Caso de la formalización del transporte terrestre
de
pasajeros en automóviles colectivos | 4
suficientemente analizados
ni tomados en consideración
por el legislador al momento de
establecer en la Ley los aspectos técnicos para la prestación del servicio público
de transporte terrestre de personas.
- Con respecto a lo segundo, el demandante refiere, en primer lugar, que la norma cuestionada, lejos de precisar los alcances de la Ley 28972, “Ley que establece la
formalización del transporte terrestre
de pasajeros en automóviles colectivos”,
crea en realidad un procedimiento especial de
formalización, que
difiere de lo regulado
por las leyes y reglamentos específicos en
relación con los requisitos y
condiciones para prestar el servicio
de transporte público.
- Adicionalmente, el demandante señala que la Ley 28972 agotó sus efectos en
octubre de 2015, pues, como se advierte de
su propio texto, su aplicación se circunscribía a lo establecido en los reglamentos nacionales, tanto
en relación con las condiciones y requisitos
técnicos
como en los plazos
(tres años, prorrogable
a tres más). Por ende, sostiene que no resulta jurídicamente
posible que la Ley 31096 precise y amplíe el
plazo
del procedimiento de formalización de vehículos con
categoría M1 y M2 previsto en
una ley que ya agotó
sus efectos.
- Respecto a los cuestionamiento por razones de fondo, o de contenido
y objetivo de la pretensión buscada, el demandante sostiene que dicha
regulación permite que vehículos con categoría
M1 y
M2 que no cuentan con los requisitos técnicos necesarios y estándares mínimos de seguridad, realicen el servicio de
transporte
terrestre de personas a nivel
nacional, regional y local, con lo cual se
afecta la dignidad humana, la vida e integridad personal, el derecho a la salud, a la protección
de usuarios y el derecho
al medio ambiente
equilibrado y adecuado.
- En ese sentido, el demandante señala que los vehículos con categorías M1 y M2 no son eficientes para el servicio de
transporte de personas, dada
la pequeña capacidad que tienen para transportar pasajeros, en comparación con la capacidad
que tienen los vehículos de categoría M3.
Por ello, indican que
para poder
movilizar la misma cantidad de
pasajeros en un vehículo con categoría M3, se
necesitaría contar con un mayor
número de vehículos con categorías M1 y M2,
generando de
este modo un incremento
del parque automotor, con una mayor congestión vehicular y contaminación ambiental.
- Asimismo, el demandante afirma que los vehículos M1, en comparación con los vehículos de categoría
M3, incurren en un mayor número de faltas y accidentes de tránsito que traen consigo una
alta
cifra
de muertes y lesiones. Esto, según el demandante, se
produce por cuanto los
primeros no han
sido diseñados con las características técnicas adecuadas para el servicio de transporte previsto en la Ley, tales como contar con ciertas dimensiones, cierto sistema
de frenos, luces, entre otros.
Caso de la formalización del transporte terrestre
de
pasajeros en automóviles colectivos | 5
- Por otro lado, el demandante indica que, además de lo previamente señalado, el servicio de
transporte en vehículos
M1 y M2 incentiva
la informalidad, dado que
incumplen las normas técnicas y legales aplicables. Por
tal razón, el demandante
detalla que, de conformidad con el Informe 27-2021-MTC/18.01, entre el año 2013 y 2019 estos vehículos ocasionaron el
mayor número de accidentes.
- Al respecto, señala que el MTC indicó que la participación de los vehículos de
categoría M1 en los accidentes de
tránsito se incrementó en comparación con los vehículos de otras categorías. Tal es así que
para el periodo 2013-2015, estos
vehículos registraron una participación promedio del 26% del total de accidentes,
mientras que en el periodo
comprendido entre el 2016
y 2019 se registró una participación
promedio
del
30% del total de accidentes.
- Por
tales consideraciones, el
demandante
sostiene que
los
vehículos
de
las categorías M1 y M2 no cumplen con los estándares de seguridad y eficiencia requeridos para el transporte interprovincial de
pasajeros y que, más bien,
ponen gravemente en riesgo los derechos a la vida, integridad y salud de
los usuarios al
ser responsables de
un alto índice
de accidentes. Por ello, lo dispuesto por la ley cuestionada
es
incompatible
con
la obligación que tiene el Estado de
adoptar medidas para conservar salud de las personas y prevenir accidentes que la amenacen.
- En cuanto a la protección de los usuarios, el demandante señala que el artículo 65 de la
Constitución consagra el deber
del
Estado
de
proteger a los consumidores y usuarios, debiendo adoptar medidas para
garantizar la idoneidad de los servicios
que reciben, tales como procurar
que dichos servicios recibidos no afecten la
salud, seguridad, vida e integridad personal.
- De modo particular, el demandante advierte que en la Sentencia 7339-2006-
PA/TC, fundamento 64, el Tribunal
Constitucional resolvió que “la actividad del Estado en materia de transporte y tránsito terrestre
se orienta a la satisfacción de
las
necesidades e intereses de los usuarios y procura el resguardo y cuidado de las
condiciones de seguridad y
la vida misma”.
- De la misma manera, el recurrente señala que la Ley 27181, Ley General de
Transporte y Tránsito Terrestre (en adelante LGTTT) y
los reglamentos nacionales establecen que el transporte terrestre tiene como finalidad la seguridad y salud de los usuarios, así como garantizar servicios de transporte eficientes en términos ambientales y en
el uso de las redes viales, evitando
con ello una mayor
congestión vehicular.
- Menciona también que, en contraposición a los vehículos de categoría M1 y M2,
los vehículos de categoría M3 pueden realizar la misma labor de manera eficiente y
con adecuados estándares de seguridad, garantizando así la protección de la vida
e integridad de los usuarios. Por consiguiente, el demandante sostiene que la ley
Caso de la formalización del transporte terrestre
de
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cuestionada es
incompatible con la obligación del Estado de garantizar
seguridad
y salud a los usuarios, contraviniendo de
tal modo el artículo 65 de la Constitución.
- Adicionalmente, el demandante sostiene que la ley cuestionada vulnera el derecho
a un ambiente equilibrado y adecuado, toda vez que permite que los vehículos de categoría M1 y M2, cuya
capacidad es más reducida en comparación con otros,
realicen el servicio de transporte
público de personas, originando así la existencia de un mayor número de este tipo de vehículos y con ello mayor contaminación
ambiental y congestión
vehicular.
- Además, añade que del contenido del derecho fundamental a gozar de un medio ambiente
equilibrado y adecuado, se
desprenden los principios de
conservación, prevención y restauración, así como un conjunto de obligaciones
constitucionales que el Estado debe cumplir, y que se encuentran recogidas también
en la Ley 28611, Ley General del Ambiente (en
adelante
LGA).
- Asimismo, indica el demandante que la LGTTT establece como una de sus
finalidades la protección del ambiente y la promoción de servicios de
transportes más eficientes en
términos ambientales.
- En suma, el demandante concluye que la ley objeto de control
es incompatible con la obligación del Estado de adoptar medidas encaminadas a la preservación del
medio ambiente y de asegurar que
la actividad económica
sea
compatible con la
protección del derecho a un
ambiente equilibrado y
adecuado.
- Por todo lo expuesto, el Gobierno o Poder Ejecutivo solicita a este Tribunal que
declare la inconstitucionalidad
de la Ley 31096 en su totalidad.
B-2.
CONTESTACIÓN DE LA
DEMANDA
Los argumentos expuestos
en la contestación de la demanda son los siguientes:
- El apoderado
especial del Congreso de la
República sostiene que todas
las etapas del procedimiento legislativo que dieron origen a la Ley 31096, se han desarrollado de acuerdo a
lo establecido en la Constitución y en el Reglamento del
Congreso, por lo que no es posible
sostener que dicha ley ha
incurrido en una inconstitucionalidad por la forma.
- Añade que, al contrario de lo que se sostiene en la demanda, la Ley 31096 ha tenido
una prolongada deliberación; su emisión ha sido fruto de un debate público en diversas instancias, con un constante intercambio de argumentos, interviniendo una serie de actores con los datos necesarios para emitir una
opinión informada, que
ha llevado a dictar
una
ley orientada al bien público.
Caso de la formalización del transporte terrestre
de
pasajeros en automóviles colectivos | 7
- Precisa
que la exigencia
de
un
nivel
de
deliberación
en el
procedimiento
legislativo no implica
que el Congreso se encuentra
obligado a coincidir con las
observaciones planteadas por
el
Poder Ejecutivo, por
lo que la aprobación de la insistencia no atenta contra el
principio de separación
de poderes.
- Sostiene que, de acuerdo al principio de conservación de la ley y al principio in
dubio pro legislatore democrático, en
un proceso de inconstitucionalidad se debe verificar si el enunciado legal cuestionado tiene
por
lo menos una interpretación que sea conforme a la Constitución. Dicho criterio ha
sido adoptado en reiterada jurisprudencia por el
Tribunal Constitucional.
- Sostiene
que
en la Sentencia
0021-2012-PI/TC y acumulados,
el Tribunal
Constitucional declaró infundada la demanda en un extremo respecto al artículo
18.1.d de la Ley 29944, debido a que de dicha disposición se desprendía un sentido
interpretativo conforme a la
Constitución.
- Asimismo, agrega que en la Sentencia 0001-2014-PI/TC, el Tribunal Constitucional declaró infundada la demanda en un extremo respecto al artículo 5,
inciso 11 del Decreto Legislativo 1147, toda vez que de dicha disposición se desprendía un sentido
interpretativo
conforme a la Constitución.
- Argumenta
que en la Sentencia 0001-2018-PI/TC, el Tribunal
Constitucional declaró infundada
la demanda
en
un extremo respecto al artículo 1 de la Resolución Legislativa 003-2017-2018-CR, por cuanto de dicha
disposición se desprendía un sentido
interpretativo
conforme a la Constitución.
- De
igual
forma, resalta que en
la
Sentencia 0020-2015-PI/TC
el Tribunal
Constitucional declaró infundada la demanda en un extremo respecto al artículo 1
de la Ley 29622, ya que
de dicha disposición se desprendía un sentido interpretativo
conforme a la Constitución.
- Alega que en la Sentencia 0028-2018-PI/TC, este Tribunal declaró infundada la
demanda, debido a
que estableció una interpretación conforme a la Constitución
de la ordenanza impugnada.
- Añade que dicho criterio se reflejó además en la Sentencia 0022-2015-PI/TC. En
el
aludido caso, el Tribunal Constitucional declaró infundada la demanda
en
un extremo respecto al artículo 6 de la Ley 30003, debido a que de dicha disposición
se desprendía un sentido interpretativo
conforme a la Constitución.
- Por ello, el apoderado del Congreso de la República alega que, sobre la base del principio de conservación de la ley, en diversos procesos de
inconstitucionalidad el Tribunal Constitucional ha
desestimado las demandas contra aquellas
disposiciones con rango
de ley que tenían un sentido interpretativo
conforme con la Constitución.
Caso de la formalización del transporte terrestre
de
pasajeros en automóviles colectivos | 8
- Concluye que, en virtud de los principios de conservación de la ley y de in dubio pro
legislatore
democrático, en el presente
proceso de inconstitucionalidad se debe declarar infundada la demanda, pues las disposiciones impugnadas de la Ley
31096
tienen por
lo
menos una interpretación
que
resulta
conforme con
la
Constitución.
- Al respecto, enfatiza que,
a través del establecimiento de condiciones y requisitos técnicos, se persigue
garantizar que
la Ley 31096 y su reglamento no atenten contra
la defensa de
la persona y
su dignidad, los derechos a
la vida, integridad personal y la salud, la obligación de protección a los usuarios y el
derecho a un ambiente
equilibrado y adecuado.
- Refiere
que
los
fundamentos
del Gobierno
o
Poder
Ejecutivo
han sido desvirtuados
por la propuesta normativa presentada
por este poder del Estado.
Alega que, siguiendo una interpretación conforme a la Constitución de la Ley
31096, el Gobierno
o Poder
Ejecutivo, a
través del Ministerio
de Transportes y Comunicaciones,
ofrece un proyecto de Reglamento de
la ley impugnada que desarrolla el servicio temporal de transporte
terrestre de pasajeros en automóvil colectivo, contemplando una serie de
condiciones técnicas y legales para su acceso y permanencia, condiciones técnicas y obligaciones
para los conductores,
condiciones y obligaciones
de operación para el
transportista.
- Añade que en dicho proyecto de reglamento, el Gobierno o Poder Ejecutivo ha
desarrollado las condiciones para la autorización y habilitación de
vehículos y conductores, así como un régimen de infracciones y sanciones y
un régimen de adecuación a
la ley, que sí permite cumplir con estándares de
seguridad que prevengan los accidentes de tránsito, que elimina el alto riesgo para los usuarios
del
servicio, y promueve la formalización del servicio, garantizando su prestación
en condiciones de seguridad,
calidad y conservación del
ambiente.
- Por
otro
lado,
sostiene que la Ley 31096 no está
ampliando
el plazo del
procedimiento de formalización de vehículos con categoría M1 y M2 previsto en la Ley 28972, Ley que establece la formalización del transporte
terrestre de pasajeros en automóviles colectivos. Esta ley estableció un proceso de formalización bajo una serie
de parámetros, condiciones y lineamientos, que se desarrollaron conforme a dicha ley
y a sus disposiciones reglamentarias.
- Argumenta
que, el nuevo proceso de formalización, establecido por la Ley 31096,
tiene
un plazo de adecuación para
aquellas personas jurídicas autorizadas por el
anterior proceso de
formalización de
la Ley 28972 para
el
servicio de transporte
terrestre de pasajeros
en
automóviles colectivos.
- El apoderado especial de la parte demandada alega que este nuevo proceso de formalización establecido por la Ley 31096 hace referencia a la Ley 28972,
Caso de la formalización del transporte terrestre
de
pasajeros en automóviles colectivos | 9
únicamente con el objeto de
precisar o aclarar que este
proceso de formalización incluye a los automóviles
colectivos de la clasificación vehicular M1 con
carrocería sedán o station wagon
(artículo 1),
así
como a los de la clasificación
vehicular M2 (artículo
2) para la prestación
del
servicio de transporte terrestre de pasajeros
en los ámbitos nacional,
interprovincial e
interdistrital.
- Por ello, para el Congreso de la República, queda demostrado que la Ley 31096
no ha ampliado el plazo del procedimiento de
formalización de vehículos con
categoría M1 y M2 previsto en la
Ley
28972, sino que está contemplando un
nuevo procedimiento de
formalización
bajo
nuevos parámetros
y plazos, en el marco de lo que establece la propia ley y su desarrollo por reglamento, para las condiciones técnicas y de seguridad correspondientes, conforme
lo ordena el último párrafo
del
artículo 30, anteriormente
citado, y la Disposición
Complementaria Primera.
C. INTERVENCIÓN DE TERCEROS
Mediante el auto de fecha 23 de marzo de 2021, este Tribunal admitió la intervención de la Federación
de Autos Colectivos del
Perú
en calidad de tercero.
Asimismo,
a través del auto de fecha
30 de marzo
de 2021, se admitió la intervención de la Federación de Transportistas Asociados Servicio Rápido Macro
Región Sur – Fetramar,
en calidad
de tercero.
D. PEDIDOS DE
INFORME
Mediante Oficio N°
D-000210-2021-ATU/GG, de fecha 27 de abril de
2021, la Autoridad de Transporte Urbano (ATU)
respondió al pedido de
información efectuado por el Tribunal Constitucional, a través de Decreto de fecha 6
de abril. A tales efectos, la ATU remitió el Memorando N°
D-000081-2021-ATU/DIR, suscrito por la Dirección de
Integración de Transporte Urbano y Recaudo, junto con el Informe N°
D-000028-2021-
ATU/DIR-SR, elaborado por
la Subdirección de Regulación. Adjuntó,
asimismo, el
Anuario Estadístico
Policial 2020, a efectos de dar luces sobre
la información solicitada.
Mediante escrito de
fecha 30 de abril de 2021, la Procuraduría
Pública Especializada
en
Materia Constitucional absolvió el traslado de
la documentación
remitida por
la ATU y adjuntó el
Informe Conjunto
N° 6-2020-ATU/DIR-SR-SP.
Mediante escrito de fecha
3 de
mayo de 2021 la Procuraduría Pública
del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC)
se apersonó al proceso y atendió al pedido de información que solicitó el Tribunal
Constitucional mediante Decreto de fecha
6 de abril. A estos efectos, el MTC adjuntó el Informe N° 0040-2021-MTC/18.04, de fecha 19 de abril de 2021, elaborado por la Dirección de
Seguridad Vial del referido
ministerio.
Caso de la formalización del transporte terrestre
de
pasajeros en automóviles colectivos | 10
II. FUNDAMENTOS
§1. DELIMITACIÓN DE LA PRESENTE CONTROVERSIA
1. En el presente
caso, el Gobierno o
el Poder Ejecutivo cuestiona la constitucionalidad de la Ley 31096,
“Ley que precisa los alcances de la Ley
28972, Ley que establece la formalización del transporte terrestre de pasajeros en
automóviles colectivos”, por considerar
que ha incurrido en vicios de inconstitucionalidad
de forma y de fondo. Dicha Ley
establece lo siguiente:
Artículo 1. Precisión
de la formalización de automóviles colectivos
Precísase que los automóviles colectivos a los que se refiere la Ley 28972, Ley que
establece la formalización del transporte terrestre de pasajeros en automóviles colectivos, son los de la clasificación
vehicular M1, con carrocería
sedán
o station wagon, establecida por el Decreto Supremo 058-2003-MTC.
Artículo 2. Inclusión
vehicular
Inclúyense en los alcances de la presente
ley
a aquellas unidades
de clasificación
M2, para zonas rural y urbana establecida por el Decreto Supremo 058-2003-MTC, vehículos con más de ocho
plazas, excluida la del conductor, cuya masa máxima no
supere las
cinco (5) toneladas, diseñados y fabricados para
transporte de
pasajeros.
Artículo 3. Autorizaciones
El
Ministerio de Transportes
y Comunicaciones
(MTC) autoriza el servicio de transporte terrestre de pasajeros en automóvil colectivo de ámbito nacional e
interregional, entre
ciudades de provincias ubicadas en distintas regiones.
Los gobiernos regionales y
locales autorizan el servicio de transporte terrestre de personas en
automóvil colectivo
de ámbito interprovincial e interdistrital,
entre provincias y distritos
ubicados en
una
misma región,
según corresponda.
Los
vehículos de clasificación M1 y M2 autorizados
para prestar el servicio
de transporte terrestre de pasajeros en automóvil colectivo deben cumplir con las
condiciones técnicas y de
seguridad que se establezcan en el reglamento de la
presente ley
y por las autoridades competentes.
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS
Primera. El Poder Ejecutivo,
en
el plazo de treinta (30) días
calendario,
reglamenta la presente ley, sin distorsionar el espíritu de
la
misma y bajo responsabilidad
funcional.
Segunda. La Superintendencia de Transporte Terrestre de Pasajeros, Carga y Mercancías (SUTRAN) administra, publica y
actualiza el registro
oficial de empresas que, a nivel nacional, prestan el servicio
de transporte terrestre de pasajeros en automóvil colectivo que utilizan vehículos de clasificación M1 y M2.
Caso de la formalización del transporte terrestre
de
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Una vez empadronados las
empresas y sus vehículos a que se refiere el párrafo
precedente, no se podrá incrementar el número de vehículos señalados a efectos de la
habilitación vehicular inicial correspondiente.
Tercera. Para garantizar la seguridad de los pasajeros en el servicio de transporte terrestre en automóvil
colectivo en vehículos de clasificación M1 y M2, las
autoridades
nacionales, regionales y
locales, por intermedio de sus unidades
u organismos
de fiscalización como la Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancías (SUTRAN), las gerencias
de transporte
urbano
(GTU) o quien haga sus
veces y la Policía Nacional del Perú (PNP), implementan
procedimientos de vigilancia
y control electrónico, según sus funciones y
competencias contenidas en la Ley 27181, Ley General de Transporte y Tránsito
Terrestre.
Cuarta. Las personas jurídicas autorizadas para el servicio de transporte terrestre de personas en automóviles colectivos de ámbito
nacional,
regional, provincial tendrán un plazo de seis (6) meses, a partir de la publicación
del
reglamento de la
presente ley, para adecuarse a las nuevas disposiciones legales emitidas por la
presente ley
y la
autoridad competente,
según
corresponda.
Quinta. La presente ley tiene una vigencia de cuatro (4) años, prorrogables por un
plazo máximo de tres (3) años, solo si al vencimiento del plazo original, el
Ministerio de Transportes y Comunicaciones
(MTC)
o la
autoridad competente
emite
opinión positiva
respecto
a la prórroga para cubrir el déficit del servicio
de pasajeros interregional e interprovincial, señalando
el plazo y el número de
vehículos
necesarios para dicho fin.
Sexta. Para los efectos de la presente ley, quedan excluidas las circunscripciones de Lima Metropolitana
y la Provincia Constitucional del Callao.
DISPOSICIÓN TRANSITORIA
FINAL
Única.
Condiciones de
bioseguridad
La
prestación del
servicio
de
transporte
terrestre
de
pasajeros en
automóvil
colectivo debe realizarse cumpliendo los lineamientos de bioseguridad ante el
COVID-19 emitidos por el Ministerio de Salud (MINSA), los protocolos sanitarios
sectoriales emitidos por el Ministerio de Transportes
y Comunicaciones (MTC) y
con los planes de vigilancia y
control del COVID-19, en tanto
se encuentren vigentes.
2.
Al respecto, cabe precisar que a la fecha aún no se ha expedido el reglamento de
la ley impugnada. Únicamente, con fecha 22 de enero de 2021,
a través de
la Resolución Ministerial 029-2021-MTC-01.02 se ha
dispuesto la publicación del
proyecto de Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Servicio Temporal de Transporte
Terrestre de Pasajeros en Automóvil Colectivo, a fin
de recibir las observaciones, comentarios y aportes de las entidades públicas, privadas y de
la ciudadanía en general durante los 15 días hábiles siguientes a su publicación (que
se llevó a cabo, efectivamente, el
24 de enero de 2021).
Caso de la formalización del transporte terrestre
de
pasajeros en automóviles colectivos | 12
3.
Ahora
bien, si bien se advierte que se ha superado el referido plazo para recibir opiniones respecto al reglamento propuesto, el mismo no ha tenido mayor avance. Sin perjuicio de lo señalado, queda claro que esta publicación no tiene carácter vinculante
alguno.
4.
A continuación, este Tribunal analizará si la ley impugnada ha incurrido en los
alegados vicios de inconstitucionalidad formal
(sobre procedimiento, órgano competente y plazo, por lo menos) y de fondo (sobre el objeto y el contenido de
la pretensión o pretensiones
invocadas).
§2. SOBRE LOS ALEGADOS VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD FORMAL (DE TRÁMITE, ÓRGANO COMPETENTE O
PLAZO) Y DÉFICITS DE DELIBERACIÓN
5.
La
parte demandante sostiene que la Ley 31096 fue expedida sin la suficiente
deliberación que
el
procedimiento de
aprobación de una ley
requiere, según lo
indicado
en la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional.
6. Por su parte, el apoderado del Congreso de la República ha manifestado que de una revisión detallada
de las etapas del procedimiento legislativo que dieron origen a la
Ley
31096, se desprende que estas se
han
desarrollado de acuerdo a lo establecido en la Constitución y en el Reglamento del Congreso, por lo que no es posible
sostener que dicha ley ha incurrido en
una inconstitucionalidad por
la forma.
7. Al respecto, este Tribunal ha señalado en la Sentencia 0020-2005-PI/TC y 0021-2015-P1/TC [acumulados]
(fundamento 22), que
una
norma
incurre
en una infracción constitucional “de forma” en tres supuestos:
a. Cuando
se
produce
el quebrantamiento del procedimiento legislativo previsto en
la Constitución para su
aprobación;
b. Cuando se ha ocupado de una materia que la Constitución directamente ha
reservado
a otra específica fuente formal del
derecho; y
c. Cuando
es expedida
por un órgano que,
constitucionalmente, resulta incompetente para hacerlo.
8.
Siendo ello así, este Tribunal advierte que la presunta
infracción constitucional
por la forma en la que habría
incurrido el Congreso de la República sería
la correspondiente al primer supuesto antes mencionado, esto es, cuando se produce
el
quebrantamiento del procedimiento legislativo previsto en la Constitución para
la aprobación de la norma cuestionada.
9.
Como ha expresado este Tribunal, si bien
el
desarrollo de
la función legislativa
permite un considerable nivel de discrecionalidad, esto no implica que puedan
Caso de la formalización del transporte terrestre
de
pasajeros en automóviles colectivos | 13
dejar de observarse las pautas que emanan de la Constitución y del Reglamento del Congreso, pues ello ingresaría
en
el ámbito de
lo constitucionalmente prohibido (Sentencia
00015-2012-PI/TC, fundamento 4).
10. Ello significa que el procedimiento parlamentario cuenta con un considerable
margen de acción, pero no puede ser
contrario a las obligaciones que emanan de la Constitución o de las normas que
conforman el “bloque de constitucionalidad” o que constituyen “normas interpuestas”, que regulan materia constitucional por mandato
de la propia Carta
Fundamental.
11. En el presente caso, el bloque de constitucionalidad está compuesto por los
artículos 102 y 105 de la Constitución y los artículos del Reglamento del Congreso
de la República que regulan
el procedimiento legislativo.
12. Sin embargo, en el presente caso, los cuestionamientos a la Ley 31096 se centran,
antes que en
un problema relacionado con incumplir con el
íter
legislativo
previsto, en que presuntamente
la legislación cuestionada fue aprobada con una deficiente deliberación, puesto que aunque el MTC y otras entidades públicas y
privadas remitieron
información respecto
a que el servicio
de transporte de personas en automóviles colectivos M1 y M2 no respondía a estándares
mínimos
de seguridad y eficiencia, dicha información no fue suficientemente analizada ni tomada en consideración por el legislador al momento de aprobar la ley, sin analizar cómo impactaría en el ámbito
de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la salud, a la
protección de los usuarios y al medio
ambiente.
13. Es decir, los cuestionamientos en el presente caso no se centran en el eventual
incumplimiento de alguna de las
etapas del procedimiento de aprobación de una ley según lo establecido por
el Reglamento
del Congreso, como la determinación
de la Comisión que debía dictaminar los proyectos de ley, el incumplimiento del
mínimo de votos
necesarios para
dicha aprobación, o la realización injustificada de exoneraciones
aprobadas por
la Junta de Portavoces en el trámite
de dicho procedimiento, sino que, a criterio del demandante, se habría incurrido en una insuficiente deliberación derivada de que no se tomaron en cuenta los argumentos planteados por el Gobierno
o Poder Ejecutivo conforme
se destaca en el fundamento
previo.
14. Al respecto, es necesario tener en cuenta que, en efecto, hay casos en los que el Congreso puede haber seguido el íter procedimental previsto para
la
aprobación de una ley y, sin embargo, puede no haberse
dado una deliberación mínima, que
permita afirmar que la ley es constitucional. En este sentido, con base
en
la jurisprudencia de este Tribunal,
en muchas ocasiones es insuficiente realizar tan solo
un análisis de “forma” y otro de “fondo” como las únicas opciones posibles
a efectos de evaluar
la constitucionalidad
de una determinada disposición. En efecto, este Tribunal ha acogido la posibilidad de evaluar específicamente la
Caso de la formalización del transporte terrestre
de
pasajeros en automóviles colectivos | 14
existencia de déficits de
deliberación y reflexión (cfr., entre otros, los análisis contenidos
en las Sentencias 00006-2018-AI, fundamento
17 y ss.; 00012-2018- AI,
fundamento 14 y ss.; 00020-2019-AI, fundamentos 44-58), los cuales, más aún en un sistema
de Congreso unicameral como el peruano, no podrían ser considerados tan solo como vicios “de
forma”, es decir, como un mero
incumplimiento de previsiones procedimentales
o de las tramitaciones formales.
15. Por el contrario, estos déficits constituyen graves infracciones que contravienen
el
principio democrático consagrado en
la Constitución. En efecto, este
principio se encuentra expresamente reconocido en los artículos 3 y
43 de la Constitución. Entre sus contenidos o subprincipios se encuentran, entre otros, el principio mayoritario (o
de respeto a la decisión o al gobierno de las mayorías); el principio pluralista (que se alude, entre otras posibilidades, a la representación proporcional, a la desconcentración del poder o a
la prohibición de regímenes de
partido único, etc.); el principio
de respeto a las minorías (o de “respeto a los derechos de
las minorías”, el cual representa un
límite de innegable relevancia
para el principio mayoritario y es
lo que suele llamarse como
“democracia sustantiva”); el principio de alternancia (referido al aseguramiento
de elecciones
periódicas o de régimen competitivo de elecciones, por
ejemplo); y el principio
deliberativo (que implica que la democracia va más allá del “momento del voto”,
sino que es una “cultura” o “forma de vida”, lo cual involucra la discusión abierta e inclusiva de los asuntos públicos, la necesidad
de
ofrecer razones
y espacios de deliberación o reflexión para
la toma de decisiones, la existencia de mecanismos
de fiscalización y control del poder,
etc.).
16. Volviendo
entonces al sustento y alcances de los vicios
deliberativos, estos se encuentran relacionados directamente con, precisamente, el componente deliberativo del principio democrático. Tales vicios, por ende, solo
podrían ser considerados como “formales” desde concepciones ritualistas o mayoritaristas de democracia, conforme
a las cuales la democracia equivale
a la imposición de la voluntad política de las mayorías, siguiendo las formalidades previstas al respecto, pero
sin necesidad
de ofrecer razones o de argumentar, ni de generar espacios de
discusión o de intercambio de
ideas, ni de contar con mecanismos de reflexión o de revisión de
lo que se decide (en este
sentido, se tratarían
de concepciones que
solo atienden al “principio
de mayoría”).
17. Efectivamente, para
las
concepciones mayoritaristas
de
democracia tan solo bastaría con tener los votos suficientes para tomar una decisión. Sin embargo, por el contrario, en el marco del Estado Constitucional
contemporáneo, la legitimidad
de las decisiones públicas se entiende basada en las razones que se ofrecen a favor de estas y no en la sola imposición del poder. Por ende, incluso bien puede y hasta
corresponde hablar
ahora de un
“giro argumentativo”
o “deliberativo” en la
concepción
de la democracia.
Caso de la formalización del transporte terrestre
de
pasajeros en automóviles colectivos | 15
18. Este giro, por cierto, se encuentra directamente relacionado, entre otros factores,
al
principio constitucional de
interdicción de la arbitrariedad, el cual ha
sido ampliamente desarrollado y aplicado en la jurisprudencia de este Tribunal
Constitucional (Sentencias
00090-2004-AA, fundamento
12; 03864-2014-PA,
fundamento 32; 4101-2017-PA, fundamento 20; 5811-2015-HC,
fundamento 42;06167-2005-HC, fundamento 30; 01803-2004-AA, fundamentos 12-14), y también con las previsiones constitucionales que
señalan
que la persona humana es el fundamento y el límite último para
el
poder político (artículo 1 de la
Constitución); o con las prescripciones constitucionales que resaltan la naturaleza limitada del poder político (artículo 45 de la Constitución). En efecto, y de lo
anterior, se desprende con claridad que,
en
el marco del Estado Constitucional,
el poder político no puede actuar
de manera arbitraria, sino que tiene el deber de motivar o justificar sus decisiones,
y no puede simplemente imponerlas.
19. En el sentido expuesto, es claro que motivar significa dar razones, es decir,
argumentar. Y argumentar implica, asimismo, deliberar
o, lo que es igual, la
posibilidad de intercambiar razones o argumentos
relacionados
con la decisión que va
a tomar. Estas razones que deben brindarse, por cierto, se encuentran relacionadas con la “legitimidad” de los actos de
poder, elemento importante y hoy imprescindible,
el
cual va más allá
de la
aislada “legalidad” o la “autoridad
formal”. Así, es claro que, en el marco del constitucionalismo contemporáneo, los
actos estatales –como lo es la aprobación de una ley o de una resolución
legislativa– deben ser
“legales”, pero
deben también ser “legítimos”. Deben
emanar de una autoridad competente, y a
la vez, encontrarse justificados.
20. En este sentido, además, en un pronunciamiento más bien reciente, este Tribunal ha destacado la importancia de la deliberación en el marco de los procesos de toma de decisiones y, en particular, de la toma
de decisiones en el seno del Congreso
de la República. Así, en la Sentencia 00006-2017-PI (en
la que se declaró
inconstitucional la llamada “Ley
Antitransfuguismo”), se sostuvo que:
“3. La democracia representativa, que se presenta en un contexto de pluralismo,
contrasta con la noción
del liberalismo decimonónico, el cual enfatiza la dimensión homogénea de las
sociedades. Este pluralismo ideológico, social,
cultural y económico, que es la suma de intereses particulares, debe ser traducido en planteamientos políticos y jurídicos que puedan reflejarse en actuaciones estatales, a fin de hacerlos compatibles con los valores constitucionales. Para ello, es necesario un proceso de deliberación que permita tomar en cuenta esta mixtura
de ideas
y su compatibilidad
con la Constitución.
4. Uno de los espacios idóneos y predominantes para materializar dicho proceso de deliberación es el Congreso. En
efecto, este es un auténtico órgano deliberante. Es
el espacio
donde se resuelven las tensiones y
desacuerdos que surgen de
la
propia realidad plural que determina y
enmarca las relaciones
jurídicas y políticas. No obstante, el proceso deliberativo no debe ser confundido con
las actividades que pretenden dar apariencia de deliberación. Y es que
Caso de la formalización del transporte terrestre
de
pasajeros en automóviles colectivos | 16
aquellos procesos en los que solo se enfatice el proceso de contabilizar
votos
distan mucho de ser procesos deliberativos. La cuantificación de votos ha de ser,
en todo caso, el resultado de las deliberaciones, en donde sean las
razones
de peso las que precedan al conteo de votos, de manera que dicho elemento no sea el determinante, sino las razones que se encuentran detrás de los mismos. Esta
clase de deliberaciones, y no los votos en sí, son los que brindan
legitimidad a una decisión y a
la
entidad que las emite.
5. Ahora bien, el proceso de deliberación sirve para
el intercambio de
información, así como colabora en la toma de decisiones. Sin embargo,
ello no supone
que mediante la deliberación se alcance necesariamente un
contexto
de certidumbre, pues
en ocasiones las decisiones políticas son tomadas con diferentes grados de
discrecionalidad. De este modo, la
deliberación se erige como un proceso indispensable para poder enriquecer el debate no solo en
cuanto a lo referido a la información que se pueda brindar, sino también en cuanto
a perspectivas y enfoques. Y es que es la calidad del proceso deliberativo la que legitima la función legislativa, de ahí que se afirme que una norma
jurídica se legitima como
resultado de la deliberación general y no de la
voluntad general”
(cursivas agregadas).
21. De este modo, es claro que la legitimidad, e incluso la condición
democrática de las decisiones políticas, y en especial de
las legislativas, depende
de que hayan sido producto de un intercambio de
razones públicas encaminadas a
conformar
una decisión, y no de la pura imposición de la voluntad de las autoridades.
22. Como se hace evidente, y en relación a lo involucrado con los vicios referidos a la falta de suficiente deliberación en el marco de
la aprobación de una
ley, resultaría demasiado restrictivo analizar únicamente si se han respetado los
procedimientos de exoneración previstos formalmente. Ello significa no entender que la finalidad de dichos procedimientos es, ante todo, permitir
la discusión de ideas, el debate técnico de las propuestas y la revisión reflexiva
de las decisiones
que se toman.
23. A mayor abundamiento, además de los indicados casos analizados en nuestro país, este
tipo
de inconstitucionalidad debido a
déficits deliberativos ya ha sido objeto de aplicación o desarrollo en países tan cercanos como Argentina o Colombia. En
Argentina,
por ejemplo,
la Corte Suprema de la Nación ha determinado la inconstitucionalidad de algunas normas legales en mérito a
que en su
configuración no se permitió la
participación de quienes se verían perjudicados por
la medida aprobada (v. gr. “caso CEPIS y otros c. Ministerio de Energía
y Minería”, de 18 de agosto de 2016). En
Colombia, por su parte, la
Corte Constitucional, en diversas causas, ha incluido
a los déficits en la
deliberación como vicios en la formación de la
ley, lo cual permite declarar como inconstitucionales a
aquellas leyes que han sido insuficientemente debatidas (cfr.
las Sentencias C-537/12, C-740/13,
C-726/15).
Caso de la formalización del transporte terrestre
de
pasajeros en automóviles colectivos | 17
24. En
el caso concreto,
encontramos que,
de la revisión del
Expediente Virtual de la Ley 310961, se advierte que
dicha ley contó con un dictamen favorable, emitido por la
Comisión de Transportes y Comunicaciones, que aprobó
por unanimidad
los proyectos
de
ley
correspondientes (Proyectos de Ley 1170/2016-CR, 1367/2016-CR, 1404/2016-CR y 1416/2016-CR) con fecha 20
de
junio de 2017.
25. En el dictamen
de fecha 11 de julio
de 2017 se dio cuenta que el MTC remitió
su Informe 441-2017-CTC/CR, fechado
el 25 de mayo 2017 donde señalaba que:
“[E]l Poder Ejecutivo busca lograr una
formalización
del transporte de personas en automóvil colectivo, mediante la sustitución de manera progresiva por
vehículos de mayor capacidad y tonelaje. En
tal
sentido a través del RENAT, se
establecieron parámetros
para
que se brinde un servicio en adecuadas
condiciones de seguridad y calidad, lo cual no constituye en caso alguno una vulneración
a la Ley 28172, Ley General de Transporte
y Tránsito Terrestre” (Página 16)2.
26. Evidentemente, la alegación desarrollada por el Gobierno o Poder Ejecutivo, en el sentido de que el Congreso de la República no tomó en cuenta las
opiniones técnicas remitidas no es exacta. En este orden de ideas,
debe quedar claro
que tomar una opinión en cuenta implica conocerlo y merituarlo debidamente, lo que no implica necesariamente compartir sus conclusiones, como si dicha opinión
tuviera un alcance vinculante.
27. Por otro lado, se aprecia, también,
que en dicho dictamen se dio cuenta de los
informes elaborados por el Gobierno Regional de Piura, la Asociación Automotriz
del
Perú, el Consejo Nacional de Transporte Terrestre, y la Municipalidad
Metropolitana de Lima, entre otros.
28. Dicho texto fue puesto a debate con fecha 7 de diciembre de 2017, resultando un
nuevo texto sustitutorio aprobado con 49 votos a favor, 15 en contra
y 9 abstenciones, luego de lo cual el
texto
quedo pendiente de una segunda votación.
29. Luego, y con
motivo de diversos pedidos para la priorización del debate de dicho texto, el dictamen fue sometido a una nueva votación el 14 de mayo de 2020. Así pues, un nuevo texto sustitutorio fue sometido a votación, logrando 115 votos a
favor, 04 en contra y 10 abstenciones.
1 Cfr. Portal del Congreso de la República
http://www2.congreso.gob.pe/sicr/tradocestproc/Expvirt_2011.nsf/visbusqptramdoc1621/01416?opendoc
ument Consulta realizada: 29 de marzo de 2021.
2 Cfr. Portal del Congreso de la República https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Dictamenes/Proyectos_de_Ley/01170DC23MAY2
0170711.PDF Consulta realizada: 29 de marzo de 2021.
Caso de la
formalización del transporte
terrestre de pasajeros en automóviles colectivos | 18
30. Posteriormente, con fecha 20 de mayo se envió la autógrafa de la ley al Presidente
de la República, quien la observaría
y sería derivada nuevamente a la Comisión de
Transportes y Comunicaciones del Congreso de la República, que emitiría un dictamen de insistencia que finalmente sería
aprobado por el Pleno el 11 de
diciembre de 2020, con 81 votos a favor, 7 en contra y 10 abstenciones. En dicho dictamen de insistencia se dio cuenta nuevamente de las opiniones recibidas por
diversas entidades públicas y privadas, entre
ellas, del MTC.
31. Así pues, este
Tribunal aprecia
que
el legislador tuvo en
consideración los informes remitidos por dichas entidades, entre
ellas, el Informe 441-2017-
CTC/CR de fecha 25 de mayo 2017 del MTC, sin embargo, se apartó de la posición expresada por el Gobierno
o Poder Ejecutivo.
32. Desde luego, en el ámbito de sus competencias, la autoridad del legislador no se encuentra condicionada por
las opiniones que pudiera expresar el Gobierno
o Poder Ejecutivo en el trámite de aprobación de
la ley. Si bien es cierto que, en el marco de
la más amplia y robusta deliberación, resulta
importante que se tomen
en
cuenta las opiniones recibidas que se relacionen con la materia abordada por el
legislador, lo cierto es que
en
virtud de la libre configuración de la ley que
le asiste, este orienta su actuación según su propio criterio de oportunidad y conveniencia, con el límite de no quebrantar
ni menoscabar
los principios, reglas
y valores constitucionales.
33. Por todo lo expuesto, este
Tribunal no advierte
que
exista
un
vicio
de
inconstitucionalidad formal o que
haya existido un déficit de deliberación en la
aprobación de la Ley 31906. Antes bien, este
Tribunal toma en cuenta que dicha ley fue discutida en diversas instancias del procedimiento parlamentario y que, en todo caso, corresponde
al legislador, según su criterio de
oportunidad y conveniencia, en el marco de
la Constitución, determinar la configuración de la ley.
34. De otro
lado, respecto
al alegato
de la parte demandante referido a que
la cuestionada la Ley 31096 precisa y amplía
el
plazo del procedimiento de formalización de vehículos
con categoría M1 y M2 previsto en la Ley 28972, que
ya agotó sus efectos, este Tribunal
advierte que, más allá
de la denominación de la citada Ley 31096, en puridad establece
un nuevo procedimiento para autorizar
el
transporte de personas en auto colectivo, sin que
ello guarde relación con las
disposiciones de la derogada Ley
28972.
35. En efecto, ello se infiere de las disposiciones del pre proyecto de reglamento de la
Ley
31096 publicado por el MTC (Resolución Ministerial 029-2021-MTC/01.02),
en
el que claramente
se establece un nuevo régimen especial para la autorización,
habilitación vehicular,
condiciones de acceso y permanencia, infracciones y sanciones, entre otros, correspondientes al uso de vehículos de las categorías M1
Caso de la
formalización del transporte
terrestre de pasajeros en automóviles colectivos | 19
y M2 como taxis colectivos.3 De modo que no es cierto que se pretenda mantener
un régimen ya derogado.
36. Por
tales consideraciones,
corresponde desestimar la
demanda en estos extremos.
§3. SOBRE LOS PRESUNTOS
VICIOS
DE
INCONSTITUCIONALIDAD MATERIAL
(EN EL CONTENIDO Y EL OBJETIVO
DE LA PRETENSIÓN)
37. El Gobierno o Poder Ejecutivo alega que la ley cuestionada ha vulnerado el
principio-derecho
de dignidad, los derechos a
la vida, a la integridad
personal y a la salud, así como los derechos de los consumidores y usuarios y el derecho al
medio ambiente sano y equilibrado.
38. En relación con
ello,
la parte demandante sostiene
que
la Ley
31096 es
inconstitucional, por cuanto dispone
un procedimiento de formalización
para
que los vehículos
de las categorías M1 y M2 presten el
servicio de transporte público terrestre de personas a nivel nacional, regional y local, a pesar de que no cumplen
los requisitos técnicos necesarios
y estándares mínimos de seguridad.
39. Por su parte,
el Congreso de la República sostiene que la
regulación contenida en la Ley 31096, resulta compatible con diversos principios y bienes
constitucionales. Por
ello, alega
que los argumentos del demandante deben ser
desestimados.
40. En específico, alega
que los fundamentos
del Poder Ejecutivo han
sido
desvirtuados por la propuesta normativa
presentada
por este poder del Estado, a
través de la Resolución
Ministerial 029-2021-MTC/01.02 (Proyecto de Decreto
Supremo que aprueba
el
Reglamento del Servicio Temporal de Transporte
de Pasajeros
de Automóvil Colectivo).
41. Añade que, precisamente, siguiendo una interpretación conforme a la
Constitución de la Ley 31096, el Poder
Ejecutivo, a través del Ministerio de Transportes y Comunicaciones,
ofrece un proyecto de Reglamento de la ley impugnada que desarrolla el servicio temporal de transporte terrestre de pasajeros
en
automóvil colectivo, contemplando una serie de condiciones técnicas y legales
para su acceso y permanencia, condiciones técnicas
y obligaciones para los conductores, condiciones y
obligaciones de operación para el transportista,
en pleno respeto a los derechos fundamentales consagrados en la
Constitución. Sin embargo, justo es alegar que estamos refiriéndonos a
un proyecto, sin mayor efecto vinculante, y que, como es de
conocimiento general, no es pasible de ser
analizado mediante
una interpretación vinculante conforme
a la Constitución, labor que es
la que corresponde a un
Tribunal Constitucional como el
nuestro.
3 Información disponible en:
https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1581293/Proyecto%20de%20Decreto%20Supremo.pdf
Caso de la
formalización del transporte
terrestre de pasajeros en automóviles colectivos | 20
3.1. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN O AMENAZA DE VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS A LA VIDA, A LA INTEGRIDAD Y A
LA
SALUD
42. La parte demandante
alega que la ley impugnada vulnera los derechos a la vida, a la integridad y a la salud, reconocidos, respectivamente, en los artículos 2.1 y 7
de la Constitución.
43. El artículo 2.1 establece que toda persona
tiene derecho: “A la vida, a su identidad,
a su integridad moral, psíquica
y física y a su desarrollo y bienestar…”. A su vez,
el
artículo 7 reconoce que: “Todos tienen derecho a la protección de su salud, la
del
medio familiar
y la de la comunidad, así como el deber
de contribuir a su promoción y defensa (…)”.
44. En concreto, el demandante señala que la ley cuestionada vulnera el derecho a la salud y, como consecuencia
de ello, vulnera también el derecho a la vida
e integridad personal. Así, para
el
demandante dicha ley es incompatible con las
obligaciones del Estado de adoptar
medidas para: i) prevenir una disminución
del estado de salud de
la persona; y, ii)
para que ésta pueda conservar
un adecuado
estado de salud.
45. Al respecto, alega que el servicio de transporte de personas en vehículos M1 y M2 genera un alto número de
accidentes de tránsito, lo que
está en permanente
aumento, ocasionando a su vez altos índices de muertes y lesiones. Así pues,
sostiene que tales vehículos no han sido diseñados para
prestar el servicio de
transporte establecido en la
ley impugnada al no cumplir con los estándares mínimos de
seguridad y eficiencia que
permitan prevenir los accidentes de tránsito, generando un riesgo -al
que se aúna la informalidad- para quienes hacen uso
de dicho servicio. Menciona
por ejemplo que tales vehículos
carecen de
un sistema de suspensión, frenos
y luces para prestar adecuadamente dicho servicio.
46. Con relación a la vulneración del derecho a la salud y sus implicaciones en la vulneración del derecho a
la vida e integridad personal, según lo alegado por
el demandante, este Tribunal estima
pertinente precisar que
si bien los derechos fundamentales son interdependientes, lo que en el caso del derecho
a la
vida, integridad y salud es mucho más evidente, aunque
justo es reconocer que la vulneración de uno de estos derechos no implica per se la vulneración
de los otros con los cuales aquel
se encuentra estrechamente
relacionado.
47. En efecto, cada derecho fundamental tiene un contenido constitucionalmente
protegido, el cual constituye el canon a partir del cual se examina, en cada caso, si una determina medida legal
resulta lesiva o no de dicho derecho.
48. Sin embargo, existen ciertos casos en los cuales efectivamente
la vulneración o la amenaza de vulneración de un derecho fundamental repercute negativamente en
Caso de la
formalización del transporte
terrestre de pasajeros en automóviles colectivos | 21
el ejercicio de
otro derecho fundamental. Así pues, este Tribunal ha
reiterado en
su jurisprudencia que el menoscabo de la salud puede afectar el derecho la
vida, pues existe una
“relación intrínseca del derecho a
la salud con el derecho
fundamental a la vida” (Sentencia
330-2004-PA/TC,
fundamento 43).
49. Asimismo, este Tribunal
ha sostenido que el derecho a la vida no sólo actúa como
un límite a la actuación estatal, sino que, además, constituye un fin que debe guiar las obligaciones de hacer del
Estado.
50. A su vez, en
cuanto
al derecho
a
la
integridad
personal,
este se encuentra
relacionado
directamente con el
derecho
a la salud.
51. Precisamente, existe una innegable relación entre el derecho a la integridad y el derecho a la salud. Así pues, el derecho a la integridad tiene
implicaciones
en el derecho a
la salud, en la medida
que tiene como objeto el normal
desenvolvimiento de las funciones vitales de la persona, entre
ellas. Ello
constituye una condición indispensable para el desarrollo de la persona, y deviene
a su vez, un medio fundamental para su bienestar individual y colectivo (Sentencia
0230-2017-PHC/TC, fundamento 19).
52. Más allá de ello, este Tribunal advierte que los demandantes han centrado sus
cuestionamientos en la vulneración del derecho a la salud.
Al respecto, el artículo
7 de la Constitución Política reconoce el derecho fundamental a
la salud, la del medio
familiar y la de la comunidad, cuyo contenido y alcance
debe ser
interpretado según las exigencias provenientes
del artículo 1 de la Norma
Fundamental, en consonancia también con lo establecido en otras disposiciones constitucionales, como
los
artículos 9 y 2.1 de dicho texto constitucional.
53. Este Tribunal ha indicado que, desde una perspectiva subjetiva, el derecho a la
salud implica
la facultad que tiene toda
persona de realizar acciones con miras a la conservación de un estado de normalidad orgánica funcional,
tanto física como
mental, así como de prevenir las posibles
vulneraciones o amenazas de vulneraciones a su salud y de restituir
dicho estado de normalidad ante una
situación de perturbación (Sentencia 02480-2008-PA/TC, fundamento 6; Sentencia
7231-2005-PA/TC, fundamento
1, entre otras).
54. Asimismo, corresponde
tomar en cuenta la dimensión de libertad del derecho a la
salud en cuanto garantiza que las personas puedan alcanzar y preservar
un estado de plenitud física, psíquica y social. Por ende, el Estado debe efectuar acciones de
prevención, conservación y restablecimiento de
la salud, con la finalidad de que todas las personas disfruten del más alto nivel de
bienestar
integral, que
comprende el aspecto físico, mental y social (Sentencia 02480-2008-PA/TC, fundamento 6).
Caso de la
formalización del transporte
terrestre de pasajeros en automóviles colectivos | 22
55. A su vez,
y con respecto de la dimensión
prestacional
del derecho a la salud,
este Tribunal ha sostenido en su jurisprudencia que satisfacer este derecho requiere de intervenciones profesionales especializadas, que como lo prevé el artículo 11 de la Constitución, pueden brindarse a través de entidades
públicas, privadas
o mixtas,
lo que no enerva su consideración como derecho fundamental (Sentencia 03426-2008-HC/TC, fundamento 6).
56. Debe tomarse en cuenta
que el derecho a la salud
no solo tiene un cariz subjetivo, sino
también objetivo. Así pues, desde esta última perspectiva, este derecho exige
que el Estado realice acciones
de prevención, conservación y restablecimiento, a fin de
que las personas disfruten del más alto nivel de
bienestar físico y mental, para
lo cual debe invertir en la modernización y fortalecimiento de todas las instituciones encargadas de la prestación del servicio de
salud y, en ese sentido, adoptar políticas, planes y programas (Sentencia 2945-2003-AA/TC, fundamento 28; Sentencia 03426-2008-HC,
fundamento 7, entre otras).
57. Asimismo, puede considerarse que, como ocurre con otros derechos fundamentales, la salud
tiene una naturaleza jurídica binaria:
es un derecho
fundamental, pero también un servicio público de tipo
asistencial, que requiere
para su efectividad de normas presupuestales, procedimentales y de
organización que hagan viable
su
eficacia
en la práctica, de manera
tal
que
todas
las
prestaciones requeridas por una persona
en
determinada condición de salud sean
garantizadas de modo célere, oportuno, eficaz y eficiente (Sentencia 02480-2008- PA/TC,
fundamento 7).
58. A partir de ello, el Estado debe adoptar todas las medidas necesarias para que, atendiendo a
los principios de continuidad
en
la prestación, eficacia, eficiencia,
solidaridad y progresividad, se efectivice
el
acceso al servicio de salud por los
ciudadanos, sin discriminación (Sentencia 03426-2008-HC, fundamento
9).
59. Así pues, como ha sostenido este Tribunal
en su jurisprudencia, la salud como
servicio público garantiza que las prestaciones sean ofrecidas de modo
ininterrumpido, constante e
integral debido
a que está de por
medio la protección de derechos fundamentales, como la dignidad humana, la vida, la integridad, entre
otros (Sentencia 02480-2008-PA/TC, fundamento
8). Asimismo, este órgano
de control de la Constitución ha precisado que la prestación del servicio de salud en
condiciones de igualdad y calidad está íntimamente
ligada
a los
fines del Estado social y democrático de derecho, en cuyo
centro se ubica la defensa de la persona
humana y el respeto
de su dignidad (artículos 1, 3 y 43 de la Constitución).
60. Al respecto, el artículo 9 de la Constitución ha establecido que corresponde al
Estado determinar la política nacional de salud a través del Gobierno
o Poder Ejecutivo, lo que incluye el diseño, supervisión y ejecución de
políticas públicas
que tengan como finalidad optimizar el ejercicio del derecho fundamental a
la salud.
Caso de la
formalización del transporte
terrestre de pasajeros en automóviles colectivos | 23
61. Ahora bien, en el presente caso, este Tribunal advierte del contenido normativo
del
artículo 1 de la Ley 31096 que esta tiene como finalidad precisar que los automóviles colectivos a los que se refiere la Ley 28972, “Ley que establece la
formalización del transporte
terrestre de pasajeros en automóviles colectivos”, corresponden a
la clasificación vehicular
M1, con carrocería sedán o station wagon,
según lo establecido por el Decreto
Supremo 0058-2003-MTC.
62. Asimismo, según el artículo 2 de la ley impugnada, se encuentran bajo los alcances de la misma los vehículos de la clasificación M2, para las zonas rurales y urbanas, de acuerdo a lo establecido
por el
Decreto
Supremo
058-2003-MTC,
vehículos con más de ocho plazas, excluida la del conductor, cuya masa máxima no supere las cinco toneladas, diseñados y fabricados para transporte de pasajeros.
63. A efectos de poder determinar si la regulación cuestionada, que habilita para
realizar el transporte de pasajeros a los vehículos
de clasificación M1 y M2, ponen en riesgo los ya
referidos derechos a la vida, a la integridad física y a la salud, es menester hacer referencia a la información existente sobre
el
verdadero grado de
siniestralidad que,
en los hechos, se ha reportado
en los años o meses recientes.
64. En primer lugar, se encuentra que casi la mitad de todos los accidentes de tránsito
en
el país ocurren, precisamente, con los vehículos de la clasificación M1 y M2. En efecto, conforme a la información recopilada y sistematizada en el “Anuario
Estadístico Policial 2020” (páginas 110-120), se encuentra
que los accidentes
ocurridos por vehículos automóviles (28,474, que
corresponde al 36.26% del total), station wagon (3,842, que corresponde al 4.89% del total) y camionetas rurales (3,996, que corresponde
al
5.09% del total), constituye
el
46.24% del universo total de accidentes.
Caso de la
formalización del transporte
terrestre de pasajeros en automóviles colectivos | 24
65. Otra información relevante a estos efectos está relacionada, por ejemplo, a la
manera en que se conduce y al tipo de licencia con la que cuentan los conductores
en
los accidentes. De este modo, se encuentra que las principales causas de
accidentes de tránsito en el año 2020 han sido las de “imprudencia del conductor” (29.86%) y “exceso de velocidad” (26.89%) (“Anuario Estadístico Policial 2020”, páginas 215-216).
Asimismo, se tiene
que los involucrados en los accidentes cuentan con licencias particulares4 (32,569) o carecen de licencia (8,473), que sumados son un poco más del 56%
de un total de
78,518 accidentes de tránsito
(“Anuario Estadístico Policial
2020”, páginas 215-216).
66. En este sentido, es
claro
que la relación entre el tipo de vehículo, la modalidad de
conducción temeraria o imprudente, y la informalidad
y diversas formas de trasgresión a
la ley son un cóctel peligroso cuando se
tiene
en
cuenta la siniestralidad que
todo ello en conjunto
tendería a lograr.
67. Aunado a lo anterior, se encuentra que, incluso
pese a las restricciones vehiculares
debido a las restricciones
de circulación ante la propagación de
la COVID-19, se encuentra que el año 2020 hubo en el país 38,447 personas heridas y 2,159 personas muertas únicamente por
accidentes de tránsito, mientras que el año anterior, 2019, hubo 93,299 víctimas no fatales, 63,958 heridos y 3,110 víctimas mortales5.
4 Habilitados para conducir vehículos de la categoría M1.
5 POLICIA NACIONAL
DEL PERÚ “Anuario
Estadístico Policial
2020”, página 128. Además: INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA DE INFORMÁTICA - INEI, “Denuncias de accidentes de
Caso de la
formalización del transporte
terrestre de pasajeros en automóviles colectivos | 25
68. Además de lo mencionado, como ha sido relevado en el Informe Conjunto N° 6-2020-ATU/DIR-SR-SP, es necesario destacar que: “los vehículos que
actualmente operan de manera informal como taxi colectivo no son una respuesta per se para usuarios/personas con movilidad reducida (en adelante, PMR) en tanto no
son necesariamente vehículos
propiamente habilitados para un servicio
especial para PMR’s”. En efecto, resulta evidente que los vehículos
M1 y M2 no se encuentran acondicionados, y en algunos
casos las unidades nunca podrían
acondicionarse debidamente para garantizar el transporte
público seguro y accesible para las personas
con movilidad reducida.
69. Preocupa, además, a este Tribunal Constitucional,
que luego de la dación de la
citada Ley 31096, la siniestralidad con estos vehículos se mantenga. Así, de acuerdo al
Reporte Estadístico 8-2021 de
la Gerencia de Estudios
y Normas de la Superintendencia de Transporte Terrestre
de Personas, Carga y Mercancías (Sutran), de enero a junio
de 20216 se tiene la
siguiente data:
•
Se registraron 2,607 accidentes
de tránsito ocurridos en carreteras (nacionales y departamentales), lo que
significó un incremento de alrededor
del
47.20% respecto del
mismo
período del 2020.
• A causa de los accidentes de tránsito ocurridos en carreteras del país, 432 personas fallecieron,
esto
significó, respecto al mismo periodo del 2020, un incremento aproximado del
30.91%.
• Los heridos a consecuencia de la ocurrencia de accidentes de tránsito en
carreteras alcanzaron la cifra
de 3,168 personas, lo que
representó un incremento aproximado del 15.75%
en contraste con el mismo período del
2020.
• Se identificaron 3,986 vehículos que participaron en accidentes de tránsito ocurridos en carreteras. Del total de vehículos,
los vehículos de carga tienen una alta presencia en accidentes de tránsito (1,473, equivalente al 37%) seguidos de vehículos
auto y pick up (1,456, equivalente
al 37%), mientras que, los
buses tienen una menor participación en accidentes de tránsito (4%). Dentro
del
segundo grupo mencionado
se encuentran, sin duda
alguna, los vehículos
de las categorías M1 y M2.
tránsito no fatales por tipo, según departamento” y “Víctimas de accidentes de tránsito fatales, según
departamento”, en: https://www.inei.gob.pe/estadisticas/indice-tematico/traffic-accidents/ [Consultado
16/05/2021]
6 Información disponible
en:
https://www.gob.pe/institucion/sutran/informes-publicaciones/2154099- reporte-estadistico-n-008-2021 (consultado el 19 de setiembre de 2021).
Caso de la formalización del transporte terrestre
de
pasajeros en automóviles colectivos | 26
• Del total de accidentes, en el 76% de los choques participaron autos, pick up, vehículos de carga
y otros vehículos; en el 79% de los despistes y volcaduras
participaron autos, pick up y vehículos de carga, y;
en
el 43% de los atropellos
participaron autos, pick up y vehículos
de carga. En consecuencia, los
autos y pick up estuvieron involucrados en todas
las modalidades de
accidentes.
70. Finalmente, la Defensoría del Pueblo, ante la emisión de la autógrafa de la citada
Ley
31096 al Poder
Ejecutivo,
con fecha 30 de mayo
de 2020 expresó su preocupación por la misma, dado que la formalización de autos colectivos para el
transporte de pasajeros no respetaría la distancia social para frenar el COVID-19. En ese sentido, expresó
lo siguiente:
La Defensoría
del
Pueblo pidió
a los gobiernos nacional,
regionales y
locales
evitar que el transporte urbano, interurbano e interprovincial se convierta en el nuevo foco de propagación del COVID-19, por lo que solicitó a todas las
autoridades del país impedir que aumente el uso de colectivos en zonas donde
existe una oferta de vehículos de mayor tamaño, como los buses, para brindar
estos
servicios.
Por ello,
la entidad expresó
su preocupación por la autógrafa que autoriza el trasporte en autos colectivos en las regiones del país, salvo Lima y Callao, sin distinguir el tipo de rutas
y lugares en donde ya existe oferta de transporte público con vehículos apropiados para cautelar la salud pública y la seguridad
vial, lo que podría generar, en diversas ciudades, una mayor congestión y otras
externalidades ambientales, económicas y
sociales (…).7
7 Noticia disponible en: https://www.defensoria.gob.pe/defensoria-del-pueblo-transporte-publico-no-debe- ser-el-nuevo-foco-de-contagio-del-covid-19/ (consulta el 19 de setiembre de 2021).
Caso de la
formalización del transporte
terrestre de pasajeros en automóviles colectivos | 27
71. Al respecto, con base en todo lo indicado, este Tribunal advierte que, con respecto a las disposiciones que habilitan el transporte
de pasajeros en vehículos de las clasificaciones M1 y M2, conforme a lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de
la legislación cuestionada, es posible
concluir que:
a. La ley impugnada ha habilitado que autos no preparados para ello, brinden
el
servicio de transporte
terrestre de pasajeros en automóvil colectivo, lo
cual, conforme a lo
expuesto
supra,
coloca en grave riesgo la vida,
integridad física y salud de
los usuarios, transeúntes y otros conductores.
Ello, conforme se ha indicado en diversos
informes técnicos que han
sido recogidos en la presente sentencia.
b. Además de lo indicado, es necesario resaltar que esta regulación no podría
ser corregida en su carácter
lesivo tan solo a través de la reglamentación
que le corresponde Gobierno, en la medida que un límite para el desarrollo reglamentario es precisamente
el
contenido de la ley. De esta manera, es
evidente que un reglamento no podría
transformar una ley inconstitucional
en una constitucional.
72. De otro lado, llama la atención a este Tribunal Constitucional que, dentro del
Dictamen de la Comisión de
Transportes y Comunicaciones
del Congreso de la
República de fecha 11 de julio de 2017, se señale como una razón para
la aprobación de la ley cuestionada que
“(…) es una realidad social que
dichos vehículos forman parte del servicio de pasajeros a nivel interdistrital,
interprovincial e
interregional pero por una falta de normatividad y reglamentación
adecuada, actúan en la informalidad del transporte
público”.
73. Al respecto, dicha respuesta no puede ser de recibo en un Estado Constitucional
como el nuestro. Y
es que, no porque alguna situación, conducta
o hecho ocurre
con
cierta frecuencia en la sociedad necesariamente debe
ser
autorizada y normalizada. Bajo dicha lógica, diversos actos ilícitos dada la frecuencia de
su comisión tendrían que dejar de ser sancionados para pasar a ser permitidos, lo que
constituye un absurdo.
Antes bien, cualquier
conducta o actividad
que pretenda ser regularizada vía legislativa debe estar acorde con el plexo de derechos, valores
y principios garantizados por
nuestra Norma Fundamental.
74. De igual forma, los argumentos que pretenden legitimar la circulación de los autos
colectivos al amparo del derecho al trabajo o a la
libertad de empresa
también desconocen que dichos atributos
no son absolutos y que, por en contrario, deben ser
limitados en contextos en los cuales el derecho a la
vida se pone en evidente
riesgo. En esa medida, es aplicable al presente caso, mutatis mutandis, el criterio
establecido en la sentencia
recaída en
el
Expediente 07320-2005-PA/TC, fundamento 73 (caso
“Buses-camión”) en
los siguientes términos:
(…) si bien es cierto, los individuos y las empresas gozan
de un ámbito de
Caso de la
formalización del transporte
terrestre de pasajeros en automóviles colectivos | 28
libertad para actuar en el mercado -recuérdese que conforme al artículo
58° de la Constitución, la iniciativa privada es libre-, sin embargo, ello no quiere decir que dicha libertad sea
absoluta, pues también existe
la certeza de que debe existir un
Estado
que mantiene una
función supervisora y correctiva o reguladora. En tal sentido, este Tribunal estima que, - ante los hechos que son de conocimiento de la
opinión
pública,
respecto de los
peligros
que representa
el servicio de transporte de pasajeros
en ómnibus carrozados
sobre
chasis
de camión, y los innumerables accidentes ocurridos- en
materia de transporte el Estado cuenta con un mayor campo de actuación, en la medida que de por medio se encuentran otros valores constitucionales superiores como la seguridad, la
integridad
y, por último,
el
derecho a la vida
misma, el cual resulta ser de primerísimo orden e importancia, pues es el primer derecho de la persona
humana
reconocido por la Ley
Fundamental.
75. En mérito
a lo expuesto, la demanda
debe declararse fundada en este extremo.
3.2. SOBRE LA
VULNERACIÓN
DE
LOS
DERECHOS
DE
LOS
CONSUMIDORES
Y
USUARIOS
76. El demandante alega también que la ley impugnada vulnera el artículo 65 de la Constitución, relativo a
la protección constitucional de los usuarios, en el caso concreto de los usuarios de los servicios de
transportes. Al respecto, el
demandante reitera que la norma cuestionada no cumple con los estándares
mínimos de seguridad, lo que se expresa en el alto índice de accidentes, muertes y lesiones relacionados con
los automóviles colectivos.
77. De esta forma, no solamente existiría un alto riesgo para la seguridad y salud del
usuario de este servicio, sino
que el propio servicio
no sería eficiente por generar
mayor congestión vehicular
y mayor contaminación. En cambio, añade, que
los vehículos M3 pueden realizar la misma función, de forma segura y más eficiente, lo que
no ha sido considerado por la ley impugnada que promueve que se preste el servicio de transporte terrestre de personas a través de vehículos
M1 y M2 que, en
estricto, no son aptos para el desarrollo de dicha actividad.
78. Con relación a ello, el artículo 65 de la Constitución ha dispuesto que: “El Estado defiende el interés de los consumidores y usuarios. Para
tal efecto garantiza el
derecho a
la información sobre
los bienes y servicios
que se encuentran a
su disposición en el mercado. Asimismo, vela, en particular, por la salud y la
seguridad de la población”.
79. Al respecto, este Tribunal en varias oportunidades se ha pronunciado en relación con el contenido y alcances de
lo establecido en dicho
artículo constitucional (Sentencias 0008-2003-AI/TC,
3315-2004-AA/TC,
01865-2010-PI/TC, entre
otras). En ellas, el Tribunal ha
desarrollado una definición de consumidor y usuario, en el sentido de que estos devienen en el fin de toda actividad económica o quienes
concluyen
el círculo económico
satisfaciendo sus
necesidades
y
