Pleno. Sentencia 32/2021
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Caso de la negociación colectiva en el sector
público |
1 |
Expediente 00003-2020-PI/TC
RAZÓN DE RELATORÍA
En
la sesión de Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 7 de enero de 2021, se
reunieron los magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales,
Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera a
efectos de pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad que dio origen
al Expediente 00003-2020-PI/TC.
La
votación fue la siguiente:
—
Los
magistrados Ledesma (ponente) y Ramos votaron por declarar: 1. FUNDADA
en parte la demanda 2. INFUNDADA la demanda con interpretación e 3.
INFUNDADA en lo demás que contiene.
—
El
magistrado Miranda votó por declarar FUNDADA la demanda e inconstitucional en
su totalidad el Decreto de Urgencia 14-2020, sin posibilidad de interpretación.
—
El
magistrado Blume declaró FUNDADA la demanda en su totalidad. Se deja constancia
de que el magistrado entregará su voto en fecha posterior.
—
Los
magistrados Ferrero, Sardón y Espinosa-Saldaña, con fecha posterior, votaron
por declarar IMPROCEDENTE la demanda por sustracción de la materia.
Estando a los votos presentados, y al no haberse
alcanzado cinco votos conformes para declarar la inconstitucionalidad de la
disposición legal impugnada, corresponde declarar INFUNDADA la demanda, conforme a lo previsto en el artículo 5,
primer y segundo párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
La Secretaría del Pleno deja constancia de que la
presente razón encabeza los votos antes mencionados, y que los magistrados
intervinientes en el Pleno firman digitalmente al pie de esta razón en señal de
conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
LEDESMA
NARVÁEZ
FERRERO
COSTA
MIRANDA
CANALES
BLUME
FORTINI
RAMOS
NÚÑEZ
SARDÓN
DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA
PLENO JURISDICCIONAL
Expediente 00003-2020-PI/TC
VOTO DE LOS MAGISTRADOS LEDESMA NÁRVAEZ Y RAMOS
NÚÑEZ
7 de enero de 2021
Caso de la negociación
colectiva en el Sector Público
Colegio de Tecnólogos Médicos del Perú c.
Poder Ejecutivo
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto de Urgencia 014-2020
Magistrados firmantes:
SS.
LEDESMA
NARVÁEZ
RAMOS
NÚÑEZ
TABLA
DE CONTENIDOS
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Norma impugnada |
Parámetro de control |
|
Decreto de Urgencia 014-2020: -
Artículo
5.1; -
Artículo 5.2; -
Artículo 5.3; -
Artículo 5.5.; -
Artículo 6; -
Artículo 6.4; -
Artículo 7.2.3 -
Primera Disposición
Complementaria Transitoria -
Segunda Disposición
Complementaria Transitoria |
Constitución: - Artículo 26.2 - Artículo 28.1; - Artículo 28.2 Convenio 98 OIT Convenio 151 OIT |
I. ANTECEDENTES
C. Intervenciones
C-1.
tercero
II. FUNDAMENTOS
§1. Delimitación de la controversia constitucional
§2. Sobre la
competencia del Poder Ejecutivo para regular la negociación colectiva a través
de un Decreto de Urgencia
§3. Sobre la presunta vulneración de los
derechos a la negociación colectiva y a la sindicalización
§4.
Sobre la presunta afectación del
principio de independencia arbitral
§5. Sobre la vigencia de los convenios colectivos
III. FALLO
I. ANTECEDENTES
Con fecha 19 de febrero de 2020, el Colegio Tecnólogo Médico del Perú, a través de su Decano, interpuso demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto de Urgencia 014-2020, publicado el 23 de enero de 2020, en el diario oficial “El Peruano”, solicitando se declare la inconstitucionalidad de la totalidad de la norma por haber incurrido en un vicio de competencia. Asimismo, precisa que los artículos 5.1, 5.2, 5.3, 5.5, 6, 7.2.3, de la Primera y Segunda Disposición Complementarias Transitorias de dicho decreto de urgencia han incurrido en presuntos vicios de inconstitucionalidad por el fondo.
El 23 de octubre de 2020, el Procurador Público
Especializado en Materia Constitucional, en representación del Poder Ejecutivo,
presenta su escrito de contestación, solicitando que la demanda sea declarada infundada
en todos sus extremos.
Las partes postulan una serie de argumentos sobre la constitucionalidad de las normas impugnadas que, a manera de resumen, se presentan a continuación:
B-1. DEMANDA
Los argumentos expuestos en la demanda son los siguientes:
-
El demandante señala
que las materias previstas en la norma impugnada no pueden ser reguladas a
través de un decreto de urgencia. Asimismo, alega que no se han configurado los
requisitos de excepcionalidad y urgencia que ameriten que dichas materias sean
aprobadas a través de la aludida norma.
-
Antes bien, sostiene
que la negociación colectiva amerita un mayor tiempo de debate con la
participación de los representantes de los gremios sindicales del Estado, en el
marco del proceso de aprobación de leyes por el legislador democrático.
-
Asimismo, el recurrente
afirma que tampoco se habría cumplido con el principio de especialidad al que
están sujetos los decretos de urgencia, dado que su contenido se debe ocupar de
materias netamente económicas y financieras. En ese sentido, el demandante
considera que se incurre en un supuesto de inconstitucionalidad por vulneración
del principio de competencia, al haberse emitido una norma con un contenido que
no es propio de un decreto de urgencia, en el contexto de disolución del órgano
competente.
-
En cuanto a los vicios
de inconstitucionalidad por el fondo, el Colegio recurrente sostiene que los
artículos impugnados vulneran el artículo 28, numerales 1 y 2 de la
Constitución Política del Perú, los Convenios 98 y 151 de la OIT, el Decreto
Ley 25593, Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo y el Decreto Legislativo
1071, Ley General del Arbitraje.
-
En primer lugar, el
recurrente solicita que los artículos 5, numerales 1, 3 y 5, y 6, referidos a
la participación del Ministerio de Economía y Finanzas (en adelante MEF) en la
aprobación de los pliegos de reclamos, sean declarados inconstitucionales, toda
vez que los sindicatos de las entidades públicas estarían sujetos a que sus
pliegos sean aprobados en primera instancia por el Informe Económico Financiero
(en adelante IEF) del MEF, condicionando la continuación de la negociación
colectiva. Ello vulneraría los derechos fundamentales a la negociación
colectiva y a la sindicalización.
-
A su vez, indica que el
MEF no es el órgano indicado para emitir el límite máximo pecuniario en los
pliegos de reclamos, puesto que es una entidad del Estado y, por lo tanto, del
mismo sector del empleador. Con ello se obstaculiza, según refiere, la
satisfacción de las necesidades públicas a través de conductas objetivas que
permitan la prestación del servicio de manera eficaz y continua para la
colectividad, así como la transparencia en el ejercicio de la función pública.
-
En ese sentido, el
recurrente sostiene que se afecta la independencia funcionarial del MEF porque
al establecer la norma que dicho ministerio se encarga de la emisión del IEF,
entonces este podría impedir o menoscabar el estricto cumplimiento de sus deberes
e, incluso, perjudicar los intereses generales.
-
En la misma línea, el
demandante argumenta que los artículos que promueven la participación del MEF
como órgano de control previo en la negociación colectiva atentan contra el
principio del debido proceso. Además, señala que no puede condicionarse la
admisibilidad del pliego de reclamos que presenten los sindicatos, puesto que,
si este es desestimado por el MEF, se estaría coartando la libertad sindical.
-
Por otra parte, el
colegio recurrente manifiesta que el máximo intérprete de la Constitución
reconoce que una de las principales actividades de un sindicato es la
negociación colectiva, por lo que ponerle trabas a su ejercicio es desalentar a
la sindicalización.
-
Asimismo, sostiene que
la negociación colectiva debe ser garantizada y promovida por el Estado. Ello
se desprende de los artículos 28 y 42 de la Constitución Política, del artículo
4 del Convenio 98 de la OIT y del artículo 7 del Convenio 151 de la OIT.
Precisamente, el recurrente menciona que, según dicho artículo, los Estado
miembros deben adoptar:
medidas adecuadas a las condiciones nacionales para
estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de
negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de
empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros
métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar
en la determinación de dichas condiciones.
-
El demandante agrega
que la negociación colectiva es el principal instrumento para la armonización
de los intereses contradictorios de las partes en el contexto de una relación
laboral. En ese sentido, indica que, dentro del respeto del orden público
constitucional, la Constitución impone al Estado el deber de fomentar la
negociación colectiva y promover formas de solución pacífica de los conflictos
laborales.
-
Es en ese sentido,
señala, que el decreto cuestionado contradice con los artículos 28 y 42 de la
Constitución, interpretados de conformidad con el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos, y en particular, con lo dispuesto en los Convenios de la OIT
98, sobre el derecho de sindicalización y de negociación colectiva, y 151 sobre
las relaciones de trabajo en la Administración Pública, olvidando que la
negociación colectiva es aquel proceso de diálogo realizado entre
organizaciones que representan los intereses de los sectores involucrados en
una relación de trabajo.
-
Ahora bien, respecto a
la presentación anual del pliego de reclamos, el recurrente sostiene que lo
establecido en el artículo 5.2 del decreto cuestionado, que regula dicha
presentación cada dos años, debe ser declarado inconstitucional por contravenir
un derecho adquirido, según lo dispuesto en el Decreto Ley 25593, Ley de
Relaciones Colectivas de Trabajo y la costumbre laboral, lo que no puede ser
afectado por normas que se dicten posteriormente.
-
Además, el recurrente
alega que la costumbre como fuente del derecho laboral en el Perú es
particular, dado que, si un empleador otorga un beneficio durante dos años
consecutivos, se considera una costumbre ya creada, cuyo cumplimiento le
resulta obligatorio.
-
Sobre la alega
inconstitucionalidad del artículo 6.4 del decreto cuestionado, referido a la
autonomía de los árbitros y los efectos del laudo, el colegio demandante indica
que dicho artículo es inconstitucional, por cuanto se estaría amenazando con
iniciar un proceso penal si el convenio colectivo o el laudo arbitral
contradice lo establecido en el Informe del MEF, además de la expulsión del
Registro de SERVIR, según lo establecido en el artículo 7.2.3, a pesar de que
en la etapa de actuación de medios probatorios se pueda contar con un peritaje
económico que contradiga técnicamente el informe del MEF, lo que limita la
actuación de la justicia arbitral.
-
Adicionalmente, el
recurrente solicita que la Primera Disposición Complementaria Transitoria,
sobre la vigencia de los convenios colectivos, sea declarada inconstitucional,
dado que mediante aquella el MEF puede suspender los convenios colectivos y
laudos firmes que hayan obtenido la calidad de cosa juzgada, vulnerando
directamente el Decreto Legislativo 1071, Ley de Arbitraje, cuyo artículo 59
establece los efectos del laudo, el mismo que es definitivo, inapelable y de
obligatorio cumplimiento desde su notificación a las partes.
-
Asimismo, el colegio
demandante sostiene que la Segunda Disposición Complementaria Transitoria,
referida a la elección de los árbitros, es inconstitucional en tanto delega en
SERVIR la designación del presidente del Tribunal Arbitral, en los procesos
arbitrales en que los árbitros estén pendientes de instalarse, vulnerándose de
tal modo, el derecho de los co-árbitros de designar
al presidente del Tribunal Arbitral reconocido en el artículo 75 del Reglamento
de la Ley Servir aprobado por Decreto Supremo 040-2014-PCM.
-
A su vez, el recurrente
afirma que la forma y el modo de cómo debe designarse al presidente del
Tribunal Arbitral, en caso de que las partes no se pongan de acuerdo en su
designación, o el modo en como deberá conformarse el consejo especial y todo lo
relacionado con su composición, son aspectos ajenos a la materia que debe
contener un decreto de urgencia.
-
Por todo lo expuesto,
el colegio recurrente solicita a este Tribunal que declare la
inconstitucionalidad del Decreto de Urgencia 014-2020 en su totalidad, o en su
defecto, la inconstitucionalidad de los artículos señalados.
B-2. CONTESTACIÓN DE LA
DEMANDA
Los argumentos expuestos en la contestación de la demanda son los siguientes:
-
El Poder Ejecutivo
manifiesta que el decreto de urgencia impugnado no debe ser analizado bajo el inciso
19 del artículo 118 de la Constitución, sino a partir de lo dispuesto en el
artículo 135 de dicha Norma Fundamental. Por ello, alega que los criterios de
materia regulada, excepcionalidad, necesidad, conexidad, transitoriedad y
generalidad, desarrollados por el Tribunal Constitucional para el primer
supuesto, no pueden ser aplicados de forma automática al segundo, pues se trata
de situaciones completamente diferentes.
-
Alega que, en el
presente caso, la norma impugnada ha sido expedida en el marco de lo
establecido por el artículo 135 de la Constitución, durante el período de
interregno parlamentario producido como consecuencia de la disolución del
Congreso de la República ocurrida el 30 de setiembre de 2019.
-
Por otro lado, sostiene
que el límite presupuestario de la negociación colectiva no significa que el
derecho no pueda ejercerse. Tampoco impide que se puedan discutir o negociar
beneficios económicos respetando el límite constitucional del presupuesto
equitativo y equilibrado. Alega que la capacidad de negociar se ve
razonablemente restringida sobre la base de un documento objetivo y público: el
presupuesto.
-
Refiere que, siendo el
equilibrio presupuestal un límite con sustento constitucional al ejercicio del
derecho a la negociación colectiva, resulta indispensable que los trabajadores
cuenten con la información necesaria para garantizar que su pliego de reclamos
sea viable.
-
Alega que ellos deben
conocer el tope máximo a sus demandas que le permite el presupuesto de una
entidad, antes de iniciar el proceso de negociación. En esa misma línea, el
Tribunal ha sostenido en su jurisprudencia, que la información presupuestaria
permite a las partes entrar a negociar en igualdad de condiciones.
-
Añade, además, que el
Tribunal Constitucional ha precisado en que la intervención de una autoridad
competente vinculada con las remuneraciones y condiciones laborales con impacto
en el presupuesto público, no significa, en lo absoluto, que se afecte la
autonomía de las partes para negociar.
-
Por ello, para el Poder
Ejecutivo, dado que hay una relación directa e intrínseca entre la negociación
colectiva en materia de condiciones laborales económicas y el presupuesto
público, el Ministerio de Economía y Finanzas tienen competencia para
intervenir en la negociación colectiva.
-
Alega que esta
participación en el decreto de urgencia impugnado se concretiza a través de la
elaboración de informes que den cuenta, por ejemplo, de la circunstancia
específica en materia económica del país, de la necesidad de restringir el
incremento de ingresos de los servidores públicos, o de limitar los montos.
-
En ese sentido agrega
que, conforme al numeral 17 del artículo 118 de la Constitución, corresponde al
Presidente de la República la administración de la hacienda pública, entendida
ésta como la parte de la Economía que se ocupa del estudio de la actividad
financiera del sector público; es decir del conjunto de las decisiones
económicas que se manifiestan en la realización de ingresos y gastos públicos y
la mutua relación entre ellos.
-
Refieren que, por ello,
resulta perfectamente compatible con la Constitución que el Ministerio de
Economía y Finanzas intervenga en los procesos de negociación colectiva en los
que esté de por medio la discusión sobre el incremento de ingresos o cualquier
otra condición económica, pues se debe medir el impacto en el presupuesto
público y evitar que se afecte el equilibrio presupuestal y la equitativa
administración de los recursos públicos.
-
Menciona que el límite
máximo que determina el MEF a través del IEF responde directamente a lo
señalado por el Tribunal Constitucional sobre los principios de equilibrio
presupuestal y de uso equitativo de los recursos públicos, a fin de que se
establezcan topes máximos para que las partes tengan conocimiento del límite
para iniciar el procedimiento de negociación colectiva.
-
Con relación al IEF,
señala que este no es un informe que contenga una opinión. Se trata de un
informe que analiza, sobre la base de los criterios y principios presupuestales
previamente descritos, la viabilidad de los pedidos contenidos en los pliegos
de reclamo
-
Señala que el numeral
6.2 del artículo 6 del Decreto de Urgencia 014-2020 establece que en dicho
informe se valoriza el pliego de reclamos, la situación económica financiera
del Sector Público, la situación concreta de la entidad o de la empresa
pública, el máximo negociable y se establece las fuentes de donde provendrá el
financiamiento.
-
Además, sostiene que en
el numeral 6.3 se prescribe que el informe debe contener información de
situaciones excepcionales que puedan dar cuenta de la imposibilidad de usar
recursos públicos para la mejora de condiciones laborales como desastres
naturales, la caída de la economía, o cláusulas de excepción, entre otros. Este
análisis es competencia, por la materia especializada y por las normas citadas,
exclusiva del Poder Ejecutivo a través del MEF.
-
Concluye a este
respecto que el IEF se constituye en el instrumento que concretiza el límite
constitucional del presupuesto público para el ejercicio de toda actividad, que
es emitido en el marco de las competencias del MEF, y que se elabora sobre la
base de información pública y oficial, por lo que las normas que se impugnan
con relación al IEF del MEF no son inconstitucionales, al buscar garantizar la
vigencia de principios y reglas presupuestales que se aplican al procedimiento
de negociación colectiva en el Sector Público.
-
Sostiene además que la
norma impugnada se orienta a analizar si hay disponibilidad presupuestaria para
cumplir con los convenios y/o laudos, a fin de hacer frente, a su criterio, a
dos situaciones igualmente graves:
i)
La ineficacia de estos,
y su incidencia en los derechos de los trabajadores, que se generan
expectativas que no pueden satisfacerse, lo que coloca en riesgo las
condiciones laborales; y
ii)
la afectación de los
principios de equilibrio presupuestal y de uso equitativo de los recursos
públicos, lo que pone en riesgo la viabilidad presupuestaria de las entidades y
empresas públicas.
-
Por ello indica que el
análisis sobre la viabilidad de cumplir con los convenios colectivos coadyuva
al efectivo goce de los beneficios que se otorgan a través de los mismos, así
como permite ordenar la planilla de cada entidad estatal, por lo que su constitucionalidad
reside en atender un problema que involucra bienes constitucionales.
-
Respecto a los
cuestionamientos de los efectos de los laudos, la autonomía de los árbitros y
la elección del presidente del Tribunal Arbitral, sostiene que, que la actuación
de los árbitros no se ve limitada debido a que el IEF contiene los límites
máximos que el presupuesto le permite, y este, como lo ha señalado el Tribunal
es un límite constitucional que debe contemplarse en la regulación de la
negociación colectiva en el Sector Público.
-
Finalmente, alega que
la independencia que le asiste a los árbitros no los habilita a desconocer el
análisis técnico sobre la viabilidad presupuestaria del pliego de reclamos que
realiza el sector competente, con información técnica, pública y oficial, pues
afectaría las competencias que sobre el presupuesto tiene el Poder Ejecutivo.
Por lo tanto, debe advertirse que las normas impugnadas no vulneran la
independencia de los árbitros.
-
Por tales
consideraciones solicita que la demanda sea declarada infundada en todos sus
extremos.
C. INTERVENCIONES
C-1. Terceros
El Tribunal Constitucional incorporó como terceros a las siguientes entidades:
a)
Sindicato
Nacional de Enfermeras del Seguro Social de Salud – (SINESS):
-
Con fecha 30 de septiembre
de 2020, el Sindicato Nacional de Enfermeras del Seguro Social de Salud-SINESSS
presenta un escrito, a través del cual solicita intervenir en el presente
proceso de inconstitucionalidad que se sigue contra el Decreto de Urgencia
014-2020, en calidad de tercero.
-
Posteriormente, con
fecha 26 de octubre de 2020, el Tribunal Constitucional admitió su
incorporación como tercero, en tanto dicha organización sindical agrupa a un
colectivo considerable de trabajadores que prestan servicios para el Seguro
Social de Salud (ESSALUD) y cuyo ámbito de actividades se encuentra relacionado
con la controversia del presente proceso.
-
Entre las razones que
fundamentan la intervención de esta organización sindical como tercero, este
Sindicato sostiene que la participación del MEF obstruye con barreras
burocráticas la realización del arbitraje, toda vez que esta entidad del Estado
deberá emitir previamente un Informe Económico Financiero, el mismo que
condicionará el contenido de las negociaciones colectivas que se planteen.
-
De ese modo, el tercero
admitido, considera que el Estado estaría actuando como juez y parte en el
proceso de las negociaciones colectivas, toda vez que la viabilidad de los
pliegos de reclamos, como la negociación colectiva, dependerá del informe que
el Ministerio de Economía y Finanza emita.
-
Asimismo, este
Sindicato argumenta que el IEF que el MEF debe emitir para la viabilidad
presupuestaria de los pliegos de reclamos impide que en las mesas de las
negociaciones se debatan temas económicos.
-
Al respecto, esta
organización sindical indica que el MEF no es el indicado para emitir el límite
máximo pecuniario en los pliegos de reclamos, ya que forma parte del mismo
sector del empleador, esto es, del Estado, lo que conlleva a la vulneración del
principio constitucional de la función pública, que es fundamental para lograr
la satisfacción de las necesidades públicas a través de conductas objetivas que
permitan la prestación del servicio de manera eficaz y continua para la
colectividad.
-
Además, añade que el
Estado estaría actuando como juez y parte, toda vez que será este el que
designará al árbitro, quien no podrá actuar con neutralidad por encontrarse
condicionado al artículo 7.2, numeral 3 del Decreto cuestionado, esto es, que
no puede contradecir el informe del MEF.
-
Por otro lado, esta
organización sindical considera que este decreto cuestionado carece de un
contenido que no es propio de un decreto de urgencia, toda vez que su contenido
no requería ser legislado de manera urgente ni necesaria, en tanto que la
negociación colectiva es un tema que amerita mayor tiempo de debate y la
participación de los representantes de los gremios sindicales del Estado.
-
A su vez, indica que
este contenido, además de no requerir una urgente ni necesaria legislación,
tampoco cumple con la exigencia del principio de especialidad al que está
sujeto todo decreto de urgencia, esto es, que su contenido debe responder
únicamente a abordar materias económicas y financiera.
-
De otro lado, esta
organización sostiene que la Constitución reconoce como una de las principales
actividades de un sindicato, a la negociación colectiva. Por ello, obstaculizar
la negociación colectiva desalienta la sindicalización.
-
En la misma línea,
advierte que no debe perderse de vista el criterio desarrollado por el Tribunal
Constitucional, en la Sentencia 0008-2005-PI/TC, fundamento 52, en el que
reconoció que las organizaciones sindicales de los servidores públicos serán
titulares del derecho a la negociación colectiva, cuya obligación constitución
recae en el Estado, el mismo que deberá privilegiar y fomentar la negociación
colectiva y promover formas de solución pacífica de los conflictos laborales.
-
Por otra parte, sobre
la presentación anual del pliego de reclamos, el sindicato recurrente sostiene
que el artículo 5.2 del decreto cuestionado es inconstitucional por establecer
que los pliegos de reclamos se presentan cada dos años, entre el 1 y el 30 de
junio, no pudiendo presentarse en el año anterior a las elecciones que
correspondan.
-
Sobre el particular,
manifiestan que dicha regulación afecta un derecho adquirido que no puede ser
afectado por normas posteriores que se emitan. En ese sentido, argumentan que en nuestro país
si un empleador otorga un beneficio durante dos años consecutivos, el mismo se
considera como una costumbre creada, cuyo cumplimiento resulta obligatorio.
b)
Federación
Nacional de Obreros Municipales del Perú-(FENAOMP)
-
Con fecha 03 de
noviembre de 2020, la Federación Nacional de Obreros Municipales del Perú
solicita ser incorporado en calidad de tercero al proceso de
inconstitucionalidad que se sigue contra el Decreto de Urgencia 014-2020.
-
Dicha federación
nacional alega que mediante el decreto de Urgencia 014-2020 se elimina el
diálogo entre los gobiernos locales y las organizaciones de los trabajadores.
Esto sería así en tanto que, según señalan, el Ministerio de Economía y
Finanzas será quien disponga unilateralmente y sin consulta previa, el nivel de
las remuneraciones y condiciones de trabajo.
-
Además, indica que
mediante la norma cuestionada, las organizaciones sindicales solo podrán
negociar una sola vez cada siete años, en lugar de hacerlo anualmente como se
ha venido realizando y que dichos acuerdos solo podrán convenir con aquello que
el Ministerio de Economía y Finanzas disponga mediante su Dictamen Económico
Laboral, cuyo carácter es obligatorio y bajo sanción de nulidad.
-
De ese modo, afirma que
el decreto cuestionado lesiona gravemente los derechos fundamentales a la
libertad sindical y a la negociación colectiva, reconocidos en nuestra
Constitucional Política del Perú y en los Convenios de la OIT relativos a
dichas materias.
-
Específicamente, la
federación recurrente sostiene que los artículos 3, numeral 2, y 4 lesionan
gravemente el derecho de negociación colectiva y el derecho a la libertad
sindical, dado que mediante aquellos artículos se establecen niveles de
negociación en forma excesivamente reglamentaria y se dispone la posibilidad de
establecerse mesas especiales mediante un reglamento que será emitido por el
Poder Ejecutivo, imposibilitado a que las partes involucradas puedan conocer el
contenido de dichas normas e impidiendo que se pueda negociar sobre ellos.
-
A su vez, señala que
mediante los artículos 5, numeral 3, y 6, el gobierno decidirá unilateralmente
el contenido del convenio a través del Informe Económico Financiero que será
expedido por el Ministerio de Economía y Finanzas previo al inicio de la
negociación, cuyo cumplimiento es de obligatorio cumplimiento. En ese sentido,
indican que las partes no podrán pactar nada diferente a lo señalado en el
informe, bajo sanción de nulidad.
-
Por otro lado, alega
que mediante los numerales 2 y 4 del artículo 5 se establece que la duración
mínima del convenio es de 2 años, no pudiendo las partes negociar sobre una
duración menor. Al respecto, afirman que, en muchas ocasiones, estas
organizaciones sindicales con los gobiernos locales han convenido por mutuo
acuerdo plazos menores a los dos años. Asimismo, señalan que estas
disposiciones contenidas en el decreto cuestionado prohíben llevar a cabo
negociaciones un año anterior a las elecciones generales, regionales y
municipales, impidiéndose de este modo negociar dos veces en un periodo
constitucional de gobierno de cinco años
-
Por su parte, señala
que la Tercera Disposición Complementaria Transitoria establece la prohibición
de presentar pliegos de reclamos y de negociar colectivamente si la
organización sindical tiene pactada alguna condición económica o ha iniciado
una negoción que incluyó una condición económica durante los años 2016, 2017,
2018 y 2019. En otras palabras, todas aquellas bases que tuvieron algún tipo de
acuerdo sobre condiciones económicas en aquellos cuatro años están
imposibilitados de iniciar una negoción colectiva en el presente año 2020.
-
Respecto a la alegada
inconstitucionalidad del artículo 5, numeral 4, el recurrente manifiesta que
mediante ella se dispone el carácter no acumulativo del convenio colectivo. Es
decir, indican que a la terminación de los dos años de duración establecida, se
tendrá que negociar nuevamente todo el contenido del convenio, a pesar de
contar con un acuerdo sobre los derechos y beneficios pactados.
-
A su vez, la federación
recurrente sostiene que mediante la Primera Disposición Complementaria
Transitoria se dispone la posibilidad de la revisión de los convenios
colectivos anteriores ya pactados, a través de una solicitud presentada por la
entidad del Estado al Ministerio de Economía y Finanzas, cuya finalidad es que
se inaplique en forma total o parcial y de manera
temporal los acuerdos arribados, con lo cual se introduce un gran factor de
incertidumbre, por cuanto con ello se restaría efectividad a todos los
convenios colectivos vigentes que se encuentran suscritos con municipalidades y
gobiernos locales.
-
Adicionalmente, afirma
que los artículos 6, numeral 4, 7.2, numeral 3 y la Segunda Disposición
Complementaria Transitoria vulneran la independencia de la jurisdicción
arbitral al disponerse que cuando el árbitro incumple lo establecido en el IEF,
previo procedimiento sancionador a cargo de SERVIR, será excluido del Registro
Nacional de Árbitros de Negociaciones Colectivas, sin poder ser designado en posteriores
arbitrajes.
-
Finalmente, señala que
la Segunda Disposición Complementaria Final es inconstitucional por disponer
que órganos que representan a una de las partes en la negociación colectiva,
tales como SERVIR y la Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos
Humanos del Ministerio de Economía y Finanzas, tengan la facultad de
interpretar las disposiciones del Decreto de Urgencia 014-2020 y de su
reglamento que se expida en el futuro.
II. FUNDAMENTOS
§1. Delimitación
de la controversia constitucional
1. En
el presente caso, la parte demandante cuestiona la totalidad del Decreto de
Urgencia 014-2020 por haber incurrido en un presunto vicio de incompetencia.
Asimismo, impugna concretamente los artículos 5.1, 5.2, 5.3, 5.5, 6, 7.2.3 así como la
Primera y Segunda Disposición Complementaria Transitoria del Decreto de
Urgencia 014-2020 por vulnerar supuestamente los incisos 1 y 2 del artículo 28
de la Constitución, los compromisos internacionales asumidos por el Estado
peruano en materia de negociación colectiva y sindicalización, expresados en los
Convenios 98 y 151 de la OIT así como el principio de independencia arbitral.
2. A
mayor abundamiento, las disposiciones específicamente impugnadas establecen lo
siguiente:
Artículo 5. Reglas
generales para la negociación colectiva de las entidades del Sector Público
5.1. La
representación de las/os servidoras/es públicas/os y de las/os trabajadoras/es
de empresas públicas presenta ante su entidad o empresa pública, según
corresponda, un solo pliego de reclamos de acuerdo al nivel de negociación y
según lo establecido en el Reglamento, para que lo remita a SERVIR y este lo remita al Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF), a fin de que este emita el respectivo Informe Económico
Financiero, al que hace referencia el artículo 6 del presente Decreto de
Urgencia.
5.2. Los pliegos de
reclamos se presentan cada dos (2) años, entre el 1 y el 30 de junio. No pueden
presentarse en el año anterior a las elecciones que correspondan.
5.3. En los
supuestos mencionados en los numerales 1 y 2 precedentes, no se puede superar
el límite máximo determinado en el Informe Económico Financiero al que hace
referencia el artículo 6 del presente Decreto de Urgencia.
5.5. En el caso de empresas públicas y de ESSALUD, el
convenio colectivo debe ser aprobado por su respectivo Directorio, teniendo en
cuenta el Informe Económico Financiero emitido por el MEF, así como las
disposiciones dictadas por FONAFE o quien haga sus veces y las que se
desarrollen en el Reglamento de la presente norma.
(…).
Artículo 6. Informe
Económico Financiero emitido por el Ministerio de Economía y Finanzas
6.1
Corresponde al MEF emitir un Informe Económico Financiero a partir del cual
inician las reuniones entre las partes, siempre que se cumpla con lo señalado
en el numeral 5.1 del artículo 5 del presente Decreto de Urgencia.
6.2 El Informe
Económico Financiero contiene la valorización del pliego de reclamos, la
situación económica, financiera y fiscal del Sector Público, la situación
económica, financiera y disponibilidad presupuestaria, su proyección y la
gestión fiscal de los recursos humanos de la entidad o empresa pública, según
corresponda, así como el máximo negociable, conforme a lo que se
desarrolle en el Reglamento del presente Decreto de Urgencia, en el cual se
establece además las fuentes de financiamiento aplicables a la disponibilidad
presupuestaria antes mencionada.
6.3 El Informe
Económico Financiero debe tener en cuenta la existencia de las siguientes
situaciones excepcionales:
1. Si el año
previo a que se realice la negociación colectiva, los ingresos del gobierno
general, como porcentaje del Producto Bruto Interno (PBI), caen en más de 2.0
puntos del PBI respecto al año previo, según las estadísticas oficiales
públicas.
2. Si se
publica una ley que disponga la aplicación de las cláusulas de excepción, en el
marco de lo establecido en el Decreto Legislativo N° 1276, Decreto Legislativo
que aprueba el Marco de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal del Sector
Público No Financiero. Este supuesto se aplica únicamente para el año que se
publica dicha ley.
3. Si se
presentan desastres naturales y antrópicos de gran magnitud que ameriten la
priorización del uso de recursos en la atención de los mismos.
6.4 Si el convenio
colectivo o el laudo arbitral contraviene lo establecido en el Informe Económico
Financiero, se configura causal de nulidad del respectivo convenio colectivo o
el laudo arbitral y, para dicho efecto, el Procurador Público correspondiente o
quien haga sus veces, es competente para impugnar el convenio colectivo o el
laudo arbitral, según corresponda, sin perjuicio del inicio de las acciones
civiles y penales correspondientes, independientemente de las acciones
administrativas, contra los que resulten responsables. El plazo de impugnación
se contabiliza a partir de la fecha de publicación del convenio colectivo o del
laudo arbitral en el Registro al que se refiere el artículo 8 del presente
Decreto de Urgencia.
6.5 Para el
caso de las entidades del Sector Público, según corresponda, es requisito
indispensable para la emisión del Informe Económico Financiero, que las/os
servidoras/es públicas/os y las/os trabajadoras/es de empresas públicas, y sus
ingresos se encuentren previa y debidamente registrados en el Aplicativo
Informático para el Registro Centralizado de Planillas y de Datos de los
Recursos Humanos del Sector Público (AIRHSP), de acuerdo al Decreto Legislativo
N° 1442 y el Decreto de Urgencia N° 038-2019, bajo responsabilidad. Para tal
efecto, las entidades deben mantener actualizada la información antes
mencionada.
Artículo
7. Disposiciones sobre arbitraje de índole laboral
(…) 7.2.3. Cuando el
árbitro incumple lo establecido en el Informe Económico Financiero, previo
procedimiento sancionador a cargo de SERVIR, es excluido del Registro Nacional
de Árbitros de Negociaciones Colectivas para entidades y empresas del Sector
Público, no pudiendo ser designado en nuevos arbitrajes de índole laboral en el
ámbito del Sector Público, siendo excluido además de aquellos en los que haya
sido designado.
(…).
DISPOSICIONES
COMPLEMENTARIAS TRANSITORIAS
PRIMERA.
Vigencia de los convenios colectivos
Todos
los acuerdos por convenios colectivos o laudos arbitrales anteriores a la
vigencia del presente Decreto de Urgencia, siempre y cuando hayan quedado
firmes o, habiendo sido judicializados, cuenten con calidad de cosa juzgada,
son registrados en el AIRHSP en tanto cuenten con disponibilidad
presupuestaria, según corresponda.
En
el caso que los convenios colectivos o laudos arbitrales afecten la
disponibilidad presupuestaria de la entidad del Sector Público o en los
supuestos previstos en el numeral 6.3 del artículo 6 del presente Decreto de
Urgencia, el titular de la entidad solicita al MEF un Informe Económico
Financiero con la finalidad de iniciar una revisión del convenio colectivo o
laudo arbitral, a fin de que el mismo se inaplique
total o parcialmente de manera temporal, conforme a lo establecido en el
Reglamento del presente Decreto de Urgencia.
SEGUNDA. Tratamiento de negociación colectiva en
curso
3. Este
Tribunal advierte que en las impugnaciones a los artículos citados pueden ser
reconducidas a los siguientes cuestionamientos:
i)
Sobre la competencia
del Poder Ejecutivo para regular a través del decreto de urgencia la
negociación colectiva en el sector público;
ii)
Sobre la presunta vulneración
del derecho a la negociación colectiva y sindicalización;
iii)
Sobre la presunta
afectación del principio de independencia arbitral;
iv)
Sobre la vigencia de
los convenios colectivos
§2. Sobre la competencia del Poder Ejecutivo para regular la negociación
colectiva en el ámbito de la Administración Pública a través de un Decreto de
Urgencia
4. Con
relación a este primer extremo de la demanda, cabe tener presente que el
artículo 75 del Código Procesal Constitucional establece que la infracción
contra la jerarquía normativa puede ser:
(i) Directa o indirecta;
(ii) Total, o parcial; y,
(iii) Por la forma o por el fondo.
5.
Asimismo, este Tribunal ha tenido
oportunidad de establecer que una norma puede incurrir en una infracción
constitucional por la forma en tres supuestos (Sentencia 0020-2005-PI/TC, y
acumulados, fundamento 22):
a) cuando se produce el quebrantamiento del procedimiento legislativo previsto en la Constitución para su aprobación;
b) cuando se ha ocupado de una materia que la Constitución directamente ha reservado a otra específica fuente formal del derecho; y
c) cuando es expedida por un órgano que, constitucionalmente, resulta incompetente para hacerlo.
6. Indicado
lo anterior, este Tribunal advierte que el caso de autos se relaciona con el
supuesto c) mencionado supra. En
efecto, el demandante alega que el contenido normativo del decreto de urgencia
impugnado incluye materias cuya regulación no puede ser expedida a través de
este tipo de norma, según la Constitución y la jurisprudencia de este Tribunal.
En ese sentido, sostienen que el decreto cuestionado ha incurrido en un vicio
de incompetencia, vulnerando así la Norma Fundamental, en la medida que el
Poder Ejecutivo carece de competencia para regular la negociación colectiva en
el ámbito de la Administración Pública
7. A
mayor abundamiento, el demandante sostiene que la norma impugnada solo puede
regular materias económico-financieras, de forma excepcional, necesaria,
transitoria y general. Así pues, según indica, la regulación de la negociación
colectiva no se ajusta a dichos requisitos.
8. La
materia constitucionalmente relevante que nos ocupa implica responder a la
pregunta de si las materias establecidas en el decreto de urgencia impugnado
podían ser válidamente reguladas por este tipo de norma que expide el Poder
Ejecutivo.
9. Para
ello, este Tribunal estima pertinente mencionar que el orden constitucional
establecido por la Norma Fundamental de 1993 ha previsto un conjunto de
requisitos respecto a la expedición de los decretos de urgencia, lo que ha sido
objeto de pronunciamiento por este Tribunal en variada jurisprudencia.
10. Asimismo,
es necesario distinguir entre los decretos de urgencia ordinarios, cuya
base normativa se desprende principalmente del artículo 118 inciso 19 de la
Constitución, de aquellos extraordinarios que son expedidos al amparo
del artículo 135 de dicha Norma Fundamental, como se indicará a continuación.
2.1. Decretos
de urgencia ordinarios
11. Este
Tribunal ha sostenido reiteradamente que los decretos de urgencia son normas
con rango de ley cuya legitimidad constitucional depende del cumplimiento de
los requisitos establecidos en la Constitución para su expedición.
12. Así
pues, los decretos de urgencia deben cumplir con requisitos formales y
sustanciales. Los primeros son previos como posteriores a su promulgación en
tanto que el cumplimiento de los segundos involucra la verificación de
criterios endógenos y exógenos.
13. En
cuanto a los requisitos formales, estos son tanto previos como posteriores a su
promulgación. Así, el requisito ex ante está constituido por
el refrendo del Presidente del Consejo de Ministros (inciso 3 del artículo 123°
de la Constitución), mientras que el requisito ex post lo
constituye la obligación del Ejecutivo de dar cuenta al Congreso de la
República, de acuerdo con lo previsto por el inciso 19) del artículo 118° de la
Constitución, en concordancia con el procedimiento contralor a cargo del
Parlamento, contemplado en la norma de desarrollo constitucional contenida en
el artículo 91° del Reglamento del Congreso.
14. En
lo que respecta a los criterios sustanciales, estos implican la evaluación de
criterios endógenos y exógenos a la norma, esto es, de la materia que regula el
decreto y de las circunstancias externas que justifiquen su dictado.
15. En
cuanto a lo primero, el propio inciso 19 del artículo 118 de la Constitución
establece que los decretos de urgencia deben versar sobre “materia económica y
financiera”, lo que de acuerdo al principio de separación de poderes implica
que dicha materia sea el contenido específico de la disposición,
16. Como
se ha reiterado en diversas ocasiones, pocas son las cuestiones que, en última
instancia, no sean reconducibles hacia el factor económico. Sin embargo,
corresponde distinguir entre los medios o mecanismos de la norma que integran
su contenido de los fines que la inspiran. De esta manera, la concreta
regulación o estado de cosas que persigue la norma debe ser de naturaleza
económica, financiera, incidir directamente en el mercado, entre otros
supuestos análogos, etc.
17. Asimismo,
la expedición de un decreto de urgencia debe respetar los límites
constitucionales impuestos a este respecto. Tal es el caso del límite explícito
recaído sobre la materia tributaria, proscrita de ser regulada a través de un
decreto de urgencia según lo establecido en el párrafo tercero del artículo 74°
de la Constitución.
18. Por
otro lado, este Tribunal, en la Sentencia 008-2003-PI/TC, también se ha
pronunciado sobre las circunstancias fácticas que, aunque ajenas al contenido
propio de la norma, justifican su expedición. En ese sentido, con base en la
interpretación sistemática de las exigencias previstas por el inciso 19 del
artículo 118 de la Constitución y del inciso c) del artículo 91 del Reglamento
del Congreso, este Tribunal ha establecido que los criterios sustanciales
exógenos que deben justificar la expedición de los decretos de urgencia son:
a) Excepcionalidad:
La norma debe estar orientada a revertir situaciones extraordinarias e
imprevisibles, condiciones que deben ser evaluadas en atención al caso concreto
y cuya existencia, desde luego, no depende de la “voluntad” de la norma misma,
sino de datos fácticos previos a su promulgación y objetivamente
identificables. Ello sin perjuicio de reconocer, tal como lo hiciera el
Tribunal Constitucional español -criterio que este Colegiado sustancialmente
comparte- que “en principio y con el razonable margen de discrecionalidad, es
competencia de los órganos políticos determinar cuándo la situación, por
consideraciones de extraordinaria y urgente necesidad, requiere el
establecimiento de una norma” (STC 29/1982, fundamento 3).
b) Necesidad:
Las circunstancias, además, deberán ser de naturaleza tal que el tiempo que
demande la aplicación del procedimiento parlamentario para la expedición de
leyes (iniciativa, debate, aprobación y sanción), pudiera impedir la prevención
de daños o, en su caso, que los mismos devengan en irreparables.
c) Transitoriedad:
Las medidas extraordinarias aplicadas no deben mantener vigencia por un tiempo
mayor al estrictamente necesario para revertir la coyuntura adversa.
d) Generalidad:
El principio de generalidad de las leyes que, conforme se ha tenido oportunidad
de precisar en el Caso Colegio de Notarios de Lima (Sentencia 0001-2003-AI/TC y
0003-2003-AI/TC, fundamento 6 y ss..), puede admitir excepciones, alcanza
especial relevancia en el caso de los decretos de urgencia, pues tal
como lo prescribe el inciso 19) del artículo 118° de la
Constitución, debe ser el “interés nacional” el que justifique la aplicación de
la medida concreta. Ello quiere decir que los beneficios que depare la
aplicación de la medida no pueden circunscribir sus efectos en intereses
determinados, sino por el contrario, deben alcanzar a toda la comunidad.
e) Conexidad:
Debe existir una reconocible vinculación inmediata entre la medida aplicada y
las circunstancias extraordinarias existentes. En tal sentido, este Tribunal
comparte el criterio de su homólogo español cuando afirma que la facultad del
Ejecutivo de expedir decretos de urgencia no le autoriza a incluir en él
“cualquier género de disposiciones: ni aquellas que por su contenido y de
manera evidente, no guarden relación alguna (...) con la situación que se trata
de afrontar ni, muy especialmente aquellas que, por su estructura misma, independientemente
de su contenido, no modifican de manera instantánea la situación jurídica
existente, pues de ellas difícilmente podrá predicarse la justificación de la
extraordinaria y urgente necesidad” (STC 29/1982, FJ 3).
Las medidas
extraordinarias y los beneficios que su aplicación produzcan deben surgir del
contenido mismo del decreto de urgencia y no de acciones diferidas en el tiempo
o, menos aún, de delegaciones normativas, pues ello sería incongruente con una
supuesta situación excepcionalmente delicada (Sentencia 008-2003-PI/TC,
fundamento 60).
19. Sin embargo, estas
exigencias que deben ser las que debe observar el Poder Ejecutivo al momento de
expedir decretos de urgencia, se modulan en cuando se trata de expedir normas
bajo el supuesto previsto en el artículo 135 de la Constitución.
2.2. Decretos
de urgencia extraordinarios
20. La otra clase de
decretos de urgencia previstos en la Constitución son los decretos de urgencia
extraordinarios que expide el Poder Ejecutivo cuando el Congreso de la
República ha sido disuelto por la causal prevista en el artículo 134 de la
Constitución.
21. En ese sentido, el
artículo 135 establece que:
Reunido
el nuevo Congreso, puede censurar al Consejo de Ministros, o negarle la
cuestión de confianza, después de que el Presidente del Consejo haya expuesto
ante el Congreso los actos del Poder Ejecutivo durante el interregno
parlamentario. En ese interregno, el Poder Ejecutivo legisla mediante decretos
de urgencia, de los que da cuenta a la Comisión Permanente para que los examine
y los eleve al Congreso, una vez que éste se instale.
22. Como puede advertirse,
ante la disolución del Congreso de la República, el Poder Ejecutivo expide
normas con rango de ley a través de los decretos de urgencia. En ese sentido,
no se trata del mismo escenario ordinario en el cual se emiten los decretos de
urgencia según el inciso 19 del artículo 118 de la Constitución.
23. Siendo un escenario
excepcional, sería irrazonable que las exigencias que debe observar el Poder
Ejecutivo al emitir los decretos de urgencia durante dicho interregno sean las
mismas que cuando dicha situación no se configura.
24. Por lo tanto, el Poder
Ejecutivo tiene habilitada la competencia para legislar a través de decretos de
urgencia durante el interregno, lo que a su vez es objeto de control por el
Poder Legislativo, de conformidad con el artículo 135 de la Constitución.
25. Ahora bien, en cuanto a
la negociación colectiva, este Tribunal en la Sentencia
0003-2013-PI/TC y acumulados estableció que correspondía:
(…)
1.
Declarar
INCONSTITUCIONAL la prohibición de
negociación colectiva para incrementos salariales de los trabajadores de la
Administración Pública contenida en las disposiciones impugnadas; en
consecuencia, FUNDADAS EN PARTE, por
el fondo, las demandas de inconstitucionalidad interpuestas contra el artículo
6 de la Ley 29951, de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013;
por tanto, se declara:
a) INCONSTITUCIONALES las expresiones
"[...] beneficios de toda índole [...]° y "[...] mecanismo [...]”, en
la medida en que no se puede prohibir de o absoluto el ejercicio del derecho
fundamental a la negociación colectiva a Administración Pública que implique
acuerdos relativos a los incrementos remunerativos; y, b) INCONSTITUCIONAL, por conexión, y por reflejar una situación de
hecho inconstitucional, la prohibición de negociación colectiva para
incrementos salariales contenida en los artículos 6 de la Ley 30114, de
Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2014, y 6 de la Ley 30182, de
Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2015.
2.
EXHORTAR al Congreso de la
República a que, en el marco de sus atribuciones y, conforme a lo señalado en
el fundamento 71 de la presente sentencia, apruebe la regulación de la
negociación colectiva acotada, a partir de la primera legislatura ordinaria del
periodo 2016-2017 y por el plazo que no podrá exceder de un año, lapso dentro
del cual se decreta la vacatio sententiae
del punto resolutivo número 1 de esta sentencia.
26. No obstante, años
después, al expedirse la Sentencia 0025-2013-PI/TC y acumulados, este Tribunal
dispuso en la parte resolutiva de dicha sentencia lo siguiente:
(…)
4.
REITERAR la exhortación al
Congreso de la República en la sentencia de inconstitucionalidad de fecha 3 de
setiembre de 2015 (Expedientes 3-2013-PI; 04- 2013-P1; 23-2013-PI-acumulados)
para que, en el marco de sus atribuciones y, conforme a lo señalado en el
fundamento 157 de la presente sentencia, apruebe la regulación de la
negociación colectiva, a partir de la primera legislatura ordinaria del periodo
2016-2017 y por el plazo que no podrá exceder de un año, lapso dentro del cual
se decreta la vacatio sententiae
del punto resolutivo 1.b al 1.i y el punto resolutivo 2 de esta sentencia.
27. Sin embargo, dicha
regulación no fue expedida por el Congreso de la República dentro del plazo
previsto por este Tribunal. Posteriormente, dicho Congreso fue disuelto el 30
de setiembre de 2019.
28. Este Tribunal
Constitucional considera que, durante el período de disolución del Congreso, el
Poder Ejecutivo tiene habilitada la competencia para legislar a través de
decretos de urgencia y, en consecuencia, la negociación colectiva no constituye
una materia manifiestamente vedada a la regulación que, través de este tipo de norma
legal, se pueda expedir durante dicho interregno.
29. Por la razón expuesta
corresponde declarar infundada la demanda en este extremo.
30. Más allá de ello, aun cuando
dicha regulación a través de un decreto de urgencia extraordinario se encuentre
dentro de lo constitucionalmente posible, ello no niega, bajo ningún sentido,
que tales disposiciones están sujetas a controles, de conformidad con la
Constitución, según lo mencionado supra.
Asimismo, según el artículo 118 inciso 19 in
fine de la Constitución, que a igual razón resulta aplicable para los
decretos de urgencia extraordinarios, el Congreso puede modificarlos o
derogarlos.
31. Con relación a esto
último, debe recordarse que el Tribunal ha indicado que la legislación en
materia de negociación colectiva debe ser integral y, en ese sentido, incluir
todos los aspectos relacionados con aquella en el ámbito de la administración
pública como:
la
información mínima que deben poseer los trabajadores para iniciar un proceso negocial; el procedimiento mismo de la negociación
colectiva; la autoridad pública competente para intervenir en el proceso negocial además de las partes; el límite de los incrementos
remunerativos, puede ser limitada, entre otros aspectos, de modo tal que sea
compatible con la capacidad presupuestaria estatal; las circunstancias
excepcionales en las cuales el proceso de negociación colectiva puede ser
limitada, entre otros aspectos (Sentencia 025-2013-PI/TC y acumulados,
fundamento 73).
32. En todo caso, toda regulación en materia de
negociación colectiva en el sector público deberá
regirse por el orden constitucional, los respectivos convenios, principios y
recomendaciones de la OIT, el desarrollo histórico de las relaciones laborales
en el Perú, la consideración del derecho comparado pertinente o que corresponda
y, en todo caso, deberá expresar el diálogo social que debe estar a la base de
su plasmación y desarrollo jurídicos.
§3.
Sobre la presunta vulneración de los derechos a la negociación colectiva
y a la sindicalización
33. El demandante alega
también que los artículos 5 y 6 del decreto de urgencia impugnado vulneran los
derechos fundamentales a la negociación colectiva y a la sindicalización en la
medida que condicionan la aceptación del pliego de reclamos a lo dispuesto en
el IEF del MEF. Asimismo, en el caso específico del
artículo 5.2, el recurrente alega que este artículo contraviene un derecho
reconocido en la Ley de Relaciones Colectivas del Trabajo y en la costumbre
laboral al establecer que la presentación del pliego de reclamos no es
anualmente, sino cada dos años.
34. Este
Tribunal en reiterada jurisprudencia ha establecido que la negociación
colectiva es un derecho fundamental que reconoce a los trabajadores un conjunto
de facultades, a través de las que pueden regular conjuntamente sus intereses
en el marco de una relación laboral; así pues, el empleador y las
organizaciones o los representantes de los trabajadores cuando aquellas no
existan, están facultados para realizar un proceso de diálogo encaminado a
lograr un acuerdo, contrato o convenio colectivo, con el objeto de mejorar,
reglamentar o fijar las condiciones de trabajo y de empleo (Sentencia
0025-2013-PI/TC, fundamento 147).
35. De
igual modo, en la Sentencia 0003-2013-AI /TC y acumulados, este Tribunal
manifestó que:
La negociación
colectiva es el principal instrumento para la armonización de los intereses
contradictorios de las partes en el contexto de una relación laboral. En ese
sentido, dentro del respeto del orden público constitucional, la Constitución
impone al Estado el deber de fomentar la negociación colectiva y promover
formas de solución pacífica de los conflictos laborales. Al lado de estas
tareas de fomento y estímulo, al Estado también le corresponde la obligación
constitucional de asegurar y garantizar que los convenios aprobados tengan
"fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado (…)" (fundamento
54).
36. Al
respecto, corresponde enfatizar la relación directa que existe entre el derecho
a la negociación colectiva con el derecho a la sindicalización, como ha
sostenido este Tribunal en su jurisprudencia. Así, cabe recordar que en la citada
Sentencia 0025-2013-PI/TC y acumulados, este Tribunal ha sostenido que la
negociación colectiva es una de las principales actividades de las
organizaciones de los trabajadores (fundamento 144).
37. En
ese sentido, debe tenerse en cuenta que el contenido constitucionalmente
protegido del derecho de sindicalización implica el ejercicio de garantías que
permitan un ejercicio real de aquellas actividades que hagan factible la
defensa y protección de los intereses de los miembros (Sentencia
0025-2013-PI/TC, fundamento 146).
38. Así,
deben tutelarse aquellos derechos de actividad o medios de acción que resulten
necesarios, dentro del respeto a la Constitución y la ley, para que la
organización sindical cumpla los objetivos que a su propia naturaleza
corresponde, esto es, el desarrollo, protección y defensa de los derechos e
intereses, así como el mejoramiento social, económico y moral de sus miembros (Sentencia
0025-2013-PI/TC, fundamento 146, Sentencia 1469-2002-AA/TC, fundamento 5; Sentencia
5209-2011-AA, fundamento 6, entre otras).
39. De
ahí que este derecho de sindicalización, reconocido por la Constitución,
constituya el presupuesto material para el ejercicio del derecho a la
negociación colectiva (fundamento 52 de la STC 0008-2005-PI/TC; fundamento 1 de
la Sentencia 0206-2005-PA/TC).
(…) el fomento de la
negociación colectiva y la promoción de formas de solución pacífica de los
conflictos, lo que significa no sólo que éste debe garantizar el derecho a la
negociación colectiva, sino también que debe promover su desarrollo". Es
más, de modo específico, ha dicho que "el artículo 28 de la Constitución
debe interpretarse en el sentido de que, si bien esta labor de fomento y
promoción de la negociación colectiva, implica, entre otras acciones, que el
Estado promueva las condiciones necesarias para que las partes negocien
libremente, ante situaciones de diferenciación admisible, el Estado debe
realizar determinadas acciones positivas para asegurar las posibilidades de
desarrollo y efectividad de la negociación colectiva, pudiendo otorgar
determinado "plus de tutela" cuando ésta sea la única vía para hacer
posible la negociación colectiva (fundamento 3).
6.2 El Informe Económico
Financiero contiene la valorización del pliego de reclamos, la situación
económica, financiera y fiscal del Sector Público, la situación económica,
financiera y disponibilidad presupuestaria, su proyección y la gestión fiscal
de los recursos humanos de la entidad o empresa pública, según corresponda, así
como el máximo negociable, conforme a lo que se desarrolle en el
Reglamento del presente Decreto de Urgencia, en el cual se establece además las
fuentes de financiamiento aplicables a la disponibilidad presupuestaria antes
mencionada.
42. Asimismo,
la propia norma prevé que dicho IEF considere o prevea determinadas situaciones
excepcionales:
6.3 El Informe Económico
Financiero debe tener en cuenta la existencia de las siguientes situaciones excepcionales:
1. Si el año previo a que
se realice la negociación colectiva, los ingresos del gobierno general, como
porcentaje del Producto Bruto Interno (PBI), caen en más de 2.0 puntos del PBI
respecto al año previo, según las estadísticas oficiales públicas.
2. Si se publica una ley
que disponga la aplicación de las cláusulas de excepción, en el marco de lo
establecido en el Decreto Legislativo N° 1276, Decreto Legislativo que aprueba
el Marco de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal del Sector Público No
Financiero. Este supuesto se aplica únicamente para el año que se publica dicha
ley.
3. Si se presentan
desastres naturales y antrópicos de gran magnitud que ameriten la priorización
del uso de recursos en la atención de los mismos.
43. Ante
ello, este Tribunal advierte que el rol desempeñado por el IEF durante el
proceso de negociación colectiva es básicamente de índole técnico, que presenta
la información necesaria para las partes respecto a la disponibilidad
presupuestaria con la que el Estado cuenta al momento de dicha negociación.
44. Por
ello, desde esta perspectiva, este Tribunal no advierte que la expedición de un
informe económico a cargo del MEF y su consideración por las partes durante el
proceso de negociación colectiva sea per
se inconstitucional.
45. No
obstante, también es cierto que de acuerdo al artículo 6.2, dentro de los
elementos establecidos en el IEF se encuentra el “máximo negociable, conforme a lo que se desarrolle en el
Reglamento del presente Decreto de Urgencia, en el cual se establece además las
fuentes de financiamiento aplicables a la disponibilidad presupuestaria antes
mencionada”.
(…) que en el ámbito del Derecho
estatal, la negociación colectiva se lleva a cabo en un contexto en el que el
Estado financia gastos de la Administración Pública, principalmente a través
del pago de impuestos de sus ciudadanos y, por ello, el Estado tiene la
obligación de velar por el interés general, de modo tal que los salarios de los
trabajadores del Estado debe articularse con dicha finalidad u objetivo del
modelo de Estado Social.
En cualquier caso, en situaciones
de grave crisis o de emergencia, ninguna restricción en materia de salarios
puede afectar el mínimo vital de cualquier individuo, ya que, por debajo de ese
umbral, se habrá afectado el derecho a una vida digna y a la propia
subsistencia.
Estos criterios pueden ser un
elemento objetivo a partir del cual las partes de la negociación colectiva
podrían arribar a un acuerdo relativo al incremento salarial de los
trabajadores, sin que ello suponga la afectación del principio de equilibrio
presupuestario o la estabilidad económica del Estado (Sentencia 0003-2013-PI/TC,
fundamentos 76-78).
47. A
mayor abundamiento, este Tribunal ha dispuesto en dicha sentencia lo siguiente:
(…) pueden imponerse
restricciones de orden presupuestal a la negociación colectiva con los
trabajadores del sector público y que el establecimiento de estos límites al
poder de negociación colectiva (collective bargaining) puede encontrarse justificado y ser
razonable atendiendo a situaciones de insuficiencia económica por las que
atraviese el Estado. Sin embargo, incluso en casos como el mencionado, la
prohibición de negociación colectiva siempre debe estar sujeta a criterios de
temporalidad. El Tribunal juzga que las limitaciones indefinidas o que impidan
que en el futuro los trabajadores puedan negociar sus condiciones laborales,
más allá del período previsto por la ley restrictiva, son, en sí mismas,
inconstitucionales.
(…)
En razón de esta premisa, el
Comité de Libertad Sindical ha acotado que la prohibición o limitación de la
negociación colectiva en materia de incrementos salariales, siendo una medida
excepcional, debe limitarse a lo necesario y no exceder de un periodo razonable
e ir acompañada de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los
trabajadores, ya que una limitación permanente vulnera el Convenio 98 de la OIT
(Comité de Libertad Sindical, recomendación en el Caso 2690, Trabajadores de
SUNAT c/ Perú).
(…)
No obstante que tales
limitaciones o prohibiciones excesivas en el tiempo se han declarado
incompatibles con el Convenio 98 de la OIT, el Comité de Libertad Sindical ha
expresado ser consciente de que la negociación colectiva en el sector público
exige la verificación de los recursos disponibles en los distintos organismos o
empresas públicas, y de que tales recursos están condicionados por los
presupuestos del Estado (Caso 1617, Quejas contra el gobierno del Ecuador
presentadas por la Confederación de Trabajadores de Ecuador). Por ello, ha
señalado que la legislación que establece las restricciones debería dejar de
tener efectos corno máximo en las fechas estipuladas en la ley, o incluso
antes, si mejora la situación financiera y económica (Recopilación de
decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de
Administración de la 01T, 2006, párr. 1025) (Sentencia 0003-2013-PI/TC y
acumulados, fundamentos 83, 86 y 87).
48. Por
lo expuesto, este Tribunal ha concluido que:
(…) una interpretación adecuada y
razonable de los artículos 28, 42, 77 y 78 de la Constitución, así como de los
Convenios 98 y 151 de la OIT, referidos a la negociación colectiva en la
Administración Pública, confiere el derecho de los trabajadores o servidores
públicos de discutir el incremento de las remuneraciones a través del mecanismo
de la negociación colectiva, con respeto del principio de equilibrio y legalidad
presupuestales (…) (Sentencia 0003-2013-PI/TC y acumulados, fundamento 90).
49. Ahora
bien, en relación al presente caso, del análisis de las disposiciones
impugnadas del Decreto de Urgencia 0014-2020, relacionadas con el IEF que emite
el MEF, especialmente, del artículo 6.2 de dicho decreto que se refiere al
máximo negociable, se advierte que se trata de una regulación que lo configura como
un instrumento técnico que da cuenta de las condiciones reales con las que
cuenta el Estado para negociar con los trabajadores, de modo que su
razonabilidad depende de su estrecha conexión con los principios
constitucionales presupuestarios.
50. Al
respecto, corresponde recordar que en la Sentencia 0004-2004-CC/TC, este
Tribunal indicó qué principios emanados de la Constitución regulan la actividad
presupuestaria. Entre ellos, cabe tener en cuenta por su relación con la
presente controversia a los siguientes:
§ Principio
de legalidad
Previsto en el artículo 78° de la
Constitución, (…) establece una reserva de ley respecto al instrumento
normativo viabilizador de su vigencia; ello implica
que solo mediante un dispositivo de dicho rango se puede aprobar o autorizar la
captación de los ingresos fiscales y efectuar los gastos de la misma
naturaleza. Por consiguiente, sin la previa existencia de una Ley de
Presupuesto, es jurídicamente imposible proceder a la ejecución presupuestal.
Este principio dispone, adicionalmente,
que la elaboración y aprobación del presupuesto está condicionado a requisitos
de forma y tiempo que no pueden ser inobservados.
§ Principio
de justicia presupuestaria
Contemplado en los artículos 16 y 77 de la
Constitución, que establece que la aprobación o autorización para la captación
de ingresos y la ejecución de gastos supone un compromiso con la consagración
de valores comunitarios y la construcción del bien común. De
allí que los fines estatales previstos en el texto fundamental de la República
se constituyan en la razón de ser y en el sentido de la actividad presupuestal.
§ Principio
de equilibrio financiero
Previsto en el artículo 78 de la
Constitución, que establece que el presupuesto debe contener todos los ingresos
y gastos del Estado debidamente balanceados, a efectos de evitar que el déficit
fiscal genere un proceso perturbador de la normal marcha económica del país.
§ Principio de anualidad
Previsto en el artículo 77 de la
Constitución, y por el cual la ejecución presupuestal debe realizarse dentro de
un plazo preciso, determinado y extinguible de un año calendario; es decir,
entre el 1 de enero y el 31 de diciembre. (…). Dicho plazo se justifica porque
las situaciones financieras son variables en el tiempo.
§ Principio
de programación
Previsto en el artículo 77 de la
Constitución, que señala la obligatoriedad de la determinación de las metas
previstas del gasto público para el desarrollo nacional. Dicho principio
supone la necesidad de exponer las políticas de acción gubernamental que deberán
ejecutar las entidades públicas en cada ejercicio presupuestal. La
programación presupuestal conlleva un proceso permanente de raciocinio,
proyección y previsión, que permite el establecimiento de determinadas metas
gubernamentales que obligan necesariamente a la asignación de recursos
económicos (fundamento 9).
51. En
ese sentido, resulta indispensable que en la elaboración de dicho instrumento
técnico se advierta de forma clara, directa, cierta y fehaciente la aplicación
a su mejor luz de los principios constitucionales presupuestarios, esto es,
realizando sus fines sin sacrificar el contenido normativo de otros principios
y derechos constitucionales.
52. Asimismo,
puede sostenerse que el establecimiento del máximo negociable constituye una
restricción legítima al ejercicio del derecho fundamental a la negociación
colectiva, siempre que su consideración dentro de dicha negociación exprese o
materialice las exigencias que se desprenden de los principios constitucionales
presupuestales previamente mencionados, especialmente los de legalidad,
justicia presupuestaria, equilibrio financiero, anualidad y programación, bajo
una interpretación que optimice todos los demás principios, reglas y valores
constitucionales involucrados.
53. Siendo
ello así, este Tribunal considera que las disposiciones impugnadas relacionadas
con la emisión del IEF a cargo del MEF, y en concreto, el establecimiento de un
máximo negociable, resultan constitucionales en tanto el contenido resultante
de tal informe económico oriente la negociación entre las partes, sin llegar a
determinarla, obstaculizarla o impedirla.
54. Más
allá de ello, este Tribunal reitera, como ha señalado en su jurisprudencia, que
las restricciones al ejercicio del derecho a la negociación colectiva que se
encuentren justificadas por ser razonables y proporcionadas en cada caso, según
la verificación de la existencia de situaciones de insuficiencia económica por
las que atraviese el Estado, están sujetas a criterios de temporalidad y que lo
establecido finalmente en el reglamento correspondiente del decreto impugnado
no puede transgredir ni desnaturalizar lo que este haya establecido, según el
artículo 118 inciso 8 de la Constitución, ni contravenir las exigencias en
materia de principios y derechos fundamentales reconocidos en la propia Norma
Fundamental.
55. En
todo caso, si el artículo 6.2 establece que dicho informe establecerá el máximo
negociable, según el reglamento del decreto de urgencia impugnado, lo cierto es
que dicha disposición no puede ser interpretada en el sentido que la emisión
del IEF a cargo del MEF implique una injerencia arbitraria en el contenido de
lo que será negociado por las partes y/o, como ha sostenido este Tribunal, en
anterior jurisprudencia, termine por desnaturalizar dicho contenido, “que
supone la capacidad de negociar salarios justos, condiciones humanas y
equitativas de trabajo, seguridad y protección en el trabajo, entre otros”
(Sentencia 0003-2013-PI/TC y acumulados, fundamento 82).
56. Por
lo expuesto, este Tribunal considera que las disposiciones impugnadas relativas
al IEF que emite el MEF no menoscaban el pleno ejercicio de este derecho
fundamental siempre que su elaboración y el rol orientador que desempeñe
durante el proceso de negociación se sujete en estricto a los principios,
reglas y valores constitucionales involucrados y a la interpretación vinculante
desarrollada por este Tribunal sobre el contenido y alcances del derecho
fundamental a la negociación colectiva.
58. En
segundo lugar, la parte demandante sostiene que el artículo 5.2 contraviene
un derecho reconocido en la Ley de Relaciones Colectivas del Trabajo y en la
costumbre laboral, en la medida que establece que la presentación del pliego de
reclamos se realizará cada dos años.
59. Al
respecto, cabe recordar que de acuerdo al artículo 26.2 de la Constitución toda
relación laboral debe respetar el carácter irrenunciable de los derechos
reconocidos en la Constitución y en la ley.
60. Ahora
bien, este Tribunal en la Sentencia 025-2013-PI/TC ha indicado que dicha
protección se extiende solo “a los derechos reconocidos en la Constitución, la
ley, e incluso, a los garantizados por los tratados sobre derechos humanos” y
que “no cubre a los provenientes de la convención colectiva o la costumbre”
(fundamento 88).
61.
Asimismo, ha precisado
que dicha protección:
solo
tiene lugar respecto de normas laborales taxativas -aquellas normas que ordenan
y disponen sin tomar en cuenta la voluntad de los sujetos de la relación
laboral-, y no respecto de normas laborales dispositivas -que se caracterizan
por suplir o interpretar una voluntad no declarada o precisar y aclararla por
defecto de manifestación- (STC 0025-2013-PI/TC y acumulados, fundamento 88 y
STC 0008-2005-PI/TC, fundamento 28).
62. Siendo
ello así, en la medida que lo cuestionado por los demandantes a este respecto
no se enmarca en los supuestos descritos supra,
no se advierte que la disposición cuestionada menoscabe de forma manifiesta la
Constitución.
63. Por
consiguiente, corresponde desestimar la demanda en el presente extremo.
§4. Sobre la
presunta afectación del principio de independencia en sede arbitral
64. El demandante alega que los incisos 1 y 2 del artículo 6, el numeral 3 del inciso 2
del artículo 7 así como el último párrafo de la Segunda Disposición
Complementaria Transitoria del decreto de urgencia impugnado son
inconstitucionales en la medida que:
i)
dicha regulación establece que se configura la
nulidad del laudo cuando este es resuelto en contravención a dicho IEF;
ii)
tal regulación dispone la exclusión, previo
procedimiento sancionador, de los árbitros que así resuelvan, del Registro
Nacional de Árbitros de Negociaciones Colectivas para entidades y empresas del
sector público; y, finalmente,
iii)
se habilita al Procurador Público
correspondiente a impugnar el convenio colectivo o laudo arbitral, sin
perjuicio de las acciones civiles, penales establecer eventuales sanciones para
los que resuelvan en contravención al IEF
iv)
se dispone que SERVIR designe al Presidente del
Tribunal Arbitral en caso los árbitros no se hayan puesto de acuerdo sobre su
elección o cuando dicho tribunal esté pendiente de instalarse
65. Con base en lo anterior,
este Tribunal advierte que tales cuestionamientos se encuentran relacionados
con el contenido y alcances del principio de independencia en sede arbitral.
66. Al
respecto, la Constitución en su artículo 139.2 reconoce que:
“Son principios y derechos de la función jurisdiccional:
(…)
La independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional”
67. En
reiterada jurisprudencia, este Tribunal ha establecido que este principio debe
ser entendido como aquella capacidad autodeterminativa
para proceder a la declaración del derecho, juzgando y haciendo ejecutar lo
juzgado, dentro de los marcos que fijan la Constitución y la ley (Sentencia
02851-2010-AA/TC, fundamento 11).
68. Así,
se exige que se adopten medidas necesarias y oportunas a fin de que el órgano y
sus miembros administren justicia con estricta sujeción al Derecho y a la
Constitución, sin que sea posible la injerencia de extraños poderes públicos,
privados o sociales, e incluso órganos del mismo ente judicial, a la hora de
delimitar y resolver la controversia (Sentencia 02851-2010-AA/TC, fundamento
11; Sentencia 0023-2003-PI/TC, fundamentos 28, 29, 31 y 33).
69. De
esta manera, en la línea de lo establecido por este Tribunal en la Sentencia
0023-2003-AI/TC y otros, la independencia debe percibirse como la ausencia de
vínculos de sujeción política o económica o de procedencia jerárquica al
interior de la organización que ejerce jurisdicción (fundamento 31).
70. A
su vez, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Reverón Trujillo vs. Venezuela consignó que el principio de
independencia judicial:
(…) constituye uno de los pilares básicos de las garantías del debido proceso, motivo por el cual debe ser respetado en todas las áreas del procedimiento y ante todas las instancias procesales en que se decide sobre los derechos de la persona. La Corte ha considerado que el principio de independencia judicial resulta indispensable para la protección de los derechos fundamentales (…)[1].
71. El
deber del Estado de garantizar la independencia del órgano que resuelve
controversias jurídicas o solo se deriva de la Constitución sino de los
compromisos internacionales asumidos por el Estado. Así, según la Cuarta
Disposición Final y Transitoria de la Norma Fundamental y el artículo V del Título
Preliminar del Código Procesal Constitucional, las disposiciones
constitucionales que reconocen derechos fundamentales se interpretan y aplican
de acuerdo a la Declaración Universal de los Derechos Humanos y los tratados internacionales
sobre las materias que hayan sido ratificadas por el Estado peruano.
72. En
ese sentido, el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
dispone que:
Toda persona tiene
derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable,
por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con
anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal
formuladas contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones
de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
73. A
mayor abundamiento, este Tribunal sostuvo en la Sentencia 03361-2004-AA, que:
El derecho a la
tutela procesal efectiva no sólo tiene un ámbito limitado de aplicación, que se
reduce a sede judicial. Se emplea en todo procedimiento en el que una persona
tiene derecho al respeto de resguardos mínimos para que la resolución final sea
congruente con los hechos que la sustenten (fundamento 24).
74. Así
pues, este Tribunal en la Sentencia 02386-2008-AA/TC ha indicado que tales
garantías son exigibles también en sede arbitral por cuanto:
(…) el derecho al
debido proceso, reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución,
sobrepasa el ámbito judicial y se proyecta sobre todo órgano público o privado
que ejerza funciones formal o materialmente jurisdiccionales. En ese sentido,
el Tribunal ha expresado y reiterado que las exigencias de su respeto y
protección deben observarse en todos los procesos o procedimientos en los que
se diluciden los derechos e intereses de las personas, sean estas personas
jurídicas de derecho privado, órganos y tribunales administrativos, Tribunal
Constitucional, Jurado Nacional de Elecciones, Consejo Nacional de la
Magistratura, Congreso de la República y también ante Tribunales Arbitrales,
entre otros (fundamento 10).
75.
En dicha línea, este Tribunal
determinó en la Sentencia 01567-2006-AA que:
(…) en el marco de un proceso
arbitral deben ser respetados los derechos fundamentales y las garantías
procesales y sustanciales que componen el derecho al debido proceso. Del mismo
modo, deben ser observados los preceptos y principios constitucionales,
conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones del
Tribunal Constitucional; así como los precedentes vinculantes y las sentencias
normativas que emita este Colegiado, dada su condición de supremo intérprete de
la Constitución (fundamento 13).
76. Además,
este Tribunal, ha indicado en el caso de los procesos
arbitrales que:
(…) sobre la teoría
apariencia y su relación con el principio de imparcialidad, [este Tribunal] ha
expuesto, siguiendo la línea jurisprudencial del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos que “Un Tribunal no podría, sin embargo, contentarse con las conclusiones
obtenidas desde una óptica puramente subjetiva; hay que tener igualmente en
cuenta consideraciones de carácter funcional y orgánico (perspectiva objetiva).
En esta materia, incluso las apariencias pueden revestir importancia (...) debe
recusarse todo juicio del que se pueda legítimamente temer una falta de
imparcialidad. Esto se deriva de la confianza que los tribunales de una
sociedad democrática deben inspirar a los justiciables (...)” (Caso De Cubber contra Bélgica, del 26 de octubre de
1984; Sentencia 0023-2003-AI/TC y Sentencia 0004-2006-PI/TC). Así, las garantías derivadas del derecho a ser juzgado por un juez arbitral
imparcial son plenamente aplicables, incluso bajo la teoría de la apariencia,
cuando el nombramiento de los miembros (alguno o algunos) del tribunal arbitral
la efectúa una institución ajena a las partes del convenio que permite su
constitución (Sentencia 2851-2010-PA/TC, fundamento 23; y Sentencia
6149-2006-AA/TC, fundamento 62).
77. Con
base en lo anterior, este Tribunal advierte que el ejercicio de la función
jurisdiccional en sede arbitral debe realizarse en el marco de las garantías
que le asisten, como es el caso del principio de independencia.
78. Ahora
bien, indicado lo anterior y teniendo en consideración lo indicado en la
presente sentencia, en el sentido de que el IEF a cargo del MEF orienta la
negociación colectiva, sin determinarla, menoscabarla o impedirla, no sería
válidamente admisible una interpretación de las disposiciones impugnadas en el
sentido de que el árbitro se encuentra vinculado en todos los casos a lo
establecido en dicho informe, de forma tal que si no resuelve conforme al
mismo, será objeto de procesos o procedimientos incoados con miras al
establecimiento de sanciones de diversa naturaleza (penales, civiles, administrativas,
etc.).
79. En
ese sentido, dicho informe deberá ser tomado en cuenta por los árbitros siempre
que sea una expresión clara y directa de los principios constitucionales presupuestales
interpretados según lo establecido supra,
esto es, sin vaciar de contenidos otros principios, reglas y valores
constitucionales. En caso de no ser así, se deberá motivar debidamente las
razones por la cuales se concluye que efectivamente dicho IEF no refleja de
manera clara, cierta y directa tales principios.
80. Más
allá de ello, lo cierto es que en todo proceso arbitral lo resuelto no puede
desconocer lo establecido en la Norma Fundamental ni lo dispuesto en el
ordenamiento jurídico en su conjunto, siempre que sea conforme a la
Constitución.
81. Al
respecto, cabe recordar que este Tribunal ha sostenido en la Sentencia
0003-2013-PI/TC que la realización de los arbitrajes laborales:
debe
adecuarse al ordenamiento legal vigente, reiterando, de esa manera, el
principio en virtud del cual todos están obligados a aplicar los mandatos de la
ley que se derivan del artículo 103 de la Constitución. Y si se toma como punto
de partida la distinción entre disposición y norma, también será posible
entender la expresión 'legales' como 'normativas', para concluir así que los
arbitrajes en materia laboral también se sujetan a las disposiciones normativas
vigentes, entre las que naturalmente está la Constitución, y en ella las
disposiciones referidas a la estabilidad presupuestaria (fundamento 104).
82. Por
todo lo expuesto, este Tribunal considera que los incisos 1 y 2 del artículo 6 y el numeral 3
del inciso 2 del artículo 7 del decreto de urgencia impugnado no vulneran la
Constitución
siempre que se considere que el árbitro debe tener en cuenta el informe
económico financiero del MEF cuando este sea expresión clara, cierta y directa
de los principios constitucionales presupuestales, sin menoscabar por ello los
demás principios, reglas y valores que también protege la Constitución.
83. En
suma, corresponde desestimar la demanda en los referidos extremos.
84. Por
otro lado, debe tenerse en cuenta que lo dispuesto en el tercer párrafo de la Segunda
Disposición Complementaria Transitoria en el sentido de que corresponde a
SERVIR la designación del Presidente del Tribunal Arbitral cuando los árbitros
no se hayan puesto de acuerdo sobre dicha designación o cuando el Tribunal aún
no se haya instalado, todo ello bajo sanción de nulidad de las actuaciones
realizadas y del correspondiente laudo arbitral, no coadyuva a optimizar
la garantía de dicha independencia, según lo establecido previamente.
86. Por
consiguiente, este Tribunal declara fundada este extremo de la demanda.
§5. Sobre la
presunta afectación de la vigencia de los convenios colectivos
1. Todo laudo es definitivo, inapelable y de
obligatorio cumplimiento desde su notificación a las partes.
2. El
laudo produce efectos de cosa juzgada.
(…)
88. Al
respecto, corresponde precisar que según la disposición impugnada los acuerdos
por convenios colectivos o laudos arbitrales anteriores a la entrada en
vigencia de dicho decreto se registran en el Aplicativo Informático para el Registro Centralizado de Planillas
y de Datos de los Recursos Humanos del Sector Público (AIRHSP) en caso hayan
quedado firmes o cuando cuenten con calidad de cosa juzgada, al haber sido
judicializados, para lo cual deberán contar con disponibilidad presupuestaria.
89. En
caso contrario, corresponderá que el titular de la entidad correspondiente
solicite al MEF un IEF para revisar el convenio colectivo o laudo, con miras a
su inaplicación total o parcial temporalmente, según lo establecido en el reglamento
correspondiente.
90. Al
respecto, cabe recordar que este Tribunal ha sostenido en
la Sentencia
1064-2013-AA/TC sobre la firmeza del laudo lo siguiente:
(…) Es pues a partir de este momento que el laudo no solo ha resuelto
definitivamente la controversia, sino que lo ha hecho firmemente, no pudiendo
volverse a plantearse el conflicto ni ante un juez ni ante otro árbitro. Por lo
tanto, el laudo tiene efecto tanto de cosa juzgada formal (lo que garantiza
la inatacabilidad judicial
del laudo), como de cosa juzgada material (lo que garantiza que no podrá
dictarse un nuevo laudo o sentencia sobre lo que ha sido objeto del arbitraje).
En suma, el laudo tiene efecto de cosa juzgada porque lo decidido
por el árbitro o tribunal arbitral vincula a los jueces y a las partes del
arbitraje. Esto configura la existencia, en sede arbitral, del derecho
constitucional a que se respete un laudo que ha adquirido la autoridad de cosa
juzgada arbitral, derecho éste que puede ser exigible ya sea en sede
arbitral o en sede del Poder judicial (fundamento 22).
91. En
consecuencia, este Tribunal ha sostenido que:
(…) el derecho constitucional a que se respete un laudo que ha adquirido la
autoridad de cosa juzgada arbitral, entre otros
contenidos, “garantiza el derecho de toda parte arbitral, en
primer lugar, a que los laudos que hayan puesto fin al proceso arbitral, y que
no hayan sido impugnados oportunamente, no puedan ser recurridos posteriormente
mediante medios impugnatorios o recursos, ya sea porque éstos han sido agotados
o porque ha transcurrido el plazo para impugnarlos; y, en segundo lugar, a que
el contenido de los laudos que hayan adquirido tales condiciones, no pueda ser
dejado sin efecto ni modificado, sea por actos de otros poderes públicos, de
terceros o, incluso, de los mismos árbitros que resolvieron el arbitraje en el
que se dictó el laudo” (Sentencia 01064-2013-AA/TC, fundamento 23).
92. Con
relación a lo anterior, este Tribunal advierte que la interpretación conforme a
la Constitución de la disposición impugnada es aquella que permite concluir que
la aludida norma se debe aplicar excepcionalmente, esto es, como última ratio, siempre que dicha aplicación esté
escrupulosamente justificada por la configuración de auténticas imposibilidades
jurídicas y fácticas sobrevinientes que conlleven a la inaplicación temporal de
dichos convenios o laudos firmes o judicializados, esto es, lo que, por lo demás,
no puede ser indefinido en el tiempo.
93. Por
tales consideraciones, corresponde desestimar el presente extremo de la demanda,
siempre que la Primera Disposición Complementaria sea interpretada en el
sentido previamente mencionado.
III. FALLO
Por estos fundamentos, nuestro voto es por lo siguiente:
1. Declarar
FUNDADA EN PARTE la demanda y, en
consecuencia, inconstitucional el tercer párrafo de la Segunda Disposición
Complementaria Transitoria.
2. Declarar
INFUNDADA la demanda:
2.1. Respecto del subsistente artículo 5.1 y de los
artículos 5.3 y 5.5 siempre que sean interpretados de conformidad con lo
establecido en el fundamento 56 de la presente sentencia;
2.2. Respecto de los artículos 6.2 y 7.2.3 siempre
que sean interpretados según lo establecido en el fundamento 82 desarrollado supra y, finalmente,
2.3. Respecto de la Primera Disposición
Complementaria Transitoria, siempre que sea interpretada de conformidad con el fundamento
92 de esta sentencia;
3. Declarar
INFUNDADA la demanda en lo demás que
contiene.
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
RAMOS NÚÑEZ
|
PONENTE LEDESMA NARVÁEZ |
VOTO SINGULAR
DEL MAGISTRADO MIRANDA CANALES
Con el debido respeto hacia mis colegas magistrados, en el presente caso discrepo del fallo, al considerar que existen diversas razones que fundamentan la inconstitucionalidad del Decreto de Urgencia 0014-2020 y no solo la mencionada en la ponencia. A continuación expondré las razones de mi decisión:
La falta de debate para
la regulación del derecho a la negociación colectiva
1.
La jurisprudencia
de este Tribunal Constitucional de manera reiterada llamó la atención sobre la
importancia del derecho fundamental a la negociación colectiva de los
trabajadores del sector público, además de exhortar al Poder Legislativo a
adoptar la normativa correspondiente, en el marco de sus competencias.
2.
En ese sentido,
en la sentencia recaída en el Expediente 0008-2005-PI/TC, señaló lo siguiente:
52. Para ser
titular de este derecho existe una condición previa que se deriva del carácter
colectivo de la negociación, de manera que los titulares deberán ser los
sindicatos, las organizaciones representativas de los trabajadores o los
representantes de los trabajadores.
En ese sentido, la Constitución reconoce en su
artículo 42.° el derecho de sindicación de los servidores públicos.
Consecuentemente, las organizaciones sindicales de los servidores públicos
serán titulares del derecho a la negociación colectiva, con las excepciones que
establece el mismo artículo 42°, a saber los funcionarios del Estado con poder
de decisión, los que desempeñan cargos de confianza o de dirección, y los
miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional.
Por ello, para una adecuada interpretación del
ejercicio del derecho a la negociación colectiva de los servidores, conforme a
la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución, debemos tener
presente el Convenio N.° 151.° de la OIT relativo a la protección del derecho
de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones del empleo
en la administración pública.
3.
Por su parte, en
la sentencia recaída en el Expediente 0003-2013-PI/TC y otros (acumulados)
indicó lo siguiente:
68. Por otro lado, este Tribunal advierte que, en el
caso de la negociación colectiva de los trabajadores públicos en materia de remuneraciones,
el desarrollo legal es insuficiente (…)
69. La omisión legislativa acotada constituye un
incumplimiento de obligaciones internacionales a las que el Estado peruano se
sometió con la ratificación de los Convenios de la OIT 98 y 151, así como una
violación por omisión de la Constitución. En ese sentido, el Tribunal está
autorizado a declarar la existencia de una situación de hecho inconstitucional
derivada de la inacción legislativa.
75. En consecuencia, el legislador debe aprobar, la
regulación de la negociación colectiva (…)
4.
Asimismo, en la
sentencia recaída en el Expediente 00025-2013-PI y otros (acumulados), en el
punto resolutivo 4, este Tribunal Constitucional reiteró la necesidad de que el
Poder Legislativo emita la normativa que regule el derecho a la negociación
colectiva para trabajadores del sector público:
4. REITERAR la exhortación al Congreso de la República
en la sentencia de inconstitucionalidad de fecha 3 de setiembre de 2015
(Expedientes 3-2013-PI; 04- 2013-P1; 23-2013-PI-acumulados) para que, en el
marco de sus atribuciones y, conforme a lo señalado en el fundamento 157 de la
presente sentencia, apruebe la regulación de la negociación colectiva, a partir
de la primera legislatura ordinaria del periodo 2016-2017 y por el plazo que no
podrá exceder de un año, lapso dentro del cual se decreta la vacatio sententiae
del punto resolutivo 1.b al 1i y el punto resolutivo 2 de esta sentencia.
5.
Considero que
ello se debe no solo a que el Congreso es el organismo por excelencia encargado
de dictar leyes en nuestro país, sino también por el hecho que en su seno es
posible la realización de un robusto debate entre las partes interesadas, a fin
de obtener una normativa consensuada que permita su aplicación. Cabe recordar
que, como emblema de la democracia representativa, el parlamento pretende
recoger el sentir de la ciudadanía y de someter a debate los temas de interés
público que la Nación.
6.
Lamentablemente,
el Poder Legislativo hizo caso omiso a las exhortaciones realizadas y fue el
Ejecutivo, luego de producida la disolución del Congreso, quien se encargó de
regular el ejercicio del derecho a la negociación colectiva en el ámbito
público. A mi parecer, ello ya resulta un problema para efectos del tema que es
materia del presente análisis de constitucionalidad, en la medida que no se
produjo ningún debate y tampoco participaron los sectores involucrados en la
regulación sobre la negociación colectiva en el sector público, a fin de
obtener una legislación consensuada. Por el contrario, el decreto de urgencia
que es sometido a control de constitucionalidad ha sido emitido de manera
unilateral por el Estado lo que, en mi concepto, le otorga poca legitimidad,
más allá de si la norma tiene rango de ley.
Sobre la regulación de un derecho de
configuración legal a través de un decreto de urgencia
7.
Otro aspecto que
considero criticable es el hecho que en el presente caso se pretende regular y
establecer limitaciones al contenido del derecho fundamental de negociación
colectiva a partir de una norma excepcional como es un decreto de urgencia.
8.
Al respecto,
cabe precisar que el derecho a la negociación colectiva en el ámbito público,
tal como lo ha señalado este Tribunal Constitucional, es un derecho fundamental
que reconoce a los trabajadores un haz de facultades para regular conjuntamente
sus intereses en el marco de una relación laboral. En ese sentido, el empleador
y las organizaciones (o los representantes de los trabajadores en los casos en
que aquellas organizaciones no existan) están facultados para realizar un
proceso de diálogo encaminado a lograr un acuerdo, contrato o convenio
colectivo, con el objeto de mejorar, reglamentar o fijar las condiciones de
trabajo y de empleo (STC. Exp. 00025-2013-PI/TC y
otros, fundamento 147).
9.
También el
máximo intérprete de la Constitución ha señalado que la negociación colectiva
es un derecho fundamental de configuración legal cuyo desarrollo de su
contenido y alcance específico han sido encargados al legislador. Sin embargo,
es el decreto de urgencia bajo examen el que ha regulado el contenido del
citado derecho.
10.
Al respecto, lo
ocurrido contraviene lo señalado por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos en su Opinión Consultiva OC-6/86, que expresamente manifiesta lo
siguiente:
35. En consecuencia, las leyes a que se refiere el
artículo 30 son actos normativos
enderezados al bien común, emanados del Poder Legislativo democráticamente
elegido y promulgados por el Poder Ejecutivo. Esta acepción corresponde
plenamente al contexto general de la Convención dentro de la filosofía del
Sistema Interamericano. Sólo la ley
formal, entendida como lo ha hecho la Corte, tiene aptitud para restringir el
goce o ejercicio de los derechos reconocidos por la Convención.
36. Lo anterior no se contradice forzosamente con la posibilidad de delegaciones legislativas
en esta materia, siempre que tales delegaciones estén autorizadas por la propia
Constitución, que se ejerzan dentro de los límites impuestos por ella y por la
ley delegante, y que el ejercicio de la potestad delegada esté sujeto a
controles eficaces, de manera que no desvirtúe, ni pueda utilizarse para
desvirtuar, el carácter fundamental de los derechos y libertades protegidos por
la Convención.
37. La necesaria existencia de los elementos propios
del concepto de ley en el artículo 30 de la Convención, permite concluir que
los conceptos de legalidad y legitimidad coinciden a los efectos de la
interpretación de esta norma, ya que sólo la ley adoptada por los órganos
democráticamente elegidos y constitucionalmente facultados, ceñida al bien
común, puede restringir el goce y ejercicio de los derechos y libertades de la
persona humana [resaltado nuestro].
11.
Como se
advierte, la opinión consultiva indicada señala que las limitaciones a los
derechos fundamentales solo pueden hacerse mediante leyes formales o delegadas.
Considero que un decreto de urgencia extraordinario, tal como se desarrolla en
la ponencia, no es el instrumento adecuado, al no subsumirse en ninguna de las
categorías permitidas.
Sobre la vinculatoriedad del
Informe Económico Financiero (IEF)
12.
De otro lado, la
vinculatoriedad del Informe Económico Financiero
emitido por el MEF previsto en el decreto de urgencia bajo examen, a mi parecer
desnaturaliza por completo el derecho a la negociación colectiva.
13.
Al respecto, el
artículo 6.2 del Decreto de Urgencia 014-2020 señala lo siguiente:
6.2 El Informe Económico Financiero contiene la
valorización del pliego de reclamos, la situación económica, financiera y
fiscal del Sector Público, la situación económica, financiera y disponibilidad
presupuestaria, su proyección y la gestión fiscal de los recursos humanos de la
entidad o empresa pública, según corresponda, así como el máximo negociable,
conforme a lo que se desarrolle en el Reglamento del presente Decreto de
Urgencia, en el cual se establece además las fuentes de financiamiento
aplicables a la disponibilidad presupuestaria antes mencionada [resaltado
nuestro].
14.
En esa medida,
el IEF establece el monto máximo sobre el que recaerá la negociación, lo que
evidencia que las partes ya no tienen mayores pretensiones que realizar. En
buena cuenta, se trata de una imposición de una autoridad financiera del
Estado.
15.
Al respecto, la
OIT señaló lo siguiente:
(…)
independientemente de toda opinión expresada por las autoridades financieras,
las partes en la negociación deberían encontrarse en condiciones de poder
concluir libremente un acuerdo; si ello no fuese posible, el ejercicio de las
prerrogativas de la autoridad pública en materia financiera que tenga por
efecto impedir la libre conclusión de convenios colectivos no sería compatible
con el principio de la libertad de negociación colectiva.[2]
Sobre la restricción a la independencia en el
arbitraje
16.
Finalmente, el
decreto de urgencia cuestionado también vulnera la independencia arbitral. En
efecto, el tercer párrafo de la Segunda Disposición Complementaria Transitoria
señala que corresponde a SERVIR la designación del Presidente del Tribunal
Arbitral cuando los árbitros no se hayan puesto de acuerdo sobre dicha
designación, o cuando el Tribunal aún no se haya instalado.
17. Evidentemente, que una tercera entidad vinculada con
una de las partes elija al presidente del tribunal arbitral vulnera el
principio de independencia, como bien lo expone la ponencia.
A partir de todo lo expuesto, mi voto es por
declarar FUNDADA la demanda e INCONSTITUCIONAL en su totalidad el
Decreto de urgencia 14-2020, sin posibilidad de interpretación.
S.
MIRANDA CANALES
VOTO
SINGULAR DEL MAGISTRADO FERRERO COSTA
Con el debido respeto por la posición de mis colegas magistrados, emito el presente voto singular pues, en mi opinión, la demanda es IMPROCEDENTE por sustracción de la materia, ya que el Decreto de Urgencia 014-2020, materia del proceso de inconstitucionalidad de autos, fue derogado por la Ley 31114, publicada en el diario oficial El Peruano el 23 de enero de 2021.
Lima, 29 de enero de 2021
S.
FERRERO
COSTA
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO SARDÓN DE TABOADA
Con el debido respeto hacia mis colegas magistrados, emito el presente voto singular.
Mediante la Ley 31114, publicada en el diario oficial El Peruano el 23 de enero de 2021, se derogó el Decreto de Urgencia 014-2020, que regulaba disposiciones generales necesarias para la negociación colectiva en el sector público.
La demanda de autos pretendía que se declare la inconstitucionalidad del citado decreto de urgencia, el que por mandato de la Ley 31114 ya no forma parte del ordenamiento jurídico, por lo que aquella debe ser declarada IMPROCEDENTE al haber operado la sustracción de la materia.
Ciertamente en este caso ya se había producido la vista de la causa así como su deliberación y votación, pero las sentencias solo surten efectos desde que son comunicadas a las partes; en el caso de un proceso de inconstitucionalidad, ello ocurre cuando se publica en el diario oficial, lo que a la fecha, aún no ha sucedido.
S.
SARDÓN DE TABOADA
VOTO SINGULAR
DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Con el debido respeto hacia mis colegas magistrados, en el presente caso considero que la demanda debe ser declarada IMPROCEDENTE, por sustracción de la materia.
Y es que mediante Ley 31114, publicada
en el diario oficial El Peruano, con fecha 23 de enero de 2021, se derogó el
Decreto de Urgencia 014-2020, que regulaba disposiciones generales necesarias
para la negociación colectiva en el sector público.
S.
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA