departamento
de Huancavelica, se
presentó al Congreso de la República un día antes de
que
culmine el período parlamentario
2011-2016.
- Sostiene que el
oficial mayor del Congreso de la República comunicó a la
Presidencia del Consejo de Ministros el Acuerdo 19-2016-2017/CONSEJO-CR del Congreso de la República, que
dispuso archivar los proyectos de ley
presentados por otros órganos del Estado durante el período parlamentario 2011-2016, que comprendía el Proyecto de Ley
5421/2015-PE, por lo que quedaba la
posibilidad de volver a presentar tales proyectos como
nuevos.
- Afirma, además, que la Secretaría de Demarcación y Organización Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros evaluó el expediente que sustentaba el
proyecto original sobre la creación del distrito de Lambras, y
que mediante
Informe 35-2017-PCM-/DVGT-SDOT se concluyó que dicha creación no era
viable en tanto no cumplía con los requisitos
para la creación de distritos, establecidos en el entonces vigente reglamento de la Ley 27795,
Ley de Demarcación y Organización Territorial, aprobado por Decreto Supremo 19-2003-PCM.
- Añade
que
el Congreso de la República,
mediante
el Acuerdo 26-2017-2018/CONSEJO-CR, aprobó a solicitud y previo acuerdo del Consejo Directivo, la actualización de los proyectos de ley relativos
a la demarcación territorial, presentados
durante el período parlamentario 2011-2016 que no hubiesen sido
rechazados.
- Asimismo, acota que a través del Acuerdo 37-2017-2018/CONSEJO-CR, se aprobó la actualización, entre otros, del Proyecto de Ley
5421/2015-PE, referido
a la creación del distrito de Lambras.
- El Poder Ejecutivo sostiene que el presidente
de la República, a través del Oficio46-2018-PR, comunicó
al Congreso
de
la
República
lo
concluido por la Secretaría de Demarcación y Organización Territorial en su Informe D000002-
2018- PCM/SDOT. En
dicho Informe se estableció que los expedientes que
sustentaban originalmente tales proyectos de ley
no cumplían con los requisitos
contemplados en el Reglamento entonces vigente de la Ley
27795, por lo que se solicitó al Congreso de la República el retiro de diversos proyectos de ley
de creación de distritos, entre ellos el Proyecto de Ley 5421/2015-PE.
- Alega el demandante que, sobre la base de la decisión del Consejo Directivo del
Congreso de la República de tramitar la actualización del proyecto de ley de
creación
del distrito
de
Lambras,
la
Oficialía
Mayor del Congreso
de la República dispuso la remisión del Proyecto de Ley 5421/2015-PE a la Comisión
de Descentralización,
Regionalización,
Gobiernos Locales y Modernización de
la Gestión del Estado, asignándosele a dicho proyecto un nuevo número
(2626/2017-PE).
- Aduce
que la Comisión
de
Descentralización, Regionalización, Gobiernos
Locales y Modernización de la Gestión
del Estado del
Congreso de la República, mediante el Oficio 1211-2017-2018/CDRGLMGE-CR solicitó al presidente del
Consejo de Ministros opinión sobre el Proyecto de Ley 2626/2017-PE. Ante tal pedido, la Oficina
General de Asesoría Jurídica de
la PCM emitió el Informe
D000464-2018-PCM-OGAJ, en el que
se concluyó que no era
legal ni
técnicamente viable
la creación del distrito de Lambras.
- Sostiene que el
Proyecto de Ley 2626/2017-PE no fue dictaminado
en la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización
de la Gestión del
Estado
del Congreso
de la República.
- Así pues, con el acuerdo de la Junta de Portavoces, se dispensó a este proyecto de discusión y dictamen de comisión, y
pasó directamente a ser discutido y
votado por el Pleno. De esta manera, dicho proyecto fue aprobado el 2 de
noviembre de 2020 por el Pleno del Congreso de la República y fue
dispensado de segunda votación, remitiéndose
al
presidente de
la República
la respectiva autógrafa de Ley de creación del distrito de Lambras.
- Para el demandante, con el Oficio 262-2020-PR, el Poder Ejecutivo observó la
autógrafa de ley, por cuanto el procedimiento seguido para
su aprobación contravino las competencias en materia de la demarcación territorial del país; a la vez que
se incumplieron los requisitos establecidos en el marco legal vigente
respecto a la creación
de distritos.
- Sostiene
que,
con acuerdo
de
Junta de Portavoces, se dispensó a las observaciones del Poder Ejecutivo en torno a la autógrafa
de ley del dictamen de
la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado, y pasó directamente a la agenda del pleno.
De esta manera, en sesión del Pleno del Congreso de
la República
del
mismo día, se aprobó por insistencia la Ley 31092, “Ley
de creación del distrito de
Lambras en
la provincia de Tayacaja del departamento de
Huancavelica.
- El demandante sostiene que durante todo el período de gobierno 2016-2021 se ha sostenido, desde el Poder Ejecutivo, que la creación del distrito de Lambras
no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 12 del reglamento de la Ley 27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial, ni con los requisitos
establecidos en el nuevo
Reglamento de la Ley 27795.
- Asevera que la ley impugnada no respetó la competencia exclusiva que tiene el Poder Ejecutivo en materia
de iniciativa legislativa
sobre demarcación territorial
y que
fue expedida sin contar con el informe correspondiente del Ministerio de
Economía y Finanzas. De igual forma, señala que aquella vulnera el principio de
separación de
poderes desde
la perspectiva de la separación propiamente
dicha y la cooperación entre órganos constitucionales, así como principios constitucionales presupuestarios.
B-2. CONTESTACIÓN DE
DEMANDA
El 19 de
mayo de 2021, el apoderado especial del Congreso de la República
en
los procesos de inconstitucionalidad contesta
la demanda esgrimiendo los siguientes argumentos:
- Refiere
que el procedimiento
legislativo
que dio origen
a la Ley 31092 es conforme con lo regulado en la Constitución y
el
Reglamento del Congreso,
ya que el Poder Ejecutivo presentó el Proyecto de Ley
5421/2015-PE, solicitando
que sea tramitado
con carácter de urgencia.
- Alega
que
mediante el
Acuerdo
37-2017-2018/CONSEJO-CR,
el Consejo
Directivo del Congreso dispuso la tramitación de
la actualización de diversos
proyectos de ley
del
Poder Ejecutivo sobre demarcación territorial, de acuerdo
con
las solicitudes presentadas. Entre estas iniciativas legislativas, se encontraba el Proyecto de Ley 5421/2015-PE, que proponía la Ley de creación del distrito de
Lambras en la provincia de
Tayacaja del departamento de Huancavelica. Al
actualizarse este proyecto
de ley se le asignó el 2626/2017-PE.
- Afirma además que, en este orden de ideas, no se ha vulnerado la competencia exclusiva de iniciativa
legislativa
del
Poder Ejecutivo en materia
de demarcación territorial reconocida en la Constitución, en tanto que el Congreso no ha hecho suya la propuesta de demarcación territorial presentada
por el Poder Ejecutivo (Proyecto de Ley
5421/2015-PE), sino únicamente se ha limitado a cumplir con
su atribución constitucional de aprobar las leyes en el siguiente
período
parlamentario.
- Argumenta que, en el presente proceso, si bien el Poder Ejecutivo no autorizó, a
través del Ministerio de Economía y Finanzas, el gasto que se iba a generar con
la aprobación de la ley impugnada, la inconstitucionalidad por la forma puede
subsanarse, de acuerdo con
lo indicado en
la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional en las Sentencias 00014-2011-PI/TC, 00019-2011-PI/TC, 00008-
2015-PI/TC y 00015-2015- PI/TC.
- Añade que, en consecuencia, se puede notar que en más de un proceso de
inconstitucionalidad, el Tribunal
Constitucional tuvo a bien diferir los efectos de
la sentencia
que declaró la inconstitucionalidad, con el fin de dar la oportunidad de que el Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Economía y Finanzas,
pueda autorizar los gastos que
no fueron autorizados durante el procedimiento legislativo.
- Alega que la Junta de Portavoces, en sesión virtual y con la mayoría del número
legal de los miembros del Congreso representados en dicho órgano parlamentario (126 votos), aprobó la exoneración del dictamen de la Comisión de
Descentralización,
Regionalización,
Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado respecto del Proyecto de Ley 5421/2015-PE (actualizado como
Proyecto de Ley 2626/2017-PE).
- Afirma además que el Tribunal Constitucional
ha concluido en la
sentencia
recaída en el expediente 00006-2018-PI/TC que resulta inconstitucional la exoneración del trámite de envío a la comisión
sólo en casos de cuestión de confianza y crisis total del gabinete, por considerar que la disposición objeto de
control regulaba una materia
que no se caracterizaba únicamente por su complejidad, sino además por su
marcada incidencia en la naturaleza de nuestro
régimen político, al tener
un importante impacto en el esquema
de los mecanismos para
el control del poder.
- Manifiesta que con relación al procedimiento legislativo que dio origen a la Ley31092,
la Junta de Portavoces, en sesión virtual y con la mayoría del número
legal de los miembros del Congreso representados en dicho órgano
parlamentario (126 votos), aprobó la ampliación de agenda de la sesión del Pleno donde se puso a debate el Proyecto de Ley
5421/2015-PE (actualizado
como Proyecto de Ley 2626/2017-PE), el cual fue aprobado, por unanimidad, con 110 votos. Cabe indicar que en la
misma sesión virtual del Pleno se solicitó que se ponga a consideración la
exoneración de
la segunda votación, la
cual fue
aprobada, por unanimidad, con 114 votos, para luego remitir la autógrafa de ley
respectiva al presidente de la
República.
|
- Advierte
que
|
el
presidente de
|
la República
presentó al Congreso las
|
|
observaciones
|
formuladas
a
la
|
autógrafa
de
ley.
Ese
mismo día, las
|
observaciones fueron enviadas a la Comisión de Descentralización,
Regionalización,
Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del
Estado.
- Añade que luego, en la sesión virtual de Junta de Portavoces y con la mayoría
del
número legal de
los miembros del Congreso representados en dicho órgano parlamentario (85 votos), se aprobó la exoneración del dictamen de la Comisión
de Descentralización,
Regionalización,
Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del
Estado
respecto de las
observaciones
a la autógrafa de la ley.
- El demandado refiere que, en la sesión virtual del Pleno del Congreso, se aprobó
la insistencia con 101 votos, por lo que
la presidenta
del
Congreso promulgó la
autógrafa de la proposición de ley aprobada, de conformidad con el artículo 108 de
la Constitución.
- Finalmente alega que la república del Perú tiene un gobierno, que se organiza
según el principio de separación de poderes y
el
principio de cooperación, conforme al cual las competencias de los poderes y
órganos constitucionales autónomos deben estar orientadas al cumplimiento de los deberes primordiales
del Estado.
C. INTERVENCIÓN DE
TERCERO
El Tribunal Constitucional, mediante
auto de fecha 3 de agosto de 2021,
decidió incorporar a la Comunidad Campesina de Huachocolpa, representada por su presidente, Bacilio Baldomero Torres Castillo en
calidad de tercero.
II. FUNDAMENTOS
§1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
1. En el presente caso, este Tribunal se pronunciará sobre los alegados vicios de
inconstitucionalidad en los que habría incurrido el Poder Legislativo al expedir
la Ley 31092. Al respecto, la parte demandante alega que dicha ley habría
vulnerado los artículos
43, 79, 102, inciso 7 y 105 de la Constitución, así como el
artículo 76 del Reglamento
del Congreso.
2.
En cuanto a los presuntos vicios de inconstitucionalidad formal, los
demandantes alegan en lo fundamental que dicha ley transgredió la atribución exclusiva que tiene el Poder Ejecutivo en materia de la iniciativa legislativa
sobre demarcación territorial y que fue expedida sin contar con el
informe previo del
Ministerio de Economía y Finanzas.
3. Asimismo, alegan que dicha ley vulnera el principio de separación de poderes, desde la perspectiva de la separación propiamente dicha y
la cooperación entre
órganos constitucionales, así como
el inciso 7 del artículo 102
de la Constitución.
4. Dicha ley, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 19 de diciembre de
2020, tiene como objeto
crear “el distrito de Lambras, con su capital Santa
María, en la provincia de Tayacaja del departamento de Huancavelica” (artículo
1), así como establecer sus
límites territoriales (artículo 2).
5. La
ley
en cuestióncuenta además con
seis
disposiciones complementarias
finales, dos disposiciones complementarias transitorias y una disposición
complementaria modificatoria,
relativas a la
implementación de dicha ley.
6. A continuación,
este Tribunal evaluará si la Ley 31092, que crea el distrito de Lambras, incurre en los presuntos vicios de
inconstitucionalidad por la forma y
por el fondo alegados por
la parte demandante.
§2. SOBRE LOS ALEGADOS VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA
7. El artículo
75 del Código Procesal Constitucional
establece que la infracción contra la jerarquía normativa puede ser:
(i) Directa o indirecta;
(ii) Total, o parcial; y,
(iii) Por la forma o por
el fondo.
8. Este Tribunal
ha tenido oportunidad de establecer que una norma puede incurrir
en una infracción constitucional por la forma en
tres supuestos
(Sentencia 00020-2005-PI/TC, y acumulados, fundamento 22):
a) cuando
se produce el
quebrantamiento
del procedimiento
legislativo previsto en
la Constitución para su
aprobación;
b) cuando se ha ocupado de una materia que la Constitución directamente ha reservado a otra específica fuente formal
del derecho; y,
c) cuando
es expedida
por
un
órgano que,
constitucionalmente, resulta incompetente para hacerlo.
9. Para los demandantes, la presunta infracción constitucional por la forma en la
que habría incurrido el Congreso de la República es la que se estipula en el primer
supuesto enunciado en el fundamento precedente; esto es, cuando se
produce el quebrantamiento del procedimiento legislativo previsto en la
Constitución para la aprobación de la norma
cuestionada, lo que a su vez habría repercutido negativamente
en
el ejercicio de sus atribuciones
constitucionales en
materia de demarcación territorial.
10. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que si bien el desarrollo de la función legislativa permite
un considerable nivel de discrecionalidad; esto no implica
que se puedan dejar de observar las pautas que emanan de la Constitución y
del Reglamento del Congreso, pues ello ingresaría en el ámbito de lo
constitucionalmente prohibido (Sentencia 0015-2012-PI/TC, fundamento
4).
11.
En otras palabras, el procedimiento parlamentario cuenta con un considerable
margen de maniobra política, pero no puede
ser
contrario a las obligaciones que emanan de la Constitución o de las normas que
conforman el bloque de constitucionalidad.
12.
Al respecto, cabe recordar que el proceso de inconstitucionalidad implica un
control abstracto de las normas con rango de ley tomando a la Constitución, en su carácter de norma suprema del
ordenamiento, como
parámetro de evaluación.
13.
Sin
embargo, en determinadas ocasiones, el parámetro de constitucionalidad puede
comprender a
otras fuentes distintas de la Constitución y, en concreto, a determinadas normas con rango de ley, siempre que esa condición sea reclamada
directamente
por una disposición constitucional (Sentencia
00007-2002-AI/TC,
fundamento 5).
14.
En tales casos,
estas fuentes
asumen la condición de "normas sobre
la
producción jurídica" en un doble sentido. Por
un lado, como "normas sobre
la forma de la producción jurídica", esto es, cuando se
les encarga la capacidad de
condicionar el procedimiento de elaboración
de otras normas que tienen su mismo rango. Por otro, como "normas sobre
el
contenido de la normación"; es decir, cuando por
encargo
de la Constitución pueden limitar el
contenido
de tales normas.
15.
A este parámetro de control, formado por la Constitución y aquellas normas con rango de ley que derivan directamente de ella y
tienen una relación causal con la
materia jurídica subyacente
al
control de constitucionalidad
a realizarse, se
le denomina bloque de constitucionalidad.
16.
En ese orden de ideas, este Tribunal ha expresado que "en una hipótesis de
infracción indirecta, el parámetro de control, esto es, la norma de referencia a
partir de la cual el Tribunal evaluará la validez de la ley
cuestionada está integrado por la Constitución, pero también por todas las leyes a las que esta confirió la capacidad de limitar a otras normas de su mismo rango” (Sentencia
00047-2004-AI/TC, fundamento
128).
17.
Este Tribunal ha precisado, además, que se produce una afectación indirecta
cuando exista incompatibilidad entre la norma sometida a juicio y otra norma
legal a la que propia Constitución
delegó algunos de los
siguientes aspectos:
a)La regulación de un requisito esencial del procedimiento de producción de normativa;
b)La regulación de un contenido materialmente
constitucional; y,
c) La
determinación de competencias
o
límites
de
las
competencias y atribuciones de
los distintos poderes y órganos constitucionales.
18.
Dichas normas deben ser, a su vez, compatibles con la Constitución para formar
el
bloque de constitucionalidad. En tales casos, las normas integradas al parámetro actúan como normas interpuestas, y toda norma controlada que sea
incompatible con ellas será
declarada inconstitucional en un proceso por
infracción indirecta a la Constitución.
19. En el presente caso, dicho parámetro está compuesto por los artículos 102, inciso 7, y 105 de la Constitución, así como por los artículos del Reglamento del Congreso de
la República que
regulan el procedimiento legislativo de aprobación de una ley, específicamente
de demarcación territorial, así como
también por la normativa correspondiente a dicha materia, como es el caso de la
Ley
27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial, y
modificatorias, y de la Ley
29533, ley
que
implementa
mecanismos para
la
delimitación territorial.
20. En el caso de las normas constitucionales aludidas, estas establecen
lo siguiente:
Artículo 102.- Atribuciones del Congreso. Son atribuciones del Congreso:
7.
Aprobar la demarcación territorial que proponga
el Poder Ejecutivo.
(…).
Artículo 105.- Proyectos
de
Ley Ningún proyecto de ley puede sancionarse sin
haber sido previamente aprobado
por la respectiva Comisión dictaminadora, salvo excepción señalada en el Reglamento del Congreso. Tienen preferencia del Congreso los proyectos
enviados por el Poder Ejecutivo
con carácter de
urgencia.
21.
En cuanto a los artículos del Reglamento del Congreso relacionados con el
procedimiento de
aprobación de una ley, estos son: los artículos 31-A, 53 y 73.
22.
El primero, relativo a las exoneraciones a cargo de la Junta de Portavoces,
establece que esta
última
puede exonerar de los trámites de envío a comisiones y de prepublicación, siempre que se cuente con la votación de, al menos, los tres
quintos de los miembros del Congreso allí representados y que en el caso de
proyectos remitidos por
el
Poder Ejecutivo con carácter de urgencia, tales
exoneraciones pueden ser
aprobadas por
la mayoría
del número legal de
los miembros representados en dicha
Junta.
23.
Los artículos 53 y 73 del
Reglamento del
Congreso
exigen
también
la
aprobación de, al menos, los tres quintos de los miembros del Congreso
representados
en
la Junta de Portavoces para la modificación de la agenda
del Pleno, en el curso del debate y
para la exoneración de las etapas del
procedimiento del
trámite de una ley, respectivamente.
24.
Asimismo, de forma concurrente con dichas normas, debe tenerse presente lo
dispuesto en el literal “e”
del
artículo 76 de dicho Reglamento, según el cual: “Las proposiciones de leyes demarcatorias territoriales deben acompañarse de los informes y
antecedentes técnicos que señalen las normas que regulan la
materia”.
25.
En suma, de la Constitución y el bloque de constitucionalidad, se desprende que en el trámite de aprobación de una ley
de demarcación territorial se despliegan atribuciones constitucionales tanto del Poder Ejecutivo
como del Poder Legislativo, las mismas
que
deben ser ejercidas de conformidad con el marco de atribuciones establecido en
el texto
constitucional.
26. Así pues, como ha sostenido este Tribunal en la
Sentencia 00013-2005-PI/TC:
(…) la Ley Fundamental ha previsto que en materia de delimitación territorial
del poder concurran dos órganos constitucionales.
Por un lado, el Poder Legislativo, a quien corresponde, en última instancia,
aprobar la demarcación territorial de los
diversos espacios
en los que se divide territorial
y políticamente el Estado peruano. Y,
de otro, el Poder Ejecutivo, a quien corresponde proponer dicha delimitación (fundamento 15).
27.
Ello no significa que el ejercicio de la iniciativa
legislativa a cargo del Poder Ejecutivo esté desprovisto de
reglas, como ha expresado este
Tribunal en
anteriores ocasiones. Al respecto, la Ley 27795 y su modificatoria, y la Ley
29533,
contienen
las
diferentes
acciones
técnicas
de
demarcación territorial
(Sentencia 00011-2017-PYTC y 00014-2017-PI/TC, acumulados, fundamento 35).
28.
Así pues, en el aludido trámite, es la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), a través de la Secretaría de Demarcación y Organización Territorial
(antes Dirección Nacional Técnica
de Demarcación Territorial) la que plantea
la demarcación y
definición de las circunscripciones político-administrativas
(Sentencia 0011-2017-PYTC y 0014-2017-PI/TC,
acumulados, fundamento 36).
29.
Asimismo, luego de la
presentación
del proyecto de ley
en materia
de
demarcación territorial ante el Congreso, este poder
del
Estado es el que se encuentra facultado
constitucionalmente para aprobar
o no dicha propuesta.
30.
En el presente caso, la parte
demandante cuestiona el
procedimiento
de
aprobación de la ley sometida a control,
por considerar que dicha norma ha sido
aprobada quebrantando lo dispuesto en la
Constitución respecto a
la iniciativa legislativa en la aprobación de leyes de demarcación territorial y
a la determinación de su
viabilidad técnica, que según expresa, son
atribuciones exclusivas del Poder Ejecutivo.
31.
Con relación a la presentación de la iniciativa legislativa, este Tribunal advierte que con fecha 26 de julio de 2016, el expresidente Ollanta Humala Tasso y
el entonces presidente del Consejo de Ministros, Pedro Cateriano, mediante Oficio
142-2016-PR, se dirigieron al Presidente del Congreso de aquel momento para
someter a consideración de este último la aprobación, con carácter de urgente, del Proyecto de Ley 5421-2015-PE, proyecto de ley de creación del distrito de Lambras, en la
provincia de Tayacaja, del departamento
de Huancavelica.
32. Dicho proyecto de ley contó con el Informe Técnico 047-2016-
PCM/DNTDT/RRH, de fecha 15 de febrero de 2016, de la Dirección Nacional
de Demarcación Territorial, que consideró procedente
el
expediente de creación
del distrito de Lambras.
33. Mediante Oficio 661-2017-2018/WMA/CR, de fecha 9 de noviembre de 2017, dirigido al
oficial mayor
del Congreso,
el excongresista
Wuilian
Monterola
solicitó que se considere
la actualización de tres proyectos de ley, entre ellos, del
Proyecto de Ley 5421-2015-PE, luego de haber realizado la consulta a la
Oficialía Mayor con fecha 22 de agosto de 2016, mediante Oficio 090 - 2016-
2017/WMA-CR, lo que fue absuelta a través
del Oficio
Circular 033-2017-2018-
ADP-OM/CR, de
fecha 8 de noviembre de 2017.
34. En este último oficio, el oficial mayor comunicó que efectivamente se podía
realizar dicha actualización, siempre que se hubiesen cumplido determinados requisitos relativos a
quiénes podían realizar la solicitud, así como el acuerdo previo
del consejo
directivo,
lo que se produjo en el presente caso.
35. Así pues, con fecha 7 de marzo de 2018, habiendo cumplido tales requisitos, se
actualizó el proyecto de Ley 5421/2015-PE con el número 2626/2017-PE1,
por acuerdo del Consejo
Directivo
del
Congreso de la República,
para luego ser presentado el 26 de marzo de 2018 a
la Oficialía Mayor.
36. Mediante
Oficio 046-2018-PR,
de
fecha
16
de
marzo
de
2018,
el Poder Ejecutivo, previo
acuerdo del
Consejo
de
Ministros,
solicitó el retiro del
proyecto de ley
de creación del distrito de Lambras, por considerar que no cumplía con todos los requisitos del Reglamento de la Ley 27795, aprobado por el
Decreto Supremo 19-2003-PCM.
37. El 3 de abril de 2018 dicho proyecto de ley fue remitido a la Comisión de Descentralización, Regionalización, gobiernos locales
y modernización
de la gestión del Estado. Sin embargo, el 22 de octubre de 2020, por acuerdo de la
Junta
de Portavoces, se amplió la agenda y se dispensó al referido proyecto de ley del dictamen de
dicha comisión con 126 votos a favor.
38. Más
tarde, el 2 de noviembre de 2020, el Pleno debatió dicho proyecto en sesión virtual, y lo aprobó en primera votación con 110 votos a favor2, exonerándolo de segunda votación
con 114 votos a favor3.
39. Con fecha 13 de noviembre de 2020 se remitió la autógrafa4 al presidente
de la
República. Por su parte, el 19 de noviembre de 2020 fueron presentadas en la
1Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual de la Ley N.° 31092: https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Proyectos_de_Ley_y_de_Resoluciones_Legislativ
as/PL0262620180326..pdf Consulta realizada el 4
de
junio de 2021.
2Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual de la Ley N.° 31092:
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Asistencia_y_Votacion/Proyectos_de_Ley/Votacio
n_Nominal/VN02626-20201102.pdf Consulta realizada el 4 de junio de 2021.
3Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual de la Ley N.° 31092:
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Asistencia_y_Votacion/Proyectos_de_Ley/Votacio
n_Nominal/VNESV02626-20201102.pdf Consulta realizada el 4
de
junio de 2021.
mesa de partes del Congreso de la República cartas del Centro Poblado de
Socos5, distrito perteneciente
a Surcubamba,
quienes solicitaron observar el
proyecto de ley de creación del distrito de Lambras, por no cumplir con los
requisitos específicos establecidos en el reglamento de la Ley
27795, para la creación de distritos.
40. El
4 de diciembre de 2020 la autógrafa fue observada por el Poder Ejecutivo y, en consecuencia, sería enviada a la comisión respectiva con la finalidad de que se levanten las
observaciones.
41. Por acuerdo de la Junta de Portavoces, con fecha 9 de diciembre de 2020, se
volvió a ampliar la agenda y se dispensó de dictamen de la comisión encargada para la absolución de las observaciones
planteadas por el Poder Ejecutivo, con
85 votos a favor de un
total
de 1276.
42. En dicha fecha, el Pleno del Congreso de la República debatió en sesión virtual
el
proyecto de ley y
este fue aprobado por insistencia, con 101 votos a favor7.Finalmente, el 19 de diciembre de 2020 se publicó la Ley
31092, en el diario
oficial “El Peruano”8.
43. Siendo ello así, en primer lugar, este Tribunal advierte que el Proyecto de Ley
5421/2015-PE, posteriormente actualizado como 2626/2017-PE fue presentado en el ejercicio de
la iniciativa legislativa
con
que cuenta el Poder Ejecutivo en materia
de demarcación territorial, según exige el inciso 7 del artículo
102 de la Constitución
Política del Perú de 1993.
44. Efectivamente,
el proyecto
de
ley en
cuestión fue presentado
por
el Poder Ejecutivo, y esta atribución está contemplada en el inciso 7 del artículo 102 antes mencionado. Por ello, aun cuando durante
un posterior mandato
presidencial, la nueva gestión no comparta o discrepe jurídicamente
de dicha
4Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual de la Ley N.° 31092:
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Autografas/Ley_y_de_Resolucion_Legislativa/AU
0262620201113.pdf Consulta realizada el 4
de
junio de 2021.
5Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual de la Ley N.° 31092:
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Oficios/Otras_Instituciones/CARTA-S-N-
20201119-HINOSTROZA.pdf Consulta realizada el 4
de
junio de 2021.
6Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual de la Ley N.° 31092:
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Acuerdos/Junta_Portavoces/AJP02626 -
20201209.pdf Consulta realizada el 4 de junio de 2021.
7Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual de la Ley N.° 31092:
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Asistencia_y_Votacion/Proyectos_de_Ley/Votacio
n_Nominal/VNIAUOB02626-20201209.pdf Consulta realizada el 4
de
junio de 2021.
8Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual de la Ley N.° 31092:
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/ADLP/Normas_Legales/31092 -LEY.pdf Consulta realizada el 4 de junio de 2021.
iniciativa, lo cierto es que, en su oportunidad, la iniciativa fue presentada por el
órgano
llamado
por la Constitución para hacerlo.
45. Por ello, aun cuando posteriormente, el Poder Ejecutivo, bajo una nueva gestión, haya solicitado el retiro del proyecto en mención, ello no obligaba al Congreso de la República a proceder a efectivizar
dicho retiro, dado que el Congreso tiene
la atribución de aprobar o no la propuesta presentada por el Poder Ejecutivo,
tanto más cuanto los congresistas de la
República no están sometidos a mandato imperativo, como
dispone el artículo
93 de la Constitución.
46. Cabe recordar entonces que la atribución constitucional del Poder Ejecutivo en
materia de la iniciativa legislativa fue ejercida en su oportunidad, de modo que las etapas restantes del proceso de aprobación de una ley
de demarcación territorial son atribuciones conferidas por la Constitución y el bloque de
constitucionalidad al Congreso de
la República.
47. Asimismo, este Tribunal advierte que el aludido proyecto de ley, presentado con
carácter de urgente en su oportunidad, fue tramitado cumpliendo con los
requisitos previstos para las exoneraciones,
según lo dispuesto en los artículos
31-A, 53 y 73 del
Reglamento del
Congreso
de la República.
48. Esta conclusión es conforme con el criterio desarrollado por el Tribunal en la Sentencia 00006-2018-PI/TC, específicamente en el ámbito de la exoneración del
dictamen de la comisión correspondiente, según
el cual:
(…) en la jurisprudencia de este Tribunal en distintas oportunidades se
han
validado distintos acuerdos de la Junta de Portavoces para exonerar del dictamen de la comisión respectiva, y
ello
ha sido así por el importante margen
de deferencia que, en
un Estado constitucional, debe gozar el Congreso de
la República (…) (fundamento 25).
49. En tal sentido, el Tribunal ha indicado en aquella ocasión que en la aprobación
de determinadas materias cobra especial relevancia el significado del artículo
105 de la Constitución. Así pues, según este
Tribunal en la
referida sentencia:
(…) cuestiones técnicas como la cuestión de confianza, la crisis tota1 gabinete o la facultad presidencial de disolución del Congreso de la República no
se caracterizan únicamente por su complejidad, sino
además por su marcada incidencia
en la naturaleza de nuestro régimen político al tener un importante impacto
en el esquema
de los
mecanismos para
el
control del poder.
50. Sin embargo, la cuestión discutida en autos no se encuentra entre las materias
antes mencionadas. Por
ello, corresponde tener en consideración el aludido margen de
deferencia a favor del legislador democrático, así como el
cumplimiento de lo exigido por el Reglamento del Congreso en materia de exoneraciones y ampliación
de la agenda del
Pleno.
51. De acuerdo con las normas que integran el bloque
de constitucionalidad, el
ejercicio de la iniciativa a cargo del Poder Ejecutivo debió realizarse
de conformidad con la normativa
sobre la materia, como dispone el artículo 76 del Reglamento
del
Congreso, antes
citado.
52. Al respecto, este Tribunal advierte que los demandantes consideran no solo que
el
proyecto de ley
en
mención no responde a los criterios exigidos por el actual
reglamento de la Ley 27795, sino que no cumplió aquellos requeridos por el
reglamento anteriormente vigente.
53. Sin embargo, este Tribunal aprecia que el nuevo reglamento de la Ley 27795 fue expedido
con posterioridad
a la presentación
del Proyecto
de
Ley 5421/2015-PE.
Por
lo tanto, no puede exigirse a un proyecto de ley presentado en el año 2016, el cumplimiento de los requisitos establecidos en normas expedidas con posterioridad a
su presentación.
54. De acuerdo con el artículo 103 de la Constitución las leyes y, en general, las
normas del ordenamiento jurídico peruano no tienen carácter retroactivo, salvo
la excepción
prevista en dicha disposición
constitucional (en materia
penal,
cuando
favorecen al
reo).
55. Por ello, no puede exigirse a dicho proyecto de ley el cumplimiento de dichas exigencias
expedidas
con posterioridad
por el
Poder
Ejecutivo. Menos aún
puede considerarse que por ese solo hecho la ley finalmente aprobada resulta
inconstitucional.
56. Por el contrario, exigir dichos requisitos implicaría incurrir en una aplicación retroactiva de las normas,
proscrita por la Constitución.
57. Ahora bien, en cuanto al cumplimiento de lo exigido en el anterior reglamento
de la
Ley 27795, aprobado por Decreto Supremo 19-2003-PCM, el demandante
se remite al Informe D000045-2020-PCM-SDOT-JLR, de fecha
21 de diciembre de 2020, para señalar
que
dicho proyecto no fue viable técnicamente, en la
medida que no cumplió con
todos los requisitos previstos en dicho
reglamento.
58. Se refiere también al Oficio 1849-2018-PCM/SG de fecha 15 de junio de 2018,
en
el que la PCM, como órgano rector del Sistema Nacional
de Demarcación Territorial, concluyó que el Proyecto de Ley 5421/2015-PE no era conforme con la normativa
aplicable en demarcación
territorial.
59. Sin embargo, este Tribunal advierte que, en su oportunidad, el Informe Técnico que acompañó
al Proyecto de Ley 5421/2015-PE concluyó que la creación del
distrito de Lambras era procedente.
60. De la revisión de dicho informe, se advierte que el procedimiento aludido es el
de saneamiento y organización territorial por considerar que en los distritos de Huachocolpa, Surcubamba y Lambras no existían límites territoriales debidamente cartografiables, puesto que en su ley de creación no se contaba con la descripción literal ni gráfica
de los correspondientes límites políticos administrativos.
61. Este Tribunal
aprecia, en
tal
sentido, que de acuerdo con
el
informe
en referencia, la iniciativa de creación del distrito de Lambras contó con el apoyo y
respaldo de la Municipalidad Provincial de Tayacaja y de otras municipalidades distritales, como la de Surcubamba, Huachocolpa, entre otras, y con el respaldo del Gobierno Regional
de
Huancavelica.
62. Asimismo, en dicho informe se da cuenta de que la creación del distrito de
Lambras se enmarcaba en lo establecido en el Decreto Supremo 074-2012-PCM, “Declaran de prioridad nacional el desarrollo económico, social y la pacificación del valle de los ríos Apurímac, Ene y Mantaro y crean Comisión Multisectorial”,
toda vez que la zona en cuestión forma parte
del
ámbito del valle
de los ríos Apurímac, Ene
y Mantaro.
63. Por ello, se indicó en dicho informe que la creación del distrito de Lambras se
realizaba considerando el tratamiento prioritario y especial para zonas de interés
nacional, de conformidad con el artículo 13 de la Ley 27795, y con el artículo 29
de su reglamento antes mencionado.
64. Bajo ese entendido, la entonces Direccional Nacional Técnica de Demarcación
Territorial de la PCM consideró
que en el caso de la creación del distrito de
Lambras se habían verificado y cumplido con los requisitos correspondientes al
procedimiento de
saneamiento y organización
territorial.
65. Por las consideraciones previamente desarrolladas, este Tribunal no advierte de forma manifiesta que la ley
sometida a control vulnere lo dispuesto en la Constitución y el
bloque de constitucionalidad.
66. Siendo ello así,
corresponde desestimar la demanda en el
referido
extremo.
67. Finalmente, el demandante alega que la ley impugnada ha vulnerado el artículo
79 de la Constitución, concretizado en la Quinta Disposición Complementaria
Final del Decreto Legislativo 1275, que aprueba el marco de la responsabilidad y transparencia fiscal de los gobiernos regionales y
gobiernos locales, en la
medida que la aprobación de la ley impugnada no ha contado con un informe previo
del Ministerio de Economía y Finanzas.
68. Si bien se ha desarrollado dicho cuestionamiento a la ley impugnada como un presunto vicio de
inconstitucionalidad formal, este Tribunal considera que aquel
se encuentra estrechamente
relacionado
con los argumentos que, en la
demanda, sustentarían las alegadas infracciones
sustantivas de la Constitución, lo
que
se analizará a continuación.
§3. SOBRE LOS ALEGADOS VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD
POR EL FONDO
69. El demandante sostiene que la aprobación de la norma sometida
a control ha contravenido el principio de separación de
poderes, reconocido en el artículo 43 de la Constitución, y la competencia del Poder
Ejecutivo en materia
de demarcación territorial, lo que a criterio de este Tribunal se vincula, como ya se ha precisado previamente, con la presunta
infracción del artículo
79 de la Norma Fundamental.
70. Ahora bien, en cuanto a la invocación de la Quinta Disposición Complementaria
Final del Decreto Legislativo 1275 realizada por la parte demandante, este
Tribunal aprecia que dicha norma fue aprobada
con
posterioridad a
la presentación de la iniciativa legislativa que dio origen a la ley sometida a control
en la presente causa, razón
por la cual
no resultaba exigible lo
dispuesto en dicha norma cuando esta
fue
presentada en su oportunidad por el Poder Ejecutivo.
71. Teniendo
en cuenta lo expresado supra, y en relación con
la
presunta vulneración del artículo 79 de la Constitución, debe
tenerse
presente que
el artículo
79
de la Constitución
establece que:
“los representantes
ante el
Congreso no tienen iniciativa
para
crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo
que se refiere a su presupuesto”.
72. Dicha disposición constitucional constituye un mandato al legislador que, en lo fundamental, implica que
este no puede: i) crear gastos públicos ni ii) aumentarlos, salvo
en lo atinente a
su propio presupuesto.
73. El primer elemento que destacar de dicha disposición constitucional es que se trata
de un mandato dirigido al legislador,
no al Poder
Ejecutivo. Ergo, si el Congreso de
la República
aprueba
leyes que crean gastos públicos o los aumentan a iniciativa
del Poder Ejecutivo, no incurre por ello en una infracción
del
primer párrafo del artículo 79 de
la Constitución, salvo que
en
el control constitucional se evidencia alguna contravención a la Constitución, lo
cual en el presente caso no ha sucedido.
74. Por otra
parte,
este
Tribunal
advierte
que obra en
el cuadernillo virtual
correspondiente al expediente
de la presente causa, el Oficio 08-2021-CDL- Huancavelica, recibido con fecha 4 de marzo de 2021, en el que se informa sobre
la expedición
de la Resolución Ministerial 057-2021-EF/50, a través de la
cual se modifican “los índices de distribución del canon hidroenergético
proveniente del Impuesto a
la Renta del Ejercicio Fiscal 2019, aprobados mediante
Resolución Ministerial 264-2020-EF/50, a fin de
incorporar en la distribución
al distrito de
Lambras, de
la
provincia de
Tayacaja, del
departamento de Huancavelica”.
75. Queda claro, entonces, que el Poder Ejecutivo ha considerado la expedición de la Ley
31092 como presupuesto para la expedición de la aludida Resolución
Ministerial 264-2020-EF/50.
76. Si el Congreso de
la
República aprobó una
ley
a
partir de una
iniciativa presentada por el Poder Ejecutivo, con el correspondiente Informe Técnico 047-2016-PCM/DNDTDT/RRH, de fecha 15 de
febrero
de 2015, de la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial,
entonces no puede sostenerse válidamente
que se ha contravenido el principio de separación de poderes o que se
han afectado las competencias
del Ejecutivo en esta
materia.
77. Siendo ello así, este Tribunal concluye que la ley impugnada no ha vulnerado el principio de separación de
poderes, ni las competencias del Poder Ejecutivo en
materia de demarcación territorial.
78. Por tales consideraciones, corresponde
desestimar la demanda en el presente extremo.
III. FALLO
Por estos fundamentos,
el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere
la Constitución Política del
Perú.
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda interpuesta por el Poder Ejecutivo contra la Ley 31092.
Publíquese y notifíquese.
SS.
LEDESMA
NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE
TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
PONENTE LEDESMA NARVÁEZ
FUNDAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS FERRERO COSTA
Y SARDÓN
DE TABOADA
Coincidimos con los fundamentos
y el fallo emitidos en el Expediente 00006-2021-
PI/TC
que declara
infundada la demanda
de inconstitucionalidad presentada por el Poder Ejecutivo contra la Ley
31092, que crea el distrito de Lambras, con su capital
Santa María, en la provincia de
Tayacaja del departamento de Huancavelica (artículo 1),
y establece sus límites territoriales (artículo 2). Sin embargo, consideramos que los fundamentos
están incompletos, al no señalar lo siguiente:
El
inciso 7 del artículo 102 de la Constitución dice que es
atribución del Congreso:
Aprobar la
demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo.
En este caso, la iniciativa legislativa para la creación del distrito de Lambras fue
presentada el 26 de julio de 2016, por el expresidente
Ollanta Humala Tasso y el entonces presidente
del Consejo de Ministros
Pedro Cateriano (Oficio 142-2016-PR). Posteriormente, el 16 de marzo de 2018, el Poder Ejecutivo solicitó su retiro (Oficio
046-2018-PR). Sin embargo, presentada una iniciativa
legislativa al Congreso, el Poder Ejecutivo ya no puede retirarla. Su trámite es una competencia exclusiva del Congreso,
que no puede estar sujeto a los humores cambiantes del Ejecutivo.
Por ello, el
Congreso actuó bien al continuar con el debate del proyecto de ley, el cual el 22 de octubre de 2020 fue dispensado del dictamen en comisión por la Junta de Portavoces (126 votos) y el 2 de
noviembre de 2020 fue aprobado en el Pleno (por
110 votos), el
que
también
lo
dispensó
de segunda votación
(con114 votos).
Ante
la
observación de la autógrafa por el Poder Ejecutivo, de 4 de diciembre de 2020, la Junta
de Portavoces nuevamente acuerda la
dispensa del dictamen de
comisión el 9 de
diciembre, y aprueba
dicho
proyecto, por
insistencia.
Así, el Congreso
de la
República actuó en el
ejercicio regular de su competencia constitucional
sobre la materia,
razón por la
que la demanda debe ser desestimada.
SS.
FERRERO COSTA
SARDÓN
DE TABOADA
FUNDAMENTO
DE VOTO
DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA
Coincido con el
sentido de lo resuelto, pero
estimo
pertinente
dejar
sentado las consideraciones
que a continuación expongo:
Sobre
el procedimiento parlamentario y
sus etapas preclusivas
1. En el presente
caso,
el demandante cuestionó
que
durante todo el
período
de
gobierno 2016-2021 se ha
sostenido, desde
el
Poder Ejecutivo, que
la creación del distrito
de
Lambras mediante la Ley
31092 no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 12 del reglamento de la Ley
27795, Ley de Demarcación
y Organización Territorial,
ni
con los requisitos
establecidos
en el
nuevo Reglamento
de
la Ley 27795.
2. Sin embargo, se advierte que con fecha 26 de julio de 2016, el expresidente Ollanta Humala Tasso y
el
entonces presidente
del Consejo de Ministros, Pedro Cateriano,
mediante Oficio 142-2016-PR, se dirigieron al Presidente
del
Congreso de aquel momento para someter a consideración de este último la aprobación,
con carácter de urgente, del Proyecto de Ley 5421-2015-PE, proyecto de ley
de creación del
distrito de Lambras, en la provincia de Tayacaja,
del departamento
de Huancavelica.
3. Asimismo, dicho proyecto
de
ley contó
con el
Informe Técnico 047-2016- PCM/DNTDT/RRH, de fecha 15 de
febrero
de 2016, de la Dirección Nacional de Demarcación Territorial, que
consideró procedente el expediente de
creación del
distrito de Lambras.
4. En ese sentido, el proyecto de ley en cuestión fue presentado por el Poder Ejecutivo conforme a la atribución contemplada
en
el inciso 7 del artículo 102 de
la Constitución. Por ello, aun cuando durante un posterior mandato presidencial, la
nueva gestión
no comparta o discrepe jurídicamente de dicha iniciativa (como
ocurre con el caso de autos), lo cierto es que, en su oportunidad, la iniciativa
fue presentada por el órgano llamado por la Constitución para hacerlo, con el informe técnico
correspondiente que sostenía
su viabilidad técnica.
5. Asimismo, dado que la atribución constitucional del Poder Ejecutivo en materia de la iniciativa legislativa fue ejercida en su
oportunidad, las etapas restantes del proceso de aprobación de una ley de demarcación territorial son atribuciones
conferidas por la Constitución y el bloque de constitucionalidad al Congreso de la República, tomando en consideración que el procedimiento parlamentario tiene etapas preclusivas. En
ese sentido, los alegatos del
demandante carecen
de asidero.
Sobre
la
exoneración
de etapas
en el
procedimiento
de aprobación de
la
ley
cuestionada
6. De otro lado, como lo señale en mi voto recaído en el Expediente
0006-2018- PI/TC, conforme al Reglamento del Congreso, las etapas del procedimiento legislativo son:
“Artículo 73. El procedimiento legislativo se desarrolla por lo menos en
las siguientes etapas:
a) Iniciativa legislativa;
b) Estudio
en comisiones;
c) Publicación de los dictámenes en el Portal del Congreso, o en la
Gaceta del
Congreso o en el Diario
Oficial El Peruano;
d) Debate en el
Pleno;
e) Aprobación
por doble votación; y,
f) Promulgación.”
7. En el presente caso, como ha sido explicado, se han omitido la segunda y tercera
etapa (estudio en comisiones y
publicación de dictámenes). Asimismo, la ley
sometida a debate no ha sido objeto de doble votación (como se requiere en la quinta etapa).
8. En este escenario, si bien es
cierto
que
tanto
la
Constitución
como el
propio Reglamento prevén la posibilidad de que se
regulen algunas excepciones al trámite habitual, corresponde especificar que dichas exoneraciones no pueden vaciar de contenido ni las previsiones constitucionales encaminadas a garantizar
la racionalidad de la legislación, ni el ya mencionado “principio
deliberativo”, el cual
a su vez forma
parte del “principio democrático”.
9. En este punto,
es menester precisar
que
en el
ámbito
parlamentario se han
establecido algunas
excepciones
para el
trámite legislativo,
las
cuáles, en
la
práctica, gracias a su uso frecuente, muy lejos
de un empleo particular y
de última
ratio, distan de
ser
realmente una excepción (que es como fueron
planteadas), sino
más bien constituyen
la
regla.
10. Cierto es que existe una prescripción constitucional expresa en la cual se señala
que:
“Artículo 105.- Ningún proyecto de ley
puede sancionarse sin haber sido previamente aprobado por
la respectiva Comisión dictaminadora, salvo excepción señalada en el Reglamento del Congreso. Tienen
preferencia del
Congreso los proyectos
enviados por el Poder Ejecutivo con carácter
de urgencia.”
Ahora bien, y aun cuando esta disposición establece la posibilidad de que se regule la exoneración o dispensa de que
un proyecto legislativo pase por
el estudio de
una comisión ordinaria,
queda
claro que
dicha previsión debe
ser considerada
precisamente como una “excepción” y, por ende, no puede quedar
al
alcance presentado como discrecional, pero que en rigor disimula una eventual
arbitrariedad,
de
cualquiera
entidad, y
dentro de ellas,
con todo respeto,
del Congreso de
la República. De lo contrario, huelga decirlo, se vaciaría de contenido el mandato que señala, enfáticamente, que “[n]ingún proyecto de ley puede
sancionarse sin haber sido previamente aprobado por la respectiva
Comisión dictaminadora”.
11. En cuanto a la
lista de posibles exoneraciones al
trámite legislativo regular previstas en
el Reglamento del
Congreso
o
por
la
práctica parlamentaria,
tenemos
lo
siguiente:
|
|
EXONERACIONES DEL TRÁMITE
LEGISLATIVO REGULADAS O PRODUCTO
DE LA PRÁCTICA PARLAMENTARIA
(Cuadro 1)
|
|
Exoneración
genérica, de cualquiera
de las etapas del proceso legislativo
|
Artículo 73 del
Reglamento del
Congreso (RdC)
|
Acuerdo de la Junta
de
Portavoces,
con el voto que represente
no menos de tres quintos
de los miembros del Congreso
|
|
Iniciativa legislativa
|
Exoneración de que la
proposición de ley (o la proposición de reglamento legislativo) cumpla con los requisitos reglamentarios
formales
|
Artículo
77 del
RdC
|
Acuerdo de la Junta
de
Portavoces,
con el voto que represente
no menos de tres quintos
de los miembros del Congreso
|
|
Estudio en comisiones
|
Exoneración de envío a
comisión
ordinaria
|
Artículos 31-
A.2 del RdC
|
Acuerdo de la Junta
de
Portavoces,
con el voto que represente
no menos de tres quintos
de los miembros del Congreso (En el
caso
de los proyectos enviados por el Poder
Ejecutivo con carácter de
urgente se requiere una representación
equivalente a la mayoría del número
legal de
miembros del Congreso)
|
|
Dispensa
de dictamen
de la
comisión
ordinaria
|
Artículo
105 de
la
Constitución, artículo 78 del RdC
|
Acuerdo de la Junta
de
Portavoces,
con el voto que represente
no menos de tres quintos
de los miembros del Congreso
|
|
|
|
|
|
|
Publicación de los
dictámenes
|
Exoneración
de publicación
del dictamen
de la comisión
|
Artículos 78 y
31-A.2 del RdC
|
Acuerdo de la Junta
de
Portavoces,
con el voto que represente
no menos de tres quintos
de los miembros del Congreso (En el
caso
de los proyectos enviado por el Poder Ejecutivo
con carácter de
urgente se requiere una representación
equivalente a la mayoría del
número legal de
miembros del Congreso)
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Debate en el
Pleno
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Ampliación extraordinaria de
la
agenda
de sesión ordinaria
en el Pleno (y modificación
de prioridades en el
orden del debate)
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Artículo
31-A.3
del RdC
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Acuerdo de la Junta
de
Portavoces,
con el voto que represente
el voto aprobatorio
de la mayoría
del número legal de los miembros del Congreso
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Modificación extraordinaria de
la
agenda
del Pleno en el curso del
debate
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Artículo
53 del
RdC
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Acuerdo de la Junta
de
Portavoces,
con el voto que represente
no menos de tres quintos
de los miembros del Congreso
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Exoneración de debate en
el
Pleno
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Artículo
73 del
RdC
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Decisión de
Junta de
Portavoces,
con voto que represente
no menos de tres quintos
de los miembros del Congreso
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Aprobación por doble votación
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Exoneración de segunda
votación en el Pleno
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Artículo 73 del
RdC y práctica
parlamentaria
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Decisión de
Junta de
Portavoces
(que represente no menos de tres quintos de
los miembros del
Congreso), de
la Comisión Permanente
o del Pleno del Congreso (mayoría simple)
|
12.
Como puede
apreciarse, son varias las
posibilidades que ha establecido el Congreso
para hacer una especie de “tramitación abreviada” o “tramitación célere” de los proyectos de ley. Ahora bien, y con la base a lo que ya fue indicado, dicha tramitación célere no puede ni debe ser
entendida como mala en sí misma. Lo necesario es que se entienda que solo cabe recurrir a ella
en
situaciones excepcionales y, sobre todo, que su empleo no
implique vaciar de contenido
el principio deliberativo, que forma
parte del
principio constitucional
democrático.
13. Ahora bien, entiendo que, en algunas ocasiones,
y sobre la base de consideraciones
políticas, puedan
existir
cuestiones
urgentísimas que deban ser
abordadas
o
reguladas con prontitud.
Sin embargo, las razones que hacen de algo políticamente urgente no pueden justificar vaciar de
contenido o consagrar un sacrificio absoluto
de los elementos o mecanismos que
aseguran que las decisiones políticas sean
realmente respetuosas del principio democrático. El principio democrático, a su
vez, contiene al principio de deliberación, el cual, en el contexto del sistema
unicameral como el recogido en nuestra Constitución,
alude asimismo a
las exigencias de reflexión y
revisión de las decisiones, en la medida que no contamos con
una cámara específicamente
reflexiva o revisora.
14.
Ahora
bien, lo señalado no significa
desde luego que el
Congreso no
pueda,
conforme a sus competencias constitucionales, excepcional y
eventualmente eximir
de alguna tramitación un proyecto de ley o disponer lo necesario para su pronta aprobación. Lo que constitucionalmente está prohibido de hacer es acumular tales permisiones o exoneraciones, dando como resultado de ello la
aprobación de una norma legal
insuficientemente debatida o revisada.
15. Como ha señalado este Tribunal
en anterior ocasión,
esos mecanismos de exoneración no deben ser aplicados de
manera generalizada, ya que
ello, de lo contrario, “se convierte en los hechos en el procedimiento legislativo regular. Si bien la potestad de establecer exoneraciones por parte
de la
Junta de Portavoces es
discrecional, ello no implica que pueda ser usada de modo arbitrario”
(STC
Exps. n.ºs 00012-2018-PI y 00013-2018-PI, f. j. 34). Como ha sido indicado, esta clase de
prácticas terminaría por tergiversar la finalidad del artículo 105 de la Constitución
de 1993.
16.
Lo anterior significa que las dispensas y
exoneraciones reguladas en el Reglamento
del
Congreso o aceptadas por
la práctica parlamentaria
(Cuadro 1) no deben ser
empleadas con el propósito de reducir el margen de deliberación que pueda existir
en
los
distintos
ámbitos parlamentarios. Aquello sobre
todo
cuando
nos encontramos ante una disposición que pretende regular un asunto de un gran valor
(como lo es, por ejemplo, el de nuestra forma constitucional de gobierno y el de la
determinación de
los alcances de competencias específicas del Gobierno,
su presidente y Consejo de Ministros, o su Gabinete por una entidad distinta a ellas,
como es el Congreso)
o con una gran repercusión.
Dicho tipo de regulación, por
el contrario, requeriría de un profundo y reflexivo intercambio de opiniones, incluso
con
aportes de técnicos y especialistas en la materia regulada, así como la
posibilidad de reflexionar y
revisar lo avanzado en las diferentes etapas del trámite legislativo.
17.
Es más, considero que, sobre
la base de lo enunciado aquí, y
a efectos de explicitar
de mejor modo los deberes correlativos al deber de deliberar, en este caso en el
marco del debate parlamentario en torno a la aprobación de
normas con rango legal, deben enunciarse dos criterios a tomar en cuenta: exigencia deliberativa y
suficiencia deliberativa. No basta pues con hablar de déficits deliberativos, sino es
responsabilidad de la judicatura ordinaria señalar e incluso establecer qué criterios son los pertinentes
para especificar,
de
la manera
más
optima posible,
que
situaciones
nos permiten encontrarnos
ante uno de esos déficits.
18. Estas, y sin perjuicio de las especificaciones correspondientes que añadimos, se refieren, respectivamente, a la necesidad de que algunas materias sean objeto de
un debate más intenso, y
al
deber de tener en cuenta un estándar deliberativo y formal mínimo.
Exigencia deliberativa: Conforme a este criterio, algunos temas, debido a
su relevancia constitucional o a su importancia manifiesta,
deben implicar mayores
esfuerzos en
cuanto al
debate
y la generación
de
consensos
en torno a los contenidos
a ser aprobados.
En este sentido, algunas materias, principalmente en atención a lo dispuesto por la propia
Constitución, deben
encontrarse sujetas a un mayor
escrutinio
deliberativo. Aquello implica, básicamente, que cuando mayor
sea
la importancia o relevancia
constitucional del asunto discutido, mayor
debe
ser el estándar
para
evaluar
la suficiencia deliberativa del
procedimiento parlamentario.
De este modo, entre los temas que pueden encontrarse como lo que deben exigir una mayor exigencia en la discusión, la reflexión y la eventual revisión de los
contenidos aprobados o por aprobar, encontramos por
ejemplo:
Los
asuntos considerados por la propia
Constitución
como “deberes primordiales”
del Estado (artículo 44):
soberanía nacional, derechos humanos, seguridad nacional y
bienestar general basado en la justicia y en el
desarrollo
integral y equilibrado
de la Nación.
Las materias que forman parte del núcleo identitario de nuestra forma de
Estado, de nuestra
forma de gobierno, de nuestro sistema político
o
de nuestro constitucionalismo en general: sistema
político republicano y democrático (artículo 3, 43 al 46), Estado social (artículos 43, 23 y 59), Estado
independiente y soberano (artículo
43), forma de Estado
unitario y descentralizado (artículos 43, 188 y ss.), forma de gobierno (artículos
43, 90 y ss.), régimen de separación entre iglesia y
Estado o de “Estado laico” (artículo 50). En
igual sentido, deben ser
objeto de un mayor escrutinio deliberativo regulaciones
que indican en nuestra Constitución económica
(artículo 58 y ss.), nuestra Constitución cultural (artículos
2, incisos 8 y 19;
21 y
89), o nuestra Constitución ambiental (artículos 7-A, 66 y ss.), y similares.
Las
cuestiones
que, conforme con
la
Constitución,
deben
ser reguladas
necesariamente a través de leyes orgánicas (artículos 200, inciso 6; 31, 66 y 106):
los derechos de participación política, el aprovechamiento de
los recursos naturales, la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado (básicamente de los poderes estatales y los organismos
constitucionales autónomos) y los procesos
constitucionales.
Los
temas contenidos
en tratados
internacionales
y
que, también por
mandato constitucional, requieren en atención al objeto de la regulación, de
una intervención necesaria del Congreso (artículo 56): derechos humanos; soberanía, dominio o integridad del Estado;
defensa nacional;
y obligaciones
financieras del Estado.
En atención a ello, en todos casos corresponde
un mayor nivel de exigencia deliberativa, es decir un escrutinio deliberativo exigente o alto, en el proceso de
discusión, aprobación y reflexión en torno
a disposiciones legislativas.
En el marco de lo expuesto, asimismo, es posible hacer referencia a un segundo grupo
de materias que requerirían de
un escrutinio deliberativo intermedio: por
ejemplo, aquellas
relacionadas
con los objetivos
y políticas
contenidas en
el Acuerdo Nacional.
Recordemos, a estos efectos, que el propio reglamento del
Congreso prevé como un requisito para las proposiciones de ley
o de resolución legislativa, que estas deben hacer referencia explícita a si lo regulado relacionado con “políticas de Estado expresadas en el Acuerdo Nacional”. En igual sentido,
podría incorporarse, por ejemplo, lo relacionado a lo contenido
en el “Plan
Estratégico de Desarrollo Nacional” (actualmente
el
“Plan Bicentenario. El Perú hacia el 2021”, pero que se encuentra sujeto a revisión por parte del Ceplan, Centro
Nacional de Planeamiento Estratégico).
Finalmente, y con beneficio
de inventario,
seguramente las otras
materias
que
podrían ser reguladas les competería un nivel
de exigencia deliberativa menor, y
por ende, se trataría de cuestiones cuyos déficits deliberativos (lo cual, por cierto, habría que evaluar caso por caso) no necesariamente acarrearía la
inconstitucionalidad
de la disposición legislativa.
Suficiencia deliberativa: Este criterio alude a los presupuestos o
condiciones mínimas de discusión y reflexión que corresponde exigir en la tramitación de una
ley
o resolución legislativa.
Ahora
bien, al
respecto,
es claro que no se le
puede negar
al Congreso la posibilidad de tramitar con celeridad y de modo excepcional algunas propuestas, eximiendo para ello a las iniciativas, proyectos o dictámenes de algunas de las
etapas del procedimiento legislativo. Sin embargo, y en sentido inverso, tampoco puede
aceptarse
que, con base a la
posibilidad de
que algunos requisitos o etapas
puedan ser exoneradas, se elimine toda forma de deliberación o de reflexión sobre
el
contenido de la ley, de
tal forma de que la discrecionalidad con la que cuenta el
Congreso para eximir o dispensar a los proyectos del cumplimiento de algunas exigencias
reglamentarias no
constituya,
más bien, una arbitrariedad.
Con base en ello,
es posible hacer referencia a dos
presupuestos mínimos
que deben tenerse en cuenta
en
atención a la suficiencia
deliberativa
en
la tramitación de un proyecto
legislativo.
Deliberación mínima: Este
criterio
alude a la necesidad
de
que
las
propuestas legislativas deban pasar, por lo regular
o
como estándar medio, por
un espacio en
el cual haya
sido posible
discutir sus contenidos, esto es, intercambiar razones a favor y
en
contra de lo regulación con la finalidad de mejorar,
corregir o validar la propuesta de
que se trata.
Dentro de
las etapas del procedimiento legislativo, las directamente
relacionadas a este ámbito de deliberación son las del debate (1) en el
seno de las comisiones de estudio (donde la discusión es principalmente técnica
y se permite la intervención
de
especialistas,
y de agentes
sociales o públicos relevantes) y
(2)
en el Pleno del Congreso (donde, además, la
discusión adquieren un temperamento político). En este sentido, el que una ley o una resolución legislativa deba ser objeto, en algún punto, de deliberación, significa que, prima facie y
como parte del “escrutinio
deliberativo medio”, no puede exonerarse a
mismo proyecto
legislativo de los
dos momentos o etapas de deliberación.
Reflexión o revisión: Por su parte, este criterio expresa el valor, en el marco de la necesidad de dar razones y de evitar cualquier atisbo de
arbitrariedad, de reflexionar interna o colectivamente en torno a lo
contenido en las propuestas legislativas. En este mismo sentido, tiene relación también
con
la necesidad de dar cuenta a
la sociedad, o a otros actores institucionales que pudieran estar involucrados, sobre los contenidos de alguna decisión legislativa cuya
aprobación se
esté
tramitando.
Como es
evidente, los espacios en los que esta revisión
o reflexión sobre las propuestas legislativas se
hacen posibles,
en lo principal, se dan con
(1) la publicación de los dictámenes de las comisiones (pues se permite que la sociedad y los actores políticos conozcan la propuesta así como la opinión de los congresistas que
integran la comisión) o, también, permitiendo (2) una segunda votación en el Pleno del Congreso (ya que se hace posible
que los mismos congresistas tengan un momento de
reflexión y
de revisión de lo que aprobaron en primera votación –asunto de
especial importancia
en el
marco
de un
modelo
unicameral–
y, además, en el
ínterin el
proyecto legislativo
es
conocido y valorado por la comunidad
política).
En este marco, conforme a un
estándar de “escrutinio deliberativo
intermedio”, deberá
darse cuando menos alguno de estos momentos o espacios reflexivos para que una ley
o resolución
sea considerada constitucional
con base a su suficiencia deliberativa.
Ciertamente, lo
que
viene
exigido por
el criterio
que
venimos desarrollando no es, en absoluto,
un estándar material de deliberación
(por ejemplo: un debate “de calidad”, “prolongado”, “con participación
de determinados actores”
o “con tal cantidad de
tiempo”, etc.), en la
medida que no se le puede
exigir a
los actores deliberar en tal cual o
sentido, o con una específica extensión o intensidad. Lo
que sí viene exigido es, en todo caso, es
que se haya
presentado,
la oportunidad efectiva de deliberar y
reflexionar, esto es, que al proyecto legislativo no
se le haya exonerado de los requisitos o las etapas elementales que corresponden.
19. En el presente caso, se tiene lo siguiente:
a) La Junta de Portavoces, en sesión virtual y
con
la mayoría del número legal de los
miembros del Congreso representados
en dicho órgano parlamentario
(126 votos), aprobó
la exoneración del dictamen de la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado respecto del Proyecto de Ley
5421/2015-PE (actualizado como Proyecto de Ley 2626/2017-PE, que dio origen a la Ley
31092).
b) La Junta de Portavoces, en sesión virtual y con la mayoría del número legal de los
miembros del Congreso representados
en dicho órgano parlamentario
(126 votos), aprobó la ampliación de
agenda
de la sesión del Pleno donde
se puso a debate el Proyecto
de Ley 5421/2015-PE (actualizado como
Proyecto de Ley 2626/2017-PE), el cual fue aprobado, por unanimidad, con 110 votos. Cabe indicar que en la misma sesión virtual del Pleno se solicitó que se ponga
a consideración la exoneración de la segunda votación, la cual fue aprobada,
por unanimidad,
con 114 votos, para luego remitir la autógrafa de ley
respectiva al
presidente de la
República.
20. Por ende, se advierte que en el presente caso el procedimiento parlamentario que
siguió la ley cuestionada fue exonerado en algunas de sus etapas conforme a lo dispuesto por la Constitución y
el
Reglamento del Congreso. Ahora bien, dada la materia
regulada por la disposición bajo control (creación de un distrito específico),
consideramos que no requería un
escrutinio deliberativo elevado, por lo que
las exoneraciones
realizadas al procedimiento parlamentario
en el presente caso
no repercutieron negativamente en
la tramitación de la
ley
bajo análisis.
21. Finalmente, y en
atención a la actual práctica parlamentaria,
la cual
permite exonerar o
dispensar a las
propuestas legislativas
de requisitos o etapas, sin mayores exigencias, a
través de formatos escuetos en cuanto en contenido
de lo exonerado o incluso a
distancia, sin mayor justificación o debate, considero
necesario exhortar al congreso de la República para
que regule este tipo de
situaciones
con base a los criterios
formales y sustantivos aquí
desarrollados.
Sobre la utilización del término “departamento” en la ponencia
22.
En último término, la Constitución Política de 1993, sobre todo luego de su reforma en el año 2002, viene
promoviendo un proceso de descentralización territorial que pasa
por, entre otras medidas, establecer gobiernos regionales, los cuales temporalmente se
asientan sobre la base de los
antiguos
departamentos.
23. En esa misma línea de pensamiento, las leyes de desarrollo constitucional sobre el particular, y
cuya constitucionalidad nadie ha cuestionado, han establecido que las
circunscripciones subnacionales hoy vigentes son los gobiernos regionales y los
gobiernos locales (en este último caso, podrá a
su vez hablarse de
municipios provinciales y municipios
distritales).
24. En este sentido, y habiendo sido suprimida la denominación “departamentos”, aun cuando la misma todavía sea muy utilizada en
el lenguaje coloquial,
debe
dejarse de utilizar, máxime si estamos haciendo referencia a
la misma en una sentencia del Tribunal
Constitucional del Perú.
25. Al respecto, y como ya lo he señalado en otras ocasiones,
considero que a pesar de que pueda haberse generalizado un uso impreciso o indebido
de algunas palabras o
expresiones,
a los jueces de
este
Alto Tribunal les
corresponde preservar el rigor
técnico de lo que expresan en sus resoluciones, por
lo que recomiendo
respetuosamente el uso de la expresión
indicada en el sentido que expongo.
S.
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA